Language of document : ECLI:EU:C:2018:193

Дело C537/16

Garlsson Real Estate SA и др.

срещу

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(Преюдициално запитване, отправено от Corte suprema di cassazione)

„Преюдициално запитване — Директива 2003/6/ЕО — Манипулиране на пазара — Санкции — Национална правна уредба, която предвижда административна и наказателноправна санкция за едно и също деяние — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 50 — Принцип ne bis in idem — Наказателноправен характер на административната санкция — Наличие на едно и също престъпление — Член 52, параграф 1 — Ограничения на принципа ne bis in idem — Условия“

Резюме — Решение на Съда (голям състав) от 20 март 2018 г.

1.        Основни права — Харта на основните права на Европейския съюз — Приложно поле — Прилагане на правото на Съюза — Национална правна уредба, която предвижда административни имуществени санкции за лица, отговорни за манипулиране на пазара — Включване

(член 50 и член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 5 и член 14, параграф 1 от Директива 2003/6 на Европейския парламент и на Съвета)

2.        Основни права — Европейска конвенция за правата на човека — Акт, който не е формално интегриран в правния ред на Съюза

(член 6, параграф 3 ДЕС; член 52, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

3.        Основни права — Принцип ne bis in idem — Условия за прилагане — Кумулиране на наказателни производства и санкции — Критерии за преценка — Правна квалификация на нарушението във вътрешното право, естество на нарушението и тежест на наложената санкция

(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

4.        Основни права — Принцип ne bis in idem — Условия за прилагане — Наличие на едно и също престъпление — Критерий за преценка — Идентичност на фактите

(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

5.        Основни права — Принцип ne bis in idem — Ограничаване — Национална правна уредба, която предвижда кумулирането на административна санкция с наказателноправен характер и наказателна санкция — Допустимост — Условия — Ограничение, което отговаря на цел от общ интерес — Цел да се защити интегритетът на финансовите пазари на Съюза и доверието на обществеността във финансовите инструменти — Включване

(член 50 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

6.        Основни права — Принцип ne bis in idem — Ограничаване — Национална правна уредба, която предвижда кумулирането на административна санкция с наказателноправен характер и наказателна санкция — Допустимост — Условия — Спазване на принципа на пропорционалност — Обхват

(член 49, параграф 3, член 50 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 5 и член 14, параграф 1 от Директива 2003/6 на Европейския парламент и на Съвета)

7.        Основни права — Принцип ne bis in idem — Ограничаване — Национална правна уредба, която позволява продължаването на производство за налагане на административна санкция с наказателноправен характер за манипулиране на пазара срещу лице, на което за същото деяние вече е било наложено окончателно, ефективно, съразмерно и възпиращо наказание — Недопустимост

(член 50 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

8.        Основни права — Принцип ne bis in idem — Директен ефект

(член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз)

1.      Най-напред трябва да се припомни, че съгласно член 14, параграф 1 от Директива 2003/6, тълкуван във връзка с член 5 от същата директива, без да се засяга правото им да налагат наказателноправни санкции, държавите членки приемат ефикасни, съразмерни и възпиращи административни мерки или административни санкции спрямо лицата, отговорни за манипулирането на пазара.

От съдържащата се в акта за преюдициално запитване информация е видно, че член 187 ter от TUF е приет за целите на транспониране на тези разпоредби на Директива 2003/6 в италианското право. Така административното производство, предмет на главното производство, и наложената на г‑н Ricucci административна имуществена санкция, предвидена в този член 187 ter, представляват прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Следователно те трябва да са съобразени с основното право на всяко лице да не бъде съдено или наказвано два пъти за едно и също престъпление, гарантирано в член 50 от Хартата.

(вж. т. 22 и 23)

2.      Вж. текста на решението.

(вж. т. 24)

3.      Що се отнася до преценката на наказателноправния характер на производството и санкциите, предмет на главното производство, следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда са релевантни три критерия. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (вж. в този смисъл решения от 5 юни 2012 г., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, т. 37 и от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 35).

Член 50 от Хартата обаче се прилага не само към производства и санкции, квалифицирани от националното право като „наказателни“, но и към производства и санкции, за които, независимо от тази квалификация, трябва да се счете, въз основа на другите два критерия, посочени в точка 28 от настоящото решение, че са с наказателноправен характер.

Що се отнася до втория критерий, а именно самото естество на нарушението, следва да се провери дали разглежданата санкция има репресивна цел (вж. решение от 5 юни 2012 г., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, т. 39). От това следва, че санкция, която има репресивна цел, е с наказателноправен характер по смисъла на член 50 от Хартата и единствено обстоятелството, че тя преследва и превантивна цел, не може да я лиши от квалификацията ѝ като наказателноправна санкция. За разлика от това, мярка, която само поправя вредата, причинена от съответното нарушение, няма наказателноправен характер.

(вж. т. 28, 32 и 33)

4.      Съгласно практиката на Съда критерият, който е релевантен, за да се прецени дали е налице едно и също престъпление, е идентичността на фактите, а именно наличието на съвкупност от неразделно свързани помежду си конкретни обстоятелства, довели до окончателното оправдаване или осъждане на съответното лице (вж. по аналогия решения от 18 юли 2007 г., Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, т. 26 и цитираната съдебна практика и от 16 ноември 2010 г., Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, т. 39 и 40). Така член 50 от Хартата забранява налагането за същото деяние на няколко санкции с наказателноправен характер в резултат на различни производства, водени с тези цели.

Освен това правната квалификация по националното право на фактите и на защитения правен интерес е без значение за констатирането на наличието на едно и също престъпление, тъй като обхватът на закрилата, предоставена с член 50 от Хартата, не може да се различава в отделните държави членки.

(вж. т. 37 и 38)

5.      Що се отнася до това дали ограничението на принципа ne bis in idem, което произтича от национална правна уредба като разглежданата в главното производство, отговаря на цел от общ интерес, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че тази правна уредба има за цел да защити интегритета на финансовите пазари на Съюза и доверието на обществеността във финансовите инструменти. Предвид значението, което практиката на Съда придава, с оглед на реализирането на тази цел, на борбата с нарушенията на забраната за манипулиране на пазара (вж. в този смисъл решение от 23 декември 2009 г., Spector Photo Group и Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, т. 37 и 42), кумулирането на наказателни производства и санкции може да бъде обосновано, когато тези производства и санкции са насочени, в преследване на споменатата цел, към постигането на взаимнодопълващи се цели, които евентуално са свързани с различни аспекти на едно и също разглеждано неправомерно деяние, което трябва да се провери от запитващата юрисдикция.

В това отношение, що се отнася до нарушенията, свързани с манипулирането на пазара, изглежда легитимно една държава членка да следи, от една страна, за възпирането и репресирането на всяко нарушение, независимо дали е умишлено или не, на забраната за манипулиране на пазара, като налага административни санкции, определени евентуално във фиксиран размер, и от друга страна, за възпирането и репресирането на сериозни нарушения на тази забрана, които са особено зловредни за обществото и които обосновават налагането на по-тежки наказателноправни санкции.

(вж. т. 46 и 47)

6.      Що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, той изисква кумулирането на производства и санкции, предвидено в национална правна уредба като разглежданата в главното производство, да не превишават границите на това, което е уместно и необходимо за постигане на легитимните цели, преследвани от тази правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. в този смисъл решения от 25 февруари 2010 г., Müller Fleisch, C‑562/08, EU:C:2010:93, т. 43, от 9 март 2010 г., ERG и др., C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 86 и от 19 октомври 2016 г., EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, т. 37 и 39 и цитираната съдебна практика).

В това отношение трябва да се припомни, че съгласно член 14, параграф 1 от Директива 2003/6, тълкуван във връзка с член 5 от същата директива, държавите членки могат свободно да избират санкциите, приложими към лица, отговорни за манипулиране на пазара (вж. в този смисъл решение от 23 декември 2009 г., Spector Photo Group и Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, т. 71 и 72). Така при липсата на хармонизация на правото на Съюза в тази област държавите членки имат право до предвидят както режим, съгласно който нарушенията на забраната за манипулиране на пазара могат да се преследват и санкционират само веднъж, така и режима, който допуска кумулиране на производства и санкции. При тези обстоятелства пропорционалността на национална правна уредба като разглежданата в главното производство не може да се постави под съмнение единствено поради факта, че съответната държава членка е избрала да предвиди възможността за такова кумулиране, тъй като в противен случай тази държава членка би била лишена от тази свобода на избор.

Що се отнася до абсолютната необходимост от една национална правна уредба като разглежданата в главното производство, тази уредба, най-напред, трябва да предвижда ясни и точни правила, които да позволяват на правния субект да предвиди кои действия и бездействия могат да бъдат предмет на такова кумулиране на производства и санкции.

По-нататък, национална правна уредба като разглежданата в главното производство трябва да гарантира, че тежестите за съответните лица от такова кумулиране са сведени до строго необходимото за постигане на целта, посочена в точка 46 от настоящото решение.

От една страна, що се отнася до кумулирането на производства с наказателноправен характер, които, както е видно от съдържащата се в преписката информация, се водят независимо едно от друго, припомненото в предходната точка изискване предполага наличие на правила за координиране, целящи да ограничат до строго необходимото допълнителната тежест за съответните лица от такова кумулиране.

От друга страна, кумулирането на санкции с наказателноправен характер трябва да се извършва по правила, които позволяват да се гарантира, че общата тежест на всички наложени санкции съответства на тежестта на съответното престъпление, като това изискване произтича не само от член 52, параграф 1 от Хартата, но и от принципа на пропорционалност на наказанията, установен в член 49, параграф 3 от Хартата. Тези правила трябва да предвиждат задължение за компетентните органи да следят, в случай на налагане на второ наказание, за това общата тежест на всички наложени санкции да не надхвърля тежестта на съответното престъпление.

(вж. т. 48, 49, 51 и 54—56)

7.      Член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява да продължи производство за налагане на дадено лице на административна имуществена санкция с наказателноправен характер за неправомерно поведение, съставляващо манипулиране на пазара, за което същото лице вече е осъдено с влязла в сила наказателна присъда, когато, с оглед на вредата, причинена на обществото от извършеното престъпление, тази присъда може да е достатъчна, за да се накаже по ефективен, съразмерен и възпиращ начин извършеното престъпление.

Този извод не може да се постави под съмнение от обстоятелството, че влязлото в сила наказание, постановено в приложение на член 185 от TUF, впоследствие може да бъде погасено с амнистия, какъвто, изглежда, е случаят по главното производство. Всъщност от член 50 от Хартата следва, че от защитата, предоставена с принципа ne bis in idem, трябва да се ползват лица, които вече са оправдани или осъдени с влязла в сила наказателна присъда, включително лицата, на които с такава присъда е наложена наказателноправна санкция, която впоследствие е била погасена с амнистия. Ето защо това обстоятелство е без значение при преценката на строго необходимия характер на правна уредба като разглежданата в главното производство.

(вж. т. 62 и 63; т. 1 от диспозитива)

8.      Принципът ne bis in idem, гарантиран в член 50 от Харта на основните права на Европейския съюз, предоставя на частноправните субекти право, което е пряко приложимо в рамките на спор като разглеждания по главното производство.

Съгласно установената съдебна практика прилагането на разпоредби от първичното право, с които се налагат ясни и безусловни задължения, не изисква никаква последваща намеса от органите на Съюза или от националните органи, тъй като те директно пораждат права в правната сфера на частноправните субекти (вж. в този смисъл решения от 1 юли 1969 г., Brachfeld и Chougol Diamond, 2/69 и 3/69, EU:C:1969:30, т. 22 и 23 и от 20 септември 2001 г., Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, т. 91). Съгласно самия текст на посочения член 50 обаче, правото, което той предоставя на частноправните субекти, не е обвързано с никакво условие и следователно е пряко приложимо в рамките на спор като разглеждания по главното производство.

(вж. т. 65, 66 и 68; т. 2 от диспозитива)