Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINA,
predstavljeni 9. novembra 2023(1)
Združeni zadevi C-790/21 P in C-791/21 P
Covestro Deutschland AG
proti
Evropski komisiji (C-790/21 P)
ter
Zvezna republika Nemčija
proti
Covestro Deutschland AG,
Evropski komisiji (C-791/21 P)
„Pritožba – Državne pomoči – Nemčija – Shema državne pomoči v korist nekaterih velikih odjemalcev električne energije – Oprostitev plačila omrežnine za obdobje 2012/2013 – Sklep, s katerim je shema pomoči razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in za nezakonito ter s katerim je naloženo vračilo izplačane pomoči – Ničnostna tožba – Rok za vložitev tožbe – Dopustnost – Pojem pomoči – Državna sredstva – Davku podobna dajatev ali druga obvezna bremena – Državni nadzor nad sredstvi“
1. Ti sklepni predlogi so predstavljeni v združenih zadevah C-790/21 P in C-791/21 P. Brati jih je treba skupaj z mojimi tremi drugimi sklepnimi predlogi v vzporednih pritožbah(2), ki so tudi predstavljeni danes in se nanašajo na isto shemo državne pomoči. S pritožbo v zadevi C-790/21 P Covestro Deutschland AG (v nadaljevanju: Covestro), družba, ki izdeluje materiale, predlaga razveljavitev sodbe z dne 6. oktobra 2021, Covestro Deutschland/Komisija (T-745/18, EU:T:2021:644) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba). Z navedeno sodbo je bila zavrnjena tožba družbe Covestro, v kateri je predlagala razglasitev ničnosti Sklepa Komisije z dne 28. maja 2018 o shemi pomoči, ki jo je Nemčija izvedla za pasovne odjemalce na podlagi člena 19 StromNEV(3), v zvezi z letoma 2012 in 2013 (v nadaljevanju: sporni sklep). S pritožbo v zadevi C-791/21 P Zvezna republika Nemčija (zaradi enostavnosti se bo za Zvezno republiko Nemčijo uporabljal izraz „Nemčija“) predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe. Komisija je v obeh navedenih zadevah vložila nasprotno pritožbo, s katero tudi ona predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe.
I. Dejansko stanje
2. Dejansko stanje je opisano v točkah od 1 do 22 izpodbijane sodbe. Za potrebe teh sklepnih predlogov ga je mogoče povzeti, kot sledi.
A. Sistem omrežnin pred uvedbo spornih ukrepov
3. Člen 21 Energiewirtschaftsgesetz (zakon o zaščiti oskrbe z energijo), kakor je bil spremenjen z Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftlicher Vorschriften (zakon o spremembi energetskih predpisov) z dne 26. julija 2011(4), vendar pred spremembami, izvedenimi z Gesetz zur Weiterentwicklung des Strommarktes (zakon o razvoju trga električne energije) z dne 26. julija 2016(5), med drugim določa, da morajo biti omrežnine primerne, nediskriminatorne in pregledne ter da morajo temeljiti na stroških učinkovitega upravljanja sistema oskrbe z energijo.
4. Člen 17 Stromnetzentgeltverordnung (zvezna uredba o omrežninah za elektroenergetsko omrežje) z dne 25. julija 2005(6) opredeljuje metodo izračuna, ki jo morajo operaterji sistemov uporabiti za določitev splošnih omrežnin in ki med drugim temelji na letnih skupnih stroških omrežja.
5. Člen 19 StromNEV iz leta 2005 določa tudi individualne omrežnine za skupine uporabnikov, katerih profili porabe in obremenitve se zelo razlikujejo od profilov drugih uporabnikov (t. i. „netipičnih uporabnikov“), pri čemer se v skladu z načelom oblikovanja cen, ki odražajo stroške, upošteva prispevek navedenih uporabnikov k zniževanju ali preprečevanju zvišanja stroškov omrežja.
6. V zvezi s tem člen 19(2) StromNEV iz leta 2005 uvaja individualne omrežnine za naslednji skupini netipičnih uporabnikov: (i) uporabnike, katerih prispevek za konične stroške se lahko znatno razlikuje od istočasne letne konične obremenitve vseh drugih uporabnikov, priključenih na isti ravni omrežja, to je uporabnike, ki sistematično porabljajo električno energijo zunaj konic (v nadaljevanju: aciklični odjemalci“); in (ii) uporabnike, katerih letna poraba električne energije znaša najmanj 7000 ur uporabe in več kot 10 gigavatnih ur (v nadaljevanju: pasovni odjemalci).
7. Do začetka veljavnosti StromNEV, kakor je bila spremenjena z EnWG iz leta 2011 (v nadaljevanju: StromNEV iz leta 2011), so se acikličnim in pasovnim odjemalcem zaračunavale individualne omrežnine, ki so se izračunavale v skladu z „metodo fizične poti“, ki jo je pripravila Bundesnetzagentur (nemška zvezna agencija za omrežja; v nadaljevanju: BNetzA). Pri navedeni metodi so se upoštevali stroški omrežja, ki so jih povzročili navedeni odjemalci, in uporabljena je bila minimalna omrežnina v višini 20 % objavljene splošne omrežnine (v nadaljevanju: minimalna omrežnina). Zadnjenavedena omrežnina je zagotavljala nadomestilo za upravljanje omrežja, na katero so bili navedeni odjemalci priključeni, kadar je bila individualna omrežnina, izračunana po metodi fizične poti, nižja ali blizu nič.
B. Sporna ukrepa (oprostitev in dodatna dajatev)
8. V skladu s členom 19(2), drugi in tretji stavek, StromNEV iz leta 2011, ki je začela veljati 4. avgusta 2011, je bil s 1. januarjem 2011 (datum retroaktivne uporabe navedene določbe) sistem individualnih omrežnin za pasovne odjemalce ukinjen in nadomeščen s popolno oprostitvijo obveznosti plačila omrežnin (v nadaljevanju: sporna oprostitev). Ta je bila odobrena šele, ko je pristojni regulativni organ (BNetzA ali regulativni organ zadevne dežele) potrdil, da so izpolnjeni pravni pogoji. Navedeno oprostitev so nosili operaterji prenosnih ali distribucijskih sistemov glede na raven omrežja, na katero so bili priključeni upravičenci. Individualne omrežnine za nekonične odjemalce so se ohranile, prav tako pa njihova obveznost plačila vsaj 20 % objavljene omrežnine.
9. V skladu s členom 19(2), šesti in sedmi stavek, StromNEV iz leta 2011 so morali operaterji prenosnega sistema operaterjem omrežij za distribucijo električne energije (operaterjem distribucijskega sistema) nižje v verigi povrniti izgubo prihodkov, ki je nastala zaradi sporne oprostitve, in medsebojno pobotati stroške, ki so nastali zaradi oprostitve, s finančnim nadomestilom v skladu s členom 9 Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (zakon o soproizvodnji toplote in električne energije) z dne 19. marca 2002(7), pri čemer je vsak nosil enako finančno breme, izračunano glede na količino električne energije, ki jo je dobavil končnim odjemalcem, priključenim na svoje omrežje.
10. Od leta 2012 je bil z odločbo BNetzA z dne 14. decembra 2011 (BK8–11–024, v nadaljevanju: odločba BNetzA iz leta 2011) vzpostavljen mehanizem financiranja. V skladu z navedenim mehanizmom so operaterji distribucijskega sistema od končnih odjemalcev prejeli dodatno dajatev (v nadaljevanju: sporna dodatna dajatev), katere znesek je bil prenakazan operaterjem prenosnih sistemov kot nadomestilo za izgubo prihodkov, ki je nastala zaradi sporne oprostitve.
11. Znesek dodatne dajatve so vsako leto vnaprej izračunali operaterji prenosnih sistemov na podlagi metodologije, ki jo je določila BNetzA. Znesek za leto 2012, prvo leto izvajanja sistema, je določila neposredno BNetzA.
12. Navedene določbe se niso uporabljale za stroške oprostitve za leto 2011, zato je moral vsak operater prenosnega in distribucijskega sistema nositi izgube v zvezi z oprostitvijo za navedeno leto.
C. Sistem omrežnin po spornih ukrepih
13. Med upravnim postopkom pred Komisijo, na podlagi katerega je bil sprejet izpodbijani sklep je bila sporna oprostitev najprej razglašena za nično s sodnima odločbama Oberlandesgericht Düsseldorf (višje deželno sodišče v Düsseldorfu, Nemčija) z dne 8. maja 2013 in Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče, Nemčija) z dne 6. oktobra 2015. Navedena oprostitev je bila nato s 1. januarjem 2014 razveljavljena s StromNEV, kakor je bila spremenjena z Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts (uredba o spremembi več uredb na področju energetike) z dne 14. avgusta 2013.(8) Z zadnjenavedeno uredbo so bile ponovno uvedene individualne omrežnine, izračunane po metodi fizične poti, z uporabo – namesto minimalne omrežnine – standardnih omrežnin v višini 10, 15 oziroma 20 % splošnih omrežnin glede na porabo električne energije (7000, 7500 oziroma 8000 ur letne uporabe omrežja) (v nadaljevanju: standardne omrežnine).
14. S StromNEV iz leta 2013 je bila uvedena prehodna ureditev, ki je veljala od 22. avgusta 2013 in se je retroaktivno uporabljala za pasovne odjemalce, ki še niso bili deležni sporne oprostitve za leti 2012 in 2013 (v nadaljevanju: prehodna ureditev). Namesto individualnih omrežnin, izračunanih po metodi fizične poti in minimalne omrežnine, je navedena ureditev določala izključno uporabo standardnih omrežnin.
II. Pravna analiza
15. Komisija v dveh enakih nasprotnih pritožbah v zadevah C-790/21 P in C-791/21 P navaja tri pritožbene razloge. Prva dva sta v bistvu enaka razlogoma, navedenima v nasprotnih pritožbah v zadevah od C-792/21 P do C-796/21 P in C-800/21 P. V zadevi C-790/21 P družba Covestro navaja štiri pritožbene razloge. V zadevi C-791/21 P Nemčija navaja en pritožbeni razlog. Vendar bodo na zahtevo Sodišča v teh sklepnih predlogih obravnavani le prvi razlog iz nasprotnih pritožb Komisije (dopustnost ničnostne tožbe) in tretji pritožbeni razlog družbe Covestro ter z njim ujemajoči se edini pritožbeni razlog Nemčije (kolikor se nanašajo na pogoj v zvezi z obstojem ukrepa iz „državnih sredstev“).
A. Prvi razlog iz nasprotnih pritožb Komisije: dopustnost ničnostne tožbe
1. Bistvene trditve strank
16. Komisija trdi, da je Splošno sodišče s sprejetjem široke razlage pojma „objava“ v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU v točkah od 37 do 44 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo. Prvič, po trditvah Komisije naj bi bila razlaga Splošnega sodišča v nasprotju s sodno prakso Sodišča, v okviru katere je to potegnilo vzporednico med členom 263, šesti odstavek, PDEU in členom 297 PDEU. Po trditvah Komisije iz navedene sodne prakse jasno izhaja, da rok za vložitev tožbe začne teči z objavo le, če je ta pogoj za začetek veljavnosti zadevnega akta in če je določena s Pogodbo. Drugič, objava sklepa Komisije, s katerim se konča formalni postopek preiskave, v Uradnem listu Evropske unije (v nadaljevanju: Uradni list) ne pomeni „objave“ v smislu člena 297(2), drugi pododstavek, PDEU. Zato z njo ne začne teči rok za vložitev tožbe. Tretjič, Komisija podaja vrsto trditev, ki po njenem mnenju utemeljujejo njeno razlago člena 263, šesti odstavek, PDEU, kot so sistematika navedene določbe, načelo enakosti orožij ali zavezujoča narava rokov za vložitev tožbe.
17. Nemčija in družba Covestro v bistvu trdita, da razlaga pojma „objava“ s strani Splošnega sodišča v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU ne temelji na napačni uporabi prava.
2. Presoja
18. Drži, da so v praksi, pa tudi v tem primeru, upravičenci do državne pomoči z vsebino sklepa Komisije, s katerim je shema pomoči razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in za nezakonito ter s katerim je naloženo vračilo izplačane pomoči, pogosto seznanjeni pred njegovo objavo v Uradnem listu. Navedeni sklep pravno učinkuje na upravičence v okviru postopka za izterjavo, ki se mora opraviti takoj po sprejetju sklepa in uradni obvestitvi zadevne države članice.
19. Komisija trdi, da je v navedenih pogojih in v nasprotju z odločitvijo Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi datum, ki ga je treba upoštevati za izračun roka za vložitev ničnostne tožbe, datum, ko je upravičenec do državne pomoči izvedel za sporni sklep, ne pa datum njegove objave v Uradnem listu. Komisija zato trdi, da bi moralo Splošno sodišče tožbo družbe Covestro razglasiti za nedopustno, ker je bila vložena prepozno.
20. Predlagam, da se razlaga Komisije zavrne, ker ni podprta z besedilom člena 263, šesti odstavek, PDEU, sodno prakso Sodišča, niti z namenom navedene določbe.
21. Člen 263, šesti odstavek, PDEU določa, da se „[p]ostopki iz tega člena […] glede na posamezni primer sprožijo v dveh mesecih od objave akta ali njegovega uradnega obvestila tožniku, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je zanj izvedel“.
22. Kot je poudarila Nemčija in kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, je iz besedila navedene določbe mogoče sklepati, da je merilo dneva, ko tožeča stranka izve za akt, kot začetek teka roka za vložitev tožbe podredno meriloma objave in uradnega obvestila.
23. Kar zadeva uradno obvestilo, je pomembno upoštevati, da je postopek nadzora nad državnimi pomočmi izključno dvostranski postopek med Komisijo in zadevno državo članico. Upravičenci do pomoči imajo le položaj „zainteresiranih strank“ v smislu člena 1(h) Uredbe (EU) 2015/1589(9). Iz tega izhaja, da je navedena država članica edina naslovnica negativnega sklepa Komisije in da začetek veljavnosti navedenega sklepa izhaja iz dvostranskega postopka, to je uradnega obvestila države članice o sklepu s strani Komisije. Ker je tak sklep ob uradnem obvestilu že začel veljati, določitev začetka teka roka za vložitev tožbe za neobveščene stranke ne bi smela biti povezana s pogoji za začetek veljavnosti akta, temveč bi morala biti izpeljana iz razlage besedila in namena člena 263, šesti odstavek, PDEU.
24. Kar zadeva neobveščene osebe, postane v skladu z besedilom člena 263, šesti odstavek, PDEU objava akta v Uradnem listu glavni element pri določitvi začetka teka za izračun roka za vložitev tožbe. Iz tega izhaja, da bi trenutek, ko je upravičenec do pomoči izvedel za sklep, kolikor je to podredno drugim merilom, postal upošteven le, če objave ne bi bilo (čeprav bi morala biti).
25. Po mojem mnenju se Komisija ne more sklicevati na sodbo Portugalska/Komisija.(10) Navedena sodba se je nanašala na položaj, ki je bil drugačen od tega v obravnavani zadevi. V prvi zadevi je bil namreč sporni sklep naslovljen konkretno na Portugalsko republiko, medtem ko je družba Covestro kot upravičenka do pomoči le zainteresirana stranka, in ni naslovnik spornega sklepa.
26. Poleg tega se Komisija sklicuje na napačno razumevanje navedene sodbe v zvezi z domnevno vzporednico med členom 263, šesti odstavek, PDEU in členom 297(2), drugi in tretji pododstavek, PDEU. V navedeni sodbi Sodišče pojma „Bekanntgabe“ (uradno obvestilo/objava v nemščini) ni razlagalo tako, da pomeni „dejansko seznanjenost“. Sodišče je zgolj presojalo razmerje med alternativama, določenima v členu 263, šesti odstavek, PDEU, in odločilo, da sklep, naslovljen na tožečo stranko, začne veljati ob uradnem obvestilu o njem in da s tem obvestilom začne teči tudi rok za vložitev tožbe.
27. Komisija obravnava „uradno obvestilo“, pri čemer trdi, da so nemški organi v obravnavani zadevi obvestili podjetja. Vendar če navedeni organi, ki niso institucija, ki je sprejela akt, upravičencem do pomoči pošljejo kopijo spornega sklepa, tega ni mogoče opredeliti kot uradno obvestilo o sklepu Komisije v smislu člena 297 PDEU. Zato taka sporočitev sklepa upravičencem nima enakih učinkov kot uradno obvestilo v smislu navedenega člena. V vsakem primeru „vročitev“ (nemško: Zustellung) sklepa Komisije v obravnavani zadevi ni sporna.
28. Tudi drugi precedensi, ki jih navaja Komisija, ne podpirajo hipoteze, ki jo zadnjenavedena zagovarja. Zato sklep Fryč/Komisija ni upošteven, saj se je nanašal na tožbo za razglasitev ničnosti uredb, objavljenih v Uradnem listu. Podobno se je sklep Iordăchescu/Parlament in drugi(11) nanašal na direktivo, ki je bila prav tako objavljena v Uradnem listu.
29. Nazadnje, namen rokov za vložitev tožbe je ustvariti objektivna merila, da se zagotovi pravna varnost. Iz tega izhaja, da mora biti tak rok jasen vsem in da ga morajo vsi enostavno prepoznati, poleg tega pa mora biti njegov cilj preprečiti kakršno koli diskriminacijo ali samovoljno obravnavo pri izvajanju sodne oblasti.(12)
30. Zato člen 263, šesti odstavek, PDEU, kot ugotavlja Nemčija, objavo akta opredeljuje kot glavni dogodek za določitev roka za vložitev tožbe ravno zaradi ohranitve pravne varnosti. Navedeni datum je v primerjavi z datumom, ko je upravičenec izvedel za zadevni akt, kar je veliko težje dokazati, namreč vedno mogoče ugotoviti z gotovostjo. Alternativa, ki jo predlaga Komisija, bi bila v nasprotju s tem pravno varnim izračunom. V skladu z njo bi bilo treba namreč vsak rok ugotavljati posamično, Splošno sodišče pa bi moralo opraviti poglobljeno preiskavo (ki bi terjala veliko truda) o dejanskem datumu, ko se je tožeča stranka (morda naključno) seznanila z zadevnim aktom.
31. Poleg tega bi razlaga, ki jo zagovarja Komisija, omejila učinkovito pravno varstvo upravičenca do pomoči, saj bi ta lahko na primer od zadevne države članice prejel nepopolno ali redigirano različico sklepa Komisije. Pravo Unije ne ureja takega obveščanja, država članica pa bi lahko samovoljno ali iz malomarnosti opustila obveščanje nekaterih ali vseh upravičencev do pomoči, kar bi povzročilo očitne težave z vidika načela enakega dostopa do sodnega varstva.
32. Trditev Komisije, da je v obravnavani zadevi družba Covestro, ki je sporni sklep prejela v okviru nacionalnega postopka za izterjavo pomoči, ničnostno tožbo vložila pred objavo spornega sklepa v Uradnem listu, ne spremeni moje ugotovitve.
33. Sodišče je namreč v dosedanji sodni praksi že opozorilo, da „določbe člena 33, tretji odstavek, pogodbe ESPJ, ki so natančneje določale formalnosti – uradno obvestilo ali objava –, od katerih je tekel rok za vložitev ničnostne tožbe, ne nasprotujejo temu, da bi tožeča stranka pri Sodišču vložila tožbo takoj, ko je sporna odločba sprejeta, ne da bi čakala na uradno obvestilo o tej odločbi ali njeno objavo, tako da se zoper eno od tožb, na podlagi katerih je bila izdana navedena sodba, ni bilo mogoče sklicevati na nedopustnost na podlagi dejstva, da je bila v sodno tajništvo Sodišča vložena pred objavo te odločbe“. Sodišče je v navedeni sodbi razsodilo, da „[n]ič v določbah člena 263, šesti odstavek, PDEU, ki ustreza členu 33, tretji odstavek, pogodbe ESPJ, ne nasprotuje temu, da se lahko ta sodna praksa uporabi v obravnavanem primeru“(13), in v bistvu odločilo, da dejstvo, da je bila ničnostna tožba vložena pred objavo zadevne odločbe, ni pomenilo razloga za razglasitev nedopustnosti tožbe.
34. Iz zgornje presoje izhaja, da zgodnja vložitev ničnostne tožbe (to je pred dejansko objavo spornega akta) ne vpliva na začetek teka roka za vložitev tožbe in za izračun roka za vložitev tožbe, kakor je opredeljen v členu 263, šesti odstavek, PDEU.
35. Nazadnje v nasprotju s trditvijo Komisije sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v zadevi Georgsmarienhütte in drugi (C-135/16, EU:C:2018:120) v obravnavanih zadevah niso upoštevni, ker je Sodišče v navedeni zadevi razsodilo o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, ne pa o začetku teka roka za vložitev tožbe pri Splošnem sodišču za razglasitev ničnosti sklepa Komisije.
36. Po mojem mnenju iz navedenega izhaja, da je Splošno sodišče pravilno odločilo, da je bilo treba ugovor nedopustnosti, ki ga je Komisija podala na prvi stopnji, zavrniti, in da bi bilo treba nasprotni pritožbi Komisije zavrniti kot neutemeljeni.
B. Tretji pritožbeni razlog družbe Covestro in edini pritožbeni razlog, ki ga je navedla Nemčija: kršitev člena 107(1) PDEU glede državnih sredstev
37. Tretji pritožbeni razlog družbe Covestro (zadeva C-790/21 P) v zvezi s pojmom „državna sredstva“ temelji na treh trditvah: (i) družba Covestro navaja, da obstoj davka in državnega nadzora nista alternativni merili; (ii) izpodbija opredelitev sporne dodatne dajatve kot davka; in (iii) trdi, da nad sredstvi, ustvarjenimi s sporno dodatno dajatvijo, ni bilo državnega nadzora. Edini pritožbeni razlog Nemčije (zadeva C-791/21 P) je razdeljen na tri dele. Prvi del – s katerim prereka, da sta „obstoj davka in državnega nadzora alternativni merili“ – temelji na naslednjih trditvah: (a) v izpodbijani sodbi so protislovja; (b) iz sodne prakse Sodišča ne izhaja, da je zgolj na podlagi dejstva, da je dodatno dajatev mogoče opredeliti kot davek, dovolj ugotoviti, da gre pri aktu za državna sredstva; (c) sistematika Pogodb je v nasprotju z razlago Splošnega sodišča; (d) razlaga ima posledice, ki „jih Pogodbe ne predvidevajo“; in (e) tudi če obstaja davek, je treba presoditi, ali obstaja državni nadzor. Drugi del – „dodatna dajatev, ki jo je naložila BNetzA, ni davek v smislu sodne prakse Sodišča“ – temelji na naslednjih trditvah: (a) ni „davka“, če davčni dolžnik ni končni odjemalec; in (b) Splošno sodišče bi moralo preučiti ne le obveznosti pobiranja davka, temveč tudi obveznost njegovega plačila. V tretjem delu Nemčija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da izključna dodelitev omrežnin ne izključuje tega, da lahko država razpolaga s temi sredstvi.
38. Komisija trdi, da je treba tretji pritožbeni razlog družbe Covestro in edini pritožbeni razlog Nemčije zavrniti kot neutemeljena.
39. Glede na to, da se različne trditve v zvezi z državnimi sredstvi, ki jih je družba Covestro navedla v tretjem pritožbenem razlogu (zadeva C-790/21 P), Nemčija pa v edinem pritožbenem razlogu (zadeva C-791/21 P), pomembno prekrivajo, bi jih bilo primerno obravnavati skupaj, in sicer po vrsti in v skladu z zgradbo izpodbijane sodbe. Posledično je treba najprej obravnavati alternativnost meril; nato opredelitev sporne dodatne dajatve kot „davka“; in na koncu obstoj državnega nadzora nad sredstvi, ustvarjenimi s sporno dodatno dajatvijo.
1. Prvi sklop trditev, ki sta jih navedli družba Covestro in Nemčija (dva elementa alternative)
a) Bistvene trditve strank
40. Družba Covestro in Nemčija v bistvu trdita, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je štelo, da gre pri obstoju davka in državnega nadzora nad sredstvi, ustvarjenimi z navedenim davkom (ali nad upravljavci navedenih sredstev), za „elementa alternative“. Zgolj obstoj takega davka ni dovolj za ugotovitev, da je v obravnavani zadevi šlo za „državna sredstva“.
b) Presoja
41. Splošno sodišče je preučilo sodno prakso o merilu „državnih sredstev“ in štelo, da se „[s]odna praksa Sodišča […] v bistvu opira na dva glavna elementa za presojo, ali so sredstva državna: na eni strani na obstoj bremena, ki je za končne odjemalce ali stranke obvezno in ki se običajno opredeljuje kot ‚dajatev‘ in zlasti kot ‚davku podobna dajatev‘, in na drugi strani na državni nadzor nad upravljanjem sistema, zlasti z državnim nadzorom nad sredstvi ali nad (zunanjimi) upravljavci teh sredstev. V bistvu gre za dva elementa alternative“ (izpodbijana sodba, točka 95, moj poudarek).
42. Po navedbah Splošnega sodišča je zato „treba ugotoviti, ali sporni mehanizem [financiranja] izpolnjuje pogoje, določene v upoštevni sodni praksi glede uporabe državnih sredstev […], in posledično ali je sporna dodatna dajatev dejansko obvezno breme in tako primerljiva z davkom podobni dajatvi ali, če ni, ali država vsaj nadzoruje pobrana sredstva ali organe, odgovorne za upravljanje navedenih sredstev“ (izpodbijana sodba, točka 109).
43. Družba Covestro in Nemčija trdita, da sta merili „davka“ in državnega nadzora kumulativni, in se sklicujeta na sodbe FVE Holýšov I in drugi/Komisija(14), Nemčija/Komisija(15) in PreussenElektra.(16) Vendar gredo te in druge (novejše) sodbe Sodišča v prid temu, da sta merili alternativni, kar je v skladu z navedbami Splošnega sodišča v točki 90 ter točkah od 95 do 97 izpodbijane sodbe.(17)
44. Menim, da trditve družbe Covestro in Nemčije niso utemeljene, kolikor se jih lahko zavrne na podlagi najnovejše sodne prakse Sodišča, s katero so odpravljeni morebitni dvomi, ali so merila alternativna ali kumulativna.
45. V sodbi DOBELES HES(18) je veliki senat Sodišča obravnaval dve vprašanji, pomembni za obravnavane pritožbe: (i) opredelitev pojma davka ter (ii) razmerje med merilom davka in merilom državnega nadzora nad mehanizmom financiranja.
46. V točki 39 navedene sodbe je Sodišče pojasnilo, da so upoštevna merila iz člena 107(1) PDEU elementi alternative: „[M]erilo, navedeno v prejšnji točki te sodbe [to je obstoj dajatve], ni edino, ki omogoča opredelitev ‚državnih sredstev‘ v smislu te določbe. Dejstvo, da so zneski stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom, zadostuje, da se opredelijo za ‚državna sredstva‘“.
47. Iz tega izhaja, da je dovolj izpolniti eno od dveh meril, kar potrjuje točka 42 sodbe DOBELES HES, v kateri je Sodišče neposredno navedlo, da obstajata „dve alternativni merili“.
48. Splošno sodišče torej v izpodbijani sodbi ni napačno uporabilo prava pri razlagi člena 107(1) PDEU, saj je sledilo dotedanji sodni praksi Sodišča, ko je v točki 95 navedlo, da sta zgornji merili „elementa alternative“, navedeni pristop pa je bil nato znova potrjen v sodbi DOBELES HES. Posledično je zadostovalo, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ugotovilo obstoj davka ali obstoj državnega nadzora nad mehanizmom financiranja, pri čemer bi vsako od teh meril samo po sebi zadostovalo za potrditev, da je šlo za državna sredstva. Po mojem mnenju iz tega izhaja, da bi bilo treba trditve družbe Covestro in Nemčije, da sta navedeni merili kumulativni, zavrniti kot očitno neutemeljene.
49. Čeprav drži, da Splošno sodišče tega ni izrecno navedlo, menim, da iz razumevanja izpodbijane sodbe (zlasti točke 109) izhaja, da je drugo merilo preučilo zgolj zaradi celovitosti. Ker je bilo glede alternativnosti meril med strankami pred Splošnim sodiščem veliko nestrinjanja, je zadnjenavedeno sodišče uporabilo načelo učinkovitega izvajanja sodne oblasti in preučilo oba elementa alternative.
50. Dalje, Nemčija je v utemeljitev svoje trditve, da bi merili „davka“ in državnega nadzora morali biti kumulativni, navedla tudi, da je razlaga člena 107(1) PDEU v izpodbijani sodbi (kar naj bi potrjevala sodna praksa Sodišča) vsekakor v nasprotju s sistematiko Pogodb in da bi vodila do „posledic, ki jih Pogodbe ne predvidevajo“. Navaja, da bi bil vsak davek ali dodatna dajatev, ki jo naloži država, nujno zajet s pojmom „državna sredstva“, kar bi bilo v nasprotju z davčno suverenostjo držav članic. Trdi tudi, da je cilj prepovedi nezakonitih državnih pomoči zaščititi svobodno konkurenco pred kršitvami države, kar pomeni, da se nanaša le na kršitve konkurence, ki so povezane z državnim proračunom ali pri katerih gre za sredstva, za razpolaganje s katerimi je pristojna država.
51. Vendar, kot je poudarila Komisija, navedene trditve temeljijo na napačnem razumevanju Pogodb(19) in združitvi sodne prakse v zvezi s členoma 30 in 110 PDEU na eni ter sodne prakse v zvezi s členom 34 PDEU na drugi strani. Prepoved diskriminacije po prvih dveh členih pojasnjuje dejstvo, da so tako carine kot tudi davki fiskalne narave (pomenijo davke, ki jih država uporablja za doseganje političnih ciljev). Poleg tega zadošča navesti, da je glavni odločilni dejavnik v zvezi z državnimi sredstvi ta, da konkurenco izkrivlja država (ne pa podjetje). Vendar pa je v nasprotju s tem, na kar se zdi, da nakazuje Nemčija, pomembno, da v sistematiki Pogodb nič ne kaže na to, da je treba za državno pomoč šteti le pomoč, „ki se financira iz državnega proračuna“. V sodni praksi Sodišča je namreč vedno pojasnjeno, da zgolj dejstvo, da gre tok sredstev izključno skozi subjekte zasebnega prava, ni dovolj za zavrnitev obstoja dejanskega nadzora države v smislu pojma pomoči.(20)
52. V nasprotju s trditvami, ki jih je navedla Nemčija, sistematična razlika med položajem členov 30 in 110 ter člena 107 v PDEU nima bistvenega vpliva v obravnavanih zadevah. Navedene tri določbe pa imajo nekaj skupnega, in sicer so povezane s fiskalnim ukrepanjem države. Sodišče je namreč v zvezi z dvema kategorijama določb sprejelo široko razlago „državnega nadzora“, da bi zlasti preprečilo obid pravil, vsebovanih v navedenih določbah.(21)
53. Poleg tega je trditev, da „[bi bil] vsak zakonsko določen [prenos] sredstev med zasebnimi [pravnimi osebami] [primerljiv] z uporabo državnih sredstev“, napačna. Na primer, zakonsko določena najnižja cena ni davek. Zadostuje napotitev na sodbi PreussenElektra in EEG 2012. Sodba PreussenElektra se je nanašala na zakonsko določeno najnižjo ceno, uporabljeno med subjektoma zasebnega prava. Subjekt zasebnega prava, ki je moral uporabiti najnižjo ceno, stroškov ni mogel prevaliti na svoje stranke. Zato ni bilo davka.
54. V sodbi EEG 2012 je Sodišče pojasnilo, da zgolj možnost vpliva na stranke ni bila dovolj, da bi se štelo, da so bila uporabljena sredstva državna sredstva. Da gre za uporabo državnih sredstev – v obliki davka – je mogoče domnevati le, če ima subjekt zasebnega prava, ki ga bremeni obveznost, tudi obveznost prevalitve dodatnih stroškov na tretjo osebo tako, da od nje pobere davek.
55. Po mojem mnenju iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da je Splošno sodišče pravilno štelo, da sta navedeni merili elementa alternative. Zato izpodbijana sodba ne temelji na napačni uporabi prava v zvezi s tem, prvi sklop trditev, ki sta jih navedli družba Covestro in Nemčija, pa bi bilo treba zavrniti kot neutemeljen.
2. Drugi sklop trditev, ki sta jih navedli družba Covestro in Nemčija (opredelitev sporne dodatne dajatve kot „davka“)
56. Družba Covestro in Nemčija Splošnemu sodišču v zvezi s prvim zgoraj obravnavanim alternativnim merilom očitata, da je sporno dodatno dajatev napačno opredelilo kot „davek“. Trdita, da navedena opredelitev temelji na napačni razlagi pojma „davek“ in izkrivljanju nacionalnega prava.
a) Prva skupina trditev (končni dolžnik sporne dodatne dajatve)
57. V okviru prve skupine trditev družba Covestro in Nemčija v bistvu trdita, da je Splošno sodišče napačno razlagalo pojem „končni odjemalec“ v smislu nacionalnega prava, saj niti nacionalno pravo niti nemški nacionalni organi odjemalcem ali operaterjem sistemov ne nalagajo obveznosti plačila. Taka obveznost je bila mogoča le v skladu s pogodbo o uporabi omrežja, ki so jo pripravili regulativni organi in ki za leti 2012 in 2013 ni obstajala. Po navedbah družbe Covestro je moral dobavitelj električne energije kot uporabnik omrežja sporno dodatno dajatev prevaliti na končnega odjemalca. Tudi če bi vsi dobavitelji sistematično prevalili navedeno dodatno dajatev na končnega odjemalca, taka praksa ne bi zadostovala za ugotovitev obstoja pravne obveznosti.
58. Menim, da je treba preučiti, ali je vprašanje o tem, kdo so bili končni dolžniki sporne dodatne dajatve, odločilno.
59. Družba Covestro je na prvi stopnji trdila, da se je dodatna dajatev pobirala le od uporabnikov omrežja in se ni obvezno prevalila na končne odjemalce električne energije, zaradi česar bi jo bilo treba šteti za omrežnino, in ne davek. Vendar je Splošno sodišče v točki 119 izpodbijane sodbe razsodilo, da navedena trditev ni bila upoštevna, ker so bili končni dolžniki te dodatne dajatve uporabniki omrežja (dobavitelji in končni odjemalci, ki so bili neposredno priključeni na omrežje), in ne drugi končni odjemalci.
60. Poleg tega je Splošno sodišče v točki 120 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je sporni sklep opredelil obveznost pobiranja in prevalitve sporne dodatne dajatve na „končne odjemalce“. Po mojem mnenju je pomembno, da navedeno razlago potrjuje točka 20 sodbe Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče) z dne 6. oktobra 2015, s katero je bila zavrnjena trditev družbe Covestro, da je bila sporna dodatna dajatev omrežnina. Navedeno sodišče je potrdilo, da dodatna dajatev ni bila pogodbeno nadomestilo, temveč je pri njej šlo za zunanje pobiranje dajatev, ki je bilo naloženo operaterjem.
61. Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da za to, da ukrep pomeni „dajatev“ v smislu členov 30 in 110 PDEU, zadostuje, da se dajatev iz ukrepa pobira za vmesne proizvode ali storitve, pri čemer ni nujno, da se prevali na končne potrošnike proizvodov ali storitev nižje v prodajni verigi. Prav tako ista sodna praksa Sodišča(22) ne potrjuje, da davek pomeni obstoj državnih sredstev le, če se navedeni davek uporabi za končne odjemalce. Menim namreč, da je treba pojem davka iz členov 30 in 110 PDEU razlagati široko na podlagi teleološke razlage.
62. Splošno sodišče se je v točki 121 izpodbijane sodbe pravilno sklicevalo na isto sodno prakso.
63. Menim, da je Splošno sodišče storilo pravilno, ko je za izhodišče svojega pristopa uporabilo vprašanje, ali morajo zasebni ali javni organi, ki jim je poverjeno izvajanje sheme, prevzeti stroške prek lastnih finančnih sredstev (položaj, pri katerem ne gre za državno pomoč) ali lahko navedena sredstva pobirajo od tretjih oseb (položaj, pri katerem gre za državno pomoč). Ni pomembno, ali so navedene tretje osebe končni odjemalci oziroma ali so neposredni člen vrednostne verige. Edini odločilni dejavnik je namreč učinek porazdelitve davka, in sicer da država ali subjekt zasebnega prava pobira navedeni davek od podjetij in ga uporablja za financiranje prednosti, dane drugi skupini podjetij.
64. Iz teleološke razlage in sodne prakse Sodišča o pojmu „davek“ v smislu členov 30 in 110 PDEU izhaja, da v nobenem primeru ni pomembno, kdo je dolžan plačati davek. Odločilno je, ali se davek nanaša na zadevni proizvod ali na dejavnost, ki je nujno povezana z navedenim proizvodom.(23)
65. Po mojem mnenju iz tega izhaja, da bi bilo treba prvo skupino trditev zavrniti kot neutemeljeno.
b) Druga skupina trditev (sporni davek ni bil obvezen)
1) Nacionalni sodišči sta odločbo BNetzA iz leta 2011 razglasili za nezakonito
66. Družba Covestro trdi, da se je Splošno sodišče sklicevalo izključno na odločbo BNetzA iz leta 2011 in da je bilo to napačno, saj sta nemški sodišči navedeno odločbo razglasili za nezakonito z učinkom za nazaj.
67. Postavlja se vprašanje, ali je imelo Splošno sodišče pravico presoditi, da je bila sporna dodatna dajatev obvezna, pri čemer se je sklicevalo na navedeno odločbo BNetzA, ki pa sta jo pozneje Oberlandesgericht Düsseldorf (višje deželno sodišče v Düsseldorfu) in v pritožbenem postopku Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče) razglasili za nično.
68. V zvezi s tem naj spomnim, da iz sodb Komisija/Aer Lingus in Ryanair Designated Activity(24) ter Heiser(25) izhaja, da morebitna nezakonitost nacionalne sheme ne more odpraviti njene narave državne pomoči.
69. V sodbi Heiser je navedeno, da „tudi če bi bila ureditev, ki predvideva popravek odbitka […] nezakonita, to ne spremeni dejstva, da ta ureditev velja toliko časa, dokler ni odpravljena ali dokler ni njena nezakonitost ugotovljena“ (moj poudarek).
70. Podobno v skladu s sodbo Komisija/Aer Lingus in Ryanair Designated Activity „okoliščina, da je davčni ukrep v nasprotju z drugimi določbami prava Unije, ki ne izhajajo iz členov 107 in 108 PDEU, ne omogoča izključitve tega, da bi se oprostitev, ki se s tem ukrepom prizna nekaterim zavezancem, opredelila kot državna pomoč, dokler ima zadevni ukrep učinke glede na preostale zavezance in ni bil niti odpravljen niti razglašen za nezakonit in s tem postal neveljaven“ (moj poudarek).
71. Kot je Komisija navedla na obravnavi, je nemški zakonodajalec položaj uredil na način, ki je zagotovil, da je bilo pobiranje sporne dodatne dajatve po razglasitvi ničnosti s strani Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče) popravljeno za nazaj in da je še naprej pravno učinkovalo ter torej ohranjalo obveznost sporne dodatne dajatve.
72. Po mojem mnenju je treba v skladu s pravom Unije o državnih pomočeh akt obravnavati z vidika njegovih učinkov.
73. Menim, da iz zgoraj navedene sodne prakse izhaja, da je imelo Splošno sodišče pravico presoditi (v točkah 107 in 125 izpodbijane sodbe), da je bilo za potrebe nadzora državne pomoči odločilno dejstvo, da se je odločba BNetzA iz leta 2011 dejansko uporabljala in da je pravno učinkovala v upoštevnem obdobju.
74. Navedena odločba je bila v upoštevnem obdobju pravno zavezujoča in je od operaterjev omrežij zahtevala, da od uporabnikov omrežij pobirajo sporno dodatno dajatev.
75. Točka 3 odločbe BNetzA iz leta 2011 je operaterjem distribucijskega sistema naložila obveznost pobiranja sporne dodatne dajatve, ki so bili tako svojim strankam dolžni zaračunavati navedeno dodatno dajatev. Ker pa je bila navedena odločba del ureditve, ki je veljala v upoštevnem obdobju, in je imela zavezujoče učinke – ki poleg tega po razglasitvi ničnosti s strani nacionalnih sodišč niso bili odpravljeni (z določbami, s katerimi je bila navedena ureditev nato razveljavljena) –, je Splošno sodišče pravilno razsodilo, da je imela ureditev, ki je temeljila na sporni dodatni dajatvi, pravno zavezujoče učinke (izpodbijana sodba, točka 125).
76. Moja presoja v teh sklepnih predlogih je podprta tudi s sodbo Sodišča Deutsche Post/Komisija(26), v kateri je bilo odločeno, da lahko odločba, ki je bila razglašena za nično, še vedno pravno učinkuje. Ker je bila v navedeni zadevi ničnostna tožba vložena, preden je Splošno sodišče izdalo sodbo, s katero je sporno odločbo razglasilo za nično (in jo tako retroaktivno izključilo iz pravnega reda), je bilo treba dopustnost navedene tožbe oceniti glede na čas njene vložitve, saj je negativna odločba iz leta 2002 še vedno veljala in je bila še naprej del pravnega reda Unije.
77. Nazadnje je treba poudariti, da je nemški zakonodajalec pravno učinkovanje tudi navedel kot cilj.(27)
78. Menim, da bi bilo zato treba trditve, ki se skušajo sklicevati na dejstvo, da sta nacionalni sodišči odločbo BNetzA iz leta 2011 razglasili za nezakonito, zavrniti kot neutemeljene.
2) Člena 30 in 110 PDEU (pojem „davek“) in sodna praksa Essent Netwerk Noord (obvezna narava dajatve)
i) Člena 30 in 110 PDEU (pojem „davek“)
79. Covestro in Nemčija trdita, da je Splošno sodišče v točki 121 izpodbijane sodbe napačno razlagalo pojem „davek“ v smislu členov 30 in 110 PDEU in tako odločilo, da sporna dodatna dajatev ustreza navedenemu pojmu. Drži, da se Splošno sodišče pri utemeljevanju dejstva, da je obveznost pobiranja dodatne dajatve, povezane z uporabo omrežja, tudi lahko davek, sklicuje na pojem davka v smislu členov 30 in 110 PDEU.
80. Kakor je pojasnjeno v točki 61 teh sklepnih predlogov, je treba pojem davka iz členov 30 in 110 PDEU razlagati široko.
81. V sodbi Essent Netwerk Noord (točka 40) je Sodišče odločilo, da „člena [30 in 110 PDEU] […] dodatno zasledujeta cilj nasprotovanja kakršnemu koli nacionalnemu davčnemu mehanizmu, namenjenemu diskriminaciji proizvodov, ki prihajajo iz drugih držav članic ali so tja namenjeni, tako da je oviran prosti pretok znotraj [Evropske unije] v običajnih pogojih konkurence“ (moj poudarek).
82. Kakor je bilo ugotovljeno v točki 64 teh sklepnih predlogov, iz pojma „davek“ v smislu členov 30 in 110 PDEU izhaja, da ni pomembno, kdo je dolžan plačati davek. Odločilno je, ali se tak davek nanaša na zadevni proizvod ali na dejavnost, ki je nujno povezana z navedenim proizvodom.
83. V obravnavani zadevi se sporna dodatna dajatev pobira v zvezi z uporabo omrežja. Po pravilni presoji Splošnega sodišča je dejstvo, da dodatna dajatev ni plačilo za uporabo omrežja, temveč obvezna dajatev, odločilno za to, da se opredeli kot davek.
84. Družba Covestro se skuša sklicevati na trditev, da v prejšnjih zadevah, ki jih je obravnavalo Sodišče, upoštevni proizvod ni bila uporaba omrežja, temveč dobavljena električna energija. Posledično je bilo pomembno le vprašanje, ali se je v razmerju v zvezi z dobavo električne energije pobiral tarifni dodatek, ki ga je bilo treba opredeliti kot davek.
85. Vendar trditev družbe Covestro ni smiselna, kolikor je treba v obravnavanih zadevah v skladu z zgoraj obravnavano sodno prakso Sodišča uporabo omrežja šteti za vmesni proizvod ali, natančneje, vmesno storitev v smislu členov 30 in 110 PDEU. Splošno sodišče zato po mojem mnenju ni napačno uporabilo prava s tem, da se je pri opredelitvi davka kot dajatve za dobavljeni proizvod ali storitev sklicevalo na člena 30 in 110 PDEU.
ii) Sodba Essent Netwerk Noord in poznejša sodna praksa Sodišča (obveznost dajatve)
86. Poleg tega je mogoče rešitev vprašanja glede obveznosti dajatve kot pogoja za ugotovitev obstoja državnih sredstev izpeljati iz obstoječe sodne prakse Sodišča, kolikor sta obravnavani zadevi podobni dejanskemu položaju, ki je bil podlaga za sodbo Essent Netwerk Noord.
87. Sodba Essent Netwerk Noord se je nanašala na davek na Nizozemskem. Operater omrežja (ki so ga v celoti nadzirali javni organi) je od domačih kupcev električne energije pobiral davek (cenovno doplačilo) na uporabo svojega elektroenergetskega omrežja. Podobno kot v obravnavanih zadevah je bil v sodbi Essent Netwerk Noord navedeni davek določen z nacionalnim pravom, operater pa je od odjemalcev pobiral denar in tako financiral državno pomoč.
88. Splošno sodišče se je pravilno oprlo na sodbo v navedeni zadevi in v izpodbijani sodbi v točki 91 poudarilo, da „je Sodišče ugotovilo, da je bilo breme za preneseno električno energijo, določeno v skladu z objektivnimi merili in z zakonodajo naloženo odjemalcem električne energije, ki so ga pobirali operaterji sistemov, ‚dajatev‘, katere vir je bilo državno sredstvo“.
89. V sodbi Essent Netwerk Noord je Sodišče navedlo več ugotovitev, pomembnih za potrebe obravnavanih pritožb.
90. Prvič, Sodišče je ugotovilo, da ni pomembno, ali se davek nanaša na sam proizvod, na primer električno energijo, oziroma ali se bo davek nanašal na dejavnost, ki je nujno povezana s proizvodom, na primer prenos električne energije (sodba Essent Netwerk Noord, točka 44). V obravnavanih zadevah se davek nanaša na prenos električne energije.
91. Drugič, Sodišče je poudarilo, da je dejstvo, da je doplačilo enostransko naloženo breme, odločilno za obstoj davka (sodba Essent Netwerk Noord, točka 45). V obravnavanih zadevah je bila z odločbo BNetzA iz leta 2011 operaterjem distribucijskega sistema na pravno zavezujoč način naložena obveznost pobiranja sporne dodatne dajatve od končnih odjemalcev kot uporabnikov omrežja (točka 132 izpodbijane sodbe).
92. Tretjič, Sodišče je razsodilo, da „ni pomembno, da finančnega bremena ne obračunava država“ (sodba Essent Netwerk Noord, točka 46). V obravnavanih zadevah so bili za pobiranje sporne dodatne dajatve odgovorni operaterji distribucijskega sistema.
93. Nazadnje, v obravnavanih zadevah je bila sporna dodatna dajatev podobno kot v položaju, ki je bil podlaga za sodbo Essent Netwerk Noord, namenjena kritju stroškov uporabe omrežja, ki bi jih nemški pasovni odjemalci običajno morali nositi.
94. Oprostitev plačila omrežnine za pasovne odjemalce je tako izboljšala njihov konkurenčni položaj. Zaradi davčnega statusa sporne dodatne dajatve v obravnavanih zadevah bi bilo primerno navedena sredstva opredeliti kot državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU. To bi bilo skladno tudi s sodno prakso, v skladu s katero financiranje prednosti prek prihodka od davka pomeni, da prednost izhaja iz državnega sredstva.(28)
95. Menim, da je poleg sodbe Essent Netwerk Noord zlasti upoštevna tudi sodba FVE Holýšov I. Dejansko stanje pri obeh je podobno tistemu v obravnavanih zadevah, poleg tega pa obe kažeta, da je Sodišče dejansko že obravnavalo vprašanja, postavljena v obravnavanih pritožbah.
96. V sodbi FVE Holýšov I (točka 46) je Sodišče pojasnilo, da ni pomembno, ali je zadevni mehanizem financiranja v nacionalnem pravu opredeljen kot davek ali davku podobna dajatev. Pravo Unije o državnih pomočeh se ukvarja le z vedenjem, da se taka dajatev pobira ter da je naložena enostransko in z aktom države.
97. Sodišče je v obeh navedenih sodbah ugotovilo, da gre za obveznost enostranskega pobiranja denarja in zato državna sredstva. To vprašanje nas privede do novejše sodbe DOBELES HES (točka 34), ki dodatno pojasnjuje sodbo Essent Netwerk Noord. Menim, da je ta pomembna za rešitev obravnavanih pritožb.
98. V tej točki 34 je Sodišče navedlo, da je „[n]a drugem mestu, v zvezi s pogojem, da se prednost dodeli ,iz državnih sredstev‘, o katerem ravno sprašuje predložitveno sodišče, […] Sodišče razsodilo, da so zneski, ki izhajajo iz doplačila, ki ga je država naložila odjemalcem električne energije, podobni dajatvi, ki bremeni električno energijo, in izvirajo iz ‚državnih sredstev‘ v smislu člena 107(1) PDEU“.(29)
99. Naj poudarim, da je v sodbi DOBELES HES v točkah 36 in 37 poleg sodne prakse iz sodbe Essent Netwerk Noord dodatno pojasnjena druga obstoječa sodna praksa (zlasti iz sodbe EEG 2012, točki 70 in 71).
100. Sodišče je poudarilo razliko med sodbama EEG 2012 in DOBELES HES. Pojasnilo je, da v prvi zadevi ni bilo obveznega prispevka, ker pobiranje dajatve EEG ni bilo pravno zavezujoče in je potekalo le na prostovoljni podlagi. Sodišče je zato jasno poudarilo, da je pri ugotavljanju, ali je zadevna dajatev obvezen prispevek, odločilna obvezna narava. Zgolj to, da je denar prenesen ali da se lahko prenese, samo po sebi ni dovolj. V obravnavanih zadevah pa je šlo prav za obveznost pobiranja davka (ali dajatve), medtem ko se sodba EEG 2012 ni nanašala na davek.
101. V nasprotju s položajem v sodbi EEG 2012 pobiranje sporne dodatne dajatve v obravnavanih zadevah ni poslovna odločitev operaterjev omrežij, temveč se izvaja na podlagi pravnih določb (zlasti odločbe BNetzA).
102. Zato je nujno razlikovati sporni mehanizem financiranja v obravnavanih zadevah in zadevni mehanizem v sodbi EEG 2012. V obravnavanih zadevah je obstoj dodatne dajatve sam po sebi dovolj, da se ta opredeli za državna sredstva.
103. Kar zadeva drugo od dveh meril iz sodbe EEG 2012 to je državni nadzor (pravica razpolaganja) nad samimi sredstvi ali subjektom, ki upravlja navedena sredstva , sta merili, kot je razvidno zgoraj, alternativni, ne pa kumulativni.
104. Če bi v sodbi EEG 2012 obstajala obvezna dodatna dajatev, obravnava Sodišča v točki 72 navedene sodbe ne bi bila potrebna.
105. Sodišče je namreč ravno zaradi neizpolnjenosti pogojev iz točke 71 ugotovilo, da mora razlogovanje nadaljevati v točki 72.
106. Sodišče je v točki 71 navedene sodbe razsodilo, da „[d]ejstvo, ki ga je ugotovilo Splošno sodišče […], da je bilo ‚v praksi‘ finančno breme, ki izvira iz dajatve EEG, prevaljeno na končne odjemalce in je bilo zato ‚z vidika svojih učinkov primerljivo dajatvi, ki bremeni potrošnjo električne energije‘, ne zadostuje za ugotovitev, da je imela dajatev EEG enake značilnosti kot dodatek k ceni električne energije, ki ga je preučilo Sodišče v sodbi [Essent Netwerk Noord]“.
107. Sodišče je zato točko 72 začelo z besedo „Zato“: „Zato je treba preveriti, ali je Splošno sodišče na podlagi drugih dveh elementov, […] na katera je opozorilo […] v točki 62 te sodbe, vseeno lahko sklepalo, da sredstva, pridobljena z dajatvijo EEG, pomenijo državna sredstva, ker ostajajo stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo javnim organom […]. Če se izhaja iz te domneve, ni pomembno, ali bi bilo dajatev EEG mogoče opredeliti kot ‚dajatev‘ ali ne“.
108. Drugače povedano, položaj v sodbi EEG 2012 je bil popolnoma drugačen kot v obravnavanih zadevah.
109. V sodbi EEG 2012 je nemški zakonodajalec elektroenergetskim podjetjem dovolil pobiranje nekaterih dajatev, vendar je bila to zgolj možnost, in ne obveznost. Država je operaterjem omogočila izbiro: če so izbrali navedeno možnost, je bilo treba pobrani denar uporabiti za poseben namen, ki ga je določila država (namenjen je bil namreč nadomestitvi dodatnih stroškov, povezanih z energijo iz obnovljivih virov). Zato je Sodišče v navedeni zadevi odločilo, da država ni nadzorovala navedenih sredstev, ker ni bilo obveznosti pobiranja navedenih dajatev.
110. Iz navedenih preudarkov in sodne prakse izhaja, da je šlo pri sporni dodatni dajatvi, kot je ugotovila Komisija v spornem sklepu, za pravno zavezujoče pobiranje davka, enako pa je ugotovilo tudi Bundesgerichtshof (zvezno vrhovno sodišče), kar je, kot je bilo nazadnje potrjeno v sodbi DOBELES HES, dovolj, da se ugotovi, da gre za državna sredstva.
111. Zato menim, da izpodbijana sodba v zvezi s tem ne temelji na napačni uporabi prava.
112. Po mojem mnenju bi bilo treba trditve, ki temeljijo na členih 30 in 110 PDEU (pojem „davek“) in sodbi Essent Netwerk Noord ter poznejši sodni praksi (obvezna narava dajatve), zavrniti kot neutemeljene.
3) Izkrivljanje nacionalnega prava in neobstoj obveznosti pobiranja dodatne dajatve ali njenega plačila
113. Družba Covestro in Nemčija v bistvu trdita, da je Splošno sodišče izkrivilo nacionalno pravo, ker obveznost pobiranja sporne dodatne dajatve ni obstajala.
114. Menim, da opredelitev sporne dodatne dajatve kot davka ne temelji na izkrivljanju nacionalnega prava.
115. Splošno sodišče je v točki 120 in točkah od 122 do 124 izpodbijane sodbe na podlagi nacionalnega prava (zlasti odločbe BNetzA iz leta 2011) ugotovilo, da se je sporna dajatev pobirala od končnih odjemalcev. Zato je trditev, da „dajatev“, kakor je bila opredeljena v sodbi Essent Netwerk Noord, obstaja le, če jo je dolžan plačati končni odjemalec, brezpredmetna. Nemčija namreč navedene ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi z nacionalnim pravom, ki je dejanska ugotovitev, ne more izpodbijati v pritožbenem postopku pred Sodiščem, navedena država članica pa se je dejansko vzdržala, da bi to tudi neposredno storila.
116. Kakor je pojasnjeno v točkah od 59 do 64 teh sklepnih predlogov, iz sodne prakse izhaja, da ni pomembno, kdo je dolžan plačati davek. Odločilno je, ali se davek nanaša na zadevni proizvod ali na dejavnost, ki je nujno povezana z navedenim proizvodom.
117. Poleg tega se strinjam s Komisijo, da sta obveznost pobiranja in obveznost plačila dve plati iste medalje(30), posledično pa je nepomembno tudi vsako ugotavljanje, ali je obveznost plačila, naložena uporabnikom omrežja, izhajala iz nacionalne zakonodaje ali odločbe BNetzA iz leta 2011.
118. V zvezi s tem v nasprotju s trditvami družbe Covestro dejstvo, da v odločbi BNetzA iz leta 2011 ni bila določena kazen za nepobiranje sporne dodatne dajatve, ni odločilno. BNetzA je izvajala običajne nadzorne pristojnosti v razmerju do operaterjev prenosnega sistema in bi jim lahko izdala zavezujoče odločbe, če ne bi izpolnili svojih obveznosti.(31)
119. Po mojem mnenju iz tega izhaja, da bi bilo treba trditve, ki temeljijo na izkrivljanju nacionalnega prava in neobstoju obveznosti pobiranja sporne dodatne dajatve ter neobstoju obveznosti njenega plačila, zavrniti kot neutemeljene.
4) Brez popolne nadomestitve izgube prihodkov in stroškov
120. Družba Covestro v nasprotju z navedbami Splošnega sodišča v točkah od 126 do 130 izpodbijane sodbe trdi, da nacionalni organi operaterjem omrežij niso priznali popolne nadomestitve izgube prihodkov in stroškov, nastalih zaradi oprostitve plačila omrežnine. V točki 127 izpodbijane sodbe naj bi napačno sklepalo o obstoju davka.
121. V nasprotju s trditvami družbe Covestro je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da je sporna dodatna dajatev omogočila popolno nadomestitev izgube, ki so jo operaterji omrežij utrpeli zaradi oprostitev plačila omrežnine. To je izhajalo iz člena 19(2), šesti in sedmi stavek, StromNEV iz leta 2011 in iz odločbe BNetzA iz leta 2011. Za presojo dodatne dajatve po pravu Unije o državnih pomočeh je bilo pomembno dejstvo, da sta se oprostitev pasovnih odjemalcev plačila omrežnine in posledična prednost v celoti financirali z dodatno dajatvijo.
122. Vendar je Splošno sodišče v točki 130 izpodbijane sodbe pravilno zavrnilo trditev, da ni bilo nobenega zakonitega mehanizma za zagotovitev popolne nadomestitve utrpljene izgube (zlasti zaradi nezmožnosti prevalitve stroškov sporne dodatne dajatve v primeru neizterljivih terjatev). Opredelitev sporne dodatne dajatve kot davku podobne dajatve namreč zadostuje, da se prihodki iz navedene dajatve štejejo za državna sredstva, pri čemer ni treba, da se država zaveže nadomestiti izgube, nastale zaradi neplačila navedene dodatne dajatve, zlasti v primeru neizterljivih terjatev.
123. Po mojem mnenju iz tega sledi, da bi bilo treba trditve, ki temeljijo na neobstoju popolnega povračila izgube prihodkov in stroškov, zavrniti kot neutemeljene.
124. Menim tudi, da iz vseh navedenih preudarkov sledi, da bi bilo treba drugi sklop trditev, ki sta jih navedli družba Covestro in Nemčija, zavrniti kot brezpredmeten ali neutemeljen.
3. Tretji sklop trditev, ki sta jih navedli družba Covestro in Nemčija (obstoj državnega nadzora nad sredstvi, ustvarjenimi s sporno dodatno dajatvijo)
a) Bistvene trditve strank
125. Nemčija v bistvu trdi, da so členi od 95 do 97 in 109 izpodbijane sodbe v protislovju s členoma 133 in 134 navedene sodbe. Kar zadeva sodno prakso Sodišča, sta odločilna nadzor nad zadevnimi sredstvi in pristojnost za razpolaganje z njimi. Trdi tudi, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da za odločitev, da je v tem primeru obstajala obvezna dajatev, ni bilo odločilno razmerje med dobaviteljem in končnim odjemalcem električne energije, ker se sporna dodatna dajatev ne pobira za porabo električne energije, temveč uporabo omrežja.
126. Družba Covestro v bistvu trdi, da izpodbijana sodba temelji na napačni uporabi prava, ker je Splošno sodišče na podlagi napačnega opisa nacionalnega prava štelo, da obstaja državni nadzor nad sredstvi, ustvarjenimi s sporno dodatno dajatvijo. Poleg tega se opira na naslednje trditve: (i) ugotovitev, da so bili prihodki, ustvarjeni s sporno dodatno dajatvijo, namenjeni sporni shemi, je v nasprotju z državno naravo sredstev; (ii) tudi če bi imelo pobiranje sporne dodatne dajatve podlago v zakonodaji, to ne bi zadostovalo za sklep, da so bila sredstva državna sredstva; (iii) dejavniki, kot so tisti v zvezi s pooblastitvijo operaterjev omrežij ali spremljanjem pravilnega izvajanja sistema s strani javnih organov, ne vzpostavljajo obstoja državnega nadzora nad sredstvi; in (iv) sporni mehanizem financiranja ne izpolnjuje meril, ki jih je Sodišče opredelilo za presojo državnega nadzora, zlasti tistih, ki izhajajo iz sodbe EEG 2012.
b) Presoja
127. Glede na alternativnost obeh meril iz moje zgornje presoje že sam obstoj davka zadostuje za potrditev državne narave sredstev. Ker je v obravnavanih zadevah merilo „davka“ izpolnjeno in ker je presoja Splošnega sodišča v zvezi s tem pravilna, je tretji sklop trditev v obravnavanih pritožbah brezpredmeten ter ga ni treba več preučevati.
128. Zato bom zgolj zaradi celovitosti podala naslednje pripombe.
129. Kljub temu, da je merilo „davka“ izpolnjeno in lahko Splošno sodišče – ter zdaj v pritožbenem postopku Sodišče – o tem preneha presojati, bi bilo treba v obravnavani zadevi vseeno pritrditi presoji merila „državnega nadzora“, ki jo je opravilo Splošno sodišče.
130. Dodatni stroški, ki izhajajo iz oprostitve plačila omrežnine za nekatere odjemalce, so bili na končne odjemalce prevaljeni v skladu z zavezujočimi določbami prava zadevne države članice.(32) Poleg tega je mehanizem sporne dodatne dajatve operaterjem omrežja zagotavljal popolno nadomestitev izgube prihodka, saj je bil znesek navedene dodatne dajatve prilagojen višini sredstev, potrebnih zaradi sporne oprostitve.(33)
131. Kar zadeva trditev družbe Covestro, da država ni predpisala zneska navedene dodatne dajatve, je dovolj poudariti, da operaterji prenosnega sistema niso imeli manevrskega prostora pri določanju te dajatve in da je, kakor je Splošno sodišče pravilno odločilo v točki 134 izpodbijane sodbe, obstajal državni nadzor nad sredstvi, to je nad celotnim mehanizmom pobiranja in dodeljevanja sporne dodatne dajatve.
132. Družba Covestro in Nemčija, ki se skušata sklicevati na sodbo EEG 2012, trdita, da izključna dodelitev sredstev, ustvarjenih s sporno dodatno dajatvijo, izključuje obstoj državnega nadzora. Vendar, kakor je Splošno sodišče pravilno pojasnilo v točkah 144 in 145 izpodbijane sodbe, Sodišče v navedeni sodbi ni spremenilo mnenja v primerjavi s svojo ustaljeno sodno prakso ki je bila poleg tega potrjena z novejšo sodno prakso(34) , temveč se je omejilo na ugotovitev, da ob neobstoju drugih elementov ta element sam po sebi ni bil odločilen za dokaz obstoja takega nadzora. Splošno sodišče je v obravnavanih zadevah ugotovilo še en tak element: obstoj davka.
133. Trditev, da ni državnega nadzora nad celotnim mehanizmom pobiranja sporne dodatne dajatve, je v protislovju z dejstvom, da obstaja zavezujoča namembnostna povezava med sporno dodatno dajatvijo (kot davku podobno dajatvijo) na eni strani in pomočjo, odobreno v obliki oprostitve plačila omrežnine, na drugi strani. V skladu s sodno prakso Sodišča v primeru obstoja take povezave med ukrepom pomoči in njegovim financiranjem iz obstoja davka, ki se uporablja za financiranje pomoči v podrobno opredeljenem deležu, samodejno izhaja, da je pomoč odobrena iz državnih sredstev (to je prihodka od davka).(35)
134. Nazadnje, trditve družbe Covestro, v katerih navaja, da so pravila v zvezi s sporno dajatvijo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba EEG 2012, strožja od tistih, ki urejajo sporno dodatno dajatev v obravnavanih zadevah, niso utemeljene. Nasprotno, menim, da se zdijo pravila, ki urejajo sporno dodatno dajatev v obravnavanih zadevah, strožja od tistih v zvezi s sporno dajatvijo v zadevi EEG 2012, ker obravnavana dodatna dajatev temelji na zavezujočih pravnih določbah, medtem ko je šlo v navedeni zadevi za poslovno/prostovoljno odločitev operaterjev omrežij.
135. Po mojem mnenju iz tega izhaja, da bi bilo treba tretji sklop trditev, ki jih navajata družba Covestro in Nemčija, zavrniti kot brezpredmeten in vsekakor kot neutemeljen.
136. Zato bi bilo treba tretji pritožbeni razlog družbe Covestro in edini pritožbeni razlog Nemčije, kolikor se nanašata na pogoj v zvezi z obstojem ukrepa iz državnih sredstev, zavrniti kot neutemeljena.
III. Predlog
137. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj: (i) zavrne prvi razlog nasprotnih pritožb Komisije; ter (ii) zavrne tretji pritožbeni razlog družbe Covestro in edini pritožbeni razlog Zvezne republike Nemčije, kolikor se nanašata na pogoj v zvezi z obstojem ukrepa iz državnih sredstev.