Language of document : ECLI:EU:C:2018:193

Rechtssache C537/16

Garlsson Real Estate SA u. a.

gegen

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(Vorabentscheidungsersuchen der Corte suprema di cassazione)

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2003/6/EG – Marktmanipulation – Sanktionen – Nationale Rechtsvorschriften, die für dieselbe Tat eine verwaltungsrechtliche und eine strafrechtliche Sanktion vorsehen – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 50 – Grundsatz ne bis in idem – Strafrechtliche Natur der Verwaltungssanktion – Vorliegen derselben Straftat – Art. 52 Abs. 1 – Einschränkungen des Grundsatzes ne bis in idem – Voraussetzungen“

Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 20. März 2018

1.        Grundrechte – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Geltungsbereich – Durchführung des Unionsrechts – Nationale Regelung, die die Verhängung von Geldbußen als Verwaltungssanktionen gegen die für Marktmanipulationen verantwortlichen Personen vorsieht – Einbeziehung

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50 und 51 Abs. 1; Richtlinie 2003/6 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 5 und 14 Abs. 1)

2.        Grundrechte – Europäische Menschenrechtskonvention – Instrument, das nicht formell in die Unionsrechtsordnung übernommen worden ist

(Art. 6 Abs. 3 EUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 52 Abs. 3)

3.        Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Tatbestandsmerkmale – Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur – Beurteilungskriterien – Rechtliche Einordnung der Zuwiderhandlung im innerstaatlichen Recht, Art der Zuwiderhandlung und Schweregrad der drohenden Sanktion

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50)

4.        Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Tatbestandsmerkmale – Vorliegen derselben Straftat – Beurteilungskriterium – Identität der materiellen Tat

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50)

5.        Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Beschränkung – Nationale Regelung, die die Kumulierung einer Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur und einer strafrechtlichen Sanktion vorsieht – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Beschränkung, mit der ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt wird – Ziel, die Integrität der Finanzmärkte der Union und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Finanzinstrumente zu schützen – Einbeziehung

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50 und 52 Abs. 1)

6.        Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Beschränkung – Nationale Regelung, die die Kumulierung einer Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur und einer strafrechtlichen Sanktion vorsieht – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Tragweite

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 49 Abs. 3, 50 und 52 Abs. 1; Richtlinie 2003/6 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 5 und 14 Abs. 1)

7.        Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Beschränkung – Nationale Regelung, nach der die Fortführung eines Verfahrens zur Verhängung einer Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur wegen Marktmanipulationen gegen eine Person zulässig ist, die bereits wegen derselben Tat rechtskräftig, wirksam, verhältnismäßig und abschreckend strafrechtlich verurteilt wurde – Unzulässigkeit

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50 und 52 Abs. 1)

8.        Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Unmittelbare Wirkung

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50)

1.      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/6 in Verbindung mit deren Art. 5 unbeschadet ihres Rechts, strafrechtliche Sanktionen zu verhängen, gegen die für eine Marktmanipulation verantwortlichen Personen wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Verwaltungsmaßnahmen ergreifen oder im Verwaltungsverfahren zu erlassende Sanktionen verhängen.

Nach den Angaben in der Vorlageentscheidung wurde Art. 187ter TUF zur Umsetzung dieser Bestimmungen der Richtlinie 2003/6 in das italienische Recht erlassen. Das Verwaltungsverfahren, um das es im Ausgangsverfahren geht, und die gegen Herrn Ricucci nach Art. 187ter TUF als Verwaltungssanktion verhängte Geldbuße stellen eine Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta dar. Daher müssen sie insbesondere das in Art. 50 der Charta verbürgte Grundrecht wahren, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt oder bestraft zu werden.

(vgl. Rn. 22, 23)

2.      Siehe Text der Entscheidung.

(vgl. Rn. 24)

3.      Für die Beurteilung der strafrechtlichen Natur von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen wie den im Ausgangsverfahren fraglichen sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs drei Kriterien maßgebend: erstens die rechtliche Einordnung der Zuwiderhandlung im innerstaatlichen Recht, zweitens die Art der Zuwiderhandlung und drittens der Schweregrad der dem Betroffenen drohenden Sanktion (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. Juni 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, Rn. 37, und vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, Rn. 35).

Die Anwendung von Art. 50 der Charta beschränkt sich jedoch nicht allein auf Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen, die im nationalen Recht als „strafrechtlich“ eingestuft werden, sondern erstreckt sich – unabhängig von einer solchen innerstaatlichen Einordnung – auf Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen, die nach den beiden anderen in Rn. 28 angeführten Kriterien strafrechtlicher Natur sind.

In Bezug auf das zweite Kriterium, das sich auf die Art der Zuwiderhandlung bezieht, ist zu prüfen, ob die fragliche Sanktion insbesondere eine repressive Zielsetzung verfolgt (vgl. Urteil vom 5. Juni 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, Rn. 39). Dem ist zu entnehmen, dass eine Sanktion mit repressiver Zielsetzung strafrechtlicher Natur im Sinne von Art. 50 der Charta ist und dass der bloße Umstand, dass sie auch eine präventive Zielsetzung verfolgt, ihr nicht ihre Einstufung als strafrechtliche Sanktion nehmen kann. Dagegen ist eine Maßnahme, die nur den durch die Straftat entstandenen Schaden ersetzen soll, nicht strafrechtlicher Natur.

(vgl. Rn. 28, 32, 33)

4.      Für die Beurteilung, ob es sich um dieselbe Straftat handelt, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs das Kriterium der Identität der materiellen Tat maßgebend, verstanden als das Vorliegen einer Gesamtheit konkreter, unlösbar miteinander verbundener Umstände, die zum Freispruch oder zur rechtskräftigen Verurteilung des Betroffenen geführt haben (vgl. entsprechend Urteile vom 18. Juli 2007, Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 16. November 2010, Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, Rn. 39 und 40). Art. 50 der Charta verbietet somit, wegen derselben Tat am Ende verschiedener zu diesem Zweck durchgeführter Verfahren mehrere Sanktionen strafrechtlicher Natur zu verhängen.

Ferner sind die rechtliche Einordnung der Tat nach nationalem Recht und das geschützte rechtliche Interesse für die Feststellung, ob dieselbe Straftat vorliegt, nicht erheblich, da die Reichweite des in Art. 50 der Charta gewährten Schutzes nicht von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich sein kann.

(vgl. Rn. 37, 38)

5.      Hinsichtlich der Frage, ob die Einschränkung des Grundsatzes ne bis in idem, die sich aus einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen ergibt, einer dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung entspricht, ist der dem Gerichtshof vorliegenden Akte zu entnehmen, dass mit dieser Regelung die Integrität der Finanzmärkte der Union und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Finanzinstrumente geschützt werden soll. In Anbetracht der Bedeutung, die die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Bekämpfung von Verstößen gegen das Verbot der Marktmanipulation zur Erreichung dieses Ziels beimisst (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Dezember 2009, Spector Photo Group und Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, Rn. 37 und 42), kann eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur gerechtfertigt sein, wenn zur Erreichung eines solchen Ziels mit diesen Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen komplementäre Zwecke verfolgt werden, die gegebenenfalls verschiedene Aspekte desselben rechtswidrigen Verhaltens betreffen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

Insoweit erscheint es bei Zuwiderhandlungen im Zusammenhang mit Marktmanipulationen legitim, dass ein Mitgliedstaat zum einen mit der Verhängung von gegebenenfalls pauschal festgesetzten Verwaltungssanktionen von jedem vorsätzlichen oder nicht vorsätzlichen Verstoß gegen das Verbot der Marktmanipulation abschrecken und ihn ahnden will, und zum anderen von schweren Verstößen gegen dieses Verbot, die für die Gesellschaft besonders schädlich sind und die Verhängung schwererer strafrechtlicher Sanktionen rechtfertigen, abschrecken und sie ahnden will.

(vgl. Rn. 46, 47)

6.      Zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist festzustellen, dass nach diesem Grundsatz die in einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen vorgesehene Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen nicht die Grenzen dessen überschreiten darf, was zur Erreichung der mit dieser Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist; stehen mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl, ist die am wenigsten belastende zu wählen, und die durch sie bedingten Nachteile müssen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Februar 2010, Müller Fleisch, C‑562/08, EU:C:2010:93, Rn. 43, vom 9. März 2010, ERG u. a., C‑379/08 und C‑380/08, EU:C:2010:127, Rn. 86, sowie vom 19. Oktober 2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, Rn. 37 und 39 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/6 in Verbindung mit ihrem Art. 5 frei wählen können, mit welchen Sanktionen sie Personen belegen, die für Marktmanipulationen verantwortlich sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Dezember 2009, Spector Photo Group und Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, Rn. 71 und 72). In Ermangelung einer Harmonisierung des Unionsrechts auf diesem Gebiet dürfen die Mitgliedstaaten daher sowohl eine Regelung vorsehen, in der Verstöße gegen das Verbot der Marktmanipulation nur einmal Gegenstand von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen sein können, als auch eine Regelung, die eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen zulässt. Der bloße Umstand, dass sich der betreffende Mitgliedstaat für die Möglichkeit einer solchen Kumulierung entschieden hat, kann mithin die Verhältnismäßigkeit einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht in Zweifel ziehen, da dem Mitgliedstaat sonst diese Wahlfreiheit genommen würde.

Zur zwingenden Erforderlichkeit einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sie klare und präzise Regeln aufstellen muss, die es den Bürgern ermöglichen, vorherzusehen, bei welchen Handlungen und Unterlassungen eine solche Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen in Frage kommt.

Sodann muss eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche sicherstellen, dass die Belastungen, die sich aus einer solchen Kumulierung für die Betroffenen ergeben, auf das zur Erreichung des in Rn. 46 des vorliegenden Urteils genannten Ziels zwingend Erforderliche beschränkt bleiben.

Was zum einen die Kumulierung von Verfahren strafrechtlicher Natur betrifft, die, wie aus der Akte hervorgeht, unabhängig voneinander durchgeführt werden, folgt aus der in der vorstehenden Randnummer genannten Anforderung, dass es Regeln zur Gewährleistung einer Koordinierung geben muss, um die mit einer solchen Kumulierung verbundene zusätzliche Belastung für die Betroffenen auf das zwingend Erforderliche zu beschränken.

Zum anderen muss die Kumulierung von Sanktionen strafrechtlicher Natur von Regeln begleitet sein, mit denen sichergestellt werden kann, dass die Schwere aller verhängten Sanktionen der Schwere der betreffenden Straftat entspricht, wobei sich eine solche Anforderung nicht nur aus Art. 52 Abs. 1 der Charta ergibt, sondern auch aus dem in Art. 49 Abs. 3 der Charta verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Strafen. Diese Regeln müssen die zuständigen Behörden dazu verpflichten, im Fall der Verhängung einer zweiten Sanktion dafür zu sorgen, dass die Schärfe aller verhängten Sanktionen nicht die Schwere der festgestellten Straftat überschreitet.

(vgl. Rn. 48, 49, 51, 54-56)

7.      Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der es zulässig ist, gegen eine Person ein Verfahren zur Verhängung einer Geldbuße als Verwaltungssanktion strafrechtlicher Natur wegen rechtswidriger Marktmanipulationen fortzusetzen, wegen denen sie bereits rechtskräftig strafrechtlich verurteilt wurde, sofern diese Verurteilung unter Berücksichtigung des der Gesellschaft durch die begangene Straftat zugefügten Schadens geeignet ist, die Straftat wirksam, verhältnismäßig und abschreckend zu ahnden.

Dieses Ergebnis wird nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass die in Anwendung von Art. 185 TUF verhängte rechtskräftige Strafe gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt im Wege einer Begnadigung erlassen werden kann, wie dies im Ausgangsverfahren wohl der Fall war. Aus Art. 50 der Charta ergibt sich nämlich, dass der durch den Grundsatz ne bis in idem gewährte Schutz Personen zugutekommen muss, die bereits freigesprochen oder durch ein rechtskräftiges Strafurteil verurteilt wurden, und damit auch denjenigen, die durch ein solches Urteil mit einer später im Wege einer Begnadigung erlassenen strafrechtlichen Sanktion belegt wurden. Daher ist ein solcher Umstand für die Beurteilung der zwingenden Erforderlichkeit einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen unerheblich.

(vgl. Rn. 62, 63, Tenor 1)

8.      Der in Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verbürgte Grundsatz ne bis in idem verleiht dem Einzelnen ein Recht, das im Rahmen eines Rechtsstreits wie dem des Ausgangsverfahrens unmittelbar anwendbar ist.

Nach ständiger Rechtsprechung lassen die Bestimmungen des Primärrechts, die klare und unbedingte Verpflichtungen aufstellen, deren Anwendung kein weiteres Eingreifen der Unionsbehörden oder der nationalen Behörden erfordert, unmittelbar in der Person der Bürger Rechte entstehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Juli 1969, Brachfeld und Chougol Diamond, 2/69 und 3/69, EU:C:1969:30, Rn. 22 und 23, sowie vom 20. September 2001, Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, Rn. 91). Das Recht, das Art. 50 der Charta dem Einzelnen verleiht, ist aber schon nach dessen Wortlaut durch nichts bedingt und daher im Rahmen eines Rechtsstreits wie dem des Ausgangsverfahrens unmittelbar anwendbar.

(vgl. Rn. 65, 66, 68, Tenor 2)