OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 19 stycznia 2012 r.(1)
Sprawa C‑59/11
Association Kokopelli
przeciwko
Graines Baumaux SAS
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Cour d’appel de Nancy (Francja)]
Rolnictwo – Ważność – Dyrektywa 2002/55/WE – Warzywa – Obrót materiałem siewnym – Zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego odmian, które nie zostały urzędowo zatwierdzone i wprowadzone do katalogu odmian – Międzynarodowy traktat o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa – Zasada proporcjonalności – Swoboda przedsiębiorczości – Przepływ towarów – Równość traktowania
I – Wprowadzenie
1. Jak wiadomo, w europejskim rolnictwie uprawia się coraz mniej odmian roślin. Wiele tradycyjnych odmian ginie albo jest przechowywanych jedynie w bankach nasion dla potomności. Zamiast nich na polach dominują nieliczne odmiany, których poszczególne egzemplarze są ponadto jeszcze zewnętrznie niezwykle do siebie podobne.
2. Z tego względu różnorodność biologiczna w rolnictwie szybko zanika. Nie można wykluczyć, że w ten sposób w przyszłości zabraknie odmian, które na przykład lepiej niż obecnie dominujące odmiany zniosłyby zmianę klimatu albo nowe choroby. Już dzisiaj natomiast konsumentom ogranicza się wybór produktów rolnych.
3. Wydawałoby się, że ta sytuacja została wywołana przede wszystkim gospodarczymi interesami rolników, którzy w miarę możliwości stosują najbardziej opłacalne odmiany.
4. Niniejsza sprawa wskazuje jednak, że ograniczenie różnorodności biologicznej w europejskiej gospodarce rolnej oparte jest przynajmniej również na przepisach unijnych. Materiał siewny większości odmian roślin stosowanych w rolnictwie może zostać wprowadzony do obrotu jedynie w sytuacji, gdy odmiana jest urzędowo zatwierdzona. Wymogiem zatwierdzenia jest, aby odmiana była odrębna, trwała i wystarczająco wyrównana. Ponadto częściowo należy wykazać jej rentowność – „zadowalającą wartość dla upraw i wartość użytkową”. W przypadku wielu „dawnych odmian” nie można tego wykazać. Z tego względu powstaje pytanie, czy to ograniczenie obrotu materiałem siewnym jest uzasadnione.
II – Ramy prawne
A – Międzynarodowy traktat o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa
5. Decyzją z dnia 24 lutego 2004 r.(2) Rada zatwierdziła zawarcie Międzynarodowego traktatu o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa(3) (zwanego dalej „traktatem międzynarodowym”).
6. Artykuł 5 ust. 1 traktatu międzynarodowego wymienia najważniejsze środki:
„5.1. Każda z umawiających się stron, zgodnie z ustawodawstwem krajowym oraz we współpracy z innymi umawiającymi się stronami, promuje zintegrowane podejście do badania, ochrony i zrównoważonego użytkowania zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa, a w szczególności, o ile właściwe:
[…]
c) promuje lub wspiera działania rolników i społeczności lokalnych w zakresie zarządzania i ochrony zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa, utrzymywanych w uprawach polowych;
[…]”.
7. Artykuł 6 traktatu międzynarodowego wymienia dalsze środki:
„6.1. Umawiające się strony opracowują i wdrażają właściwą politykę oraz stosują regulacje prawne, które sprzyjają zrównoważonemu użytkowaniu zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa.
6.2. Zrównoważone użytkowanie zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa może obejmować następujące działania:
a) prowadzenie racjonalnej polityki rolnej, promującej rozwój i zachowanie różnorodnych systemów rolniczych, które wspierają zrównoważone użytkowanie biologicznej różnorodności rolniczej oraz innych zasobów naturalnych;
[…]
d) poszerzanie genetycznej bazy roślin użytkowych oraz zwiększanie zakresu genetycznej różnorodności dostępnej dla rolników;
e) promowanie szerokiego wykorzystania lokalnych i lokalnie przystosowanych roślin uprawnych, odmian oraz roślin o znaczeniu marginalnym;
[...]
g) dokonywanie przeglądu oraz, o ile to właściwe, dostosowywanie strategii hodowli roślin i regulacji dotyczących rejestracji odmian i dystrybucji materiału siewnego”.
8. Artykuł 9 traktatu międzynarodowego odnosi się do praw rolników i przewiduje w ust. 2 określone środki:
„Umawiające się strony przyjmują, że odpowiedzialność za wdrożenie praw rolników związanych z zasobami genetycznymi roślin dla celów wyżywienia i rolnictwa należy do rządów państw. Zgodnie z potrzebami i priorytetami oraz krajowym ustawodawstwem każda z umawiających się stron zastosuje właściwe środki w celu ochrony i promowania praw rolników, które obejmują:
a) ochronę tradycyjnej wiedzy dotyczącej zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa;
b) prawo do równego podziału korzyści płynących z użytkowania zasobów genetycznych roślin dla celów wyżywienia i rolnictwa, oraz
c) prawo do udziału w procesie decyzyjnym, na szczeblu krajowym, w sprawach związanych z zachowaniem i zrównoważonym użytkowaniem zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa”.
B – Prawo Unii
9. Kwestie dotyczące materiału siewnego uregulowane zostały w szeregu dyrektyw. Uregulowania te zostały wydane dla materiału siewnego warzyw po raz pierwszy w 1970 r.(4), zaś dla innych odmian wykorzystywanych w rolnictwie już w roku 1966(5). Obecnie obowiązują jednak przepisy przyjęte później, których rewizji służą konsultacje prowadzone aktualnie przez Komisję(6).
1. Dyrektywa 2002/55/WE
10. Odmiany, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, podlegają w dużej mierze albo wręcz wyłącznie dyrektywie Rady 2002/55/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie obrotu materiałem siewnym warzyw(7) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie warzyw”).
11. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw zakazuje wprowadzania do obrotu materiału siewnego odmian niezatwierdzonych urzędowo:
„Państwa członkowskie zapewnią, że nie będzie możliwości kwalifikacji, weryfikacji materiału siewnego warzyw jako standardowego materiału siewnego i obrotu nim, jeżeli dana odmiana nie jest urzędowo zakwalifikowana [zatwierdzona] w jednym lub w kilku państwach członkowskich”.
12. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw reguluje to zatwierdzenie:
„Państwa członkowskie zapewnią, że odmiana jest kwalifikowana, jeżeli jest odrębna, trwała i wystarczająco wyrównana.
W przypadku cykorii przemysłowej odmiana musi mieć wartość wystarczającą do tego, by ją uprawiać i robić z niej użytek”.
13. Artykuł 4 ust. 3 dyrektywy w sprawie warzyw zawiera przepisy dotyczące ochrony konsumentów żywności pochodzącej z tych odmian:
„Jednakże w przypadku gdy materiał pochodzący z jakiejś odmiany roślin jest używany jako artykuł żywnościowy lub jako składnik artykułów żywnościowych, [objętych] zakresem rozporządzenia (WE) nr 258/97, te artykuły żywnościowe lub składniki artykułów żywnościowych nie mogą:
– stanowić zagrożenia dla konsumenta,
– wprowadzać konsumenta w błąd,
– różnić się od artykułów żywnościowych lub składników artykułów żywnościowych, które mają zastąpić, w takim stopniu, że ich normalna konsumpcja byłaby niekorzystna dla konsumenta z żywieniowego punktu widzenia”.
14. Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy w sprawie warzyw przewiduje ułatwione zatwierdzenie w celu zachowania zasobów genetycznych roślin. Wymogi w tym względzie ma ustanowić Komisja zgodnie z art. 44 ust. 2 i art. 46 ust. 2 tejże dyrektywy.
15. Artykuł 5 dyrektywy w sprawie warzyw definiuje odrębność, trwałość i wyrównanie:
„1. Odmianę uznaje się za odrębną, jeżeli, niezależnie od tego, czy początkowa odmiana, od której ta odmiana pochodzi, ma pochodzenie sztuczne czy naturalne, jest ona wyraźnie odrębna pod względem jednej lub kilku ważnych cech charakterystycznych od każdej innej odmiany znanej we Wspólnocie.
[…]
2. Odmianę uznaje się za stabilną [trwałą], jeżeli po udanym jednorazowym lub kilkukrotnym rozmnożeniu przy końcu każdego cyklu (w przypadku gdy hodowca określił jakiś szczególny cykl rozmnażania) opis podstawowych cech charakterystycznych tej odmiany pozostaje prawdziwy.
3. Odmianę uznaje się za wystarczająco jednolitą [wyrównaną], jeżeli, poza bardzo nielicznymi odchyleniami, rośliny, z których się składa, przy uwzględnieniu znamiennych cech systemów reprodukcyjnych roślin, są podobne lub genetycznie tożsame, jeśli idzie o cechy charakterystyczne rozpatrywane jako całość w tym celu”.
16. Dyrektywa w sprawie warzyw weszła w życie zgodnie z jej art. 52 w dwudziestym dniu po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym, a więc w dniu 9 sierpnia 2002 r. Ponieważ konsolidowała ona przepisy dyrektyw poprzedzających, których terminy transpozycji już upłynęły, nie ustanowiła dodatkowego terminu do dokonania transpozycji.
2. Dyrektywa 2009/145/WE
17. Dyrektywa Komisji 2009/145/WE z dnia 26 listopada 2009 r. przewidująca pewne odstępstwa w odniesieniu do zatwierdzania populacji miejscowych i odmian warzyw tradycyjnie uprawianych w poszczególnych miejscach i regionach i zagrożonych erozją genetyczną oraz odmian warzyw niemających wewnętrznej wartości dla plonów o przeznaczeniu handlowym, wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach, oraz wprowadzania do obrotu materiału siewnego tych populacji miejscowych i odmian(8) (zwana dalej „dyrektywą wprowadzającą odstępstwa”) została oparta na art. 4 ust. 4, art. 44 ust. 2 i art. 46 ust. 2 dyrektywy w sprawie warzyw.
18. Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa przewiduje gatunki, dla których należy wprowadzić odstępstwa:
„W przypadku gatunków warzyw, o których mowa w dyrektywie 2002/55/WE, niniejsza dyrektywa ustanawia pewne odstępstwa w zakresie ochrony in situ i zrównoważonego wykorzystywania zasobów genetycznych roślin poprzez uprawę i obrót:
a) w odniesieniu do włączenia do krajowych katalogów odmian gatunków warzyw, zgodnie z dyrektywą 2002/55/WE, populacji miejscowych i odmian tradycyjnie uprawianych w poszczególnych miejscach i regionach i zagrożonych erozją genetyczną, zwanych dalej »odmianami chronionymi«; oraz
b) w odniesieniu do włączenia do katalogów, o których mowa w lit. a), odmian niemających wewnętrznej wartości dla plonów o przeznaczeniu handlowym, ale wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach, zwanych dalej »odmianami wyprodukowanymi w celu uprawy w określonych warunkach«; oraz
c) w odniesieniu do wprowadzenia do obrotu materiału siewnego takich odmian chronionych i odmian wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach”.
19. Istotne wymogi zatwierdzenia odmian chronionych wynikają z art. 4 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa:
„1. Aby populacja miejscowa lub odmiana, o której mowa w art. 1 ust. 1 lit. a), została zatwierdzona jako odmiana chroniona, powinna mieć znaczenie dla zachowania zasobów genetycznych roślin.
2. W drodze odstępstwa od art. 1 ust. 2 dyrektywy 2003/91/WE państwa członkowskie mogą przyjąć własne przepisy w odniesieniu do odrębności, trwałości i jednorodności [wyrównania] odmian chronionych.
[…]”.
20. Artykuły 13 i 14 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa przewidują, że materiał siewny odmian chronionych może być wytwarzany lub wprowadzany do obrotu poza regionem ich pochodzenia jedynie w wyjątkowych wypadkach.
21. Zgodnie z art. 15 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa odmiany chronione należy wprowadzać do obrotu jedynie w ściśle ograniczonej ilości:
„Państwa członkowskie dopilnowują, aby w przypadku każdej odmiany chronionej ilość materiału siewnego wprowadzanego co roku do obrotu nie przekraczała ilości niezbędnej do uprawy warzyw na powierzchni określonej w załączniku I dla danego gatunku”.
22. Wielkości wymienione w załączniku I wynoszą, w zależności od odmiany, 10, 20 albo 40 hektarów.
23. Artykuł 22 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa zawiera wymogi dotyczące zatwierdzania odmian wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach:
„1. Aby odmiana została zatwierdzona jako odmiana wyprodukowana w celu uprawy w określonych warunkach, jak wspomniano w art. 1 ust. 1 lit. b), nie może mieć wewnętrznej [sama w sobie] wartości dla plonów o przeznaczeniu handlowym i musi być wyprodukowana w celu uprawy w określonych warunkach.
Odmiana uważana jest za wyprodukowaną w celu uprawy w określonych warunkach, jeżeli została wyprodukowana w celu uprawy w określonych warunkach agrotechnicznych, klimatycznych lub glebowych.
2. W drodze odstępstwa od art. 1 ust. 2 dyrektywy 2003/91/WE państwa członkowskie mogą przyjąć własne przepisy w odniesieniu do odrębności, trwałości i jednorodności [wyrównania] odmian wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach”.
24. Zgodnie z art. 36 ust. 1 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa termin do dokonania jej transpozycji minął w dniu 31 grudnia 2010 r.
3. Dyrektywa 2003/91/WE
25. Wymieniona w dyrektywie wprowadzającej odstępstwa dyrektywa Komisji 2003/91/WE z dnia 6 października 2003 r. określająca środki wykonawcze do celów art. 7 dyrektywy Rady 2002/55/WE w odniesieniu do cech minimalnych objętych badaniem oraz minimalnych warunków do badania niektórych odmian gatunków warzyw(9) precyzuje w art. 1 ust. 2 wymogi w odniesieniu do odrębności, trwałości i wyrównania odmian z powołaniem na określone dokumenty Wspólnotowego Urzędu Odmian Roślin i Międzynarodowego Związku Ochrony Nowych Odmian Roślin. Obie te organizacje zajmują się ochroną własności intelektualnej odmian roślin.
4. Dyrektywa 2002/53/WE
26. Dyrektywa Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych(10) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie katalogu odmian”) określa dla rolniczych roślin użytkowych objętych szeregiem dyrektyw, jednak nie dyrektywą w sprawie warzyw, uregulowania wspólnotowe dotyczące zatwierdzania odmian. Niniejsza sprawa dotyczy buraków cukrowych i pastewnych objętych dyrektywą Rady 2002/54/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie obrotu materiałem siewnym buraka(11) (zwaną dalej „dyrektywą w sprawie buraków”).
27. Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy w sprawie katalogu odmian wyznacza zakres jej stosowania:
„Niniejsza dyrektywa dotyczy kwalifikacji [zatwierdzania], w celu włączenia do wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych, tych odmian buraka […], których materiał siewny można sprzedawać zgodnie z przepisami dyrektyw dotyczących odpowiednio: materiału siewnego buraka (2002/54/WE) [...]”.
28. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy w sprawie katalogu odmian reguluje podstawy wspólnego katalogu odmian:
„Wspólny katalog odmian gatunków roślin rolniczych zostanie utworzony na podstawie katalogów krajowych państw członkowskich”.
29. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie katalogu odmian przewiduje utworzenie krajowych katalogów odmian:
„Każde państwo członkowskie założy jeden lub kilka katalogów różnych odmian zatwierdzonych do kwalifikacji i sprzedaży na jego terytorium. […]”.
30. Przesłanki zatwierdzenia zostały określone w art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie katalogu odmian:
„Państwa członkowskie zapewnią, by odmiana została zatwierdzona, tylko jeżeli jest odrębna, trwała i wyrównana. Odmiana ta musi mieć odpowiednią wartość, by warto ją było uprawiać i robić z niej użytek”.
31. Artykuł 5 dyrektywy w sprawie katalogu odmian definiuje warunki zatwierdzania podobnie jak art. 5 dyrektywy w sprawie warzyw, wyjaśnia jednak ponadto w ust. 4, co należy rozumieć pod pojęciem „zadowalającej wartości dla uprawy i wartości użytkowej”:
„Uważa się, że odmiana ma zadowalającą wartość dla uprawy i wartość użytkową, jeżeli w porównaniu z innymi odmianami zatwierdzonymi do katalogu państwa członkowskiego, o którym mowa, jej cechy traktowane jako całość oferują, przynajmniej pod względem produkcji w jakimś regionie, wyraźną poprawę albo pod względem uprawy, albo pod względem możliwości wykorzystania zbiorów lub otrzymanych z nich produktów. Jeżeli istnieją inne pierwszorzędne cechy charakterystyczne, można zlekceważyć pojedyncze mniej korzystne cechy”.
5. Dyrektywa 98/95/WE
32. Dyrektywa Rady 98/95/WE z dnia 14 grudnia 1998 r. zmieniająca, w odniesieniu do konsolidacji rynku wewnętrznego odmian roślin modyfikowanych genetycznie oraz genetycznych zasobów roślinnych, dyrektywy 66/400/EWG, 66/401/EWG, 66/402/EWG, 66/403/EWG, 69/208/EWG, 70/457/EWG i 70/458/EWG w sprawie obrotu materiałem siewnym buraka, materiałem siewnym roślin pastewnych, materiałem siewnym zbóż, sadzeniakami ziemniaków, materiałem siewnym roślin oleistych i włóknistych oraz materiałem siewnym warzyw, oraz w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków roślin uprawnych(12) (zwana dalej „dyrektywą zmieniającą”) wprowadziła podstawy prawne w ramach prawodawstwa dotyczącego handlu materiałem siewnym dla umożliwienia zachowania zasobów przez stosowanie odmian zagrożonych erozją genetyczną poprzez wykorzystanie in situ (motyw 17). Komisja mogła wydawać odpowiednie regulacje w procedurze komitologii. Przepisy te stanowią obecnie część dyrektywy w sprawie warzyw, dyrektywy w sprawie buraków i dyrektywy w sprawie katalogu odmian i zostały z tego względu uchylone przy ich przyjęciu.
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie prejudycjalne
33. Association Kokopelli (zwana dalej „Kokopelli”), organizacja pozarządowa, sprzedaje materiał siewny tak zwanych „dawnych odmian”, które w części nie są zatwierdzone w rozumieniu dyrektywy w sprawie warzyw. Graines Baumaux SAS (zwana dalej „Graines Baumaux”), przedsiębiorstwo sprzedające materiał siewny, wskazała w ofercie Kokopelli 461 niezatwierdzonych odmian i wniosła na tej podstawie w 2005 r. skargę dotyczącą nieuczciwej konkurencji. Graines Baumaux domaga się m.in. ryczałtowego odszkodowania w wysokości 50 000 EUR, a także zaprzestania sprzedaży tych odmian. W pierwszej instancji Tribunal de Grande Instance de Nancy przyznał Graines Baumaux odszkodowanie w wysokości 10 000 EUR i oddalił skargę w pozostałym zakresie.
34. Kokopelli wniosła odwołanie do Cour d’appel de Nancy. W postępowaniu tym Trybunałowi przedstawione zostało następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy dyrektywa zmieniająca, dyrektywa w sprawie katalogu odmian, dyrektywa w sprawie warzyw i dyrektywa wprowadzająca odstępstwa są ważne w świetle następujących praw i zasad podstawowych Unii Europejskiej, mianowicie zasad: swobody prowadzenia działalności gospodarczej, proporcjonalności, równości lub zakazu dyskryminacji, swobodnego przepływu towarów, oraz w świetle zobowiązań podjętych na podstawie Międzynarodowego traktatu o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa, w szczególności w zakresie, w jakim ustanawiają one ograniczenia produkcji i obrotu materiałem siewnym i sadzonkami roślin dawnych?ˮ.
35. W postępowaniu przed Trybunałem uwagi na piśmie przedstawili Graines Baumaux, Kokopelli, Republika Francuska, Królestwo Hiszpanii, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska. Rozprawa nie odbyła się.
IV – Ocena prawna
A – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
36. Graines Baumaux wyraża wątpliwości co do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Uważa ona, że ważność wymienionych dyrektyw nie ma znaczenia dla wyniku postępowania przed sądem krajowym, ponieważ odnosi się ono do przestrzegania przepisów prawa francuskiego, transponującego dyrektywy. Skoro Trybunał nie udziela odpowiedzi na pytania hipotetyczne(13), wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest w niniejszej sprawie niedopuszczalny.
37. Na korzyść tego argumentu przemawia okoliczność, że naruszenie przez Kokopelli francuskiego prawa transponującego dyrektywy z pewnością nie stałoby się bezprzedmiotowe, gdyby stwierdzono nieważność spornych przepisów dyrektyw. Dopóki jednak należy domniemywać ich ważności(14), dopóty sądy krajowe praktycznie nie mogą podważać ważności przepisów transponujących(15). Jeśli natomiast dyrektywy są nieważne, także przepisy transponujące są wątpliwe. Mogłyby one naruszać np. swobodę przepływu towarów wynikającą z art. 34 TFUE, o ile sporny materiał siewny obejmował także towary pochodzące z innych państw członkowskich. Z tego względu Trybunał udziela odpowiedzi na pytania tego rodzaju(16).
B – W przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
38. Cour d’appel de Nancy zwraca się z pytaniem o ważność czterech dyrektyw zawierających szereg regulacji dotyczących obrotu materiałem siewnym. Określają one w szczególności, na jakich warunkach odmiany są zatwierdzane i włączane do krajowych katalogów odmian lub do wspólnego katalogu odmian, zakazują handlu materiałem siewnym odmian niezatwierdzonych, regulują jednak również kontrolę i jakość materiału siewnego i opakowań handlowych. We wszystkich dziedzinach występują „ograniczenia dotyczące wytwarzania i sprzedaży dawnego materiału siewnego i dawnych odmian”, których ważność należałoby zbadać zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
39. Spór przed sądem krajowym ma jednak znacznie węższy zasięg. Ogranicza się on do zarzutu sprzedaży przez Kokopelli materiału siewnego odmian roślin, które nie zostały zatwierdzone. Kokopelli nie domaga się włączenia jej odmian do katalogu i stwierdza wyraźnie, że nie podważa zasad dotyczących jakości materiału siewnego(17). Kokopelli podważa wprawdzie przepisy dotyczące opakowań(18), nie wydaje się jednak, aby były one przedmiotem postępowania przed sądem krajowym.
40. W konsekwencji należy zbadać jedynie zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego niezatwierdzonych odmian.
41. Zgodnie z pozwem wniesionym przez Graines Baumaux w pierwszej instancji Kokopelli sprzedawała 461 niezatwierdzonych odmian warzyw. Ustalono, że odmiany te w ogromnej większości, być może nawet w całości, objęte były trzecią z wymienionych przez Cour d’appel dyrektyw – dyrektywą w sprawie warzyw. Z tego względu skoncentruję się poniżej na tej dyrektywie.
42. W tym zakresie należy zbadać ustanowiony w art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, że materiał siewny warzyw może być wprowadzony do obrotu jedynie wtedy, gdy jego odmiana została urzędowo zatwierdzona w co najmniej jednym państwie członkowskim.
43. Przepisy dotyczące zatwierdzania znajdują się przede wszystkim w art. 4 i 5 dyrektywy w sprawie warzyw. Zgodnie z tymi przepisami materiał siewny może być wprowadzony do obrotu tylko wówczas, gdy odmiana jest odrębna, trwała i wyrównana. W przypadku materiału siewnego cykorii przemysłowej odmiana musi mieć ponadto wartość wystarczającą do tego, by ją uprawiać i robić z niej użytek.
44. Te warunki stanowią utrudnienia dla użytkowania wymienionego w postanowieniu odsyłającym „dawnego materiału siewnego”, jak podnoszą Kokopelli i Komisja(19), ponieważ wiele niezatwierdzonych odmian nie może ich spełnić. Dyrektywa wprowadzająca odstępstwa dla materiału siewnego warzyw potwierdza ten wniosek, ponieważ zgodnie z jej motywem 2 została ona przyjęta w celu umożliwienia uprawy i wprowadzenia do obrotu określonych odmian także wówczas, gdy nie spełniają one ogólnych wymogów.
45. Zgodnie z argumentem Kokopelli materiał genetyczny sprzedawanych przez nią „dawnych odmian” jest mniej jednorodny niż materiał genetyczny odmian zatwierdzonych. Z tego względu „dawne odmiany” mogą się różnie rozwijać w zależności od warunków środowiska, nie są zatem trwałe. Także poszczególne egzemplarze roślin w danych partiach są mniej podobne do siebie nawzajem. Odmiany te nie są zatem wyrównane w sposób porównywalny do zatwierdzonych odmian(20).
46. Należy zatem zbadać, czy wynikający z art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego odmian, co do których nie można wykazać, że są odrębne, trwałe i wyrównane, i że ewentualnie posiadają także wartość wystarczającą do tego, by je uprawiać i robić z nich użytek, jest zgodny z wymienionymi w postanowieniu odsyłającym normami wyższego rzędu.
47. Na wstępie zbadam zatem międzynarodowy traktat o zasobach genetycznych roślin (w tym względzie pkt C.1), następnie zasadę proporcjonalności (w tym względzie pkt C.2), później swobodę działalności gospodarczej (w tym względzie pkt C.3) oraz swobodę przepływu towarów (w tym względzie pkt C.4), a wreszcie także zasadę równego traktowania (w tym względzie pkt C.5).
48. Komisja przyjęła ostatnią z wymienionych przez Cour d’appel de Nancy dyrektyw – dyrektywę wprowadzającą odstępstwa dla materiału siewnego warzyw – dopiero w 2009 r., zaś termin do dokonania transpozycji upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Skoro postępowanie przed sądem krajowym zostało wszczęte już w 2005 r., dyrektywa ta nie ma, jak się wydaje, znaczenia dla roszczenia odszkodowawczego. Może ona jednak mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o tym, czy Kokopelli jest na przyszłość zobowiązana zaprzestać handlu niezatwierdzonymi odmianami. W konsekwencji należy zbadać, czy dyrektywa wprowadzająca odstępstwa zmienia wnioski płynące z badania art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw [w tym względzie pkt C.4. lit. c) in fine].
49. Drugą z wymienionych przez sąd krajowy dyrektyw jest dyrektywa w sprawie katalogu odmian. Ma ona znaczenie, jedynie jeżeli wśród dziewięciu odmian buraka, które Graines Baumaux wymienia na swojej liście spornych odmian warzyw(21), znajdują się również buraki cukrowe i buraki pastewne objęte niewymienioną w postanowieniu odsyłającym dyrektywą buraczaną w sprawie buraków. Żaden element akt sprawy jednak na to nie wskazuje, a argumenty Graines Baumaux i Kokopelli również przemawiają przeciwko temu. Nie można jednak z całą pewnością wykluczyć, że w postępowaniu przed sądem krajowym znaczenie ma także ważność dyrektywy w sprawie katalogu odmian. Aby w niniejszej sprawie nie było potrzeby ponownego wniosku Cour d’appel de Nancy o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(22), zbadam następnie, czy wnioski dotyczące dyrektywy w sprawie warzyw można zastosować odpowiednio do dyrektywy w sprawie katalogu odmian (w tym względzie pkt D).
50. Pierwsza z dyrektyw wymienionych przez Cour d’appel de Nancy – dyrektywa zmieniająca – nie obowiązuje już od chwili przyjęcia dyrektywy w sprawie warzyw i dyrektywy w sprawie katalogu odmian. Ponadto zawiera ona jedynie podstawy prawne dla przepisów wprowadzających odstępstwa, które to przepisy w okresie jej obowiązywania nigdy nie zostały zastosowane. Z tego względu nie ma potrzeby jej badać.
C – W przedmiocie art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw
1. W przedmiocie Międzynarodowego traktatu o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa
51. Traktat międzynarodowy ma na celu, zgodnie ze swym art. 1, między innymi ochronę i zrównoważone użytkowanie zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa. Kokopelli prezentuje pogląd, że traktat ten sprzeciwia się uregulowaniom dotyczącym zatwierdzania odmian.
52. Trybunał dokonuje kontroli ważności prawa wtórnego pod kątem wszystkich zasad prawa międzynarodowego, o ile spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, Unia musi być związana tymi zasadami, a po drugie, Trybunał może badać ważność uregulowania w świetle traktatu międzynarodowego, wyłącznie jeżeli nie sprzeciwiają się temu jego charakter ani struktura, a ponadto treść jego postanowień jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna(23).
53. Związanie Unii traktatem międzynarodowym jest niewątpliwe, ponieważ jest ona stroną tej umowy. W niniejszej sprawie Trybunał nie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia o tym, czy charakter albo struktura tego traktatu sprzeciwiają się kontroli prawa wtórnego(24). Traktat ten nie zawiera bowiem żadnego postanowienia, którego treść byłaby bezwarunkowa i dostatecznie jasna, a który mógłby podważać ważność uregulowań Unii dotyczących wprowadzania do obrotu materiału siewnego.
54. Artykuł 5 traktatu międzynarodowego przewiduje, że środki przyjmowane są przez każdą ze stron traktatu „zgodnie z ustawodawstwem krajowym” i „o ile właściwe”. Zgodnie z art. 6 „właściwe środki” są opracowywane i wdrażane przez strony traktatu. Wymieniona została lista ewentualnych przykładów tego rodzaju środków. Oba przepisy pozostawiają zatem przyjęcie ewentualnych środków do uznania państw. Zakres uznania Unii przy regulowaniu wprowadzania do obrotu materiału siewnego nie jest w ten sposób ograniczony.
55. Artykuł 9 traktatu międzynarodowego dotyczy praw rolników. Strony traktatu przyjmują środki odpowiednio do swoich potrzeb i priorytetów, o ile jest to wskazane i zgodne z ich ustawodawstwem krajowym. Także to postanowienie nie wprowadza wystarczająco bezwarunkowego i precyzyjnego zobowiązania.
56. Inne postanowienia traktatu międzynarodowego nie wydają się właściwe.
57. Z tego względu badanie traktatu międzynarodowego nie wykazało elementów mogących podważyć ważność art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw.
2. W przedmiocie zasady proporcjonalności
58. Zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego niezatwierdzonych odmian może jednak być nieproporcjonalny.
59. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z ogólnych zasad prawa Unii, akty instytucji Unii nie mogą wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej uciążliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(25).
60. Jeśli chodzi o sądową kontrolę przesłanek wymienionych w punkcie powyżej, prawodawca Unii posiada szeroki zakres uznania w dziedzinie, która wymaga od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. Środek przyjęty w tym obszarze jest niezgodny z prawem jedynie wtedy, gdy ma oczywiście nieodpowiedni charakter w stosunku do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć(26).
61. To standardowe sformułowanie stosowane przez Trybunał nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że należy zbadać jedynie odpowiedni charakter środka albo że jedynie w odniesieniu do tego kryterium znajduje zastosowanie warunek oczywistego błędu. Ma ono raczej wyrażać przekonanie, że badanie nakierowane jest na to, czy środek ma oczywiście nieodpowiedni charakter(27). Należy przy tym uwzględnić wszystkie trzy etapy badania proporcjonalności(28).
62. Jednakże nawet posiadając tego rodzaju (szerokie) uprawnienia, prawodawca unijny jest zobowiązany do oparcia swej decyzji na obiektywnych kryteriach. Ponadto w ramach analizy ograniczeń wynikających z różnych możliwych do zastosowania środków prawodawca powinien zbadać, czy cele zamierzone w przyjętym środku mogą uzasadniać powstanie negatywnych skutków gospodarczych, nawet znaczących, po stronie niektórych podmiotów(29).
a) W przedmiocie celów zakazu i jego zdatności do osiągnięcia tych celów
63. Zgodnie z motywami 2–4 dyrektywy w sprawie warzyw przepisy dotyczące zatwierdzania odmian mają na celu zwiększenie produktywności rolnictwa. Jak słusznie podkreśla Komisja, stanowi to zgodnie z art. 39 ust. 1 lit. a) TFUE cel wspólnej polityki rolnej.
64. Zakaz sprzedaży chroni także kupującego przed nabyciem materiału siewnego odmian, które nie są odrębne, trwałe i wyrównane, a także których uprawy nie wykazują wystarczającej wartości użytkowej, tj. rentowności.
65. Zakaz sprzedaży materiału siewnego odmian niezatwierdzonych jest niewątpliwie zdatny do realizacji obu tych celów. Zapewnia on w dużej mierze, że kupujący, a więc w szczególności rolnicy, nabywają jedynie taki materiał siewny, który wykazuje właściwości stwierdzone w momencie zatwierdzenia.
66. Jeśli odmiana jest odrębna, trwała i wystarczająco wyrównana, nabywcy materiału siewnego mogą w szczególności oczekiwać uzyskania pożądanych płodów. Możliwość spełnienia tych oczekiwań stanowi podstawowy wymóg optymalnego wykorzystania zasobów rolnych. Jeśli, tak jak przewidziano w przypadku cykorii przemysłowej, wykazano już zadowalającą wartość użytkową upraw(30), należy oczekiwać także określonej rentowności.
67. Jeśli natomiast materiał siewny nie posiada wymienionych właściwości, kupujący nabywają w gruncie rzeczy „kota w worku”. Muszą oni zdać się na informacje sprzedającego o tym, jaka odmiana ma wyrosnąć z danego materiału siewnego. O słuszności tych informacji będą mogli na ogół przekonać się najwcześniej kilka miesięcy później, kiedy z materiału siewnego rozwiną się rośliny, lub nawet dopiero wtedy, gdy dojrzeją owoce. Jeśli okaże się wówczas, że rośliny nie spełniają oczekiwań, dany cykl uprawy nie może już zostać zmieniony. Ucierpi na tym produktywność.
68. Ponadto w chwili wprowadzenia zakazu sprzedaży materiału siewnego niezatwierdzonych odmian prawdopodobnie nie istniał jeszcze wystarczająco profesjonalny przemysł wytwórczy materiału siewnego o wysokim standardzie rentowności. Nie można wykluczyć, że niezbędna była wówczas surowa regulacja służąca wyeliminowaniu konkurencji ze strony tanich oferentów i umożliwieniu rozwinięcia się solidnych struktur.
69. Wysoka produktywność w rolnictwie może pośrednio przyczynić się do bezpieczeństwa żywnościowego i umożliwić odłogowanie lub bardziej ekologiczne wykorzystanie gruntów, których użytkowanie nie jest już niezbędne, co Republika Francuska, Komisja i Rada słusznie wskazują jako dalsze cele spornych regulacji obrotu. Te dwa cele pozostają jednak jedynie w luźnym związku z zakazem sprzedaży niezatwierdzonego materiału siewnego.
70. Motyw 12 dyrektywy w sprawie warzyw wskazuje ponadto, że wspólny katalog odmian służy zapewnieniu swobodnego przepływu materiału siewnego. Cel ten objęty został art. 3 ust. 3 TUE, przewidującym budowę rynku wewnętrznego. Przepisy dotyczące zatwierdzania odmian są zatem odpowiednie do przyczynienia się do realizacji tego celu, skoro państwa członkowskie mogą uznać, że materiał siewny oferowany zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich spełnia także wymogi krajowe.
71. Artykuł 4 ust. 3 dyrektywy w sprawie warzyw może być wreszcie rozumiany w ten sposób, że zatwierdzanie odmian zmierza także do celu ochrony konsumentów wytworzonych środków spożywczych, w szczególności przed ryzykiem zdrowotnym oraz wprowadzeniem w błąd. Uwzględnienie tych celów przy zatwierdzaniu odmian może przyczynić się do ich realizacji.
72. Komisja wskazuje wreszcie na stan zdrowotności materiału siewnego, wymieniony w motywie dwunastym dyrektywy 66/402, poprzedniczce równoległej dyrektywy dotyczącej materiału siewnego zbóż, jako na cel przepisów dotyczących obrotu. Niewykluczone, że także dyrektywy wymienione w postanowieniu odsyłającym zawierają przepisy służące temu celowi. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób przepisy dotyczące zatwierdzania odmian miałyby do tego się przyczynić. Warunki zatwierdzania nie mają związku ze zdrowotnością roślin. Z tego względu nie ma potrzeby uwzględniania tego celu przy ich uzasadnieniu.
b) W przedmiocie niezbędności
73. Na pierwszy rzut oka można mieć wątpliwości co do niezbędności zakazu wprowadzania do obrotu materiału siewnego niezatwierdzonych odmian. Wymienione cele można bowiem osiągnąć za pomocą znacznie mniej rygorystycznych obowiązków informowania(31). Jeśli odbiorca materiału siewnego wie, że dana odmiana nie spełnia wymogów katalogu odmian, może powstrzymać się od jej nabycia i użytkowania. W ten sposób można uniknąć niekorzyści związanych z produktywnością i jednocześnie zapewnić ochronę konsumenta.
74. Daleko idąca realizacja celów nie wystarcza jednak do wykluczenia niezbędności. Środek jest bowiem niezbędny już wówczas, gdy środek łagodniejszy jest mniej skuteczny. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
75. Obowiązek informowania i ostrzegania nie zagwarantowałby w równym stopniu, że odbiorcy nabędą jedynie materiał siewny spełniający wymogi zatwierdzania. Nie można byłoby wykluczyć, że odbiorcy pomimo to będą w błędzie co do jakości materiału siewnego albo że z innego powodu, np. ze względu na cenę, reklamę lub przekonanie, zastosują materiał siewny nieodpowiadający wymogom zatwierdzania. Kwestia tego, czy nieznacznie dalej idące urzeczywistnienie celów tych przepisów poprzez sporny zakaz wystarczy do jego uzasadnienia, nie dotyczy niezbędności, lecz powinna być badana w ramach wyważenia niekorzystnych skutków i celów.
76. Jednak powiązanie zatwierdzania odmian z zakazem wprowadzania do obrotu niezatwierdzonych odmian nie jest niezbędne do umożliwienia swobodnego przepływu materiału siewnego na rynku wewnętrznym(32). Nawet jeśli ochrona rolnictwa przed materiałem siewnym niezatwierdzonych odmian mogłaby uzasadniać krajowe ograniczenia w handlu(33), Unia nie musiałaby wprowadzać takiego zakazu. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw wystarczyłby raczej dla zagwarantowania swobodnego przepływu w Unii materiału siewnego spełniającego wymogi zatwierdzania.
77. Przepisy dotyczące zatwierdzania nie są również niezbędne do ochrony konsumentów przed środkami spożywczymi wytworzonymi z tych odmian. Cel ten został już zapewniony przez przepisy dotyczące środków spożywczych, przykładowo przez rozporządzenie WE nr 178/2002(34), zawierające w tym względzie regulacje znacznie bardziej precyzyjne.
c) W przedmiocie wyważenia korzyści i niekorzystnych skutków (odpowiedniość)
78. Należy zatem zbadać, czy niekorzystne skutki zakazu sprzedaży w odniesieniu do celów wspierania produktywności rolnictwa i ochrony odbiorców materiału siewnego mają oczywiście niewłaściwy charakter. W związku z tym należy zbadać, czy prawodawca unijny przy wykonywaniu swojego swobodnego uznania zmierzał do zapewnienia wyważenia tych celów z jednej strony i ekonomicznego interesu podmiotów gospodarczych z drugiej strony(35).
79. Poniżej wykażę najpierw, że prawodawca do chwili przyjęcia dyrektywy wprowadzającej odstępstwa dla warzyw nie podjął żadnych działań zmierzających do wyważenia przeciwstawnych interesów, a następnie, że niekorzystne skutki tej regulacji są także w oczywisty sposób nieproporcjonalne do płynących z niej korzyści. Zbadam wreszcie, czy uwzględnienie dyrektywy wprowadzającej odstępstwa prowadzi do innego rezultatu.
W przedmiocie działań prawodawcy na rzecz wyważenia występujących interesów
80. Zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego niezatwierdzonych odmian opiera się, zgodnie z motywami badanej dyrektywy i argumentami większości uczestników postępowania, na przekonaniu, że realizowane w ten sposób cele leżą w interesie podmiotów gospodarczych. Wysoka produktywność i ochrona przed materiałem siewnym odmian, które nie spełniają kryteriów zatwierdzenia, odpowiadają interesowi gospodarczemu wielu rolników.
81. Regulacja ta dotyczy jednak także interesów podmiotów gospodarczych i konsumentów, którzy nie są w pierwszej kolejności zainteresowani wysoką produktywnością i standardowymi produktami. Ma ona równocześnie związek z interesem ogólnym w różnorodności genetycznej odmian rolnych.
82. Podmioty gospodarcze, których interesy nie są nakierowane w pierwszej kolejności na produktywność, podlegają w wyniku istniejącego systemu istotnym ograniczeniom. Producenci i sprzedawcy materiału siewnego, rolnicy, ale także użytkownicy produktów rolnych nie mogą stosować odmian posiadających inne właściwości niż odmiany zatwierdzone. Jeśli niezatwierdzona odmiana na przykład smakuje nieco inaczej niż odmiany zatwierdzone albo w określonych warunkach uprawy przynosi lepszy dochód, nadal nie może być oferowana. Utrudnione zostały także wysiłki zmierzające do dalszego rozwoju niezatwierdzonych odmian w taki sposób, aby spełniały one warunki zatwierdzenia.
83. Jednocześnie ograniczony został wybór konsumentów. Ani nie mają oni dostępu do środków spożywczych albo innych produktów z odmian nieodpowiadających warunkom zatwierdzenia, ani sami nie mogą ich uprawiać, choćby w swoich własnych ogrodach.
84. Ograniczenie rolników do odmian zatwierdzonych redukuje wreszcie różnorodność genetyczną na europejskich polach, ponieważ uprawia się mniej odmian, a płody tych odmian wykazują mniejsze zróżnicowanie genetyczne pomiędzy poszczególnymi egzemplarzami(36).
85. Różnorodność biologiczna nie została wprawdzie wyraźnie uznana w traktatach za cel europejskiej polityki, jednak Unia zobowiązała się do jej ochrony, w szczególności poprzez Konwencję o różnorodności biologicznej(37), a Trybunał także uznał ją za cel zasługujący na ochronę(38). W szczególności dla rolnictwa cel ten został uznany w Międzynarodowym traktacie o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa.
86. Banki nasion i uprawy ograniczone przestrzennie mogą wprawdzie przyczyniać się do zachowania niezatwierdzonych odmian, jednak tego rodzaju środki zależą z reguły od finansowania przez państwo. Gospodarcze wykorzystanie niezatwierdzonych odmian w znacznie mocniejszy sposób zapewniłoby natomiast ich zachowanie oraz prowadziłoby w praktyce do zwiększonej różnorodności biologicznej upraw.
87. Z tego względu motywy i argumenty uczestników, w szczególności Rady i Komisji, nie wskazują na to, że prawodawca uwzględnił te interesy do chwili przyjęcia dyrektywy wprowadzającej odstępstwa dla warzyw. Już z tego powodu regulacja ta wydaje się w oczywisty sposób nieproporcjonalna.
W przedmiocie wyważenia niekorzystnych skutków i celów
88. Jeśli jednak prawodawca dokonał – nieudokumentowanego – wyważenia, to nie osiągnął on przy tym celu odpowiedniej relacji pomiędzy niekorzystnymi skutkami a celami.
89. Korzyści płynące z zakazu sprzedaży w porównaniu z mniej ingerującymi środkami, takimi jak na przykład obowiązki oznakowania, ograniczają się – jak wskazano powyżej(39) – w istocie do zapobieżenia omyłkowemu stosowaniu niezatwierdzonego materiału siewnego. Ryzyko to byłoby jednak bardzo ograniczone, gdyby zostały przewidziane wystarczająco jasne wskazówki ostrzegawcze.
90. Nie należy natomiast obawiać się, że europejskie rolnictwo straci dostęp do wysokiej jakości materiału siewnego. Rolnicy mogą bowiem także bez zakazu wprowadzania do obrotu niezatwierdzonych odmian stosować odmiany wymienione w katalogu odmian i spełniające wymogi. Ze względu na rentowność zatwierdzonych odmian nie należy ponadto oczekiwać, by odczuwalnie wypierała je konkurencja ze strony niezatwierdzonych odmian.
91. Ponadto tymczasem przyjęto przepisy dotyczące ochrony odmian(40), które stanowią dodatkową zachętę do uprawiania odmian wydajnych. Ochrona odmian stawia podobne wymagania co zatwierdzenie odmian do katalogu odmian. Z tego względu nie ma potrzeby, by chronić profesjonalny sektor materiału siewnego przed konkurencją ze strony niezatwierdzonych odmian.
92. Rada prezentuje pogląd, że dalszą korzyścią płynącą z zakazu sprzedaży jest zapobieżenie w ogóle stosowaniu niezatwierdzonego materiału siewnego. Ten materiał siewny może być szkodliwy albo może nie gwarantować optymalnej produkcji rolniczej. Argument ów rozumiem w ten sposób, że rolnicy w ostateczności także wbrew swej woli mają zostać faktycznie zmuszeni do stosowania produktywnych odmian. Przynosi to jednak jedynie bardzo ograniczoną korzyść, ponieważ zasadniczo to do rolników należy decyzja o tym, jakie odmiany uprawiają. Mogliby oni również w ogóle zrezygnować z wykorzystywania swoich pól.
93. Niekorzystne skutki zakazu wprowadzania do obrotu materiału siewnego niezatwierdzonych odmian są natomiast znaczne. Dotyczą one – jak wykazano powyżej – swobody działalności gospodarczej, konsumentów produktów rolnych i różnorodności biologicznej w rolnictwie.
94. Należy zatem stwierdzić, że niekorzystne skutki zakazu wprowadzania do obrotu materiału siewnego niezatwierdzonych odmian w oczywisty sposób przeważają nad płynącymi z niego korzyściami.
W przedmiocie dyrektywy wprowadzającej odstępstwa
95. Dyrektywa wprowadzająca odstępstwa dla warzyw podważałaby dotychczasowe wnioski przynajmniej w odniesieniu do okresu od dnia 31 grudnia 2010 r., jeśli osłabiałaby w wystarczającym stopniu niekorzystne skutki dotychczasowej regulacji.
96. Już dyrektywa zmieniająca z 1998 r. wskazuje, że prawodawca dostrzegł konieczność wyważenia interesów w odniesieniu do różnorodności biologicznej. Dyrektywa ta wprowadziła podstawy prawne dla ograniczonych odstępstw od surowych wymogów zatwierdzania, które zostały włączone później do dyrektywy w sprawie warzyw. Zanim jednak Komisja zastosowała je wreszcie w 2009 r., wydając dyrektywę wprowadzającą odstępstwa dla materiału siewnego warzyw, środki te nie wpływały na ten zakaz, więc wyważenie interesów również się nie zmieniło.
97. Dyrektywa wprowadzająca odstępstwa umożliwia jednak wprowadzenie do obrotu materiału siewnego odmian, które do tej pory nie mogły zostać zatwierdzone. Dyrektywa nie zobowiązuje wprawdzie państw członkowskich do zatwierdzenia określonych odmian, jednak państwa członkowskie są zobowiązane do wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych dyrektywą zgodnie z prawami podstawowymi prawa Unii(41). Są one zatem zobowiązane do zatwierdzenia odmian spełniających wymogi dyrektywy wprowadzającej odstępstwa, w przypadku gdyby przepisy dotyczące zatwierdzania odmian w przeciwnym razie były nieproporcjonalne(42).
98. W konsekwencji należy zbadać, czy dyrektywa wprowadzająca odstępstwa przewiduje wystarczającą możliwość stosowania „dawnych odmian”. Dyrektywa zawiera przepisy dotyczące dwóch rodzajów odmian, mianowicie z jednej strony odmian chronionych, a z drugiej strony „odmian wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach”.
99. Zatwierdzenie odmian chronionych wymaga nadal, zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa, wykazania określonej minimalnej jakości w odniesieniu do odrębności, trwałości i wyrównania. Stosowanie tych odmian jest ponadto istotnie ograniczone: zgodnie z art. 13 i 14 tej dyrektywy materiał siewny może być uprawiany i wprowadzany do obrotu jedynie w regionach pochodzenia albo w podobnych regionach. Także art. 15 i 16 w związku z załącznikiem I ograniczają ilość materiału siewnego. W zależności od rodzaju rocznie dla każdej odmiany może zostać wyprodukowany i wprowadzony do obrotu materiał siewny potrzebny do uprawy 10–40 hektarów.
100. Kokopelli ma wprawdzie wątpliwości co do tego, czy regulacje te prowadzą do odpowiedniego zbilansowania celów produktywności i ochrony rolników z jednej strony i utrzymania różnorodności genetycznej w rolnictwie z drugiej strony. Nie można już jednak stwierdzić, by korzyści systemu zatwierdzania odmian były w oczywisty sposób nieproporcjonalne do naruszenia interesu różnorodności genetycznej. Uprawa odmian interesujących z punktu widzenia utrzymania genetycznych zasobów roślinnych, jednak niespełniających ogólnych wymogów zatwierdzania, jest bowiem teraz możliwa w niewielkiej mierze. Jeśliby przy tym szczególne wymogi dotyczące odrębności, trwałości i wyrównania tych odmian sformułować i interpretować szeroko w rozumieniu zasady proporcjonalności, to zatwierdzenie „dawnych odmian” powinno być zasadniczo możliwe.
101. Regulacje te nie zmierzają jednak ze względu na zawarte w nich ograniczenia do umożliwienia gospodarczego wykorzystania objętych nimi odmian. Interesy podmiotów gospodarczych i konsumentów nie są zatem wystarczająco uwzględniane.
102. Stosowanie odmian wyhodowanych na potrzeby upraw w szczególnych warunkach jest ograniczone w mniejszym stopniu, choć obowiązują surowsze wymogi dotyczące ich zatwierdzania. Zgodnie z art. 22 dyrektywy wprowadzającej odstępstwa taka odmiana nie może sama w sobie posiadać wartości dla uprawy w celach komercyjnych i musi zostać wyhodowana na potrzeby uprawy w szczególnych warunkach agrotechnicznych, klimatycznych albo glebowych. Te ostatnie wymogi mogą zostać spełnione jedynie przez nieliczne „dawne odmiany”. Uregulowanie to może zatem umożliwiać stosowanie określonych dawnych odmian, jest jednak zbyt wąsko sformułowane, żeby zapewnić w sposób ogólny proporcjonalność regulacji dotyczących zatwierdzania odmian.
103. Reasumując, należy stwierdzić, że także po przyjęciu dyrektywy wprowadzającej odstępstwa dla warzyw utrzymują się niekorzystne skutki dla podmiotów gospodarczych i konsumentów, którzy pozbawieni zostali dostępu do niezatwierdzonych „dawnych odmian”. Także niezależnie od niekorzystnych skutków dla różnorodności biologicznej są one w oczywisty sposób nieproporcjonalne do korzyści płynących z tego zakazu, przy czym prawodawca nie pokusił się o dokonanie odpowiedniego wyważenia.
d) Wniosek częściowy
104. Należy zatem stwierdzić, że niekorzystne skutki ustanowionego w art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw zakazu sprzedaży materiału siewnego odmian, co do których nie można wykazać, że są odrębne, trwałe i wyrównane i że ewentualnie posiadają także wartość wystarczającą do tego, by je uprawiać i robić z nich użytek, są nieproporcjonalne do płynących z niego korzyści. Przepis ten jest zatem nieważny.
3. W przedmiocie swobody działalności gospodarczej
105. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, czy zakaz ten jest zgodny z prawem podstawowym do swobodnej działalności gospodarczej.
106. Swoboda działalności gospodarczej jest chroniona jako wolność prowadzenia działalności gospodarczej w art. 16 karty praw podstawowych, która od traktatu z Lizbony i zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE posiada tę samą moc prawną co traktaty(43). Trybunał uznał już to prawo podstawowe wcześniej, mianowicie jako część składową prawa do swobodnego wykonywania działalności zawodowej(44).
107. Przepisy dotyczące wprowadzania do obrotu materiału siewnego w oczywisty sposób ograniczają tę swobodę: bez zatwierdzenia odmiany nie można wprowadzać do obrotu jej materiału siewnego, nie można go także nabywać w celu uprawy.
108. Zgodnie z art. 52 karty praw podstawowych wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób(45).
109. Uzasadnienie naruszeń swobody działalności gospodarczej musi zatem spełniać wymogi zasady proporcjonalności(46). Skoro stwierdzono już, że zakaz sprzedaży jest nieproporcjonalny, narusza on także co do zasady prawo podstawowe do swobodnej działalności gospodarczej.
110. Jednak przy stosowaniu zasady proporcjonalności do uzasadnienia ograniczenia swobody działalności gospodarczej należy wziąć pod uwagę, że wyważeniu z celami tego zakazu podlegają nie wszystkie niekorzystne skutki zakazu sprzedaży, lecz jedynie naruszenie badanego prawa podstawowego, tj. przede wszystkim przedstawione w pkt 82 ograniczenia dla producentów i wytwórców materiału siewnego i rolników. Jednak także przy takim ograniczonym wyważeniu dochodzę do wniosku, że zakaz sprzedaży jest w oczywisty sposób nieproporcjonalny.
111. Z tego względu ograniczenie prawa do swobodnej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 16 karty przez art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw nie jest uzasadnione w świetle art. 52 ust. 1 karty. Przepis ten jest zatem nieważny także z powodu naruszenia tego prawa podstawowego.
4. W przedmiocie swobody przepływu towarów
112. Zakaz wprowadzania do obrotu niezatwierdzonych odmian może być ponadto niezgodny ze swobodą przepływu towarów.
113. Zakaz ograniczeń ilościowych, jak również środków o skutku równoważnym, przewidziany w art. 34 TFUE, odnosi się nie tylko do środków krajowych, lecz również do środków pochodzących od instytucji unijnych(47).
114. Zakaz ten ogranicza z konieczności handel. Skoro także to ograniczenie jest uzasadnione tylko w sytuacji, gdy czyni zadość zasadzie proporcjonalności(48), w zakresie tym znajdują także odpowiednio zastosowanie zamieszczone powyżej(49) rozważania.
5. W przedmiocie równego traktowania albo niedyskryminacji
115. Należy wreszcie zbadać zgodność z zasadą równego traktowania lub zakazem dyskryminacji. Ta ujęta tymczasem również w art. 20 karty praw podstawowych zasada wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i by różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(50). Różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, tzn. w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania(51). Dane uregulowanie musi być zatem proporcjonalne do różnic i podobieństw danej sytuacji (52).
116. Nierówne traktowanie w niniejszej sprawie polega na tym, że materiał siewny zatwierdzonych odmian może być sprzedawany, zaś materiał siewny niezatwierdzonych odmian nie. Zakaz sprzedaży opiera się na tym, że nie zostało wykazane spełnienie warunków zatwierdzenia. Brak tego dowodu stanowi różnicę pomiędzy oboma rodzajami odmian, która zasadniczo uzasadniałaby również odmienne traktowanie, np. zobowiązanie do szczególnego oznakowania materiału siewnego niezatwierdzonych odmian.
117. Niekorzystne skutki zakazu sprzedaży są jednak, jak już powyżej wskazano, nieproporcjonalne do celów tej regulacji. Z tego względu nierówne traktowanie nie jest uzasadnione, a zakaz sprzedaży jest nieważny także z powodu naruszenia zasady równego traktowania.
6. Wniosek
118. Na tym etapie rozważań należy stwierdzić, że ustanowiony w art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw zakaz sprzedaży materiału siewnego odmian, co do których nie można wykazać, że są odrębne, trwałe i wyrównane i że ewentualnie posiadają także wartość wystarczającą do tego, by je uprawiać i robić z nich użytek, jest nieważny z powodu naruszenia zasady proporcjonalności, swobody działalności gospodarczej zgodnie z art. 16 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, swobody przepływu towarów zgodnie z art. 34 TFUE, a także zasady równego traktowania zgodnie z art. 20 karty.
D – W przedmiocie dyrektywy w sprawie katalogu odmian
119. Należy wreszcie zbadać, czy wniosek wynikający z analizy art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw należy zastosować odpowiednio do dyrektywy w sprawie katalogu odmian.
120. Przeciwnie do art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw dyrektywa w sprawie katalogu odmian nie przewiduje wyraźnie, że materiał siewny może być wprowadzany do obrotu jedynie w sytuacji, gdy jego odmiana jest zatwierdzona urzędowo.
121. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy w sprawie katalogu odmian reguluje ona zatwierdzanie odmian, których materiał siewny lub materiał rozmnożeniowy może być wprowadzany do obrotu w ramach działalności zawodowej. Artykuł 3 ust. 1 w związku z wymogami zatwierdzania odnosi się również do „odmian zatwierdzonych do […] sprzedaży”.
122. Te przepisy dyrektywy w sprawie katalogu odmian można zinterpretować w ten sposób, że jedynie materiał siewny zatwierdzonych odmian może być wprowadzany do obrotu. Taki zakaz byłby nieważny z tych samych względów co art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie warzyw. Taka wykładnia nie jest jednak przekonująca.
123. Zatwierdzenie można raczej postrzegać jedynie w ten sposób, że jest ono warunkiem wprowadzenia odmiany do katalogu oraz że potwierdza spełnienie warunków zatwierdzenia. Taka wykładnia jest preferowana, ponieważ zgodnie z ogólną zasadą wykładni akt prawny Unii powinien być interpretowany w miarę możliwości w sposób, który nie podważa jego ważności(53).
124. Skoro taka zgodna z prawami podstawowymi wykładnia jest możliwa, ważność dyrektywy w sprawie katalogu odmian nie została podważona.
V – Wnioski
125. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Ustanowiony w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/55/WE zakaz sprzedaży materiału siewnego odmian, co do których nie można wykazać, że są odrębne, trwałe i wyrównane i że ewentualnie posiadają także wartość wystarczającą do tego, by je uprawiać i robić z nich użytek, jest nieważny z powodu naruszenia zasady proporcjonalności, swobody działalności gospodarczej zgodnie z art. 16 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, swobody przepływu towarów zgodnie z art. 34 TFUE, a także zasady równego traktowania zgodnie z art. 20 karty.
2) Badanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wykazało natomiast niczego, co mogłoby kwestionować ważność pozostałych przepisów dyrektywy 2002/55/WE, a także dyrektywy 98/95/WE, dyrektywy 2002/53/WE i dyrektywy 2009/145/WE.