Language of document : ECLI:EU:T:1998:128

RETTENS DOM (Fjerde Udvidede Afdeling)

17. juni 1998 (1)

»Aftale om socialpolitikken - annullation af et direktiv - formaliteten - arbejdsmarkedets parters stilling i forløbet før direktivets vedtagelse - arbejdsmarkedets parters repræsentabilitet«

I sag T-135/96,

den belgiske sammenslutning Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME), Bruxelles (Belgien), ved advokaterne Francis Herbert og Daniel Tomasevic, Bruxelles, og advokat Geneviève Tuts, Liège, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Carlos Zeyen, 67, rue Ermesinde,

sagsøger,

støttet af

Confédération générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel (CGPME), Puteaux (Frankrig),

Union professionelle artisanale (UPA), Paris (Frankrig),

Nationaal Christelijk Middenstandsverbond (NCMV), Bruxelles (Belgien),

Koninlijke Vereniging MKB-Nederland, Delft (Nederlandene),

Fédération des artisans, Luxembourg (Storhertugdømmet Luxembourg),

Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), Rom (Italien),

Wirtschaftskammer Österreich, Wien (Østrig), og

Bundesvereinigung der Fachverbände des deutschen Handwerks eV (BFH), Bonn,

ved advokat Paul Beghin, Luxembourg, og med valgt adresse hos denne, 67, rue Ermesinde,

intervenienter,

mod

Rådet for Den Europæiske Union ved Frédéric Anton, Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos generaldirektør Alessandro Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,

sagsøgt,

støttet af

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Maria Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

intervenient,

angående en påstand om annullation af Rådets direktiv 96/34/EF af 3. juni 1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Centre européen de l'entreprise publique (CEEP) og Confédération européenne des syndicats (CES) (EFT L 145, s. 4),

har

DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Fjerde Udvidede Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, P. Lindh, og dommerne R. García-Valdecasas, K. Lenaerts, J.D. Cooke og M. Jaeger,

justitssekretær: A. Mair, fuldmægtig,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 11. marts 1998,

afsagt følgende

Dom

Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

1.
    Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (herefter »sagsøgeren«) et en europæisk sammenslutning, som på europæisk niveau varetager små og mellemstore virksomheders interesser.

2.
    Den 3. juni 1996 vedtog Rådet med hjemmel i artikel 4, stk. 2, i den aftale om social- og arbejdsmarkedspolitik, som medlemsstaterne bortset fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har indgået, og som er knyttet som bilag til protokol nr. 14 om social- og arbejsdmarkedspolitikken, som igen er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, direktiv 96/34/EF om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Centre européen de l'entreprise publique (CEEP) og Confédération européenne des syndicats (CES) (EFT L 145, s. 4 (herefter »direktiv 96/34«).

3.
    Dette direktiv udgør den første retsakt, der er vedtaget med hjemmel i aftalens artikel 3 og 4, der har følgende ordlyd:

»Artikel 3

1.    Det er Kommissionens opgave at fremme samråd mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan og at træffe alle de foranstaltninger, der vil kunne lette dialogen mellem dem, idet den yder vedkommende parter upartisk støtte.

2.    Med henblik herpå hører Kommissionen, før den fremsætter forslag på det socialpolitiske område, arbejdsmarkedets parter om den mulige linje, der skal følges i en aktion fra Fællesskabets side.

3.    Såfremt Kommissionen efter denne høring finder, at en aktion fra Fællesskabets side er ønskelig, hører den arbejdsmarkedets parter om indholdet af det forslag, den agter at fremsætte. Arbejdsmarkedets parter afgiver udtalelse eller eventuelt henstilling til Kommissionen.

4.    I forbindelse med denne høring kan arbejdsmarkedets parter over for Kommissionen tilkendegive deres ønsker om at indlede den i artikel 4 fastlagte

procedure. Denne kan højst vare 9 måneder, medmindre de pågældende arbejdsmarkedsparter og Kommissionen er enige om at forlænge den.

Artikel 4

1.    Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan kan, såfremt disse parter ønsker det, føre til overenskomster og aftaler.

2.    Iværksættelsen af de aftaler, der indgås på fællesskabsplan, sker enten i henhold til de procedurer og fremgangsmåder, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne følger, eller når der er tale om spørgsmål, der omfattes af artikel 2 efter aftaleparternes fælles anmodning ved en beslutning truffet af Rådet på forslag af Kommissionen.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre den pågældende aftale indeholder en eller flere bestemmelser vedrørende et af de i artikel 2, stk. 3, omhandlede spørgsmål, i hvilket tilfælde afgørelsen træffes med enstemmighed.«

4.
    Kommissionen har i sin meddelelse om gennemførelsen af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken (KOM(93) 600 endelig udg.) (herefter »meddelelsen«) udtalt, at sagsøgeren var en arbejdsgiversammenslutning, der var »meget repræsentativ« for særlige virksomhedsgrupper eller særlige sider af sådanne virksomhedsgruppers aktiviteter, idet gruppen tilhørte den type tværfaglige organisationer, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder. Sagsøgeren er derfor medtaget i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen over arbejdsmarkedsorganisationer, der opfylder kriterierne i meddelelsens punkt 24 og dermed kan deltage i høringsproceduren i henhold til aftalens artikel 3. Fortegnelsen omfatter bl.a. generelle tværfaglige organisationer og tværfaglige organisationer, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder. Kommissionen udtaler i meddelelsens punkt 49, at den mener, »at denne meddelelse giver de grundlæggende regler for iværksættelsen af de nye procedurer, således at der kan handles effektivt og åbent«.

5.
    Kommissionen havde i 1983 udarbejdet et forslag til direktiv om forældreorlov og orlov af familiære grunde, der aldrig blev vedtaget af Rådet. Den 21. januar 1995 besluttede Kommissionen at høre arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en fællesskabsaktion med henblik på at forene arbejdsliv og familieliv, jf. aftalens artikel 3, stk. 2.

6.
    Sagsøgeren samt andre repræsentative organisationer, der var blevet hørt, tilstillede den 6. april 1996 Kommissionen et fælles standpunkt. Dettes ophavsmænd insisterede over for Kommissionen på, at »den skulle gøre alt som stod i dens magt for at visse vigtige spørgsmål og visse repræsentanter for arbejdsmarkedets parter ikke blev holdt uden for forhandlingerne«.

7.
    I juni 1995 hørte Kommissionen, der fandt, at en fællesskabsaktion var ønskelig, på ny arbejdsmarkedets parter om indholdet af det påtænkte forslag, jf. aftalens artikel 3, stk. 3. Den 5. juli 1995 fremlagde sagsøgeren samt de andre hørte organisationer på ny et fælles standpunkt.

8.
    Samme dag meddelte sammenslutningerne UNICE, CEEP og CES i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, Kommissionen, at de ønskede at benytte sig af muligheden i henhold til nævnte aftales artikel 4, stk. 1, og at indlede forhandlinger om forældreorlov.

9.
    Den 6. november 1996 blev UNICE, CEEP og CES enige om et forslag til rammeaftale. Den 14. december 1995 indgik disse tre organisationer rammeaftalen om forældreorlov (herefter »rammeaftalen«) og sendte den til Kommissionen med anmodning om, at den blev iværksat ved en afgørelse truffet af Rådet på forslag af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i aftalen. I mellemtiden havde sagsøgeren ved skrivelser af 30. november og 13. december 1995 meddelt Kommissionen, at organisationen beklagede ikke at have kunnet deltage i den sociale dialog, og fremsatte i øvrigt kritik på forskellige punkter af forslaget til rammeaftale.

10.
    Den 20. december 1995 sendte Kommissionen den omhandlede rammeaftale til de organisationer, som den havde hørt eller tidligere givet underretning, og som ikke havde undertegnet den, heriblandt sagsøgeren, og inviterede dem til et informationsmøde med diskussion den 5. januar 1996. Sagsøgeren deltog i dette møde.

11.
    Dette er baggrunden for Rådets vedtagelse den 3. juni 1996 af direktiv 96/34, hvorved rammeaftalen iværksættes.

12.
    Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. september 1996 har sagsøgeren anlagt et annullationssøgsmål til anfægtelse af direktiv 96/34 i henhold til traktatens artikel 173.

13.
    Ved særskilt dokument indgivet til Rettens Justitskontor den 21. november 1996 i henhold til artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement har Rådet fremført en formalitetsindsigelse. Sagsøgeren har fremsat sine bemærkninger til denne formalitetsindsigelse ved indlæg af 30. januar 1997, som blev indgivet til Rettens Justitskontor den 31. januar 1997. Ved kendelse af 18. marts 1997 har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at henskyde behandlingen af formalitetsindsigelsen til afgørelsen vedrørende sagens realitet.

14.
    Ved stævning indgivet den 20. januar 1997 har Kommissionen i henhold til artikel 115 i Rettens procesreglement og artikel 37, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for Rådets påstande. Formanden for Fjerde Afdeling har ved kendelse af 18. marts 1997 taget denne

begæring til følge. Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 17. juni 1997. Sagsøgeren har fremsat sine bemærkninger til dette interventionsindlæg den 9. september 1997.

15.
    Ved stævning indgivet den 24. januar 1997 har den franske sammenslutning, Confédération générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel (CGPME), Puteaux (Frankrig), den franske sammenslutning Union professionelle artisanale (UPA), Paris, den belgiske sammenslutning Nationaal Christelijk Middenstandsverbond (NCMV), Bruxelles, den nederlandske sammenslutning Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, Delft (Nederlandene), den luxembourgske sammenslutning Fédération des artisans, Luxembourg, den italienske sammenslutning Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), Rom, den østrigske sammenslutning Wirtschaftskammer Österreich, Wien, og den tyske sammenslutning Bundesvereinigung der Fachverbände des deutschen Handwerks eV (BFH), Bonn, i henhold til artikel 115 i Rettens procesreglement og artikel 37, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for sagsøgerens påstande. Formanden for Rettens Fjerde Afdeling har ved kendelse af 18. marts 1997 taget denne begæring til følge (UEAPME mod Rådet, Sml. II, s. 373). De nævnte intervenienter har indgivet interventionsindlæg den 18. juni 1997. Rådet har fremsat bemærkninger til dette interventionsindlæg den 8. september 1997.

16.
    Ved Rettens beslutning af 18. april 1997 er sagen blevet henvist til Fjerde Udvidede Afdeling. De oprindelige parter i sagen har givet deres tilslutning hertil.

17.
    På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse. Retten har imidlertid af hensyn til retsforhandlingernes tilrettelæggelse anmodet parterne om skriftligt at besvare forskellige spørgsmål før retsmødet og har anmodet Rådet om i kopi at fremlægge visse dokumenter, og dette er sket inden for de fastsatte frister.

18.
    Parterne har afgivet indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 11. marts 1998.

Parternes påstande

19.
    Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

Principalt:

-    I medfør af EF-traktatens artikel 173 annulleres direktiv 96/34.

Subsidiært:

-    I medfør af EF-traktatens artikel 173 annulleres direktiv 96/34, dog kun for så vidt som det finder anvendelse på små og mellemstore virksomheder som omfattet af artikel 2, stk. 2, i aftalen.

-    Rådet dømmes til at betale sagens omkostninger.

20.
    Rådet har nedlagt følgende påstande:

-    Afvisning.

-    Subsidiært, frifindelse.

-    Sagsøgeren og de intervenienter, der har interveneret til støtte for sagsøgerens påstande, dømmes til at betale sagens omkostninger.

21.
    De intervenienter, der har interveneret til støtte for sagsøgerens påstande, har nedlagt følgende påstande:

-    Det konstateres, at intervenienterne har interveneret til støtte for de af sagsøgeren fremførte påstande.

-    Principalt annulleres i henhold til traktatens artikel 173 direktiv 96/34, og subsidiært annulleres i henhold til samme traktatbestemmelse direktiv 96/34, dog kun for så vidt det finder anvendelse på små og mellemstore virksomheder som omfattet af artikel 2, stk. 2, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitik.

-    Rådet dømmes til at betale samtlige omkostninger i sagen, herunder de omkostninger, intervenienterne har måttet afholde.

22.
    Kommissionen, der har interveneret til støtte for Rådets påstande, har nedlagt følgende påstande:

-    Afvisning.

-    Frifindelse.

-    Sagsøgeren og de intervenienter, der har interveneret til støtte for sagsøgeren, dømmes til at betale sagens omkostninger.

23.
    Sagsøgeren har fremført fem anbringender til støtte for sine påstande. Med det første gøres det gældende, at der foreligger en overtrædelse af aftalens artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1. Med det andet gøres det gældende, at der foreligger en overtrædelse af princippet »patere legem quam ipse fecisti«. Med det tredje anbringende gøres det gældende, at der er tale om forskelsbehandling af

repræsentative organisationer. Det fjerde anbringende går ud på, at der foreligger en overtrædelse af aftalens artikel 2, stk. 2. Det femte anbringende er, at subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet er tilsidesat.

Formaliteten

Parternes argumenter

24.
    Rådet har støttet sin afvisningspåstand, principalt på den anfægtede akts beskaffenhed, og subsidiært på den omstændighed, at sagsøgeren hverken er umiddelbart eller individuelt berørt af direktiv 96/34.

25.
    Rådet har principalt anført, at direktiv 96/34 som en almengyldig retsakt ikke efter traktatens artikel 173, stk. 4, kan anfægtes under et annullationssøgsmål, der er anlagt af en juridisk person som sagsøgeren. Ifølge retspraksis forudsætter antagelse til realitetsbehandling af et annullationssøgsmål, der er anlagt af en privatperson, at den anfægtede retsakt uden hensyn til, hvorledes den er udformet og benævnt, faktisk udgør en beslutning i traktatens artikel 189's forstand (Domstolens dom af 6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3463, af 29.1.1985, sag 147/83, Binderer mod Kommissionen, Sml. s. 257, af 24.2.1987, sag 26/86, Deutz og Geldermann mod Rådet, Sml. s. 941, præmis 6, og af 29.6.1989, forenede sager 250/86 og 11/87, RAR mod rådet, Sml. s. 2045). Den i den foreliggende sag anfægtede akt besidder imidlertid alle de for et direktiv karakteristiske egenskaber. Rådet har herved anført, at det ikke er muligt med større eller mindre nøjagtighed at angive, hvor mange eller endog hvilke retssubjekter direktivet finder anvendelse på. Det er desuden nævnt, at sagsøgeren ikke er nævnt i det. I øvrigt kan direktiv 96/34, da det er affattet i særlige generelle vendinger, kun anvendes efter at være blevet gennemført af medlemsstaterne, der i den forbindelse har et betydeligt skøn.

26.
    Rådet har subsidiært gjort gældende, at sagsøgeren hverken er umiddelbart eller individuelt berørt af den anfægtede akt. Således kan sagsøgeren dels ikke være umiddelbart berørt af direktiv 96/34, der ikke har til formål at skabe rettigheder for private, men alene forpligtelser for medlemsstaterne, som har et meget vidt skøn, når det gælder opfyldelse af forpligtelsen til at gennemføre det her foreliggende direktiv. Herudover har Rådet fremhævet, at sagsøgeren ikke har bevist, at visse for ham særlige egenskaber eller en faktisk situation, som adskiller ham fra alle andre i den grad, at han må anses for individuelt berørt af direktiv 96/34, foreligger. Rådet har redegjort for de forskellige elementer, som det baserer dette resultat på.

27.
    Rådet har bemærket, at den sagsøgende organisation ikke blot kan bevise, at den har deltaget i proceduren i forbindelse med direktivets vedtagelse og således opnå, at annullationssøgsmålet admitteres, idet direktivet er en almengyldig, generel og abstrakt retlig regulering, som sammenslutningen ikke er adressat for (jf. Domstolens kendelse af 23.11.1995, sag C-10/95 P, Asocarne mod Rådet, Sml. I, s. 4149, præmis 40; Rettens kendelse af 20.10.1994, sag T-99/94, Asocarne mod

Rådet, Sml. II, s. 871, og af 11.1.1995, sag T-116/94, Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori mod Rådet, Sml. II, s. 1).

28.
    Domstolens dom af 2. februar 1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy mod Kommissionen, Sml. s. 219, og af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, vedrørende beslutninger om ophævelse af støtte eller afslag på indledning af den i traktatens artikel 93, stk. 2, fastlagte procedure, mangler også relevans i det foreliggende tilfælde. Rådet har herved anført, at en sammenslutning, som ikke er adressat for den anfægtede retsakt, kun kan få sit søgsmål admitteret, såfremt den er trådt i et eller flere af sine deltageres sted og disse havde kunnet anlægge sag (Rettens dom af 6.7.1995, forenede sager T-447/93, T-448/93 og T-449/93, AITEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1971, præmis 60), eller såfremt den kan bevise, at den selv har en særlig interesse i sagen (dommen Van der Kooy mod Kommissionen, a.st., præmis 17-25).

29.
    Rådet mener, at den sagsøgende organisation ikke i det foreliggende tilfælde kan gøre gældende, at den ved anlæggelsen af nærværende sag er trådt i stedet for et eller flere af sine medlemmer, som på deres side har været individuelt berørt af direktivet. Ifølge Rådet ville intet medlem af den sagsøgende organisation have kunnet anlægge sag.

30.
    Desuden kan sagsøgeren efter Rådets opfattelse ikke gøre gældende, at direktiv 96/34 har berørt sagsøgerens ret til at forhandle om de aftaler, der er indgået mellem arbejdsmarkedets parter i henhold til aftalens artikel 4, idet organisationen iværksætter en aftale, ved hvis indgåelse den ikke har medvirket, selv om den deltog i de høringer, der gik forud for forhandlingerne om denne aftale.

31.
    Rådet har herefter søgt at godtgøre, at der ikke er nogen direkte årsagssammenhæng mellem anerkendelsen for sagsøgeren af visse interessers repræsentative karakter og organisationens interesse i søgsmålet i nærværende sag. Det gør således gældende, at den sagsøgende organisations mangel på repræsentationsevne for så vidt angår den anfægtede akts anvendelsesområde lægger sig i vejen for en antagelse af sagen til realitetsbehandling. Da den sagsøgende organisation kun repræsenterer visse grupper virksomheder, kan et af den anlagt søgsmål, hvorved en retsakt, der berører samtlige virksomheder, anfægtes, ikke admitteres. Rådet har i øvrigt anført, at sagsøgeren ikke bestrider at være optaget i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen som en af de »tværfaglige organisationer der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder«. Det har desuden anført, at sagsøgeren hverken har ret til eller naturligt krav på at forhandle om enhver regulering på det sociale område på europæisk plan. Under alle omstændigheder giver efter Rådets opfattelse en eventuel anerkendelse af den sagsøgende organisations repræsentationsevne for så vidt angår den anfægtede retsakts anvendelsesområde ikke organisationen en retmæssig interesse i søgsmålet, idet den ikke berøres af direktiv 96/34 i kraft af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre. Rådet mener således, at for at

kunne antages at befinde sig i en sådan situation, må den sagsøgende organisation først bevise, at den alene har den repræsentationsevne, som den hævder. Men Rådet har fastslået, at det har den sagsøgende organisation ikke på noget tidspunkt gjort.

32.
    Rådet har i øvrigt særligt betonet den omstændighed, at den sagsøgende organisation til støtte for sin interesse i søgsmålet hverken kan påberåbe sig en forhandlerstatus eller forhandlerret og lige så lidt en faktisk gældende søgsmålskompetence.

33.
    Det har i første række anført, at sagsøgeren med urette påberåber sig en »forhandlerstatus« og en »forhandlingsret«. På den ene side er forhandlerstatus et faktisk forhold, der må bedømmes på grundlag af den pågældende organisations eller sammenslutnings stilling, således som denne kan fastslås ved forhandlingens afslutning. Men i det foreliggende tilfælde har sagsøgeren ifølge Rådet ikke på noget tidspunkt deltaget i forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, der har ført til indgåelsen af rammeaftalen. Da sagsøgeren ikke har bevist, at organisationen på den ene eller den anden måde har deltaget i det pågældende forhandlingsforløb, kan det heller ikke gøres gældende, at den har forhandlerstatus. Og på den anden side kan den »forhandlingsret«, som den sagsøgende organisation har påberåbt sig, ikke udledes af den blotte omstændighed, at organisationen er blevet hørt eller har deltaget i høringsproceduren.

34.
    Rådet har først fremhævet, at det forløb, der indledes med høringen og afsluttes med vedtagelsen af direktiv 96/34 ikke svarer til en række af led, der hører til én og samme procedure. Ved aftalens artikel 2 og 4 er der nemlig blevet indført to forskellige procedurer.

35.
    Den første procedure, der er omhandlet i aftalens artikel 2, indledes ved høring af arbejdsmarkedets parter med henblik på affattelse af forslaget, jf. aftalens artikel 3, stk. 3. Den sagsøgende organisation blev hørt i denne første procedures høringsfase. Den anden i aftalens artikel 4 nævnte procedure indledes med forhandlingen mellem arbejdsmarkedets parter med henblik på udformningen af en forslag. Rådet gør gældende, at Kommissionen ikke er herre over forhandlingsfasen under den anden procedure, og at den tekst, som denne fører til, udgør en aftale mellem private. Den sagsøgende organisation har ikke deltaget i denne forhandlingsfase, som indleder den anden procedure.

36.
    Rådet har dernæst anført, at der ikke findes nogen anden sammenhæng mellem de to procedurer end den førstes indledning, der indgår i den første procedures høringsfase. Det har også oplyst, at de to omhandlede procedurer ikke fører til vedtagelsen af en akt af samme slags. Den første procedure har karakter af en klassisk lovgivningsprocedure, og fører således til vedtagelse af en af Rådet i medfør af aftalens artikel 2 vedtaget retsakt i henhold til den i traktatens artikel 189 C nævnte procedure, den såkaldte procedure for samarbejde med Europa-Parlamentet, og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Den anden

procedure karakteriseres ved et aftaletiltag hos repræsentanterne for de økonomiske og sociale interesser efter disses ønske og fører derfor til, at Rådet vedtager en retsakt på grundlag af aftalens artikel 4 i henhold til en procedure, der hverken omfatter høring af Europa-Parlamentet eller af Det Økonomiske og Sociale Udvalg. På baggrund heraf finder Rådet, at den omstændighed, at en faktisk stedfunden høring inden for rammerne af den første procedure, ikke skaber en ret skaber en ret til at påberåbe sig en udelukkelse fra den anden procedure.

37.
    Rådet har endelig udtalt, at der ikke findes bestemmelser om, at en arbejdsmarkedsorganisation har en ret til at deltage i forhandlinger om en hvilken som helst tekst med andre arbejdsmarkedsorganisationer i kraft af sin ret til at blive hørt af Kommissionen. Det er nævnt, at aftalen og navnlig dennes artikel 3, stk. 4, alene giver arbejdsmarkedets parter en adgang, men ikke en ret, til at forhandle indbyrdes. Den eneste ret, den sagsøgende organisation kan gøre krav på, er retten til at blive hørt af Kommissionen, da den jo findes i fortegnelsen i bilaget til meddelelsen. Men i det foreliggende tilfælde blev den sagsøgende organisation forskriftsmæssigt hørt.

38.
    Rådet har i en kommentar i den forbindelse til sagsøgerens bemærkninger vedrørende Rettens kendelse af 21. februar 1995, sag T-117/94, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 455, og af 3. juni 1997, sag T-60/96, Merck m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 849, anført, at den regel, som sagsøgeren modsætningsvis når frem til på grundlag af denne praksis, og som Rådet bestrider, ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde,idet Rådet, som ophavsmand til retsakten, ikke var forpligtet til at høre sagsøgeren. Denne høringspligt påhviler alene Kommissionen.

39.
    Under alle omstændigheder er en eventuel forhandlingsret for sagsøgeren, såfremt den anerkendes, ikke tilstrækkelig til at individualisere sagsøgeren, idet en sådan ret også kan anerkendes for alle andre arbejdsmarkedsorganisationer, der er blevet hørt, men som ikke har deltaget i forhandlingerne om rammeaftalen.

40.
    Rådet har dernæst gjort gældende, at sagsøgeren med urette påberåber sig en faktisk gældende søgsmålskompetence til støtte for sin interesse i søgsmålet i det foreliggende tilfælde. Det har indledningsvis fremhævet, at sagsøgeren ikke har bevist, at en præjudiciel sag i henhold til traktatens artikel 177 ikke effektivt vil kunne sikre, at lovligheden af direktiv 96/34 fastslås. Det har dernæst anført, at sagsøgeren ikke besidder nogen særlig ret til at deltage i kollektive forhandlinger, og således ikke kan påberåbe sig den retspraksis, der er blevet nævnt (Domstolens dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2041). Rådet har endelig anført, at den omstændighed, at den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling, ikke er ensbetydende med, at Fællesskabets retsinstanser afviser at anerkende, at den sagsøgende organisation har karakter af et repræsentativt organ, der i almindelig forsvarer de små og mellemstore virksomheders interesser.

41.
    Også Kommissionen, der har interveneret til støtte for Rådets påstand, har anført, at sagen skal afvises. Den har navnlig fremhævet to punkter. På den ene side finder den, at sagsøgeren ikke kan anses for individuelt berørt af den omtvistede foranstaltning. Den har herved fremhævet, at sagsøgerens standpunkt i nærværende sag og det standpunkt, som sammenslutningerne af landbrug og fiskeri indtog i nævnte kendelse Associazione agricoltori della provinzia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, hvori Retten fastslog, at de ikke var individuelt berørt af den anfægtede akt, er parallelle. Kommissionen har anført, at Retten i nævnte sag bekræftede, at selv om sagsøgerne også gjorde krav på, at de var individuelt berørt, når de havde haft ret til at deltage i det forberedende arbejde med udformningen af et program, der skulle forelægges Kommissionen til godkendelse inden for rammerne af den anfægtede retsakt, kan det princip, at en organisation i sin egenskab af repræsentant for en gruppe erhvervsdrivende skulle være individuelt berørt af en retsakt, som påvirker denne gruppes generelle interesser, ikke anerkendes, når retsakten fremtræder som en foranstaltning med generel rækkevidde, som gælder for objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for persongrupper, som er udpeget generelt og abstrakt (kendelsen Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis 16 og 24).

42.
    Kommissionen mener på den anden side ikke, at sagsøgeren kan påberåbe sig en umiddelbar interesse i praksis' forstand til støtte for, at søgsmålet skal admitteres. Den har herved anført, at, i modsætning til hvad sagsøgeren hævder, må direkte berørthed forudsætte, at de retsvirkninger, den anfægtede akt har for sagsøgeren, umiddelbart følger af denne retsakt, og ikke er virkninger af en senere udstedt akt, der nødvendigvis eller automatisk er en virkning af den anfægtede akt (jf. forslag til afgørelse af generaladvokat W. Van Gerven i sag C-213/91, dom af 5.6.1993, Abertal m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3177, jf. s. 3183, præmis 20). I det foreliggende tilfælde har medlemsstaterne imidlertid efter den anfægtede akt et vidt skøn med hensyn til de midler, der skal anvendes for at nå de fastsatte mål. Kommissionen har tilføjet, at den netop forslog Rådet at vedtage et direktiv i betragtning af beskaffenheden og indholdet af rammeaftalen, hvis iværksættelse på nationalt plan forudsætter udøvelse af et vidt skøn.

43.
    Sagsøgeren har imødegået både Rådets og Kommissionens argumentation.

44.
    Vedrørende Rådets argumenter har organisationen først og fremmest anført, at spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling må afgøres på baggrund af det omhandlede direktivs særlige beskaffenhed. Den har herved fremhævet, at direktiv 96/34 er den første regulerende retsakt, der er blevet vedtaget på grundlag af aftalen om protokollen. Den har alene til formål at forpligte medlemsstaterne til at gennemføre en rammeaftale, der er indgået af tre tværfaglige organisationer med almindeligt sigte. Organisationerne har i det foreliggende tilfælde selv fastlagt direktivets indhold, mens Fællesskabets institutioner, der normalt skal løse forskellige opgaver under lovgivningsproceduren, kun rent formelt har deltaget (jf. trettende og fjortende betragtning til direktiv 96/34 samt Europa-Parlamentets

beretning vedrørende Kommissionens forslag til direktiv). Det har i øvrigt betydning, at Kommissionen i meddelelsen har givet udtryk for den opfattelse, at Rådet ikke har nogen kompetence til at ændre aftalen, som arbejdsmarkedets parter har indgået. Det er følgelig alene de tre arbejdsmarkedsparter, der står for harmoniseringen af spørgsmål vedrørende forældreorlov i alle Unionens medlemsstater, undtagen Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, og de har på eget initiativ igangsat det i aftalens artikel 4, stk. 2, omhandlede forhandlingsforløb uden at inddrage de andre af Kommissionens anerkendte arbejdsmarkedsparter. Under disse forhold, kan direktiv 96/34 ikke sidestilles med de direktiver, der hidtil har været omhandlet i Domstolens praksis. Det adskiller sig faktisk fra et klassisk direktiv på to måder.

45.
    På den ene side var anvendelsen i det foreliggende tilfælde af et direktiv som retsfastsættelsesmiddel ikke påbudt ved nogen bestemmelse i traktaten, men en følge af et valg på to punkter. De faglige organisationer, som forhandlede om rammeaftalen, valgte, at den skulle have virkninger erga omnes, selv om de havde kunnet nøjes med blot at nå frem til en almindelig aftale med virkninger inter partes. Kommissionen valgte at forelægge Rådet et forslag til direktiv, således at rammeaftalen fik bindende retsvirkninger erga omnes, mens den efter aftalens artikel 4, stk. 2, kunne have benyttet et andet retsfastsættelsesmiddel i henhold til traktatens artikel 189, eller som den tyske regering har hævdet i en stillingtagen til de procedurespørgsmål, som anvendelsen af aftalen har givet anledning til, nøjes med at foreslå vedtagelse af en beslutning sui generis. De formalitetsindsigelser, der sædvanligvis gøres gældende over for et annullationssøgsmål, der er anlagt af en privatperson til anfægtelse af et direktiv, har altså ikke relevans i det foreliggende tilfælde som følge af disse to valg. Det ville jo tilsyneladende være en selvmodsigelse at hævde, at direktivets almengyldige karakter har betydning for spørgsmålet, om nærværende sag kan antages til realitetsbehandling i det omfang, dette argument måtte betyde, at sagsøgeren som en repræsentativ organisation, der var blevet holdt uden for forhandlingerne, ikke kan indbringe spørgsmålet om rammeaftalens og dennes tilblivelses lovlighed for Fællesskabets dømmende myndigheder, fordi de faglige organisationer, som har afsluttet aftalen, er gået ind for, at den også skulle have virkninger for de andre parter på arbejdsmarkedet, mens sagsøgeren netop anfægter lovligheden af denne udvidelse af dens retsvirkninger. Dette argument ville desuden medføre, at Kommissionen ved i det foreliggende tilfælde at vælge direktivet som retsfastsættelsesmiddel fik mulighed for at berøve sagsøgeren enhver retsbeskyttelse, skønt den kunne eller burde have foreslået en anden retsaktstype.

46.
    Sagsøgeren gør på den anden side gældende, at de repræsentative organisationer, der bliver holdt uden for forhandlingerne i kraft af direktiv 96/34's specielle karakter, får en særlig stilling, som Rådet ikke kan se bort fra. Det argument, at sagsøgeren ikke er individuelt berørt, fordi organisationen ikke har undertegnet aftalen, har ingen relevans for spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren burde have

deltaget i forhandlingerne og undertegnet rammeaftalen, udgør netop denne sags kerne.

47.
    Sagsøgeren har også gjort gældende, at de argumenter, Rådet har fremført på grundlag af en analyse af direktivets indhold for at fastslå, at direktivet har almengyldig karakter, desuden betyder, at der ses bort fra direktiv 96/34's særlige karakter. Organisationen har således kritiseret det argument, at den ikke nævnes i direktivet for så vidt som den blot skulle have deltaget i forhandlingerne for at søgsmålet kunne admitteres. Med dette argument foreligger der endnu en grund for de arbejdsmarkedsparter, der har deltaget i forhandlingerne, til ikke at tage den sagsøgende organisation med i forhandlingerne. På samme måde tages der ikke med argumentet om, at direktivets indhold er temmelig ubestemt, således at medlemsstaterne får et vidt skøn, højde for, at nævnte indhold blev fastlagt af arbejdsmarkedets parter, men ikke af Rådet, og at denne mangel på præcision netop er omhandlet i det første anbringende vedrørende realiteten (jf. ovenfor i præmis 23).

48.
    Sagsøgeren har dernæst henvist til, at ifølge fast retspraksis udelukker en retsakts almengyldige karakter ikke, at visse erhvervsdrivende muligvis berøres individuelt (jf. Domstolens dom af 21.2.1984, forenede sager 239/82 og 275/82, Allied Corporation m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1005, præmis 11, af 23.5.1985, sag 53/83, Allied Corporation m.fl. mod Rådet, Sml. s. 1621, præmis 4, af 16.5.1991, sag C-358/89, Extramet Industrie mod Rådet, Sml. I, s. 2501, præmis 13, og af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorniu mod Rådet, Sml. I, s. 1853, præmis 19). Selv om den af organisationen nævnte retspraksis kun vedrører sager, der er anlagt til anfægtelse af forordninger, er der efter dens opfattelse ingen grund til ikke at anvende den, når den anfægtede retsakt er et direktiv, idet forskellen mellem de to retsakttyper ikke er en følge af deres generelle rækkevidde, men af, at direktivet forpligter den eller de medlemsstater, som det er stilet til, til »at nå et bestemt mål« og samtidig stiller dem frit med hensyn til valget af den form og de midler, hvormed dette resultat kan nås (jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat V. Van Gerven i de forenede sager C-48/90 og C-66/90, Domstolens dom af 12.2.1992, Nederlandene og PTT Nederland mod Kommissionen, Sml. I, s. 565, jf. s. 589 og s. 597).

49.
    Antagelsen til realitetsbehandling af nærværende sag bør heller ikke modarbejdes ved en fortolkning efter ordlyden af traktatens artikel 173, stk. 4, hvorefter kun beslutninger kan anfægtes under et annullationssøgsmål anlagt af privatpersoner. Sagsøgeren gør gældende, at bestemmelser vedrørende adgangen til at anlægge sag ved Fællesskabets retsinstanser altid er blevet fortolket ud fra synspunkter vedrørende en effektiv domstolsbeskyttelse, både når det gælder anfægtelige akter (jf. Domstolens dom af 9.2.1984, forenede sager 316/82 og 40/83, Kohler mod Revisionsretten, Sml. s. 641; Rettens dom af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 121), og når det gælder de berørte institutioner (jf. Domstolens dom af 5.6.1976, sag 110/75, Mills mod BEI, Sml. s. 955, af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1339, af 3.7.1986, sag 34/86, Rådet

mod Parlamentet, Sml. s. 2155, og af 2.12.1992, sag C-370/89, SGEEM og Etroy mod BEI, Sml. I, s. 6211).

50.
    Den sagsøgende organisation har fremhævet, at Rettens kendelse af 20. oktober 1994 i Asocarne mod Rådet-sagen (a.st., præmis 17), hvori Retten begrunder afvisningen af privates annullationssøgsmål til anfægtelse af et direktiv med, at »private er sikret den fornødne retsbeskyttelse over for direktiver af de nationale domstole, som fører kontrol med, at direktiverne gennemføres i national ret« er blevet kritisk modtaget i teorien, og at Domstolens kendelse af 23. november 1995 i Asocarne mod Rådet-sagen, a.st., selv om den stadfæster Rettens kendelse, begrunder afvisningen af appellen ikke blot med, at Van der Kooy mod Kommissionen- dommen og CIRFS m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st., der vedrørte beslutninger, ikke i det foreliggende tilfælde kunne finde tilsvarende anvendelse, idet der var tale om et direktiv, men også med, at direktivet var blevet vedtaget efter en procedure, som intet indeholdt om sagsøgerens deltagelse i modsætning til den sag, der førte til CIRFS m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st. Sagsøgeren har fremhævet, at i det foreliggende tilfælde blev direktivet vedtaget i forbindelse med en procedure, hvorefter ikke blot arbejdsmarkedets parter, som f.eks. sagsøgeren, skal deltage, men som kun findes i kraft af denne deltagelse og det valg, som arbejdsmarkedets parter, som er dens egentlige ophavsmænd, har truffet.

51.
    Den sagsøgende organisation har for det tredje gjort gældende, at den er individuelt berørt af direktivet, idet dette vedrører den på grund af bestemte egenskaber, som er særlige for den, og en faktisk situation, som kendetegner den i forhold til alle andre. Den har i den forbindelse anført, at Kommissionen i meddelelsen anerkendte den som en organisation, der opfylder de kriterier for repræsentationsevne, der er fastlagt i nævnte meddelelses punkt 24. Den gør desuden gældende, at den blev hørt af Kommissionen under de to faser, der er fastlagt i aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. Den har endvidere fremhævet, at de interesser, den repræsenterer, er de eneste, der nyder en særlig beskyttelse efter aftalens artikel 2, stk. 2, idet stiftelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder, ikke kan modvirkes ved iværksættelsen af den retsfastsættelse, dersker inden for rammerne af aftalen. Organisationen har endelig anført, at selve rammeaftalens formål berører små og mellemstore virksomheder så meget, at organisationen burde have haft adgang til at deltage i forhandlingerne, idet disse virksomheder ellers kunne risikere at lide stor skade, med en klar tilsidesættelse af aftalens artikel 2, stk. 2, til følge. Som følge heraf er den sagsøgende organisation individuelt berørt af direktivet, når henses til den rolle, den burde have spillet ved dets udarbejdelse.

52.
    Sagsøgeren mener på denne baggrund, at søgsmålet opfylder de krav for at anse en sammenslutning for individuelt berørt, som blev opstillet i Van der Kooy mod Kommissionen-dommen og CIRFS m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st. Organisationen har yderligere anført, at det fremgår af Rettens dom af 27. april

1995, sag T-96/92, CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1213, præmis 35 og 36, at den omstændighed, at den har ret til at deltage i forhandlingerne er tilstrækkelig til, at den bliver individuelt berørt af direktivet, hvad enten den faktisk har deltaget eller ej. Under alle omstændigheder kan Rådet efter dens opfattelse ikke gøre gældende, at den ikke er individuelt berørt som følge af, at den ikke har deltaget i forhandlingerne for så vidt som sagens kerne netop er, at sagsøgerens stilling og status som forhandler ikke blev anerkendt ved udarbejdelsen af direktiv 96/34.

53.
    Den sagsøgende organisation har for det fjerde gjort gældende, at de to led i sagens genstand viser, at organisationens interesser berøres umiddelbart af direktivets vedtagelse.

54.
    Det første led i sagens genstand vedrører direktivets tilblivelseshistorie og udtrykker kritik af den omstændighed, at den sagsøgende organisation som anerkendt, repræsentativ organisation vilkårligt blev holdt uden for forhandlingerne. Den almengyldige retsakt, der stadfæster en rammeaftale, som den ikke blev gjort til deltager i, berører umiddelbart dens særlige interesser, for så vidt som den vedrører en af dens væsentligste opgaver ifølge aftalens artikel 4, stk. 2, nemlig at deltage i forhandlingerne om arbejdsmarkedets aftaler (jf. på linje hermed CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st., præmis 38).

55.
    Det andet led i sagens genstand vedrører indholdet af rammeaftalen og rummer en kritik af dennes alt for vage og generelle karakter for så vidt som det derefter overlades medlemsstaterne at »tillade særlige ordninger«, der imødekommer de krav, der stilles af arbejdet i de små og mellemstore virksomheder og disses organisation. Men den sagsøgende virksomhed gør gældende, at den har en direkte interesse i, at de små og mellemstore virksomheders interesser tilgodeses i den rammeaftale, der skal gennemføres i medlemsstaterne.

56.
    Den sagsøgende organisation har i replikken fremhævet, at Rådet har anerkendt, at formalitetsspørgsmålet i nærværende sag ikke kan adskilles fra sagens realitet. Den har ikke desto mindre gjort gældende, at Rådets holdning på dette punkt kan kritiseres. På den ene side anføres det, at det argument, at en sammenslutning, der repræsenterer små og mellemstore virksomheder, kun kan kræve artikel 2, stk. 2, i aftalen overholdt for så vidt angår et direktiv, der udelukkende finder anvendelse på små og mellemstore virksomheder, er et mærkeligt argument, når der er tale om et tilfælde, hvor der foreligger er direktiv, der alene finder anvendelse på små og mellemstore virksomheder, og som stiller administrative, økonomiske og retlige krav, der modvirker oprettelsen og udviklingen af sådanne virksomheder. På den anden side ligger der efter den sagsøgende organisations opfattelse en selvmodsigelse i et anbringende om, at når direktivet ikke blot gælder små og mellemstore virksomheder, kan en sammenslutning, der repræsenterer disse, ikke anlægge sag ved Retten vedrørende tilsidesættelse af en bestemmelse, hvorefter

disse virksomheders interesser skal nyde godt af en særlig beskyttelse, dvs. af aftalens artikel 2, stk. 2, netop fordi den specielt repræsenterer disse virksomheder.

57.
    Den sagsøgende organisation har anført, at den, når dens rettigheder som forhandler i dens egenskab af repræsentativ part på arbejdsmarkedet, tilsidesættes, må kunne påberåbe sig den retsbeskyttelse, der er givet den ved fællesskabsretten, uden hensyn til indholdet af den vedtagne retsakt. Den har betonet, at dens repræsentationsevne er et forhold af stor relevans ved undersøgelsen af sagens formalitetsspørgsmål, og har herved sammenlignet sin stilling med den, CEEP, der alene forsvarer de offentlige virksomheders interesser, indtager.

58.
    Den sagsøgende organisation har som svar på Kommissionens argumentation gjort gældende, at der ikke egentlig bliver spørgsmål om, hvorvidt den er umiddelbart og individuelt berørt af direktiv 96/34, men derimod om, hvorledes den kan opnå, at overtrædelsen af dens ret til at deltage i kollektiv forhandling om rammeaftaler, der forhandles på europæisk plan, sanktioneres. Efter dens opfattelse må Kommissionens to argumenter under alle omstændigheder forkastes.

59.
    Den gør på den anden side gældende, at den er individuelt berørt af den anfægtede retsakt. Efter dens opfattelse vedrører Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen-kendelsen, a.st., en anden situation end den, der er tale om i nærværende sag. Sagsøgeren har anført, at Retten afviste søgsmålet i denne sag, ikke fordi den fandt, at Kommissionens forpligtelse til at høre de deri omhandlede sammenslutninger, ikke var tilstrækkeligt til at individualisere dem, men fordi den fandt, at denne høringsforpligtelse ikke bestod i den ordning, der gjaldt for den anfægtede retsakts vedtagelse (præmis 30 og 31). Sagsøgeren har heraf modsætningsvis sluttet, at erhvervsdrivende har en individuel interesse i at anfægte en retsakt, når de før dennes vedtagelse er blevet hørt, fordi den institution, som hører dem, har været forpligtet hertil. Den gør desuden gældende, at Retten har stadfæstet denne fortolkning i Merck m.fl. mod Kommissionen-kendelsen, a.st., præmis 73 og 74, hvor det fastslås, at en sag skal afvises, fordi Kommissionen ikke var forpligtet til at høre sagsøgerne, før den anfægtede retsakt blev vedtaget. Den har herved særlig peget på den omstændighed, at Kommissionen i nævnte sag udtrykkeligt anerkendte, at det måtte fastslås, at der forelå en individuel interesse, når der parallelt hermed bestod en pligt til at høre sagsøgeren på det tidspunkt, hvor akten var under forberedelse (præmis 34).

60.
    Den sagsøgende organisation har på den anden side anført, at den har en umiddelbar interesse i at påstå direktiv 96/34 annulleret. Den har fremhævet, at dette direktiv ikke er kendetegnet ved sit indhold, men blot er en stadfæstelse af en rammeaftale, der tilkom under forhandlinger, der var resultatet af forhandlinger, ved hvilke dens ret til kollektiv forhandling blev tilsidesat, og at dens kritik derfor vedrører den måde, som rammeaftalen blev forhandlet på, hvilket for den skaber en umiddelbar interesse i at anfægte direktiv 96/34. Den har herved henvist til CCE

de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st. (præmis 38), hvori Retten afslog at anerkende en direkte interesse for de faglige organisationer, der var sagsøgere, når der ikke var tale om nogen tilsidesættelse af de rettigheder, der særligt var tillagt repræsentanter for lønmodtagerne.

61.
    Den sagsøgende organisation gør således gældende, at den ikke er et retssubjekt, der blot berøres af indholdet af en fællesskabsretsakt, men et retssubjekt, som i henhold til højere retsregler i Fællesskabets retsorden, skulle være givet adgang til at deltage i forhandlingerne om den omtvistede akt. Det er sagsøgerens opfattelse, at den, når Kommissionen ikke sørgede for, at aftalen blev overholdt, må have adgang til at anlægge sag ved Retten, hvis opgave det er at føre legalitetskontrol på fællesskabsplan under et annullationssøgsmål. Organisationen har i øvrigt anført, at den ikke råder over andre retsmidler, og i al fald ikke har mulighed for at anlægge et passivitetssøgsmål eller gennemføre en præjudiciel sag, hvorigennem den kan opnå at et forløb, hvorved dens beføjelser som europæisk arbejdsmarkedsorganisation er tilsidesat, sanktioneres (Parlamentet mod Rådet-dommen, a.st., præmis 20).

Rettens bemærkninger

62.
    I den foreliggende sag skal det afgøres, om et annullationssøgsmål, der er anlagt af en juridisk person i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, til anfægtelse af et direktiv, som Rådet har vedtaget med hjemmel i aftalens artikel 4, stk. 2, kan admitteres.

63.
    Selv om traktatens artikel 173, stk. 4, ikke udtrykkeligt omhandler formalitetsspørgsmålet i annullationssøgsmål, der er anlagt af juridiske personer til anfægtelse af et direktiv, fremgår det dog af Domstolens praksis, at denne omstændighed ikke i og for sig kan begrunde, at et sådant søgsmål afvises fra realitetsbehandling (jf. herom Domstolens dom af 29.6.1993, sag C-298/89, Gibraltar mod Rådet, Sml. I, s. 3605, og Domstolens kendelse af 23.11.1995, Asocarne mod Rådet, a.st.). Domstolen undersøgte således i Asocarne mod Rådet-kendelsen, a.st., efter at have fastslået, at den anfægtede retsakt var et direktiv, om der ikke var tale om en beslutning, der umiddelbart og individuelt berørte sagsøgeren i traktatens artikel 173, stk. 4's forstand, selv om denne beslutning var blevet truffet i form af et direktiv. Det må herved fastslås, at fællesskabets institutioner ikke kan udelukke den retsbeskyttelse, som denne bestemmelse i traktaten giver privatpersoner alene ved valg af formen for den omhandlede retsakt (jf. Rettens kendelse af 30.9.1997, sag T-122/96, Federolio mod Kommissionen, Sml. II, s. 1559, præmis 50). Endvidere er det her i aftalens artikel 4, stk. 2, første afsnit, bestemt, at »gennemførelsen af de aftaler, der er afsluttet på fællesskabsniveau, sker enten i henhold til de procedurer og fremgangsmåder, der er særlige for arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne, eller på områder henhørende under artikel 2, efter fælles anmodning fra de parter, der har undertegnet aftalen, ved en beslutning truffet af Rådet på forslag af Kommissionen«. På baggrund heraf kan den blotte omstændighed, at direktivformen er valgt, ikke i det foreliggende tilfælde give

Rådet mulighed for at hindre private i at udøve den søgsmålskompetence, de har i henhold til traktaten.

64.
    Det må derfor i første række undersøges, om direktiv 96/34 er en almengyldig retsakt, eller om den må anses for en beslutning, der er truffet i form af et direktiv. Ved afgørelsen af, om en retsakt har almengyldig karakter, må der ske en bedømmelse af dens beskaffenhed og de retsvirkninger, den har til formål at have eller faktisk har (Alusuisse mod Rådet og Kommissionen-dommen, a.st., præmis 8).

65.
    I det foreliggende tilfælde er det i artikel 1 i direktiv 96/34 bestemt, at direktivet »har til formål at iværksætte rammeaftalen vedrørende forældreorlov, der blev indgået den 14. december 1995 mellem de generelle tværfaglige organisationer (UNICE, CEEP og EFS), og som findes i bilaget«. Det fremgår nu imidlertid netop af bestemmelse 1, stk. 1 og 2, i rammeaftalen, der bærer overskriften »Formål og anvendelsesområde«, at aftalen »indeholder minimumsforskrifter, der skal gøre det lettere at forene de faglige og familiemæssige opgaver for erhvervsaktive forældre« og »finder anvendelse på samtlige mandlige og kvindelige arbejdstagere, der har indgået en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold, der er fastlagt i lovgivningen, i kollektive overenskomster, eller som følger af fremgangsmåder, der er gældende i den enkelte medlemsstat«.

66.
    Endvidere har den sagsøgende organisation ganske vist kritiseret valget af direktivformen med henblik på gennemførelse af rammeaftalen i henhold til dennes artikel 4, stk. 2, men den har ikke gjort gældende, at direktiv 96/34 ikke som direktiv opfyldte kravene ifølge traktatens artikel 189. Det kan således fastslås, at dette direktiv 96/34 er stilet til medlemsstaterne (artikel 3), der er forpligtet til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for på et hvilket som helst tidspunkt at sikre de resultater, der er foreskrevet i direktivet (artikel 2, stk. 1), og at det efter rammeaftalens ordlyd, hvortil der henvises i direktivets artikel 1, er de nationale myndigheder, der er kompetente til at bestemme den form og de midler, hvorved det bliver muligt at nå disse resultater.

67.
    Følgelig har direktiv 96/34 efter sin beskaffenhed almengyldig karakter og udgør ikke en beslutning i traktatens artikel 189's forstand.

68.
    Endvidere må det undersøges, om den sagsøgende organisation, selv om direktiv 96/34 som fastslået har karakter af en almengyldig retsakt, ikke desto mindre kan anses for umiddelbart og individuelt berørt af direktivet.

69.
    Der skal her henvises til, at ifølge retspraksis kan under visse omstændigheder selv en generel retsakt, som finder anvendelse på de pågældende erhvervsdrivende i al almindelighed, berøre nogle af dem individuelt (jf. dommene Extramet Industrie mod Rådet, a.st., præmis 13, og Codorniu mod rådet, a.st., præmis 19, samtFederolio mod Kommissionen-kendelsen, a.st., præmis 58). En fysisk eller juridisk person vil imidlertid kun kunne hævde at være individuelt berørt, såfremt den

omtvistede retsakt rammer ham på grund af visse egenskaber, som er særlige for ham, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre (Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, på s. 223, Rettens dom af 27.4.1995, sag T-12/93, CCE de Vittel m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1247, præmis 36, samt Federolio mod Kommissionen-kendelsen, a.st., præmis 59).

70.
    De forskellige argumenter, den sagsøgende organisation på dette punkt har udviklet, bygger alle på en forudsætning om, at organisationen har særlige rettigheder i forbindelse med processuelle ordninger, der er indført ved aftalen for at gøre det muligt at vedtage retsakter inden for dennes anvendelsesområde, og at disse særlige rettigheder er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde.

71.
    For her at kunne afgøre, om den sagsøgende organisation faktisk er berørt af direktiv 96/34 på grund af visse egenskaber, som er særlige for den, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre, må særegenhederne ved den procedure, i hvilken direktivet blev vedtaget, og navnlig de processuelle regler, der er indført ved aftalen, undersøges. Det fremgår af dennes bestemmelser, at de retsakter, der er nødvendige for at gennemføre de med den tilsigtede formål, kan vedtages under iagttagelse af en af to mulige procedurer.

72.
    Fælles for de to procedurer er en indledende fase, hvorunder Kommissionen skal høre arbejdsmarkedets parter i overensstemmelse med aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. I aftalens tekst siges der imidlertid intet om, hvilke arbejdsmarkedsorganisationer der skal være tale om. Kommissionen har derfor i meddelelsen fastlagt forskellige kriterier, på grundlag af hvilke man kan bestemme de arbejdsmarkedsorganisationer, hvis repræsentationsevne efter dens opfattelse kan begrunde, at de høres i denne indledende fase, der er en nødvendig forudsætning for ethvert fællesskabsinitiativ på grundlag af aftalens bestemmelser. På grundlag af disse kriterier har Kommissionen udarbejdet en fortegnelse, der findes som bilag 2 til meddelelsen. I punkt 24 heri oplyser Kommissionen, at denne fortegnelse vil blive revideret på grundlag af de erfaringer, man får i forbindelse med de nye procedurer. Den sagsøgende organisation er med i denne fortegnelse i sin egenskab af tværfaglig organisation, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder. Det er i sagen ubestridt, at den sagsøgende organisation i det foreliggende tilfælde blev hørt af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2 og 3, i aftalen.

73.
    Hvad den første procedure angår, følger det af aftalens artikel 2, at Rådet kan vedtage direktiver i henhold til proceduren i traktatens artikel 189 C og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedrørende de i aftalens artikel 2, stk. 1, nævnte spørgsmål, samt - idet det træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Kommissionen efter høring af Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg - vedrørende de i aftalens artikel 2, stk. 3, nævnte spørgsmål. Hvad den anden procedure angår, følger det af aftalens artikel 4, at en aftale, der er indgået på europæisk niveau mellem arbejdsmarkedets organisationer kan

gennemføres enten i henhold til de procedurer og fremgangsmåder, der er særegne for arbejdsmarkedsorganisationerne og medlemsstaterne, eller for så vidt angår spørgsmål, der henhører under aftalens artikel 2, efter fælles anmodning fra de parter, der har undertegnet aftalen ved en beslutning, der træffes af Rådet på forslag af Kommissionen. Det er denne sidst procedure, der har ført til vedtagelse af den anfægtede retsakt.

74.
    Den anden procedure, der indledes med den høringsfase, der er reguleret ved aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, forløber på følgende måde. Ifølge aftalens artikel 3, stk. 4, kan arbejdsmarkedets parter i den forbindelse meddele Kommissionen, at de agter at indlede den i artikel 4 omhandlede procedure. Det oplyses desuden, at procedurens varighed ikke kan overstige ni måneder, medmindre de pågældende arbejdsmarkedsorganisationer og Kommissionen i fællesskab er enige om at forlænge den. Som tidligere anført tilføjes det i bestemmelserne i aftalens artikel 4, at dialogen mellem arbejdsmarkedsorganisationer kan føre til aftaler, der for så vidt angår de af artikel 2 omfattede spørgsmål kan gennemføres af Rådet efter fælles anmodning fra de parter, der har undertegnet aftalerne.

75.
    Aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4 er altså således affattet, at det ikke udtrykkeligt fremgår, hvilke arbejdsmarkedsorganisationer, der deltager i den forhandling, der omtales. Systemet i de nævnte bestemmelser og forekomsten af en indledende høringsfase synes imidlertid at vise, at de arbejdsmarkedsorganisationer, der er berørt af forhandlingerne, i al fald er blandt de organisationer, som Kommissionen har hørt. Dette betyder dog ikke, at samtlige arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen har hørt, dvs. de arbejdsmarkedsorganisationer, der findes i fortegnelsen i bilag II til meddelelsen, har ret til at deltage i de forhandlinger, der indledes. Det må nemlig fastslås, at det under forhandlingsfasen, som eventuelt starter under den af Kommissionen indledte høringsfase, alene er de arbejdsmarkedsorganisationer, der ønsker at indlede forhandlinger, der har initiativet. De arbejdsmarkedsorganisationer, der er berørt i denne forhandlingsfase, er derfor de organisationer, som gensidigt har tilkendegivet deres vilje til at indlede den procedure, der er omhandlet i aftalens artikel 4, og til at gennemføre denne.

76.
    I meddelelsens punkt 31, der findes i det afsnit af meddelelsen, der bærer overskriften »Fra høring til forhandling«, oplyses det i øvrigt, at »arbejdsmarkedets parter [er] under deres selvstændige forhandlinger ... på ingen måde forpligtet til at begrænse sig til at behandle indholdet af de forslag, der er under udarbejdelse i Kommissionen, eller til kun at foreslå ændringer, eftersom det kun er på de områder, der er omfattet af Kommissionens forslag, der vil kunne gennemføres en fællesskabsaktion. De pågældende arbejdsmarkedsparter vil være de parter, der indvilger i at forhandle indbyrdes. Indgåelse af sådanne aftaler er fuldt ud overladt til de forskellige organisationer. Kommissionen mener dog, at de organisationer, der underskriver en aftale, bør huske på bestemmelserne om små og mellemstore virksomheder i artikel 2, stk. 2, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken«.

77.
    Det fremgår endvidere af meddelelsen, at udfærdigelsen af fortegnelsen i bilag II, der angiver de arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen anser for repræsentative, alene sker af hensyn til nødvendigheden af at organisere den fase for høring af arbejdsmarkedsorganisationerne, der er fastlagt ved aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. Den nævnes således af Kommissionen alene i den del af meddelelsen, der omhandler »høring af arbejdsmarkedets parter« (punkt 11-28), og specielt i punkt 22-28, der har overskriften »De arbejdsmarkedsorganisationer, der skal høres«, mens Kommissionen ikke nævner den nogetsteds i fremstillingen om forhandlingsfasen (punkt 29-36 i meddelelsen, der bærer overskriften »Fra høring til forhandling«).

78.
    Det fremgår af de nævnte forhold, at der ikke ved aftalens artikel 3, stk. 2, 3 og 4, og artikel 4, tillægges nogen arbejdsmarkedsorganisation en almindelig ret uden hensyn til, hvilke interesser den gør krav på at repræsentere, til at deltage i enhver forhandling, der indledes i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, selv om alle de arbejdsmarkedsorganisationer, der er blevet hørt i henhold til aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, har adgang til at indlede en sådan forhandling.

79.
    Den omstændighed, at sagsøgeren i det foreliggende tilfælde gentagne gange har anmodet Kommissionen om at kunne deltage i de forhandlinger, som andre arbejdsmarkedsorganisationer havde indledt, kan ikke alene ændre herved, for det er alene de berørte arbejdsmarkedsorganisationer og ikke Kommissionen, der er herre over den egentlige forhandlingsfase.

80.
    Endvidere tillægges der ikke ved aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit, den sagsøgende organisation en ret til at deltage i de i aftalens artikel 3, stk. 4, nævnte forhandlinger. For selv om det i andet punktum i første afsnit i aftalens artikel 2, stk. 2, er bestemt, at »ved disse direktiver undgås det at indføre administrative, økonomiske og retlige forpligtelser, der hæmmer skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder«, knæsættes ikke ved denne bestemmelse en ret for repræsentanterne for små og mellemstore virksomheder til automatisk at blive taget med i samtlige forhandlinger, der indledes af arbejdsmarkedsorganisationer i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4 (jf. CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen-dommen, a.st., præmis 29). Der er tale om en bestemmelse om en materielretlig forpligtelse, hvis overholdelse kan efterprøves af Fællesskabets retsinstanser på initiativ af hver berørt part under anvendelse af det i den forbindelse relevante retsmiddel, og ikke blot af den sagsøgende organisation under et annullationssøgsmål i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4. Heraf følger, at ingen tværfaglig organisation, der repræsenterer små og mellemstore virksomheders interesser, uanset hvor stor en repræsentationsevne, den gør krav på, af aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit, kan udlede, at den har en ret til at deltage i sådanne forhandlinger.

81.
    I øvrigt skal sagsøgerens, navnlig i retsmødet, udviklede argument om, at praksis viser, at visse materielretlige bestemmelser i fællesskabsretten for at kunne virke efter hensigten må tilkendes betydning på processuelt plan, forkastes. Den

retspraksis, den sagsøgende organisation i den sammenhæng har påberåbt sigt, gør det ikke muligt af artikel 2, stk. 2, første afsnit, i aftalen at udlede, at organisationen har en ret til at deltage i alle forhandlinger, der indledes af arbejdsmarkedets organisationer i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4. Domstolen har således dels i kendelse af 17. januar 1980 (sag 792/79 R, Camera Care mod Kommissionen, Sml. s. 119) ikke anerkendt den procesretlige betydning af materielretlige bestemmelser, in casu traktatens artikel 85 og 86, men har fastlagt rækkevidden af en bestemmelse, der på forhånd tillagde Kommissionen særlige beføjelser, nemlig artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: Første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og artikel 86 (EFT 1959-1962, s. 81). På den anden side har Domstolen i dom af 27. oktober 1993, sag C-127/92, Enderby, Sml. I, s. 5535, under en præjudiciel sag udtalt sig om fordelingen af bevisbyrden for så vidt angår beviset for den diskriminerende karakter af en praksis efter traktatens artikel 119 i forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere. Domstolen har altså ikke i denne sag, til forskel fra hvad der er tilfældet i nærværende sag, skullet anerkende en proceduremæssig ret for en privatperson inden for rammerne af en procedure for en fællesskabsinstitutions vedtagelse af en retsakt.

82.
    Af den anførte fremgår i det hele, at den sagsøgende organisation ikke i betragtning af aftalens bestemmelser, kan gøre krav på enten en generel ret til at deltage i forhandlingsfasen i den anden i aftalen fastlagte procedure eller konkret en særlig ret til at deltage i forhandlingen om rammeaftalen.

83.
    Dette er dog ikke det eneste forhold, der kan begrunde, at denne sag skal afvises. Særegenhederne ved den procedure, der førte til vedtagelsen af direktiv 96/34 på grundlag af aftalens artikel 4, stk. 2, kræver faktisk desuden en undersøgelse af, om der med Rådets eller Kommissionens mulige undladelse af at opfylde deres forpligtelser i henhold til denne procedure, er sket en tilsidesættelse af en ret for den sagsøgende organisation, der på en sådan måde er underkastet Fællesskabets retsinstansers kontrol, at organisationen kan anses for umiddelbart og individuelt berørt på grund af visse egenskaber, som er særlige for den, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre (jf. den ovenfor i præmis 69 nævnte praksis).

84.
    Det må i den forbindelse fastslås, at selv om initiativet og ledelsen i den egentlige forhandlingsfase under den procedure, der er reguleret ved aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4, udelukkende tilkommer de berørte arbejdsmarkedsorganisationer (jf. ovenfor i præmis 75 og 76), når disse indgår en aftale som de i fællesskab ønsker gennemført på fællesskabsniveau i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, handler Rådet efter forslag fra Kommissionen. De berørte arbejdsmarkedsorganisationer retter altså deres fælles anmodning til Kommissionen, som, idet den dermed igen får ledelsen under proceduren, undersøger, om der er anledning til at forelægge Rådet et forslag i den forbindelse.

85.
    Kommissionens virksomhed skal være i overensstemmelse med de principper, der gælder for dens virksomhed på det socialpolitiske område, således som de specielt og konkret har fundet udtryk i aftalens artikel 3, stk. 1, hvorefter »det er Kommissionens opgave at fremme samråd mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan og at træffe alle de foranstaltninger, der vil kunne lette dialogen mellem dem, idet den yder vedkommende parter upartisk støtte«. Som både den sagsøgende organisation og Kommissionen med rette har anført, er det navnligsidstnævntes opgave på det tidspunkt, hvor den igen retmæssigt kan deltage i procedurens afvikling, at undersøge, om de parter, der har underskrevet denne aftale, er repræsentative.

86.
    Kommissionen har i øvrigt i sin meddelelse forpligtet sig til at kontrollere repræsentationsevnen hos arbejdsmarkedsorganisationer, der har indgået en aftale, før den foreslog Rådet at vedtage en beslutning om dennes gennemførelse på fællesskabsniveau. Den har således i meddelelsens punkt 39 udtalt, at den »udarbejder ... sine forslag til afgørelse, som den forelægger Rådet, idet den tager hensyn til de kontraherende parters repræsentative status, deres mandat samt ‘lovmæssigheden‘ af enhver bestemmelse i den kollektive aftale i forhold til fællesskabslovgivningen og under overholdelse af bestemmelserne vedrørende små og mellemstore virksomheder i artikel 2, stk. 2«.

87.
    Rådet er på sin side forpligtet til at undersøge, om Kommissionen har opfyldt sine forpligtelser i henhold til aftalens bestemmelser, idet det ellers kommer til at godkende en procedurefejl, der vil kunne være af betydning for lovligheden af den retsakt, som det i sidste ende har vedtaget.

88.
    Det bemærkes, at forpligtelsen for Kommissionen og Rådet til at kontrollere, at de arbejdsmarkedsorganisationer, der har indgået en aftale i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4, og anmoder Rådet om at gennemføre denne aftale på fællesskabsplan, har stor betydning. De to nævnte institutioners virksomhed på netop dette stadium i den i de nævnte bestemmelser omhandlede procedure, bevirker nemlig, at en aftale indgået mellem arbejdsmarkedsorganisationer får et fællesskabsgrundlag, der har karakter af lovgivning, uden at de traditionelle procedurer for udarbejdelse af en retsakt, der omfatter Europa-Parlamentets medvirken, kommer til anvendelse. Det fremgår jo af retspraksis, at Parlamentets medvirken i lovgivningsproceduren i Fællesskabet på fællesskabsniveau udgør en refleks af et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udøvelsen af magten ved hjælp af en repræsentativ forsamlings medvirken (Domstolens dom af 1.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2867, præmis 20, og Domstolens domme af 29.10.1980, sag 138/79, Roquettes Frères mod Rådet, Sml. s. 3333, præmis 33, og sag 139/79, Maizena mod Rådet, Sml. s. 3393, præmis 34). Det må i den forbindelse fastslås, at efter denne retspraksis fremstår de retsakter, som Rådet har vedtaget i henhold til aftalens artikel 2, som demokratisk funderet i kraft af Europa-Parlamentets medvirken ved afviklingen af denne første procedure (jf. ovenfor i præmis 73).

89.
    Den anden i artikel 3, stk. 4, og artikel 4 i aftalen omhandlede procedure indeholder derimod intet om Europa-Parlamentets medvirken. Men det er af hensyn til overholdelsen af det demokratiske princip, som Unionen bygger på, nødvendigt, at folkenes medvirken i dette forløb - når Europa-Parlamentet ikke medvirker ved en lovgivningsakts tilblivelse - sikres på anden måde, hvilket her sker ved deltagelse af de arbejdsmarkedsorganisationer, der har afsluttet den aftale, som Rådet, når det træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, gør til et lovgrundlag på fællesskabsplan. For at opfylde kravet herom, skal Kommissionen og Rådet føre kontrol med, at de pågældende arbejdsmarkedsorganisationer er repræsentative.

90.
    Ved undersøgelsen heraf må de fastslå, om de organisationer, der afslutter aftale for så vidt angår dennes indhold, tilsammen har en tilstrækkelig stor repræsentationsevne. Er det ikke tilfældet, må Kommissionen og Rådet afslå at gennemføre den aftale, der er indgået på fællesskabsniveau. I så fald har de arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen har hørt i henhold til aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, og som ikke har indgået den pågældende aftale, og hvis egen repræsentationsevne fremdeles i forhold til denne aftales indhold er nødvendig som supplement til den repræsentationsevne, som aftaleparterne samlet har, en ret til at forhindre Kommissionen og Rådet i at sørge for aftalens gennemførelse på fællesskabsplan ved en lovgivningsakt. Den retsbeskyttelse, som en sådan ret må nyde, indebærer, at de arbejdsmarkedsorganisationer, der ikke har afsluttet aftalen, men som er kvalificeret som nævnt, når de anlægger er annullationssøgsmål til anfægtelse af den retsakt fra Rådet, hvorved aftalen gennemføres på fællesskabsplan i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, må anses for umiddelbart og individuelt berørt af denne retsakt. Det må i øvrigt herved fastslås, at Domstolen og Retten tidligere af lignende grunde har admitteret annullationssøgsmål, der var anlagt til anfægtelse af en almengyldig retsakt, for så vidt som der fandtes en højere retsregel, hvorefter retsaktens ophavsmand var forpligtet til at tage hensyn til sagsøgerens særlige stilling (jf. Domstolens dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207,præmis 11-32, og af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, præmis 11, 12 og 13, og Rettens dom af 14.9.1995, forenede sager T-480/93 og T-483/93, Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, Sml. II,s. 2305, præmis 37-78).

91.
    Det må i det foreliggende tilfælde for det første undersøges, om Kommissionen og Rådet faktisk har undersøgt, om den samlede repræsentationsevne hos de parter, der indgik rammeaftalen, har været tilstrækkelig. Det fremgår her af de oplysninger, Rådet har givet, at en sådan undersøgelse blev gennemført. Rådet og Kommissionen har således under nærværende sag forklaret, at deres undersøgelse dels vedrørte spørgsmålet om, hvor stor en repræsentationsevne aftaleparterne besad, og dels hvilken repræsentationsevne de besad for så vidt angår, aftalens materielretlige anvendelsesområde. I trettende betragtning til direktiv 96/34 hedder det i øvrigt, at Kommissionen har udarbejdet det direktivforslag, som blev forelagt Rådet i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, under hensyntagen til de

underskrivende parters repræsentative status. Desuden har Rådet efter en anmodning fra Retten i forbindelse med sagens tilrettelæggelse fremlagt uddrag af de dokumenter fra »Rådets arbejdsgruppe for sociale spørgsmål«, der vedrører møderne den 22. februar, 5. marts og 12. marts 1996, hvoraf det fremgår, at spørgsmålet om parternes repræsentationsevne har været genstand for drøftelser i Rådet.

92.
    På baggrund heraf kan de anbringender fra den sagsøgende organisations side, hvormed det blot gøres gældende, at Kommissionen og Rådet ikke undersøgte spørgsmålet om rammeaftalens parters repræsentationsevne, ikke skabe tvivl om, at Kommissionen og Rådet faktisk gennemførte en kontrol heraf, der byggede på det bevismateriale, Rådet i den forbindelse havde fremlagt. Det må under alle omstændigheder nævnes, at de forskellige oversigter, Rådet har fremlagt som bilag til duplikken, og den undersøgelse inden for Kommissionen, som har tjent som grundlag for opstillingen af arbejdsmarkedsorganisationerne i den fortegnelse, der findes som bilag II til meddelelsen, hvilken opstilling den sagsøgende organisation i øvrigt ikke dengang bestred, i al fald viser, at Rådet og Kommissionen skaffede sig oplysninger om de forskellige i denne sag berørte organisationers repræsentative status.

93.
    Der må dernæst tages stilling til, om undersøgelsen af den samlede repræsentationsevne hos rammeaftalens parter, som Kommissionen og Rådet har gennemført, opfyldte de krav, der i den forbindelse må stilles, og som er blevet fremstillet ovenfor i præmis 83-90.

94.
    Det bemærkes først, at rammeaftalens formål er at give minimumsforskrifter for alle arbejdsforhold, uanset hvilken sammenhæng de optræder i (jf. ovenfor i præmis 65). De forskellige parter, der har indgået rammeaftalen, må derfor for at opfylde kravet om en tilstrækkelig samlet repræsentationsevne, være i stand til at repræsentere alle grupper af virksomheder og arbejdstagere på fællesskabsniveau.

95.
    Det må dernæst fastslås, at parterne i rammeaftalen i det foreliggende tilfælde er de tre arbejdsmarkedsorganisationer, der af Kommissionen anses for generelle tværfaglige organisationer i fortegnelsen i bilag II til meddelelsen til forskel bl.a. fra tværfaglige organisationer, der repræsenterer visse kategorier af arbejdstagere og virksomheder, som den sagsøgende organisation er en af.

96.
    Rådet kan således ikke på forhånd kritiseres for på grundlag af den af Kommissionen gennemførte bedømmelse at have fundet, at parterne i rammeaftalen var i stand til i forhold til indholdet af denne aftale at fremvise en tilstrækkelig samlet repræsentationsevne i betragtning af disse organisationers tværfaglige og generelle karakter.

97.
    Selv om den sagsøgende organisation ikke har bestridt, at de organisationer, der deltog i rammeaftalen, har en tværfaglig karakter, gør den dog gældende, at de to tværfaglige virksomhedsorganisationer UNICE og CEEP ikke er mere generelle

organisationer end den selv. Den har herved lagt vægt dels på, at den repræsenterer langt flere små og mellemstore virksomheder af alle mulige størrelser end UNICE, og dels på, at CEEP alene repræsenterer interesserne hos de offentlige virksomheder, der i økonomisk henseende ikke er så store som dem, hvis interesser den forsvarer.

98.
    Med hensyn til UNICE må det imidlertid fastslås, at det i sagen er ubestridt, at UNICE, dengang rammeaftalen blev indgået, repræsenterede virksomheder i den private sektor af alle mulige størrelser, og at organisationen således var i stand til at repræsentere små og mellemstore virksomheder og blandt sine medlemmer havde sammenslutninger af små og mellemstore virksomheder, hvoraf flere i øvrigt også var medlemmer af den sagsøgende organisation. Af den oversigt, der findes i bilag II til duplikken (s. 36), som sagsøgeren ikke har haft bemærkninger til i retsmødet, fremgår det også, at de nationale organisationer, der er medlemmer af UNICE, omfatter industri-, tjenesteydelses-, handels-, håndværksvirksomheder samt små og mellemstore virksomheder.

99.
    Den sagsøgende organisation kan desuden ikke gøre gældende, at den som medlemmer har et større antal små og mellemstore virksomheder i sammenligning med det antal små og mellemstore virksomheder, som er medlemmer af UNICE og dermed bestride, at UNICE har karakter af en generel organisation. Dette forhold er mere egnet til at understøtte end til at afsvække det synspunkt, at UNICE er en generel organisation, hvis opgave er at varetage virksomhedsinteresser uanset de repræsenterede virksomheders art, mens en tværfaglig organisation som den sagsøgende i sammenligning hermed må antages at have et mere specielt virkefelt. Og den sondring, som den sagsøgende organisation har betonet mellem forsvaret af små og mellemstore virksomheders interesser, som den kan varetage, og den interessevaretagelse, UNICE er i stand til at stå for, illustrerer yderligere den sagsøgende organisations specielle sigte, som er særligt og udelukkende at varetage interesserne for en bestemt gruppe virksomheder, nemlig små og mellemstore virksomheders interesser, og det generelle sigte, som UNICE har, nemlig at varetage interesserne for alle virksomheder i den private sektor, herunder små og mellemstore virksomheders interesser. Af det anførte følger, at UNICE's karakter af en generel organisation på det tidspunkt, da rammeaftalen blev indgået, faktisk er bevist.

100.
    Hvad CEEP angår har den sagsøgende organisation ikke - selv om den har minimiseret denne organisations økonomiske betydning - bestridt, at denne tværfaglige organisation repræsenterer alle virksomheder i den offentlige sektor på fællesskabsplan, uanset deres størrelse. Organisationens karakter af en generel organisation, som anerkendes i bilag II til meddelelsen samt i artikel 1 i direktiv 96/34, kan derfor heller ikke skabe tvivl om den undersøgelse af den samlede repræsentationsevnes tilstrækkelighed, som Rådet og Kommissionen skal gennemføre. Desuden kan det konstateres, at den omstændighed alene, at CEEP ikke havde været blandt de organisationer, der indgik rammeaftalen, endeligt ville

have kunnet skabe tvivl om disse organisationers samlede repræsentationsevnes tilstrækkelighed for så vidt angår rammeaftalens indhold, eftersom en særlig gruppe virksomheder, nemlig virksomhederne i den offentlige sektor, i så fald slet ikke ville have været repræsenteret, mens dette ikke, hvis det havde drejet sig om den sagsøgende organisation, med den stilling, den indtager, ville have været tilfældet.

101.
    Det må endvidere undersøges, om den samlede repræsentationsevne for så vidt angår indholdet af rammeaftalen hos de generelle tværfaglige organisationer, der har afsluttet denne, var utilstrækkelig, således som sagsøgeren har gjort gældende. Den sagsøgende organisation har i den forbindelse anført, at dens fravær under de forhandlinger, der gik forud for rammeaftalen i betragtning af det antal små og mellemstore virksomheder, som den repræsenterer, og den særlige opmærksomhed, denne virksomhedsgruppe er genstand for i aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit, uundgåeligt medfører, at den samlede repræsentationsevne hos de arbejdsmarkedsorganisationer, der har til opgave at varetage virksomhedernes interesser, er utilstrækkelig. Den sagsøgende organisation mener i så henseende at finde et bevis i rammeaftalens indhold, der særligt i strid med kravene ifølge aftalens artikel 2, stk. 2, er til skade for de små og mellemstore virksomheders interesser.

102.
    Den sagsøgende organisations kritik kan ikke lægges til grund. For det første må det fastslås, at denne kritik alene bygger på, hvor mange små og mellemstore virksomheder henholdsvis den selv og UNICE repræsenterer. Selv om dette talmæssige kriterium kan tillægges betydning ved bedømmelsen af, om den samlede repræsentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen har været tilstrækkelig, kan det ikke anses for afgørende for så vidt angår dennes indhold. For når denne vedrører alle arbejdsforhold (jf. ovenfor i præmis 65), er det ikke så meget statusen som virksomhed som statusen som arbejdsgiver, der har betydning. Men den sagsøgende organisation har, selv om Rådet har udtalt, at de fleste af dens medlemmer ikke har nogen ansat overhovedet, idet den navnlig repræsenterer håndværket, ikke givet konsistente oplysninger, der viser, at det modsatte er tilfældet, selv om Retten i retsmødet udtrykkeligt har anmodet herom. Den har ved nævnte lejlighed alene nævnt nogle spredte procenttal vedrørende enkelte af aftalen berørte medlemsstater.

103.
    Det fremgår desuden af de forskellige oversigter, som den sagsøgende organisation og Rådet har forelagt som bilag henholdsvis til replikken og duplikken, at af de små og mellemstore virksomheder, den sagsøgende organisation repræsenterer i de 14 medlemsstater, der er berørt af aftalen (5 565 300 ifølge oversigten i bilag I til replikken; 4 835 658 ifølge oversigten i bilag I til duplikken suppleret med den sagsøgende organisations besvarelser af Rettens skriftlige spørgsmål, og 6 600 000 ifølge organisationens udtalelser i retsmødet) er en tredjedel (2 200 000 af de 6 600 000 ifølge organisationens oplysninger i retsmødet) eller endog to tredjedele (3 217 000 af de 4 835 658 ifølge oversigten i bilag I til duplikken) også medlemmer af en organisation, der repræsenteres af UNICE.

104.
    Endvidere kan den sagsøgende organisation ikke på grundlag af aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit, udlede en grad for repræsentationsevne, der er så høj, at den uundgåeligt medfører, at afslutningen af en aftale mellem generelle tværfaglige organisationer uden dens deltagelse ikke opfylder kravet om en tilstrækkelig samlet repræsentationsevne. Det må nemlig i den forbindelse huskes, at der er tale om en materielretlig bestemmelse, som enhver berørt part kan kræve overholdt under anvendelse af egnede retsmidler (jf. ovenfor i præmis 80).

105.
    Hvad endelig repræsentationen af små og mellemstore virksomheders interesser angår, fremgår det af selve ordlyden af rammeaftalen, at de ikke var fraværende under de forhandlinger, der førte til afslutning af aftalen. Således er det i punkt 12 i de almindelige betingelser til rammeaftalen bestemt, at »nærværende aftale tager hensyn til nødvendigheden af at forbedre de krav, der følger af socialpolitikken, at fremme den økonomiske konkurrence i Fællesskabet og at undgå indførsel af administrative økonomiske og retlige byrder, der modvirker skabelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder«. Ligeledes er det i bestemmelse 2, stk. 3, litra f), i rammeaftalen bestemt, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter bl.a. kan »tillade særlige ordninger, der imødekommer de krav, som små virksomheders drift og organisering stiller«.

106.
    Den kritik, som den sagsøgende organisation har rejst af rammeaftalens indhold under anbringende af, at der foreligger en tilsidesættelse af rammeaftalens artikel 2, stk. 2, har under alle omstændigheder ikke vist, at der ved rammeaftalens bestemmelser indføres administrative, økonomiske og juridiske byrder, der modvirker skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder. Det må her nævnes, at formålet med artikel 2, stk. 2, første afsnit, i aftalen ikke er at forbyde vedtagelsen af foranstaltninger, der indebærer administrative, økonomiske og retlige byrder for de små og mellemstore virksomheder, men mere at sikre, at de foranstaltninger, der træffes på det sociale område, ikke uforholdsmæssigt skader skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder ved at pålægge dem forskellige administrative, økonomiske og juridiske byrder. Det kan desuden fastslås, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter i overensstemmelse med beskaffenheden af den retsakt fra Rådet, hvorved rammeaftalen gennemføres, stadig råder over et skøn ved gennemførelsen af de mindsteforskrifter, der er vedtaget i denne rammeaftale.

107.
    Den sagsøgende organisation kan for det første ikke af bestemmelse 2, stk. 3, litra e) og f), i rammeaftalen udlede, at de mellemstore virksomheder ikke har adgang til at udskyde den tilkendelse af forældreorlov, som en arbejdstager har ansøgt om. Det kan faktisk ikke på grundlag af ordlyden af bestemmelse 2, stk. 3, litra e), gøres gældende, at dette er tilfældet. Det kan desuden konstateres, at fortegnelsen over grunde til at benytte denne adgang til at udskyde tilkendelse af forældreorlov ikke er udtømmende, idet den efter selve ordlyden af rammeaftalen som indsat i parentes kun giver et vist antal eksempler. Den fortolkning af bestemmelse 2, stk. 3, litra e), som den sagsøgende organisation gør sig til talsmand for, kan således

ikke klart lægges til grund. I øvrigt skal bestemmelse 2, stk. 3, litra f), i rammeaftalen forstås således, at der derved gives en supplerende adgang til at udforme udøvelsen af retten til en forældreorlov af hensyn til de krav, som stilles af driften og organiseringen alene i små virksomheder. Denne supplerende særlige adgang for små virksomheder, indebærer imidlertid ikke som hævdet af den sagsøgende organisation, at mellemstore virksomheder ikke har retten ifølge bestemmelse 2, stk. 3, litra e), til at udskyde tilkendelsen af forældreorlov af visse grunde.

108.
    Det må dernæst, selv om det er ubestridt, at rammeaftalen ikke efter sin ordlyd giver mulighed for bestemmelser, der gør undtagelse fra beskyttelsen mod afskedigelse i tilfælde af, at arbejdsgiverens økonomiske interesser modvirkes ved arbejdsaftalens opretholdelse under og efter forældreorloven, fastslås, at den sagsøgende organisation ikke - også bortset fra, at muligheden for at anerkende en adgang for arbejdsgiveren til at afbryde ansættelsesforholdet i anledning af forældreorloven berøver selve begrebet forældreorlov ethvert indhold - ikke har bevist og heller ikke for Retten forklaret, på hvilken måde en sådan manglende adgang for små og mellemstore virksomheder konkret svarer til, at der pålægges dem en administrativ, økonomisk og juridisk byrde, der modvirker skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder.

109.
    Endelig er rammeaftalens bestemmelser om forældreorlovens varighed heller ikke som sådanne i stand til at udgøre en overtrædelse af aftalens artikel 2, stk. 2, første afsnit. For rammeaftalens bestemmelse 2, stk. 1, fastlægger en absolut mindstevarighed for forældreorlov på tre måneder uden at der samtidig generelt og absolut indføres en højestevarighed, der kan fastlægges på gennemførelsesstadiet. I bestemmelsen hedder det således, at »i henhold til nærværende aftale tilkendes der med forbehold af bestemmelse 2.2, såvel mandlige som kvindelige arbejdstagere en individuel ret til forældreorlov i anledning af et barns fødsel eller adoption, der gør det muligt for dem at tage sig af dette barn i mindst tre måneder, indtil barnet opnår en vis alder på indtil 8 år, som medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter fastlægger nærmere«. De ord, der anvendes i denne bestemmelse viser således dels, at denne bestemmelse ikke pålægger administrative, økonomiske og retlige byrder, der modvirker skabelsen og udviklingen af små og mellemstore virksomheder, og dels at de personer, hvis opgave det bliver at gennemføre rammeaftalen, fortsat har betydelige skønsbeføjelser.

110.
    Det følger heraf, at Kommissionen og Rådet i overensstemmelse med deres forpligtelser navnlig i forbindelse med iagttagelsen af det grundlæggende demokratiske princip med rette er nået til det resultat, at den samlede repræsentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen var tilstrækkelig stor for så vidt angår dennes indhold til, at den kunne gennemføres på fællesskabsniveau ved en af Rådet vedtaget lovgivningsakt i overensstemmelse med aftalens artikel 4, stk. 2. Det skal fremhæves, at konstateringen heraf, der alene kan have gyldighed i det konkrete tilfælde, hverken er til skade for den sagsøgende organisations særlige

repræsentationsevne som en tværfaglig organisation, der specielt og udelukkende repræsenterer interesserne i små og mellemstore virksomheder eller bedømmelsen af tilstrækkeligheden af den samlede repræsentationsevne hos de arbejdsmarkedsorganisationer, der deltager i enhver anden aftale, som Rådet anmodes om at gennemføre i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2.

111.
    Den sagsøgende organisation har således ikke kunnet godtgøre, at den i det foreliggende tilfælde i betragtning af sin repræsentationsevne adskilte sig fra alle de andre arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen hørte, og som ikke har deltaget i rammeaftalen, og at den derfor retmæssigt kunne kræve, at Rådet modsatte sig gennemførelsen af rammeaftalen på fællesskabsplan (jf. ovenfor i præmis 90).

112.
    Af det anførte følger i det hele, at den sagsøgende organisation ikke berøres af direktiv 96/34 som følge af en faktisk situation, der er særegen for den, eller særlige egenskaber, der adskiller den fra alle andre, og derfor ikke i den foreliggende sag kan anses for individuelt berørt af nævnte direktiv. Sagen skal derfor afvises.

Sagens omkostninger

113.
    I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren og de parter, der har interveneret til støtte for sagsøgeren, har tabt sagen og Rådet har nedlagt påstand om, at de tilpligtes at betale sagens omkostninger, og sagsøgeren og intervenienterne dømmes derfor til at betale Rådets omkostninger.

114.
    I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, bærer de medlemsstater og institutioner, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger. Kommissionen, der har interveneret i sagen, bør derfor afholde sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling)

1)    Sagen afvises.

2)    Sagsøgeren og de parter, der har interveneret til støtte for sagsøgeren, dømmes til at betale Rådets omkostninger.

3)    Kommissionen betaler sine egne omkostninger.

Lindh
García-Valdecasas
Lenaerts

Cooke

Jaeger

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. juni 1998.

H. Jung

P. Lindh

Justitssekretær

Afdelingsformand


1: Processprog: fransk.