ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
(Derde kamer)
11 mei 2011
Zaak F‑53/09
J
tegen
Europese Commissie
„Openbare dienst – Ambtenaren – Sociale zekerheid – Ongevallen‑ en beroepsziekteverzekering – Artikel 73 van Statuut – Weigering om te erkennen dat ziekte door beroep is veroorzaakt – Verplichting om procedure binnen redelijke termijn te voeren”
Betreft: Beroep, ingesteld krachtens artikel 236 EG en artikel 152 EA, waarmee verzoeker, enerzijds, de nietigverklaring vordert van het besluit van de Commissie van 31 juli 2008, houdende weigering om de aandoening waaraan hij lijdt als beroepsziekte te erkennen, en, anderzijds, veroordeling van de Commissie tot betaling van het symbolische bedrag van 1 EUR aan hem ter vergoeding van de immateriële schade die hij meent te hebben geleden.
Beslissing: De Commissie wordt veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van 1 EUR aan verzoeker. De overige vorderingen van het beroep worden afgewezen. De Commissie zal naast haar eigen kosten een vierde van verzoekers kosten dragen. Verzoeker zal drie vierde van zijn eigen kosten dragen.
Samenvatting
1. Ambtenaren – Sociale zekerheid – Ongevallen‑ en beroepsziekteverzekering – Invaliditeit – Verschillende regelingen – Eén enkel begrip beroepsziekte
(Ambtenarenstatuut, art. 73 en 78; regeling betreffende de verzekering tegen ongevallen en beroepsziekten, art. 3, lid 2, en 25)
2. Ambtenaren – Sociale zekerheid – Ongevallen‑ en beroepsziekteverzekering – Vaststelling dat ziekte door beroep is veroorzaakt – Op ambtenaar rustende bewijslast
(Ambtenarenstatuut, art. 73; regeling betreffende de verzekering tegen ongevallen en beroepsziekten, art. 3)
3. Ambtenaren – Sociale zekerheid – Ongevallen‑ en beroepsziekteverzekering – Medisch deskundigenonderzoek – Beoordelingsbevoegdheid van medische commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Motiveringsplicht – Omvang
(Ambtenarenstatuut, art. 73; regeling betreffende de verzekering tegen ongevallen en beroepsziekten, art. 23)
4. Unierecht – Beginselen – Inachtneming van redelijke termijn – Schending in administratieve procedure – Gevolgen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)
1. Bij gebreke van een andersluidende bepaling in het Statuut kan het begrip beroepsziekte binnen deze tekst zelf niet een andere inhoud hebben al naargelang het gaat om toepassing van artikel 73 of artikel 78 van het Statuut, ook al voorzien deze bepalingen ieder in een regeling met eigen kenmerken.
Het feit dat het begrip beroepsziekte dezelfde juridische inhoud heeft, of het nu gaat om de toepassing van artikel 73 of van artikel 78 van het Statuut, betekent evenwel niet dat de in de gemeenschappelijke regeling betreffende de verzekering tegen ongevallen en beroepsziekten van ambtenaren van de Unie bedoelde medische commissie gebonden is aan de feitelijke en medische beoordelingen van de overeenkomstig artikel 78 van het Statuut ingestelde invaliditeitscommissie, en omgekeerd. Derhalve kunnen de procedure voor de erkenning van een blijvende algehele of gedeeltelijke invaliditeit krachtens artikel 73 van het Statuut, en de procedure voor de toekenning van een invaliditeitspensioen krachtens artikel 78 van het Statuut, leiden tot uiteenlopende resultaten ten aanzien van dezelfde feitelijke situatie en dezelfde ambtenaar, met name wat de vraag betreft of zijn ziekte door zijn beroep is veroorzaakt.
In de eerste plaats gaat het in de artikelen 73 en 78 van het Statuut immers om verschillende, van elkaar onafhankelijke uitkeringen, die echter wel kunnen worden gecumuleerd. Voorts voorzien deze bepalingen in twee verschillende procedures, die kunnen leiden tot verschillende, van elkaar onafhankelijke besluiten. In de tweede plaats is, ofschoon het wenselijk is dat in voorkomend geval de twee procedures op elkaar worden afgestemd en dat dezelfde medische deskundigen de opdracht krijgen een uitspraak te doen over de verschillende aspecten van de invaliditeit van de ambtenaar, dit evenwel niet een voorwaarde voor de wettigheid van de ene of de andere procedure. Het tot aanstelling bevoegde gezag beschikt te dien aanzien, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, over een discretionaire bevoegdheid. In de derde plaats ten slotte, bepaalt artikel 25 van de verzekeringsregeling uitdrukkelijk dat de erkenning van een blijvende algehele of gedeeltelijke invaliditeit krachtens artikel 73 van het Statuut en diezelfde regeling, niet prejudicieert op de toepassing van artikel 78 van het Statuut, en omgekeerd.
Een dergelijke rechtssituatie kan niet als volledig bevredigend worden aangemerkt. Dit gevaar van schijnbare onverenigbaarheid is evenwel inherent aan het, door de wetgever gewenste, naast elkaar bestaan van twee regelingen op grond waarvan besluiten kunnen worden genomen door twee afzonderlijke medische instanties, die verschillende procedureregels volgen. De medische commissie spreekt zich met name uit op basis van de resultaten van een administratief onderzoek, terwijl dit bij de invaliditeitscommissie niet het geval is. In de huidige stand van de Uniewetgeving kan derhalve niet worden uitgesloten dat deze twee commissies in dezelfde feitelijke situatie tot verschillende conclusies komen.
(cf. punten 55‑60)
Referentie:
Hof: 4 oktober 1991, Commissie/Gill, C‑185/90 P, punten 13‑16
Gerecht van eerste aanleg: 14 mei 1998, Lucaccioni/Commissie, T‑165/95, punt 150; 1 juli 2008, Commissie/D, T‑262/06 P, punt 73, en de aangehaalde rechtspraak, en punt 74
2. Bij artikel 3 van de gemeenschappelijke regeling betreffende de verzekering tegen ongevallen en beroepsziekten van de ambtenaren van de Unie is een dubbele regeling van verzekering tegen beroepsziekten ingesteld.
Artikel 3, lid 1, van die verzekeringsregeling bepaalt dat, wanneer de ziekte vermeld wordt in de „Europese lijst van beroepsziekten”, die is gehecht aan aanbeveling 90/326 van de Commissie, of in de eventuele aanvullingen daarvan, zij wordt geacht een beroepsziekte te zijn. Deze bepaling hanteert, in afwijking van het gemene bewijsrecht, een wettelijk vermoeden, teneinde de rechten van de betrokken ambtenaren veilig te stellen bij aandoeningen waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat zij in beginsel verband houden met de uitoefening van bepaalde beroepsactiviteiten. Derhalve volstaat het dat de betrokken ambtenaar aantoont dat hij, in het kader van zijn werkzaamheden, is blootgesteld aan het gevaar om die ziekte op te lopen. De eventuele onzekerheid met betrekking tot het causaal verband tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de ziekte, kan dit vermoeden niet weerleggen.
Daarentegen dient in het kader van artikel 3, lid 2, van de verzekeringsregeling wél een causaal verband te worden aangetoond tussen de uitoefening van de werkzaamheden en het ontstaan van de aandoening. Ofschoon de noodzaak van het aantonen van een dergelijk causaal verband ertoe kan leiden dat bepaalde multifactoriële aandoeningen niet als beroepsziekten worden erkend, kan binnen het kader van diezelfde bepaling op grond van het enkele bewijs van een potentiële invloed van de uitoefening van werkzaamheden op het uitbreken, verergeren of versnellen van een multifactoriële aandoening, niet worden geoordeeld dat hiermee genoegzaam is aangetoond dat de ziekte door het beroep is veroorzaakt. Dienaangaande kan de rechter niet in de plaats treden van de wetgever teneinde te kunnen oordelen dat in het geval van bepaalde multifactoriële aandoeningen de betrokken ambtenaar het voordeel van de twijfel moet worden gegund wanneer het objectief onmogelijk is om vast te stellen, enerzijds, of de uitoefening van die werkzaamheden waarschijnlijk van invloed is op de verslechtering van de gezondheid van de betrokkene, en, anderzijds, in hoeverre die uitoefening heeft bijgedragen – in verhouding tot eventuele niet-beroepsmatige factoren – tot die verslechtering.
Aldus garandeert artikel 3, lid 2, van de verzekeringsregeling de dekking van individuele gevallen, op voorwaarde evenwel dat rechtens genoegzaam is aangetoond dat de desbetreffende aandoening door het beroep is veroorzaakt. Binnen dat rechtskader zou, wat bepaalde multifactoriële aandoeningen betreft, het niet‑opleggen van een dergelijke bewijslast, ook al zou dit slechts een lichte bewijslast zijn waarbij enkel een potentieel causaal verband moet worden aangetoond, niet alleen strijdig zijn met de letter van artikel 3, lid 2, van de verzekeringsregeling, maar ook met de strekking en het doel van dat artikel, dat een specifieke dekking beoogt te verzekeren van de risico’s van een beroepsziekte, ter uitvoering van artikel 73 van het Statuut.
Bovendien staat het, in complexe situaties waarin de ziekte van de ambtenaar haar oorsprong vindt in meerdere – al dan niet beroepsmatige dan wel lichamelijke of psychische – oorzaken, die elk voor zich tot het ontstaan van die ziekte hebben bijgedragen, aan de medische commissie om vast te stellen of de uitoefening van werkzaamheden in dienst van de instellingen van de Unie een rechtstreeks verband vertoont met de ziekte van de ambtenaar, bijvoorbeeld als ontstaansfactor van die ziekte. In dergelijke gevallen is het, om de ziekte te kunnen erkennen als beroepsziekte, niet vereist dat deze haar enige, voornaamste en overwegende oorzaak vindt in de uitoefening van die werkzaamheden.
(cf. punten 64‑69)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 26 februari 2003, Latino/Commissie, T‑145/01, punten 83, 84, 86‑89
Gerecht voor ambtenarenzaken: 14 september 2010, AE/Commissie, F‑79/09, punt 83, en de aangehaalde rechtspraak
3. De op de in artikel 23 van de gemeenschappelijke regeling betreffende de verzekering tegen ongevallen en beroepsziekten van de ambtenaren van de Unie bedoelde medische commissie rustende taak om in alle objectiviteit en onafhankelijkheid te oordelen over medische vraagstukken, vereist, enerzijds, dat die commissie beschikt over alle elementen die voor haar van nut kunnen zijn en, anderzijds, dat zij een volledige beoordelingsvrijheid geniet. De eigenlijke door de medische commissie opgestelde medische beoordelingen dienen te worden aangemerkt als definitief wanneer zij in regelmatige omstandigheden zijn uitgebracht. De rechter is enkel bevoegd om na te gaan of, enerzijds, die commissie regelmatig was samengesteld en heeft gefunctioneerd, en, anderzijds, of haar advies regelmatig is, met name of het een motivering bevat op basis waarvan de overwegingen waarop het is gebaseerd kunnen worden beoordeeld, en of het een begrijpelijk verband aantoont tussen de medische constateringen en de conclusies waartoe deze leiden.
Gelet op de beperkte juridische toetsing die de rechter dient uit te oefenen, kan een grief ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout van de medische commissie niet slagen.
Wanneer aan de medische commissie complexe medische vraagstukken worden voorgelegd die verband houden met een moeilijke diagnostiek of met het causaal verband tussen de aandoening waaraan de betrokkene lijdt en de uitoefening van zijn beroepsactiviteit bij een instelling, dient zij in haar advies met name aan te geven op welke elementen uit het dossier zij zich heeft gebaseerd en, ingeval het advies significant afwijkt, waarom zij afstand heeft genomen van bepaalde, eerdere en relevante, medische rapporten die gunstiger waren voor de betrokkene.
(cf. punten 70, 91, 92 en 104)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: AE/Commissie, reeds aangehaald, punten 64 en 65, en de aangehaalde rechtspraak, en punt 89
4. De verplichting om bij het voeren van administratieve procedures een redelijke termijn in acht te nemen is een algemeen beginsel van het recht van de Unie waarvan de rechter de eerbiediging verzekert en dat in artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen.
De schending van het beginsel van inachtneming van een redelijke termijn rechtvaardigt evenwel in het algemeen niet de nietigverklaring van een besluit dat aan het einde van een door vertraging gekenmerkte administratieve procedure is genomen. Alleen wanneer het overdreven lange tijdsverloop invloed heeft gehad op de inhoud zelf van het aan het einde van de administratieve procedure genomen besluit, heeft de niet-inachtneming van het beginsel van een redelijke termijn gevolgen voor de geldigheid van de administratieve procedure. Derhalve kan een eventuele overdreven lange termijn voor de behandeling van een verzoek om erkenning dat de ziekte door het beroep is veroorzaakt, in beginsel geen gevolgen hebben voor de inhoud zelf van het door de medische commissie uitgebrachte advies, noch voor de inhoud van het door de instelling genomen definitieve besluit. Een dergelijke termijn kan immers, behoudens in uitzonderlijke gevallen, de beoordeling door de medische commissie dat de ziekte al dan niet door het beroep is veroorzaakt niet wijzigen. Een nietigverklaring door het Gerecht voor ambtenarenzaken van een met inachtneming van de beoordeling van de medische commissie genomen besluit, zou als voornaamste praktische consequentie het ongewenste gevolg hebben dat de procedure, op de grond dat deze reeds te lang heeft geduurd, nog langer zou duren.
De rechter van de Unie is evenwel bevoegd om de administratie ambtshalve te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding in geval van overschrijding van de redelijke termijn. Een dergelijke schadevergoeding vormt de beste vorm van genoegdoening voor de ambtenaar, mits de partijen in staat zijn gesteld die oplossing te becommentariëren.
(zie punten 113‑115 en 120)
Referentie:
Hof: 17 december 2009, M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, punt 41
Gerecht van eerste aanleg: 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T‑394/03, punten 162‑167
Gerecht van de Europese Unie: 12 mei 2010, Bui Van/Commissie, T‑491/08 P, punt 88
Gerecht voor ambtenarenzaken: 21 oktober 2009, V/Commissie, F‑33/08, punt 211, waartegen hogere voorziening is ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, zaak T‑510/09 P