Causa C‑537/16
Garlsson Real Estate e altri
contro
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte suprema di cassazione)
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2003/6/CE – Manipolazione del mercato – Sanzioni – Normativa nazionale che prevede una sanzione amministrativa e una sanzione penale per gli stessi fatti – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 50 – Principio del ne bis in idem – Natura penale della sanzione amministrativa – Esistenza di uno stesso reato – Articolo 52, paragrafo 1 – Limitazioni apportate al principio del ne bis in idem – Presupposti»
Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 20 marzo 2018
1. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Ambito di applicazione – Attuazione del diritto dell’Unione – Normativa nazionale che prevede sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti delle persone responsabili di manipolazioni del mercato – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 50 e 51, § 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/6, artt. 5 e 14, § 1)
2. Diritti fondamentali – Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Strumento non formalmente integrato nel sistema giuridico dell’Unione
(Art. 6, § 3, TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 52, § 3)
3. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Presupposti d’applicazione – Cumulo dei procedimenti e delle sanzioni di natura penale – Criteri di valutazione – Qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, natura dell’illecito e grado di severità della sanzione prevista
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
4. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Presupposti d’applicazione – Esistenza di uno stesso reato – Criterio di valutazione – Identità dei fatti materiali
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
5. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Limitazione – Normativa nazionale che prevede il cumulo di una sanzione amministrativa di natura penale e di una sanzione penale – Ammissibilità – Presupposti – Limitazione che risponde a un obiettivo di interesse generale – Obiettivo di tutela dell’integrità dei mercati finanziari dell’Unione e della fiducia del pubblico negli strumenti finanziari – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 50 e 52, § 1)
6. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Limitazione – Normativa nazionale che prevede il cumulo di una sanzione amministrativa di natura penale e di una sanzione penale – Ammissibilità – Presupposti – Rispetto del principio di proporzionalità – Portata
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 49, § 3, 50 e 52, § 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2003/6, artt. 5 e 14, § 1)
7. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Limitazione – 93781 / Normativa nazionale che consente di celebrare un procedimento riguardante una sanzione amministrativa di natura penale nei confronti di una persona, per manipolazioni del mercato, che è già stata oggetto di una condanna penale definitiva, effettiva, proporzionata e dissuasiva per i medesimi fatti – Inammissibilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 50 e 52, § 1)
8. Diritti fondamentali – Principio del ne bis in idem – Effetto diretto
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 50)
1. In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2003/6, in combinato disposto con l’articolo 5 della stessa, gli Stati membri impongono, fatto salvo il loro diritto di infliggere sanzioni penali, misure o sanzioni amministrative efficaci, proporzionate e dissuasive a carico delle persone responsabili di manipolazioni del mercato.
Secondo quanto indicato nell’ordinanza di rinvio, l’articolo 187 ter del TUF è stato adottato al fine di recepire nel diritto italiano tali disposizioni della direttiva 2003/6. Il procedimento amministrativo discusso nel procedimento principale e la sanzione amministrativa pecuniaria prevista a detto articolo 187 ter, inflitta al sig. Ricucci, costituiscono quindi un’attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Pertanto, essi devono, in particolare, rispettare il diritto fondamentale di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato, sancito all’articolo 50 della stessa.
(v. punti 22, 23)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 24)
3. Ai fini della valutazione della natura penale di procedimenti e di sanzioni come quelli in discussione nel procedimento principale, occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza della Corte, sono rilevanti tre criteri. Il primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura dell’illecito e il terzo nel grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere (v., in tal senso, sentenze del 5 giugno 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, punto 37, e del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 35).
Tuttavia, l’applicazione dell’articolo 50 della Carta non si limita ai soli procedimenti e sanzioni qualificati come «penali» dal diritto nazionale, ma si estende – indipendentemente da tale qualificazione – a procedimenti e sanzioni che devono essere considerati di natura penale sulla base degli altri due criteri indicati al suddetto punto 28.
Quanto al secondo criterio, relativo alla natura dell’illecito, esso implica che si verifichi se la sanzione di cui trattasi persegua, in particolare, una finalità repressiva (v. sentenza del 5 giugno 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, punto 39). Ne consegue che una sanzione avente finalità repressiva presenta natura penale ai sensi dell’articolo 50 della Carta, e che la mera circostanza che essa persegua parimenti una finalità preventiva non è idonea a privarla della sua qualificazione di sanzione penale. Per contro, una misura che si limiti a risarcire il danno causato dall’illecito in questione non riveste natura penale.
(v. punti 28, 32, 33)
4. Secondo la giurisprudenza della Corte, il criterio rilevante al fine di valutare l’esistenza di uno stesso reato è quello dell’identità dei fatti materiali, intesi come esistenza di un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro, che hanno condotto all’assoluzione o alla condanna definitiva dell’interessato (v., per analogia, sentenze del 18 luglio 2007, Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, punto 26 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 16 novembre 2010, Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, punti 39 e 40). L’articolo 50 della Carta vieta quindi di infliggere, per fatti identici, più sanzioni di natura penale a seguito di procedimenti differenti svolti a tal fine.
Inoltre, la qualificazione giuridica, in diritto nazionale, dei fatti e dell’interesse giuridico tutelato non sono rilevanti ai fini dell’accertamento dell’esistenza di uno stesso reato, poiché la portata della tutela conferita all’articolo 50 della Carta non può variare da uno Stato membro all’altro.
(v. punti 37, 38)
5. Per quanto riguarda la questione se la limitazione del principio del ne bis in idem risultante da una normativa nazionale come quella di cui al procedimento principale risponda a un obiettivo di interesse generale, risulta dal fascicolo a disposizione della Corte che tale normativa mira a tutelare l’integrità dei mercati finanziari dell’Unione e la fiducia del pubblico negli strumenti finanziari. Alla luce dell’importanza che la giurisprudenza della Corte attribuisce, al fine di realizzare tale obiettivo, alla lotta contro le violazioni del divieto di manipolazioni del mercato (v., in tal senso, sentenza del 23 dicembre 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punti 37 e 42), un cumulo di procedimenti e di sanzioni di natura penale può essere giustificato qualora tali procedimenti e tali sanzioni perseguano, ai fini del conseguimento di un simile obiettivo, scopi complementari riguardanti, eventualmente, aspetti diversi del medesimo comportamento illecito interessato, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
A tal riguardo, in materia di illeciti legati alle manipolazioni del mercato, sembra legittimo che uno Stato membro voglia, da un lato, scoraggiare e reprimere ogni violazione, intenzionale o meno, del divieto di manipolazione del mercato applicando sanzioni amministrative stabilite, se del caso, in maniera forfettaria e, dall’altro, scoraggiare e reprimere violazioni gravi di tale divieto, che sono particolarmente dannose per la società e che giustificano l’adozione di sanzioni penali più severe.
(v. punti 46, 47)
6. Con riferimento al rispetto del principio di proporzionalità, quest’ultimo esige che il cumulo di procedimenti e di sanzioni previsto da una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, non ecceda i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti da tale normativa, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati dalla stessa non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v., in tal senso, sentenze del 25 febbraio 2010, Müller Fleisch, C‑562/08, EU:C:2010:93, punto 43; del 9 marzo 2010, ERG e a., C‑379/08 e C‑380/08, EU:C:2010:127, punto 86, nonché del 19 ottobre 2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, punti 37 e 39 e giurisprudenza ivi citata).
A tale riguardo, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2003/6, in combinato disposto con l’articolo 5 della medesima, gli Stati membri dispongono di una libertà di scelta delle sanzioni applicabili nei confronti dei responsabili di manipolazioni del mercato (v., in tal senso, sentenza del 23 dicembre 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punti 71 e 72). In mancanza di armonizzazione del diritto dell’Unione in materia, gli Stati membri sono pertanto legittimati a prevedere sia un regime in cui violazioni del divieto di manipolazioni del mercato possono essere oggetto di procedimenti e sanzioni una sola volta, sia un regime che autorizza un cumulo di procedimenti e di sanzioni. Ciò considerato, la proporzionalità di una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, non può essere messa in dubbio per il solo fatto che lo Stato membro di cui trattasi abbia optato per la possibilità di un cumulo siffatto, a pena di privare detto Stato membro di tale libertà di scelta.
Quanto al suo carattere strettamente necessario, una normativa nazionale come quella di cui al procedimento principale deve, in primo luogo, prevedere norme chiare e precise che consentano a un soggetto di comprendere quali atti e omissioni possano costituire oggetto di un tale cumulo di procedimenti e di sanzioni.
Inoltre, una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, deve garantire che gli oneri risultanti, per gli interessati, da un tale cumulo siano limitati allo stretto necessario per realizzare l’obiettivo indicato al punto 46 della presente sentenza.
Per quanto riguarda, da un lato, il cumulo di procedimenti di natura penale che, come emerge dagli elementi contenuti nel fascicolo, sono condotti in modo indipendente, il requisito ricordato al punto precedente implica l’esistenza di norme che assicurino un coordinamento volto a ridurre allo stretto necessario l’onere supplementare che un simile cumulo comporta per gli interessati.
Dall’altro, il cumulo di sanzioni di natura penale deve accompagnarsi a norme che consentano di garantire che la severità dell’insieme delle sanzioni inflitte corrisponda alla gravità del reato di cui trattasi, obbligo, questo, che deriva non solo dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, ma anche dal principio di proporzionalità delle pene sancito all’articolo 49, paragrafo 3, della stessa. Tali norme devono prevedere l’obbligo per le autorità competenti, in caso di irrogazione di una seconda sanzione, di assicurarsi che la severità dell’insieme delle sanzioni inflitte non ecceda la gravità del reato accertato.
(v. punti 48, 49, 51, 54‑56)
7. L’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, che consente di celebrare un procedimento riguardante una sanzione amministrativa pecuniaria di natura penale nei confronti di una persona per condotte illecite che integrano una manipolazione del mercato, per le quali è già stata pronunciata una condanna penale definitiva a suo carico, nei limiti in cui tale condanna, tenuto conto del danno causato alla società dal reato commesso, sia idonea a reprimere tale reato in maniera efficace, proporzionata e dissuasiva.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dalla circostanza che la pena definitiva pronunciata in applicazione dell’articolo 185 del TUF può, se del caso, estinguersi successivamente per effetto di un indulto, come sembra avvenuto nel procedimento principale. Infatti, dall’articolo 50 della Carta emerge che la protezione conferita dal principio del ne bis in idem deve applicarsi alle persone che sono state assolte o condannate con sentenza penale definitiva, comprese, quindi, quelle alle quali è stata inflitta, con una sentenza siffatta, una sanzione penale successivamente estintasi per indulto. Pertanto, una circostanza del genere è irrilevante per valutare il carattere strettamente necessario di una normativa nazionale come quella discussa nel procedimento principale.
(v. punti 62, 63, dispositivo 1)
8. Il principio del ne bis in idem garantito dall’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea conferisce ai soggetti dell’ordinamento un diritto direttamente applicabile nell’ambito di una controversia come quella oggetto del procedimento principale.
Secondo costante giurisprudenza, le disposizioni di diritto primario che impongono obblighi precisi e categorici, che non richiedono, per la loro applicazione, alcun intervento ulteriore delle autorità dell’Unione o nazionali, attribuiscono direttamente diritti ai soggetti dell’ordinamento (v., in tal senso, sentenze del 1° luglio 1969, Brachfeld e Chougol Diamond, 2/69 e 3/69, EU:C:1969:30, punti 22 e 23, nonché del 20 settembre 2001, Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, punto 91). Orbene, il diritto che il menzionato articolo 50 conferisce ai soggetti dell’ordinamento non è accompagnato, secondo i termini stessi del medesimo, da alcuna condizione ed è quindi direttamente applicabile nell’ambito di una controversia come quella principale.
(v. punti 65, 66, 68, dispositivo 2)