OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 30 listopada 2006 r.(1)
Sprawa C‑342/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Finlandii
Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Polowanie na wilki
I – Wprowadzenie
1. W niniejszym postępowaniu Trybunał ma zająć stanowisko w kwestii warunków współistnienia nowoczesnych społeczeństw europejskich oraz gatunków drapieżników, które wyginęły na terenie prawie całej Europy.
2. Komisja Wspólnot Europejskich kwestionuje fińską praktykę administracyjną w zakresie udzielania zezwoleń na polowanie na wilki (Canis lupus). Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwana dalej „dyrektywą siedliskową”)(2) zabrania między innymi celowego zabijania oraz celowego chwytania wilków poza fińskim obszarem ochrony populacji reniferów. Jednak art. 16 dyrektywy siedliskowej dopuszcza, przy zachowaniu pewnych warunków, odstępstwa od tego zakazu. Praktyczne zastosowanie art. 16 nigdy nie było przedmiotem orzecznictwa.
II – Ramy prawne
A – Przepisy dyrektywy siedliskowej
3. Cele dyrektywy siedliskowej są określone w art. 2:
„1. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat.
2. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
3. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.
4. Właściwe w niniejszym przypadku zakazy dotyczące ochrony gatunków są zawarte w art. 12 ust. 1 lit. a):
„Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:
a) jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących;
[...]”.
5. Załącznik IV lit. a) wymienia gatunek wilka w następujący sposób:
„Canis lupus (z wyjątkiem populacji […] fiński[ch] w ramach obszaru zarządzania populacją reniferów określoną w ust. 2 fińskiej ustawy nr 848/90 z dnia 14 września 1990 r. o zarządzaniu populacją reniferów)”.
6. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej ustanawia warunki, na jakich możliwe są odstępstwa:
„Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):
a) w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;
c) w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym, wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym, oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
d) do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
e) aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie, określonej przez właściwe władze krajowe”.
7. Stan ochrony gatunków został zdefiniowany w art. 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej:
„i) »stan ochrony gatunków« oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość ich populacji w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2.
Stan ochrony gatunków zostanie uznany za »właściwy«, jeśli:
– dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że gatunki te same utrzymują się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych;
– naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz
– istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas”.
B – Uregulowania fińskie
8. Zgodnie z twierdzeniami rządu fińskiego, których nie kwestionuje Komisja, art. 12 i 16 dyrektywy siedliskowej zostały wiernie przetransponowane do fińskiego prawa łowieckiego(3).
9. Jeśli chodzi o zezwolenie na zabijanie wilków, istnieją jednak dalsze regulacje(4). Zezwolenia na polowanie na wilki muszą być wydawane w trybie indywidualnym przez organy właściwego okręgu łowieckiego. Górne, regionalne limity polowań, tj. maksymalna liczba wilków, które można upolować w poszczególnych okręgach w trakcie sezonu łowieckiego trwającego od dnia 1 listopada do dnia 31 marca, są natomiast ustalane przez ministerstwo rolnictwa i leśnictwa. Limity te wyznacza się w taki sposób, aby ich osiągnięcie nie zagrażało populacji w danym okręgu. Uwzględnia się całość informacji na temat śmiertelności wilków, w szczególności wskutek wypadków drogowych i innego rodzaju działalności człowieka.
10. Przy wydawaniu konkretnego zezwolenia na polowanie organy okręgów łowieckich mają obowiązek stosowania się do przetransponowanych przepisów art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Ponadto w momencie osiągnięcia górnego limitu polowań muszą one uwzględnić posiadane konkretne informacje dotyczące śmiertelności wilków w danym okręgu. Przekroczenie limitu jest możliwe wyłącznie pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 16 ust. 1 i uzyskania szczególnego zezwolenia ministra.
11. Poza tym służby policji są uprawnione w wyjątkowych okolicznościach do odstrzału zwierząt. Również w tym przypadku ma zastosowanie art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron
12. Komisja wszczęła postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 10 kwietnia 2001 r. Po udzieleniu przez Finlandię odpowiedzi pismem z dnia 6 lipca 2001 r. Komisja przekazała uzasadnioną opinię w dniu 4 lipca 2002 r. Finlandia udzieliła na nią odpowiedzi pismem z dnia 28 sierpnia 2002 r.
13. Utrzymawszy jednakże założenie o naruszeniu prawa wspólnotowego, Komisja w dniu 14 września 2005 r. wniosła niniejszą skargę.
14. Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że legalizując polowanie na wilki z naruszeniem odstępstw przewidzianych w art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej dyrektywy;
– obciążenie Republiki Finlandii kosztami postępowania.
15. Republika Finlandii wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
IV – Ocena prawna
16. Komisja nie kwestionuje w niniejszej sprawie ani uregulowań fińskich, ani pojedynczych przypadków zabijania wilków, lecz praktyki administracyjne organów fińskich. Jest to możliwe. Mimo iż mające zastosowanie uregulowanie krajowe jest zgodne z prawem wspólnotowym, uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może wynikać z istnienia praktyki administracyjnej, która to prawo narusza(5).
17. Tego rodzaju uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja jest zobowiązana wykazać poprzez wystarczająco udokumentowany i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej administracji i przypisywanej danemu państwu członkowskiemu(6). Taka praktyka administracyjna powinna wykazywać w pewnym stopniu charakter trwały i powszechny(7).
18. Finlandia słusznie podkreśla, że istnienie naruszenia prawa wspólnotowego należy oceniać w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, tj. w niniejszej sprawie na dzień 4 września 2002 r. Jednak, wbrew twierdzeniom rządu fińskiego, jako dowód praktyki administracyjnej o charakterze ciągłym mogą być przedstawione również czynności mające miejsce po upływie tego terminu(8).
19. Strony są zgodne co do tego, że organy fińskie każdego roku zezwalały na polowanie na wilki poza obszarem zarządzania populacją reniferów(9). W tym zakresie mamy do czynienia z praktyką o stałym charakterze. Jest ona zgodna z dyrektywą siedliskową jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 16 ust. 1.
20. Ponieważ chodzi o odstępstwo od ogólnych przepisów w sprawie ochrony gatunków, w przypadku art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej – podobnie jak w przypadku art. 6 ust. 4 tej dyrektywy(10) oraz art. 9 dyrektywy ptasiej(11) - ciężar dowodu zaistnienia warunków wymaganych dla każdego odstępstwa spoczywa na władzach, które podejmują decyzję w tym przedmiocie(12). Dla niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia wynika z powyższego, że co do zasady Finlandia ma obowiązek przedstawienia dowodów uzasadniających zabijanie wilków.
21. W sporze dotyczącym praktyki administracyjnej nie można jednakże rozszerzać zakresu ciężaru dowodu tak, aby państwo członkowskie w odniesieniu do każdej poszczególnej sprawy lub nawet tylko w odniesieniu do większej liczby przykładowych spraw w sposób wyczerpujący wykazywało, że wszystkie warunki wymagane dla zastosowania odstępstwa są spełnione. Przeciwnie, wystarczy przedstawić w sposób ogólny system stosowania odstępstw, tak jak to czyni Finlandia.
22. Jeżeli opis ten odpowiada wymogom prawa wspólnotowego, na Komisji spoczywa obowiązek wykazania, dlaczego praktyka danego państwa członkowskiego mimo tego narusza prawo wspólnotowe. W tym celu może ona albo kwestionować w sposób abstrakcyjny części opisanego systemu, albo przedstawiać konkretne zarzuty w odniesieniu do dostatecznie dużej liczby poszczególnych przypadków. Konieczne dane dotyczące tych przypadków musi ona ustalić na podstawie wniosku o udzielenie informacji, skierowanego do danego państwa członkowskiego(13) lub korzystając z innych źródeł.
23. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej jest podobny do art. 6 ust. 4 tej dyrektywy oraz art. 9 dyrektywy ptasiej nie tylko w odniesieniu do ciężaru dowodu, lecz również pod względem treści. Wszystkie te przepisy dokładnie ustalają warunki, na jakich państwa członkowskie mogą wprowadzać odstępstwa od wymogów dyrektywy, a zatem należy je interpretować w sposób ścisły(14).
24. Te przepisy o charakterze odstępstwa precyzują również zasadę proporcjonalności(15). Zasada ta, która należy do zasad ogólnych prawa wspólnotowego, wymaga, aby przyjęte akty nie wykraczały poza granicę tego, co jest właściwe i konieczne do realizacji zamierzonych przez przedmiotowe przepisy uzasadnionych celów, co oznacza, że jeśli istnieje wybór między kilkoma właściwymi środkami, to należy uciec się do środka o charakterze najmniej uciążliwym, a spowodowane tym trudności nie mogą być niewspółmierne w porównaniu do celów, jakim te środki mają służyć(16).
25. Konieczność przyjęcia takiej wykładni jest szczególnie widoczna w zależności pomiędzy przyczynami wprowadzenia odstępstw wymienionych w art. 16 ust. 1 lit. a)‑e) dyrektywy siedliskowej a oceną rozwiązań alternatywnych, tj. oceną innych zadowalających rozwiązań. To, czy istnieją rozwiązania alternatywne, zależy bowiem od celów danego środka.
26. W konsekwencji należy na wstępie określić jego cel. Może on stanowić uzasadnienie środka tylko wtedy, gdy podlega przypisaniu przynajmniej do jednej z przyczyn odstępstw, tj. gdy środek pozwala osiągnąć jeden z wymienionych tam celów. Nawet jeżeli tego rodzaju przyporządkowanie jest możliwe, danego środka nie można zrealizować, jeżeli jego cel można osiągnąć za pomocą mniej radykalnych metod, a więc poprzez skorzystanie z zadowalającej alternatywy w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy(17).
27. Alternatywa jest jednak zadowalająca nie tylko wtedy, gdy pozwala w równym stopniu osiągnąć cele odstępstwa, lecz również wówczas, gdy spowodowane odstępstwem trudności byłyby niewspółmierne w porównaniu do zamierzonych celów, a ona gwarantowałaby rozwiązanie proporcjonalne. Jest to ostatni etap oceny proporcjonalności, tak zwana adekwatność lub proporcjonalność sensu stricto(18).
28. Co się tyczy podstaw wprowadzenia odstępstwa, Komisja występuje przeciwko temu, że w Finlandii zezwala się na zabijanie wilków na podstawie art. 16 ust. 1 lit. b) ze względów prewencyjnych, tj. w celu zapobieżenia szkodom. Zastosowanie tego odstępstwa wymaga uprzedniego wystąpienia poważnych szkód. W tym zakresie Komisja odwołuje się do wyroku, zgodnie z którym odstępstwo od powszechnego systemu ochrony na mocy porównywalnego art. 9 ust. 1 lit. a) tiret trzecie dyrektywy ptasiej wymaga zaistnienia szkód o pewnym rozmiarze(19).
29. Jednak Finlandia słusznie podważa krytykę dotyczącą prewencyjnego zabijania wilków, twierdząc, że z samego brzmienia art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej – podobnie jak art. 9 ust. 1 lit. a) tiret trzecie dyrektywy ptasiej – wynika, iż służy on zapobieżeniu szkodom. Wymóg wystąpienia szkody przed przyjęciem środków byłby w sposób oczywisty nieproporcjonalny.
30. Ta wykładnia nie jest sprzeczna z wyrokiem wymienionym przez Komisję. Przywołany fragment postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie dotyczył bowiem prewencji, lecz tego, czy można przyjmować środki jedynie w celu zapobieżenia poważnym szkodom, czy też również szkodom o mniejszym znaczeniu.
31. Niezależnie od generalnej możliwości zastosowania odstępstwa zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do środków prewencyjnych, pozostaje do wyjaśnienia kwestia, w jakich okolicznościach zabijanie wilków odpowiada celom prewencji, kiedy istnieją mniej radykalne rozwiązania alternatywne oraz czy cel prewencji jest proporcjonalny do interesu w zakresie ochrony wilków.
32. Te trzy punkty Trybunał może badać jedynie wtedy, gdy Komisja dostatecznie sprecyzuje zarzuty przeciwko praktyce fińskiej administracji. Komisja czyni to jedynie w odniesieniu do faktu, że organy fińskie nie wydają zezwoleń na polowanie na wilki w odniesieniu do poszczególnych osobników wyrządzających szkody, lecz za każdym razem w sposób abstrakcyjny zezwalają na zabijanie określonej liczby wilków. Za pomocą tej argumentacji Komisja kwestionuje zarówno adekwatność zabijania jako środka zapobiegającego szkodom, jak również brak istnienia środka mniej radykalnego. Z jednej strony wydaje się wątpliwe, by można było zapobiegać szkodom, zabijając wilki w sposób nieselektywny, zamiast skoncentrować się na osobnikach wyrządzających szkody. Z drugiej strony można by prawdopodobnie osiągnąć taki sam skutek prewencyjny, ograniczając polowanie do poszczególnych okazów wyrządzających szkody.
33. W tym zakresie należy najpierw wyjaśnić, że zarzut Komisji jest nieskuteczny w zakresie, w jakim dotyczy górnych limitów polowań ustalanych przez ministerstwo właściwe dla poszczególnych okręgów łowieckich. Zgodnie z niezakwestionowaną argumentacją rządu fińskiego limity te określają bowiem jedynie ramy, w których organy te mogą wydawać zezwolenia, o ile dodatkowo są spełnione przesłanki określone w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Stanowią one zatem środek mający zapobiegać nadmiernemu naruszaniu stanu ochrony gatunku w wyniku polowania.
34. W odniesieniu do poszczególnych zezwoleń Finlandia podnosi, że zezwolenie na odstrzał dotyczy określonych okazów, w każdym razie wówczas, gdy istnieje możliwość ich identyfikacji. Organy okręgów łowieckich mają wiedzę o sytuacji lokalnej i we współpracy z Riista-ja kalatalouden tutkimuslaitos (RKTL – fińskim instytutem badań nad łowiectwem i rybołówstwem) zapewniają, by odstrzelone zostały odpowiednie osobniki.
35. Niemniej zgodnie z tym, co przedstawił rząd fiński, w pozostałych przypadkach zezwolenia na polowanie wydaje się co do zasady w formie określonych kwot odstrzału odnoszących się do każdego okręgu łowieckiego. W tym zakresie Finlandia reprezentuje pogląd – po raz pierwszy wyrażony w replice – że w przypadku zwierzęcia stadnego, jakim jest wilk, nie można ograniczyć zezwolenia na polowanie do określonych osobników. Twierdzi ona, że w praktyce, w odniesieniu do szkód spowodowanych przez zwierzęta stadne, w części przypadków nie jest nawet możliwe zidentyfikowanie pojedynczych osobników wyrządzających szkody.
36. Ta argumentacja Finlandii nie precyzuje jednak, w jaki sposób pozwolenia na polowanie niedotyczące indywidualnych okazów przyczyniają się do zapobieżenia poważnym szkodom, tj. czy ta praktyka w ogóle może służyć osiągnięciu powyższego celu. W Ameryce Północnej trzeba było znacznie ograniczyć populację wilków w dłuższym okresie, zanim zmniejszyły się straty w liczebności zwierzyny łownej(20). Nie można wykluczyć, że dotyczy to również strat w liczebności zwierząt hodowlanych. Jednak Finlandia przytacza na swoją obronę m.in. argument, że populacja wilków, mimo polowania, wzrosła – zmniejszenie strat wydaje się zatem mało prawdopodobne.
37. Można by sobie również wyobrazić, że pozwolenia powinny jedynie w sposób bezpośredni umożliwić obronę przed konkretnymi atakami, na przykład na psy lub owce. Nie jest to jednak poparte żadnym dowodem.
38. Plan zarządzania, przedstawiony w ramach postępowania przez Komisję, wskazuje kolejne wytłumaczenie. Zgodnie z nim polowanie na wilki ma utrzymać strach tych zwierząt przed człowiekiem. Dzięki temu wilki unikałyby człowieka oraz jego osiedli, miałyby mniej okazji do zabijania zwierząt hodowlanych i stanowiłyby mniejsze zagrożenie dla ludzi(21). Przy uwzględnieniu tego celu polowanie można przypisać zapobieganiu szkodom w rozumieniu art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej.
39. Wprawdzie uważa się, że wilki stronią od ludzi, jednak wyrządzane przez nie szkody wskazują na fakt, że nie unikają one całkowicie ludzi. Z praktyki fińskiego systemu odszkodowań w odniesieniu do szkód wyrządzanych przez wilki wynika, że zwierzęta te w latach 2000‑2003 zabijały rocznie od 23 do 135 owiec, od jednej do dziewięciu sztuk bydła, od 270 do 561 reniferów oraz od 20 do 31 psów. Przynajmniej w przypadku owiec i reniferów można zauważyć trend wzrostowy(22). Jeżeli faktycznie poluje się na stado, które najbardziej zbliża się do ludzi i wyrządza większość szkód(23), wydaje się możliwe, że zmieni ono swoje zwyczaje i w przyszłości zachowa większy dystans.
40. Jednak, na podstawie posiadanych informacji, również ta teza nie może uzasadniać zezwolenia na nieselektywny odstrzał pewnej liczby wilków. Przeciwnie, przed ewentualną akceptacją wymaga ona uzasadnienia naukowego. Uzasadnienie to powinno wyjaśniać nie tylko, w jakim zakresie polowanie może utrzymać strach wilków przed człowiekiem, lecz również sposób, w jaki może przynosić efekty oraz w jak najmniejszym możliwym stopniu może zaszkodzić populacji wilków, na przykład czy należy zabijać tylko osobniki alfa stada, osobniki młode, czy też nawet całe stado, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach. Należałoby również zbadać, czy zamiast zabijania wilków nie wystarczą inne środki, na przykład zaproponowane przez Komisję, takie jak zamykanie zwierząt hodowlanych w oborach lub za odpowiednimi ogrodzeniami, środki zapachowe i inne środki służące do odstraszania wilków, a także odszkodowania za poniesione szkody.
41. Ponadto art. 16 ust. 1 dyrektywy poddaje każde odstępstwo od restrykcyjnych przepisów ochronnych, zawartych w art. 12, dodatkowemu warunkowi, zgodnie z którym nie może ono być szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu.
42. Artykuł 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej przyjmuje za podstawę definicji właściwego stanu ochrony gatunku trzy przesłanki. Druga i trzecia z tych przesłanek odnoszą się do naturalnego zasięgu i siedlisk gatunków. W ramach niniejszego postępowania nie ma wątpliwości co do tego, że te przesłanki właściwego stanu ochrony są spełnione.
43. Kwestię sporną stanowi natomiast pierwsza przesłanka właściwego stanu ochrony, a mianowicie zagadnienie, czy dane dotyczące dynamiki liczebności populacji omawianych gatunków wskazują, że gatunki te same utrzymują się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych.
44. Bezspornie fińska populacja wilków w ostatnich latach znacznie wzrosła i rozszerzyła obszar występowania. W konsekwencji, mimo pozwoleń na polowanie, stan ochrony gatunku w całościowym ujęciu nie pogorszył się, lecz uległ poprawie. Z tego można by wnioskować, podobnie jak czyni to rząd fiński, że populacja wilków w Finlandii spełnia wymogi stawiane właściwemu stanowi ochrony.
45. Mimo tego Komisja reprezentuje pogląd, że wilk na terenie Finlandii, w czasie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, tj. w dniu 4 września 2002 r., nie znajdował się we właściwym stanie ochrony. Komisja opiera się przy tym na analizie, która na podstawie danych za 1998 r. klasyfikowała wilka jako gatunek zagrożony w Finlandii, oraz na fiński plan zarządzania odnoszący się do wilków. Jak podkreśla Finlandia, analiza ta ma w niniejszym postępowaniu jedynie drugorzędne znaczenie, ponieważ właściwym do oceny momentem jest dzień 4 września 2002 r. Stan ochrony populacji wilka w tym okresie jest udokumentowany w planie zarządzania.
46. W planie tym przyjmuje się założenie, że fińska populacja wilka, nawet po uwzględnieniu migracji wilków z populacji rosyjsko-karelskiej, stanowi w skali długoterminowej trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych w Finlandii dopiero wtedy, gdy obejmuje co najmniej 20 par reprodukcyjnych(24). Jednak w rozstrzygającym dla sprawy roku 2002, zgodnie z planem, występowało tylko 12 takich par, a w latach poprzedzających nawet mniej. Do roku 2005 ich liczba wzrosła do 16, a więc nie osiągnęła jeszcze wartości progu wyznaczającego populację utrzymującą się w skali długoterminowej(25).
47. Finlandia nie zgadza się z Komisją, twierdząc, że przy ocenie właściwego stanu ochrony ma znaczenie nie koncepcja najmniejszej populacji zdolnej do utrzymania się, lecz dynamika populacji, która w sposób oczywisty jest właściwa.
48. Ten argument rządu fińskiego jest mało przekonujący, ponieważ jest sprzeczny z treścią zawartych w jego planie zarządzania ustaleń, które zostały jednoznacznie oparte na podstawie najlepszej dostępnej wiedzy naukowej. W konsekwencji stanu ochrony wilka na terenie Finlandii w decydującym dla sprawy momencie nie można uznać za właściwy.
49. Ponadto, wbrew opinii Finlandii, należy przyjąć założenie, że odstrzał poszczególnych wilków był niekorzystny dla stanu ochrony populacji. Okoliczność, że pomimo odstrzałów populacje wzrosły, nie wyklucza per se, że odstrzały rozpatrywane indywidualnie pogorszyły stan ochrony(26). Odstrzał zdolnych do rozmnażania osobników zmniejsza w sposób bezpośredni liczbę par reprodukcyjnych, która jest decydująca dla stanu ochrony. Jednak również odstrzał osobników, które jeszcze się nie rozmnażają, wpływa pośrednio na liczbę par reprodukcyjnych. Gdyby te osobniki żyły dalej, kiedyś opuściłyby stado i być może znalazłyby partnera(27). W konsekwencji, w związku z ograniczoną liczbą wilków w Finlandii, stan ochrony populacji bez odstrzału poszczególnych okazów prawdopodobnie uległby znacznie większej poprawie niż rzeczywiście miało to miejsce.
50. Tym samym ani nie można stwierdzić, że odstrzały nie były szkodliwe dla zachowania fińskiej populacji wilków we właściwym stanie ochrony, ani że nie została ona naruszona. Zatem z tego powodu uzasadnienie polowania na wilki również było niezgodne w momencie decydującym dla sprawy z treścią art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
51. Niemniej rząd fiński podnosi uzasadnione pytanie, czy na podstawie art. 16, wobec braku właściwego stanu ochrony, każde uzasadnienie środka niekorzystnego dla gatunku, który podlega ścisłej ochronie w rozumieniu art. 12 dyrektywy siedliskowej, jest wykluczone. Oznaczałoby to, że państwa członkowskie przed osiągnięciem właściwego stanu ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV, niezależnie od celów środka, nie mogą zezwolić na jakąkolwiek szkodliwą dla nich działalność. W odniesieniu do wielu gatunków doprowadziłoby to do bezwzględnej ochrony, ponieważ są one ściśle chronione z uwagi na fakt, że nie znajdują się we właściwym stanie ochrony.
52. Jednak w przypadku bezpośredniego zagrożenia najwyższych wartości, na przykład ludzkiego życia i zdrowia, musi istnieć możliwość wprowadzenia odstępstw od zakazów dotyczących ochrony gatunków, niezależnie od stanu ich ochrony, jeżeli jest to jedyny sposób zapobieżenia niebezpieczeństwu. Zatem mimo konieczności dokonywania ścisłej wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nasuwa się potrzeba złagodzenia wymogów stawianych uzasadnieniu niekorzystnego oddziaływania na gatunki ściśle chronione. Jak słusznie podnosi Finlandia, Komisja uznaje tę tezę, przynajmniej w sposób dorozumiany, w swoich wytycznych dotyczących stosowania art. 12 i 16, ponieważ nie wyklucza ona tam uzasadnienia dla wprowadzenia odstępstw również w przypadku niewłaściwego stanu ochrony(28).
53. Tego rodzaju złagodzenie wymogów znajduje podstawę w orzecznictwie Trybunału, który uznał już w obrębie prawa o ochronie przyrody, że nadzwyczajne powody mogą uzasadniać pogorszenie stanu naturalnych dóbr podlegających ochronie, nawet jeżeli nie byłoby to możliwe na podstawie treści właściwych przepisów(29). Musi przy tym chodzić o interes ogólny, nadrzędny w stosunku do interesu ochrony środowiska realizowanego dyrektywą (w tamtym przypadku ochrona wybrzeża i zagrożenie powodziowe)(30). Wzięto również pod uwagę fakt, że projekt w tamtym przypadku miał korzystne skutki dla gatunków poddanych niekorzystnemu działaniu(31).
54. W praktyce, podobnie jak w przypadku art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, chodzi o stosowanie zasady proporcjonalności, która, zważywszy na możliwe cele odstępstw, nie jest ograniczona do listy ich przyczyn określonej w lit. a)‑e) i przede wszystkim nie obejmuje warunku zachowania gatunku we właściwym stanie ochrony.
55. Jednak w niniejszej sprawie również tego rodzaju złagodzenie wymogów określonych w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie może stanowić uzasadnienia praktyki fińskiej. Ponieważ zezwolenie na polowanie na wilki nie jest ograniczone do tych okazów, których zabicie jest konieczne w celu zapobieżenia szkodom, a ponadto nie przedstawiono wystarczających podstaw naukowych przemawiających za jego skutecznością, nie można przyjąć założenia o nadzwyczajnych powodach uzasadniających polowania.
56. Należy zatem uwzględnić skargę Komisji.
V – W przedmiocie kosztów
57. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Finlandii kosztami postępowania, a Republika Finlandii przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
VI – Wnioski
58. Proponuję zatem Trybunałowi następujące rozstrzygnięcie:
1. Zezwalając na polowania na wilki bez możliwości wykazania, że przesłanki zastosowania odstępstwa zostały spełnione zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej dyrektywy.
2. Republika Finlandii zostaje obciążona kosztami postępowania.