CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 23 marzo 2023 (1)
Causa C‑11/22
Est Wind Power OÜ
contro
AS Elering
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallinn, Estonia)]
«Rinvio pregiudiziale – Aiuti concessi dagli Stati – Sostegno alle energie rinnovabili – Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia per il periodo 2014-2020 – Punto 19, paragrafo 44, e punto 126, nota 66 – Costruzione di un parco eolico – Nozione di “autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento” – Nozione di “avvio dei lavori”»
Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del punto 19, paragrafo 44, e del punto 126, nota 66, della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia per il periodo 2014-2020 (in prosieguo: la «Disciplina del 2014») (2).
2. La domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’Est Wind Power OÜ (in prosieguo: l’«EWP»), produttore di energia da fonti rinnovabili, e l’AS Elering, l’autorità estone competente per la concessione di aiuti alle energie rinnovabili, in merito alla legittimità di un parere emesso da quest’ultima, secondo cui lo stato di avanzamento di un progetto di costruzione di un parco eolico intrapreso dall’EWP non sarebbe stato conforme ai requisiti previsti dalla normativa nazionale che consentirebbe alla società medesima di ottenere, per la costruzione di tale parco eolico, un aiuto per le energie rinnovabili sulla base di un regime di aiuti istituito dalla Repubblica d’Estonia.
3. Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sull’analisi della prima e dell’ottava questione pregiudiziale, che riguardano l’interpretazione delle nozioni di «avvio dei lavori» e di «autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento» di cui, rispettivamente, per la prima, al punto 19, paragrafo 44, e al punto 126, nota 66, della Disciplina del 2014, e per la seconda, al considerando 42 della decisione del 6 dicembre 2017 relativa alle modifiche al regime di aiuti estoni a favore delle fonti di energia rinnovabili e della cogenerazione (aiuto di Stato SA.47354) (3) (in prosieguo: la «decisione del 2017»), e che, entrambe, costituiscono condizioni per poter beneficiare della concessione dell’aiuto in questione.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La Disciplina del 2014
4. Il punto 19, paragrafo 44, della Disciplina del 2014 contiene la seguente definizione:
«“avvio dei lavori”: la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento oppure la data del primo fermo impegno ad ordinare attrezzature o qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento, a seconda di quale condizione si verifichi prima. L’acquisto di terreno e i lavori preparatori quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità preliminari non sono considerati come avvio dei lavori (...)».
5. Il successivo punto 50 così recita:
«La Commissione ritiene che gli aiuti siano privi di effetto di incentivazione per il beneficiario se, nel momento in cui questi inoltra domanda di aiuto alle autorità nazionali, le attività legate al progetto hanno già avuto inizio. In tal caso, se il beneficiario dà inizio all’attuazione di un progetto prima di presentare domanda di aiuto, gli aiuti concessi per tale progetto non verranno considerati compatibili con il mercato interno».
6. Il punto 126 di detta Disciplina prevede, segnatamente, quanto segue:
«(..)
Dal 1° gennaio 2017 si applicano le seguenti condizioni.
Gli aiuti sono concessi nell’ambito di una procedura di gara competitiva basata su criteri chiari, trasparenti e non discriminatori (...)».
7. A termini della nota 66, relativa al medesimo punto 126:
«Gli impianti che hanno avviato i lavori prima del 1° gennaio 2017 e che hanno avuto conferma della concessione dell’aiuto dallo Stato membro prima di tale data possono beneficiare degli aiuti sulla base del regime in vigore al momento della conferma».
La decisione del 2017
8. I punti da 42 a 44 della decisione del 2017 così recitano:
«(42) La nota 66 della [Disciplina del 2014] può essere considerata quale trasposizione del principio giuridico del legittimo affidamento ed è strettamente connessa al requisito dell’effetto di incentivazione degli aiuti di Stato. In termini pratici, ciò significa che i produttori il cui progetto, alla data del 1° gennaio 2017, si trovava in uno stadio di sviluppo tale da far ritenere altamente probabile la sua ultimazione, devono essere considerati dagli organismi che concedono gli aiuti come produttori esistenti, in modo da ottenere l’aiuto sulla base del regime di aiuti esistente (legittimo affidamento). Ciò esige quantomeno che i promotori abbiano ottenuto l’autorizzazione statale necessaria per la realizzazione del progetto stesso e che siano titolari del diritto di utilizzazione del terreno sul quale il progetto verrà realizzato.
(43) La definizione di «avvio dei lavori» di cui al punto 19, paragrafo 44, della [Disciplina del 2014] fornisce maggiori dettagli al riguardo. La nota 66 degli [Disciplina del 2014] dev’essere, pertanto, letta e interpretata dagli organismi che concedono gli aiuti in modo da tenerne conto. A tal riguardo, la Commissione osserva che gli Stati membri rimangono responsabili della corretta attuazione delle misure di aiuto tramite i loro organi competenti.
(44) Nel caso in cui l’autorità che concede gli aiuti ritenga che i lavori relativi a un determinato progetto siano stati avviati, ai sensi del punto 19, paragrafo 44, della [Disciplina del 2014], anteriormente al 1° gennaio 2017, la Commissione riterrà che tale valutazione riguardi il progetto medesimo».
Diritto estone
9. L’articolo 59 dell’Elektrituruseadus (Legge sul mercato dell’energia elettrica) (Riigi Teataja del 30 giugno 2020, in prosieguo: l’«ELTS»), intitolato «Aiuti», prevedeva, nel testo vigente sino al 31 ottobre 2021:
«(1) Il produttore ha diritto a ricevere l’aiuto di cui al presente articolo dal gestore del sistema di trasmissione: 1) per la produzione di elettricità, a condizione che il produttore abbia utilizzato impianti di produzione di energia rinnovabile con una capacità netta non superiore a 125 MW;
(...)
(2) Il gestore del sistema di trasmissione versa un aiuto al produttore su richiesta di quest’ultimo:
(...)
(21) L’aiuto di cui al paragrafo 2 del presente articolo costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE], concesso in conformità alla [Disciplina del 2014], nonché sulla base della [decisione del 2017].
(22) L’aiuto di cui al paragrafo 2 del presente articolo per l’energia prodotta da impianti di produzione con una potenza elettrica di almeno 1 MW può essere richiesto da un produttore che, per quanto riguarda il progetto di investimento relativo a tali impianti di produzione, abbia avviato i lavori entro il 31 dicembre 2016, avendo effettuato almeno una delle seguenti operazioni:
1) aver avviato la produzione di energia elettrica;
2) aver avviato i lavori di costruzione relativi al progetto di investimento;
3) aver assunto il fermo impegno a ordinare attrezzature per la costruzione di un impianto di produzione;
4) aver assunto qualsiasi altro impegno che renda irreversibile il progetto di investimento, ad eccezione dell’acquisizione del terreno su cui sia situato l’impianto di produzione, dell’ottenimento dei permessi e dei preparativi, che non rientrano tra gli impegni che rendono irreversibile il progetto di investimento.
(23) Nel caso in cui il produttore chieda al gestore del sistema di trasmissione un parere in merito alla sua conformità alle condizioni di cui al paragrafo 22 del presente articolo, questo deve essere fornito entro 90 giorni dalla ricezione della richiesta.
(...)».
Controversia nel procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
10. Ai fini della realizzazione di un parco eolico composto da 28 turbine eoliche, di capacità complessiva pari a 64,4 MW, a Päite-Vaivina, nel comune di Toila (Estonia), l’EWP procedeva alle seguenti operazioni: in data 27 aprile 2004, l’EWP stipulava un contratto di abbonamento con l’operatore del sistema di trasmissione Elering versando, a titolo di costi di connessione, la somma di 522.813,93 euro; nel 2008, l’EWP installava sul sito dei piloni anemometri, sostenendo un costo di 212.002,15 euro; con contratto dell’11 maggio 2010, l’EWP acquisiva i diritti di superficie dei 28 appezzamenti di terreno previsti per la costruzione del parco eolico progettato.
11. Il 19 gennaio 2016 l’amministrazione comunale di Toila pubblicava i requisiti relativi alla progettazione del parco eolico e il 4 febbraio 2016 l’EWP presentava domanda per il rilascio del permesso di costruzione. Il 20 aprile 2016 il Ministero della Difesa negava l’approvazione del progetto di costruzione del parco eolico e, con decreto del 26 aprile 2016, l’amministrazione comunale di Toila negava il rilascio del permesso di costruzione richiesto. L’EWP impugnava conseguentemente le decisioni di diniego.
12. Il 29 settembre 2020 l’EWP chiedeva all’Elering un parere, ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 23, dell’ELTS, in merito alla conformità del progetto d’investimento previsto rispetto ai requisiti di cui all’articolo 59, paragrafo 22, della legge medesima. Nel proprio parere del 13 aprile 2021, l’Elering dichiarava che il progetto non soddisfaceva i requisiti indicati in tale disposizione e che l’EWP non poteva essere, quindi, qualificato come «produttore esistente» ai sensi della normativa nazionale.
13. Avverso tale parere l’EWP presentava, in data 13 maggio 2021, ricorso d’annullamento dinanzi al Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallinn, Estonia), chiedendo di ingiungere all’Elering di riconsiderare la propria domanda.
14. Il giudice del rinvio precisa di aver fatto richiesta, nell’ambito del procedimento principale, di un parere alla Commissione europea, ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 (4), sull’interpretazione del punto 42 della decisione del 2017 e, in particolare, sulla nozione di «produttore esistente» ivi contenuta.
15. La Commissione ha risposto, con parere del 17 gennaio 2020, che il punto 42 della decisione del 2017 doveva essere interpretato nel senso di imporre che, alla data del 1° gennaio 2017, «i promotori devono aver ottenuto l’autorizzazione statale necessaria per realizzare il progetto ed essere titolari del diritto di utilizzare il terreno su cui sarà realizzato il progetto». Essa ha aggiunto che questi due requisiti, unitamente ad una delle tre ipotesi di cui al punto 19, paragrafo 44, prima frase, della disciplina del 2014, dovevano essere soddisfatti affinché l’impresa potesse essere considerata un «produttore esistente» e poter, quindi, beneficiare di aiuti di Stato compatibili con il mercato interno ai sensi della decisione del 2017.
16. Alla luce di tale parere, il giudice del rinvio ritiene necessario chiarire ulteriormente le nozioni di «avvio dei lavori», «lavori di costruzione relativi all’investimento», «qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento» e «autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento», di cui al punto 19, paragrafo 44, e al punto 126 della Disciplina del 2014, nonché i requisiti che ne conseguono per un’amministrazione nazionale con riguardo alla valutazione della probabilità di ultimazione di un progetto di investimento.
17. Ciò premesso, il Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallinn) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le disposizioni di diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in particolare la prima alternativa della nozione di “avvio dei lavori” di cui al punto 19, paragrafo 44, della [Disciplina del 2014], ossia “la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento”, debbano essere interpretate nel senso che per tale espressione si intenda la data di inizio di lavori di costruzione inerenti a non importa quale progetto di investimento, oppure solo la data di inizio di quei lavori di costruzione che presentano un nesso con l’impianto relativo al progetto di investimento destinato a produrre energia da fonti rinnovabili.
2) Se le disposizioni di diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in particolare la prima alternativa della nozione di “avvio dei lavori” di cui al punto 19, paragrafo 44, della [Disciplina del 2014], ossia “la data di inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento”, debbano essere interpretate nel senso che l’autorità competente dello Stato membro sia tenuta, in una situazione in cui abbia constatato l’avvio dei lavori di costruzione relativi a un investimento, a valutare anche, sulla base del principio della tutela del legittimo affidamento, quale stato di sviluppo abbia raggiunto il progetto di investimento e quale grado probabilità di ultimazione presenti il progetto medesimo.
3) In caso di risposta affermativa alla precedente questione: se, nell’ambito della valutazione dello stato di sviluppo del progetto di investimento, si possa tener conto di altre circostanze oggettive, ad esempio di procedimenti giudiziari pendenti che impediscano la prosecuzione del progetto di investimento.
4) Se nella presente fattispecie rilevino le considerazioni svolte dalla Corte ai punti 61 e 68 della sentenza 5 marzo 2019, C‑349/17, Eesti Pagar (EU:C:2019:172), secondo cui l’esistenza o meno di un effetto di incentivazione non può essere considerata quale criterio chiaro e semplice da applicarsi da parte delle autorità nazionali, dato che la sua verifica imporrebbe di effettuare, caso per caso, valutazioni economiche complesse, motivo per cui un criterio del genere non soddisfa il requisito secondo cui i criteri per l’applicazione di un’esenzione devono essere chiari e semplici da applicarsi per le autorità nazionali.
5) In caso di risposta affermativa alla precedente questione: se le disposizioni di diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in particolare la nota 66 al punto 126 della [Disciplina del 2014], in combinato disposto con il punto 19, paragrafo 44, della [medesima] debbano essere interpretate nel senso che l’autorità nazionale non sia tenuta, ai fini della verifica del criterio dell’avvio dei lavori, ad effettuare alcuna valutazione economica, caso per caso, del progetto di investimento.
6) In caso di risposta affermativa alla precedente questione: se le disposizioni di diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in particolare l’ultima alternativa della nozione di “avvio dei lavori” di cui al punto 19, paragrafo 44, [della Disciplina del 2014], ossia “qualsiasi altro impegno che renda irreversibile l’investimento”, debbano essere interpretate nel senso che qualunque altro impegno, di qualsivoglia natura, eccezion fatta per l’acquisto del terreno e i lavori preparatori (ivi compreso l’ottenimento della concessione edilizia), renda irreversibile l’investimento, a prescindere dai costi dell’impegno assunto.
7) Se le disposizioni di diritto dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in particolare la nozione di “avvio dei lavori” di cui al punto 19, paragrafo 44 [della Disciplina del 2014], debbano essere interpretate nel senso che tra i requisiti essenziali per l’avvio dei lavori rientrino il possesso di un diritto di sfruttamento del terreno da parte del produttore e l’esistenza di un permesso a livello nazionale per la realizzazione del progetto di investimento.
8) In caso di risposta affermativa alla precedente questione: se la nozione di “permesso a livello nazionale per la realizzazione del progetto di investimento” debba essere interpretata alla luce del diritto nazionale e se possa trattarsi di un permesso sulla base del quale vengano eseguiti i lavori di costruzione relativi al progetto di investimento».
18. Osservazioni scritte sono state depositate dall’EWP, dall’Elering, dal governo estone e dalla Commissione. Le parti medesime sono, inoltre, intervenute all’udienza svoltasi il 12 gennaio 2023.
Analisi
Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali dalla prima alla sesta
19. Occorre esaminare, in limine, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione con riferimento alle questioni pregiudiziali dalla prima alla sesta.
20. La Commissione ritiene che, alla luce delle risposte da fornire alle questioni settima e ottava, le questioni dalla prima alla sesta siano irricevibili o, in ogni caso, non pertinenti.
21. A tal riguardo, la Commissione sostiene che, tra le condizioni per la concessione dell’aiuto, il punto 42 della decisione del 2017 esige che il produttore, per poter essere considerato quale «produttore esistente» alla data del 1° gennaio 2017, deve aver ottenuto l’autorizzazione statale necessaria per realizzare il progetto ed essere stato legalmente autorizzato a utilizzare il terreno su cui il progetto sarà realizzato. Tuttavia, essa ritiene che ciò non si verifichi nel caso di specie, in quanto dall’ordinanza di rinvio si evince che, all’epoca, l’EWP non disponeva dell’autorizzazione da parte delle autorità estoni necessaria per realizzare il parco eolico in questione. Conseguentemente, secondo la Commissione, non ricorre una delle condizioni previste dalla decisione del 2017, ragion per cui le questioni pregiudiziali dalla prima alla sesta sono prive di pertinenza.
22. Se è pur vero che non è contestato che l’«autorizzazione statale [necessaria per la realizzazione del progetto]» costituisca una delle condizioni preliminari necessarie affinché un investitore possa qualificarsi come «produttore esistente» ai fini dell’ottenimento di aiuti nell’ambito del regime di aiuti di Stato estone, si deve necessariamente rilevare che né la decisione del 2017 né la Disciplina del 2014 definiscono tale termine o forniscono precisazioni in ordine al genere di «autorizzazione statale» richiesta (da cui, peraltro, la richiesta di chiarimenti formulata dal giudice del rinvio in ordine al genere di autorizzazione richiesta, oggetto delle questioni pregiudiziali settima e ottava).
23. Pertanto, poiché la questione dell’interpretazione della nozione di «autorizzazione statale» è oggetto di interpretazioni divergenti tra le parti senza essere stata risolta in via definitiva, ritengo che le questioni dalla prima alla sesta relative alla definizione del criterio principale per la concessione degli aiuti restino pertinenti e che l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione debba essere, pertanto, respinta.
Nel merito
Osservazioni introduttive
24. Con gli otto quesiti pregiudiziali, il giudice nazionale chiede alla Corte di interpretare la Disciplina del 2014 al fine di determinare se l’autorità nazionale competente, ossia il gestore della rete di trasmissione Elering, abbia legittimamente negato all’EWP il riconoscimento dello status di «produttore esistente» al 31 dicembre 2016, status che le avrebbe consentito di beneficiare di aiuti nell’ambito di un precedente regime di aiuti, successivamente sostituito dal 1° gennaio 2017.
25. A tal proposito, va ricordato che la decisione del 2017 prevedeva che, a decorrere dal 1° gennaio 2017, gli aiuti ai produttori di energia da fonti rinnovabili in Estonia venissero concessi in esito ad una procedura di gara. Tuttavia, per il regime estone è stata prevista una deroga, in quanto l’obbligo di ricorrere ad una procedura di gara competitiva ai fini della concessione di aiuti del genere non si applicava «agli impianti che hanno avviato i lavori prima del 1° gennaio 2017 e che hanno ricevuto la conferma della concessione dell’aiuto dallo Stato membro prima di tale data».
26. Con le questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede, appunto, chiarimenti in merito alla sfera di applicazione di tale deroga.
27. Prima di procedere all’analisi, ritengo necessario, in considerazione della sua rilevanza per le questioni che la Corte sarà chiamata a risolvere, prendere posizione in merito alla questione relativa alla portata della Disciplina del 2014 e al loro carattere vincolante nel contesto della presente causa, discussa all’udienza.
28. Va rammentato, a tal riguardo, che, secondo costante giurisprudenza della Corte, la valutazione della compatibilità delle misure di aiuto con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che agisce sotto il controllo dei giudici dell’Unione. A tal proposito, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale. Nell’esercizio di tale potere discrezionale, la Commissione può adottare orientamenti al fine di stabilire i criteri in base ai quali essa intende valutare la compatibilità, con il mercato interno, di misure di aiuto previste dagli Stati membri (5).
29. Secondo giurisprudenza parimenti costante, gli orientamenti adottati dalla Commissione mediante comunicazioni si limitano, in linea di principio, unicamente a vincolare la Commissione nell’esercizio dei propri poteri discrezionali e non sono idonei a far sorgere obblighi giuridici autonomi a carico degli Stati membri (6). Pertanto, in materia di aiuti di Stato, solo le decisioni adottate dalla Commissione sono vincolanti per gli Stati membri, che sono tenuti ad assicurarne il rispetto.
30. Va rilevato, tuttavia, che la decisione del 2017 si basa sulla Disciplina del 2014 facendovi espresso riferimento, il che è idoneo ad attribuirle efficacia vincolante. Infatti, le condizioni indicate nella Disciplina del 2014, che sono riprese ed accolte quali criteri di compatibilità nella decisione del 2017, costituiscono quindi parte integrante di quest’ultima, ragion per cui la Commissione ne esige il rispetto da parte della Repubblica d’Estonia (7).
31. Tanto dalla decisione del 2017 quanto dalle osservazioni del governo estone emerge peraltro chiaramente che la Repubblica d’Estonia ha allineato il proprio regime di aiuti di Stato al quadro normativo previsto dalla Disciplina del 2014, in modo che le condizioni ai fini della concessione degli aiuti in questione siano, se non identiche, almeno in linea con la detta Disciplina (8). Pertanto, notificando un progetto di aiuti di Stato conforme alla Disciplina, uno Stato membro mira ad «assicurarsi» che la Commissione dichiari l’aiuto notificato compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, considerato che la Disciplina produce l’effetto di autolimitare la Commissione nell’esercizio della propria discrezionalità (9).
32. Inoltre, ritenere che, nel caso in esame, le disposizioni della Disciplina, richiamate dalla Commissione nella decisione del 2017 quali criteri per l’autorizzazione degli aiuti concessi, non possiedano efficacia vincolante per la Repubblica d’Estonia equivarrebbe, nella specie, a ritenere che quest’ultima non sia vincolata dalla decisione del 2017 potendosi, quindi, sottrarre agli obblighi che ne derivano, soluzione che non è evidentemente conciliabile con la costante giurisprudenza della Corte richiamata supra al paragrafo 29.
33. Ritengo, peraltro, che la circostanza che, nella formulazione delle questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio non abbia fatto (diretto) riferimento ai punti della decisione del 2017 che richiamano le disposizioni della Disciplina del 2014, bensì, piuttosto, la Disciplina stessa, non sia tale da mettere in discussione le conclusioni formulate supra o da suscitare dubbi in merito alla ricevibilità delle questioni pregiudiziali poste dal giudice del rinvio.
Sulla prima questione pregiudiziale
34. Con la prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede come debba essere interpretata la prima alternativa rientrante nella nozione di «avvio dei lavori» di cui al punto 19, paragrafo 44, della Disciplina del 2014, ossia l’«inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento».
35. Più in particolare, alla luce del fatto che l’EWP ha già proceduto all’installazione dei piloni di misurazione e dei necessari collegamenti, la prima questione è volta ad acclarare se lavori del genere costituiscano l’«inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento» ai sensi della menzionata disposizione, come sostiene l’EWP, ovvero se tale nozione si riferisca unicamente all’inizio dei lavori di costruzione degli impianti di energia rinnovabile e quindi, in questo caso, delle turbine eoliche, come sostengono l’Elering ed il governo estone (10).
36. Va anzitutto rilevato che la definizione contenuta al punto 19, paragrafo 44, prima frase, della Disciplina del 2014, e ripresa al punto 36 della Decisione del 2017, non consente di identificare il tipo di lavori di cui alla locuzione «lavori di costruzione relativi agli investimenti», né stabilisce una soglia, in termini di costi, al di sopra della quale i lavori avviati dovrebbero essere considerati conformi alle condizioni per poter beneficiare degli aiuti.
37. Va rammentato, tuttavia, che la nozione di «avvio dei lavori», come emerge al punto 42 della Decisione del 2017, consente di determinare se il promotore del progetto possa essere considerato o meno un «produttore esistente» di energia da fonti rinnovabili al 1° gennaio 2017. Pertanto, a termini del menzionato punto 42, affinché il promotore possa essere considerato un «produttore esistente», occorre che il progetto si trovasse, a quella data, «in uno stadio di sviluppo tale da far ritenere altamente probabile (11) la sua ultimazione». Lo stesso punto 42 afferma che un investitore che soddisfi le condizioni per poter essere qualificato come «produttore esistente» dovrebbe ottenere l’aiuto sulla base del regime di aiuti esistente, in considerazione, segnatamente, del «principio del legittimo affidamento» (12).
38. Va inoltre osservato che il regime di aiuti di Stato estone mira a garantire che solo una specifica categoria di produttori possa essere qualificata come «produttori esistenti» al fine di beneficiare, in via derogatoria, di aiuti sulla base del previgente regime, senza essere soggetti al nuovo regime di gara; ove tale deroga contribuisce anche ad agevolare la transizione dal vecchio al nuovo regime di aiuti (13).
39. Dal punto 42 della Decisione del 2017 emerge parimenti che le modifiche apportate dalla Repubblica d’Estonia al proprio regime di aiuti di Stato (ed approvate dalla Commissione in tale decisione), comprese quelle relative alla nozione di «produttore esistente», erano proprio finalizzate ad assimilare ai produttori di energia da fonti rinnovabili, già attivi sul mercato, una determinata categoria di produttori il cui ingresso sul mercato era altamente probabile tenuto conto dello stato di avanzamento dei lavori (già realizzati) nonché delle garanzie già ottenute dalle autorità nazionali al riguardo.
40. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo che debba essere respinta l’interpretazione dedotta dall’EWP secondo cui il semplice fatto di aver avviato i lavori relativi al proprio progetto di investimento sarebbe sufficiente per essere qualificati come «produttore esistente» ai fini dell’ottenimento degli aiuti in base alla Decisione del 2017.
41. Sebbene sia pacifico che i lavori svolti dall’EWP costituiscano, in effetti, una delle fasi necessarie per la costruzione e il funzionamento del parco eolico previsto, resta il fatto che l’interpretazione sostenuta dall’EWP appare difficilmente conciliabile con le condizioni per la concessione dell’aiuto, risultanti dalla Decisione del 2017.
42. L’interpretazione sostenuta dall’EWP condurrebbe, in primo luogo, ad un ampliamento della nozione di «produttore esistente», che non trova fondamento in tale decisione, in quanto porterebbe ad assimilare ai produttori già attivi sul mercato (e a quelli il cui ingresso sul mercato sia imminente), i produttori i cui lavori si trovino in una fase iniziale e per i quali non vi sia alcuna garanzia (al 31 dicembre 2016) di ultimazione. Orbene, l’interpretazione accolta dall’EWP consentirebbe a qualsiasi produttore, a prescindere dalla natura dei lavori svolti e dagli investimenti già effettuati, di chiedere la concessione di aiuti di Stato.
43. In secondo luogo, come già osservato supra ai paragrafi da 37 a 39, non è sufficiente che la costruzione di un parco eolico sia semplicemente iniziata, bensì che i lavori siano progrediti a tal punto da rendere l’investimento irreversibile, così che sussista un’alta probabilità che i lavori vengano realizzati.
44. Orbene, ciò significa, a mio avviso, che la nozione di «avvio dei lavori» presuppone non solo il compimento di tutti gli atti preparatori (compreso il rilascio del permesso di costruzione), ma anche che sia stata compiuta una valutazione del volume dei costi sostenuti, degli investimenti effettuati e degli impegni assunti, in relazione al costo complessivo del progetto. Orbene, se l’EWP contesta le valutazioni dell’Elering quanto alla percentuale del costo dei lavori dalla medesima eseguiti rispetto al costo complessivo del progetto, è pacifico inter partes che la costruzione delle turbine eoliche (che, nella specie, non è nemmeno iniziata) rappresenta la parte più significativa del costo totale del progetto stesso (14).
45. Alla luce delle suesposte considerazioni (e, in particolare, del punto 42 della Decisione del 2017), ritengo che la nozione di «inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento» debba essere interpretata come riguardante, nel caso di specie, la costruzione degli impianti di produzione di energia elettrica.
46. In terzo luogo, si deve rammentare che dalla definizione di avvio dei lavori di cui al punto 19, paragrafo 44, della Disciplina del 2014 sono espressamente esclusi «i lavori preparatori quali (...) e la realizzazione di studi di fattibilità preliminari».
47. Fatti salvi gli accertamenti in punto di fatto, che spetta al giudice nazionale compiere al riguardo, sembrerebbe che le caratteristiche e gli obiettivi di un impianto come quello dei piloni anemometri (nonché le operazioni compiute dalla EWP per realizzare i collegamenti necessari) siano più simili a «studi di fattibilità preliminari» che consentano all’investitore interessato di determinare se il sito selezionato sia adatto alla costruzione di un parco eolico, prima di procedere ai lavori necessari per la realizzazione dell’investimento (15).
48. I suesposti elementi sembrerebbero quindi indicare che, alla data del 1° gennaio 2017, il progetto dell’EWP non si trovasse in una fase di sviluppo tal da far apparire altamente probabile la sua ultimazione e che avrebbe dovuto, quindi, beneficiare dell’aiuto nell’ambito del regime di aiuti esistente, ai sensi del punto 42 della Decisione del 2017.
49. Alla luce dei suesposti rilievi, suggerisco di rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che la normativa dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, in particolare la prima alternativa compresa nella nozione di «avvio dei lavori» prevista al punto 19, paragrafo 44, della Disciplina del 2014, ossia l’«inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento», dev’essere interpretata nel senso che il termine «lavori di costruzione» non può riferirsi all’avvio di qualsivoglia lavori di costruzione connessi ad un progetto di investimento, bensì unicamente all’avvio dei lavori di costruzione degli impianti eolici di produzione di energia da fonti rinnovabili.
Sull’ottava questione pregiudiziale
50. Con l’ottava questione pregiudiziale, il giudice del rinvio si interroga, anzitutto, se la nozione di «autorizzazione statale necessaria per la realizzazione del progetto di investimento» debba essere interpretata alla luce del diritto nazionale. Inoltre, il giudice medesimo chiede di precisare quale tipo di autorizzazione sia necessaria per la costruzione di un parco eolico. Più in particolare, mentre il punto 19, paragrafo 44, della Disciplina del 2014 non specifica il tipo di autorizzazione richiesta, il punto 42 della Decisione del 2017 esige che «i promotori abbiano ottenuto l’autorizzazione statale necessaria per la realizzazione del progetto» (16).
51. Va innanzitutto rilevato che le parti del procedimento principale divergono quanto al contenuto da attribuire alla nozione di «autorizzazione statale». Da un lato, l’Elering, il governo estone e la Commissione ritengono, infatti, che l’autorizzazione statale presupponga un permesso di costruzione, ossia un’autorizzazione che conferisca direttamente il diritto di costruire il parco eolico. Dall’altro, l’EWP ritiene che non debba necessariamente trattarsi dell’autorizzazione finale rilasciata per la costruzione di tutte le parti del progetto e che, nella specie, il requisito dell’autorizzazione statale sia già soddisfatto per effetto dell’esistenza del piano regolatore generale, che incorpora il parco eolico.
52. In assenza di precisazioni in ordine al tipo di autorizzazione richiesta dalla Decisione del 2017 e di un’armonizzazione a livello di diritto dell’Unione, occorre rilevare, in limine, che la nozione di «autorizzazione statale» dev’essere interpretata alla luce del diritto nazionale. A tal proposito, va osservato, da un lato, che, come risulta dalla giurisprudenza, non spetta alla Corte pronunciarsi sull’interpretazione della legislazione nazionale (17). Occorre sottolineare, dall’altro, che, nell’ambito del proprio potere discrezionale, il giudice del rinvio è tenuto a rispettare la Decisione del 2017 (18).
53. A tal riguardo, va ricordato che l’ottenimento dell’autorizzazione statale è una delle condizioni affinché un investitore possa essere qualificato come «produttore esistente» e beneficiare, quindi, del previgente regime di aiuti, poiché tale autorizzazione precede, di regola, il verificarsi di un evento connesso alle tre ipotesi menzionate al punto 19, paragrafo 44, della Disciplina del 2014.
54. In particolare, il punto 42 della Decisione del 2017 esige che, alla data del 1° gennaio 2017, il produttore abbia ottenuto l’autorizzazione statale necessaria per realizzare il progetto (e sia titolare del diritto di utilizzare il terreno su cui sarà realizzato il progetto). Inoltre, dalla correlazione, operata in tale punto, con il principio del legittimo affidamento si evince che le autorizzazioni statali devono essere ottenute in modo tale da creare un legittimo affidamento quanto alla realizzazione del progetto di investimento. In altre parole, il progetto in questione deve trovarsi in uno stadio tale da far apparire altamente probabile la sua ultimazione, tenendo conto sia dello stato di avanzamento dei lavori sia delle garanzie ottenute dalle autorità pubbliche a tal riguardo.
55. Spetterà quindi, in ultima analisi, al giudice nazionale valutare se, conformemente al diritto nazionale, le condizioni richieste per la progettazione del parco eolico dell’EWP fossero soddisfatte al 31 dicembre 2016 e, in particolare, se il piano urbanistico pubblicato dall’amministrazione comunale di Toila il 19 gennaio 2016 possa essere considerato sufficiente per stabilire se l’EWP avesse ottenuto la necessaria «autorizzazione statale» ai sensi del punto 42 della Decisione del 2017.
56. Va tuttavia rilevato che dalle osservazioni del giudice del rinvio emerge che, sebbene il piano regolatore abbia consentito la realizzazione del progetto fissandone alcuni parametri, tale piano è solo un documento di portata generale che non consente, di per sé, la costruzione di un parco eolico. Infatti, per la realizzazione delle varie opere che compongono il parco eolico, tra cui, in particolare, la costruzione delle turbine eoliche, risultano necessarie ulteriori autorizzazioni, tra cui un permesso di costruzione (19).
57. Tenuto conto, inoltre, della correlazione, operata nel punto 42 della Decisione del 2017, tra il principio del legittimo affidamento e l’autorizzazione statale richiesta, condivido la posizione dell’Elering e del governo estone, secondo cui non può sorgere in un’impresa alcun legittimo affidamento in ordine alla realizzazione di un progetto di investimento finché non siano soddisfatti tutti i requisiti previsti dalla normativa nazionale. Infatti, solo una situazione legittimamente acquisita può rientrare nel principio del legittimo affidamento. Di conseguenza, questo principio non può essere invocato quando una situazione giuridica non è definitivamente acquisita o quando solo alcuni dei requisiti di legge sono soddisfatti, mentre altri non lo sono. Inoltre, questo principio non tutela la mera possibilità o prospettiva di acquisire un diritto in futuro, in particolare quando questo rimane soggetto a condizioni aggiuntive, come sembra essere nella specie (dal momento che il piano regolatore consentirebbe successivamente, ancorché subordinatamente ad ulteriori autorizzazioni, il rilascio di un permesso di costruzione).
58. Orbene, il fatto che, secondo le informazioni contenute nella domanda di pronuncia pregiudiziale, il Ministero della Difesa abbia negato l’approvazione del progetto di costruzione del parco eolico il 20 aprile 2016 e che l’amministrazione comunale di Toila abbia negato, con decreto del 26 aprile 2016, il rilascio del permesso di costruzione sembra indicare che tutte le autorizzazioni statali necessarie ai sensi del punto 42 della Decisione del 2017 non fossero disponibili (e non potevano comunque esserlo, in considerazione dei suddetti dinieghi) prima del 31 dicembre 2016.
59. Alla luce dei suesposti rilievi, propongo di rispondere all’ottava questione nel senso che la nozione di «autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento» dev’essere definita in base al diritto nazionale. Laddove, peraltro, la realizzazione di un progetto di investimento richieda l’esecuzione di lavori di costruzione che necessitino di un relativo permesso, l’«autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento» non può che essere un permesso di costruzione, ossia un’autorizzazione definitiva in virtù della quale vengono eseguiti i lavori di costruzione.
Conclusione
60. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallinn, Estonia) nei termini seguenti:
1) Il punto 19, paragrafo 44, della Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia per il periodo 2014-2020
deve essere interpretato nel senso che:
la prima alternativa compresa nella nozione di «avvio dei lavori», ossia l’«inizio dei lavori di costruzione relativi all’investimento», non si riferisce all’avvio di qualsivoglia lavoro di costruzione connesso ad un progetto di investimento, bensì unicamente all’avvio dei lavori di costruzione degli impianti eolici di produzione di energia da fonti rinnovabili.
2) La Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia per il periodo 2014-2020
deve essere interpretata nel senso che:
- la nozione di «autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento», sebbene conforme alle decisioni adottate dalla Commissione europea in materia di aiuti di Stato, deve essere definita in base al diritto nazionale;
- laddove la realizzazione di un progetto di investimento richieda l’esecuzione di lavori di costruzione che necessitino di un relativo permesso, l’«autorizzazione statale per la realizzazione del progetto di investimento» non può che essere un permesso di costruzione, ossia un’autorizzazione definitiva in virtù della quale vengono eseguiti i lavori di costruzione.