Language of document : ECLI:EU:C:2018:193

Zadeva C-537/16

Garlsson Real Estate SA in drugi

proti

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione)

„Predhodno odločanje – Direktiva 2003/6/ES – Tržna manipulacija – Sankcije – Nacionalna zakonodaja, ki določa upravno sankcijo in kazensko sankcijo za ista dejanja – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 50 – Načelo ne bis in idem – Kazenska narava upravne sankcije – Obstoj istega kaznivega dejanja – Člen 52(1) – Omejitve načela ne bis in idem – Pogoji“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 20. marca 2018

1.        Temeljne pravice – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Področje uporabe –Izvajanje prava Unije – Nacionalna zakonodaja, ki določa upravne denarne sankcije proti osebam, odgovornim za tržno manipulacijo – Vključitev

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 50 in 51(1); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/6, člena 5 in 14(1))

2.        Temeljne pravice – Evropska konvencija o človekovih pravicah – Instrument, ki ni formalno vključen v pravni red Unije

(člen 6(3) PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 52(3))

3.        Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Pogoji uporabe – Kumulacija postopkov in sankcij kazenske narave – Merila presoje – Pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, narava kršitve in stopnja strogosti zagrožene sankcije

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 50)

4.        Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Pogoji uporabe – Obstoj istega kaznivega dejanja – Merilo presoje – Istovetnost materialnih dejstev

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 50)

5.        Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Omejitev – Nacionalna zakonodaja, ki določa kumulacijo upravne sankcije kazenske narave in kazenske sankcije – Dopustnost – Pogoji – Omejitev, ki izpolnjuje cilj splošnega interesa – Cilj varstva integritete finančnih trgov Unije in zaupanja javnosti v finančne instrumente – Vključitev

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 50 in 52(1))

6.        Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Omejitev – Nacionalna zakonodaja, ki določa kumulacijo upravne sankcije kazenske narave in kazenske sankcije – Dopustnost – Pogoji – Spoštovanje načela sorazmernosti – Obseg

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 49(3), 50 in 52(1); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/6, člena 5 in 14(1))

7.        Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Omejitev – Nacionalna ureditev, ki dovoljuje izvedbo postopka v zvezi z denarno upravno sankcijo kazenske narave zoper osebo zaradi tržnih manipulacij, zoper katero je bila za ista dejanja že izrečena pravnomočna, učinkovita, sorazmerna in odvračilna kazenska obsodba – Nedopustnost

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 50 in 52(1))

8.        Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Neposredni učinek

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 50)

1.      Uvodoma je treba spomniti, da v skladu s členom 14(1) Direktive 2003/6 v povezavi z njenim členom 5 države članice brez vpliva na njihovo pravico do izrekanja kazenskih sankcij naložijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne upravne ukrepe ali upravne sankcije proti osebam, odgovornim za tržno manipulacijo.

V skladu z navedbami iz predložitvene odločbe je bil člen 187b TUF sprejet za prenos teh določb Direktive 2003/6 v italijansko pravo. Tako upravni postopek v postopku v glavni stvari in denarna upravna sankcija, določena v tem členu 187b, ki je bila naložena S. Ricucciju, pomenita izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine. Zato je treba z njima spoštovati med drugim temeljno pravico, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat, zagotovljeno v njenem členu 50.

(Glej točki 22 in 23.)

2.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 24.)

3.      Glede presoje kazenske narave postopkov in sankcij, kot so ti v postopku v glavni stvari, je treba spomniti, da so v skladu s sodno prakso Sodišča upoštevna tri merila. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je narava kršitve, tretje pa narava in stopnja strogosti sankcije, ki se lahko izreče kršitelju (glej v tem smislu sodbi z dne 5. junija 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, točka 37, in z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 35).

Kljub temu se uporaba člena 50 Listine ne omejuje samo na postopke in sankcije, ki so z nacionalnim pravom opredeljeni kot „kazenski“, ampak – ne glede na tako opredelitev – zajema postopke in sankcije, za katere je treba šteti, da imajo kazensko naravo na podlagi drugih dveh meril iz navedene točke 28.

Glede drugega merila v zvezi z naravo kršitve je treba preveriti, ali zadevna sankcija sledi predvsem represivnemu cilju (glej sodbo z dne 5. junija 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, točka 39). Iz tega sledi, da je sankcija, ki ima represivni cilj, kazenske narave v smislu člena 50 Listine in da ji zgolj okoliščina, da sledi tudi preventivnemu cilju, ne more odvzeti opredelitve kot kazenska sankcija. Nasprotno, ukrep, ki je omejen na povrnitev škode, povzročene z zadevno kršitvijo, ni kazenski.

(Glej točke 28, 32 in 33.)

4.      V skladu s sodno prakso Sodišča je upoštevno merilo za presojo obstoja istega kaznivega dejanja merilo istovetnosti materialnih dejstev, ki se razume kot vse konkretne okoliščine, ki so neločljivo medsebojno povezane in ki so pripeljale do pravnomočne oprostitve ali obsodbe zadevne osebe (glej po analogiji sodbi z dne 18. julija 2007, Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, točka 26 in navedena sodna praksa, in z dne 16. novembra 2010, Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, točki 39 in 40). Tako je s členom 50 Listine prepovedano za ista dejanja naložiti več sankcij kazenske narave ob koncu različnih postopkov, ki potekajo v ta namen.

Poleg tega pravna opredelitev dejstev in pravno zavarovanega interesa v nacionalnem pravu ni upoštevna za ugotovitev obstoja istega kaznivega dejanja, saj se obseg varstva, podeljenega v členu 50 Listine, ne sme razlikovati od ene države članice do druge.

(Glej točki 37 in 38.)

5.      Glede vprašanja, ali omejitev načela ne bis in idem, ki izhaja iz nacionalne ureditve, kot je ta v postopku v glavni stvari, izpolnjuje cilj splošnega interesa, je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je namen te ureditve zagotovitev integritete finančnih trgov Unije in zaupanja javnosti v finančne instrumente. Ob upoštevanju pomena, ki je za uresničitev tega cilja s sodno prakso Sodišča podeljen boju zoper kršitve prepovedi tržnih manipulacij (glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2009, Spector Photo Group in Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, točki 37 in 42), je kumulacijo postopkov in sankcij kazenske narave mogoče utemeljiti, če se ti postopki in te sankcije – zaradi uresničevanja takega cilja – nanašajo na komplementarne cilje, katerih predmet so glede na okoliščine različni vidiki istega zadevnega kršitvenega ravnanja, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

Glede tega je na področju kaznivih dejanj v zvezi s tržnimi manipulacijami očitno legitimno, da država članica želi preprečiti in kaznovati vsako – naklepno ali nenaklepno – kršitev prepovedi tržnih manipulacij s tem, da naloži po potrebi pavšalno določene upravne sankcije na eni strani ter odvrača in kaznuje hude kršitve take prepovedi, ki so posebej škodljive za družbo in ki utemeljujejo sprejetje strožjih kazenskih sankcij, na drugi.

(Glej točki 46 in 47.)

6.      Za spoštovanje načela sorazmernosti se zahteva, da kumulacija postopkov in sankcij, določenih v nacionalni ureditvi, kot je ta v postopku v glavni stvari, ne presega tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi ta ureditev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj zavezujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se jim sledi (glej v tem smislu sodbe z dne 25. februarja 2010, Müller Fleisch, C‑562/08, EU:C:2010:93, točka 43; z dne 9. marca 2010, ERG in drugi, C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 86, in z dne 19. oktobra 2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, točki 37 in 39 ter navedena sodna praksa).

Glede tega je treba spomniti, da imajo države članice v skladu s členom 14(1) Direktive 2003/6 v povezavi z njenim členom 5 svobodo pri izbiri sankcij, ki se uporabijo proti osebam, odgovornim za tržno manipulacijo (glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2009, Spector Photo Group in Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, točki 71 in 72). Pravo Unije na tem področju ni harmonizirano, zato imajo države članice pravico določiti sistem, v katerem so kršitve prepovedi tržnih manipulacij lahko predmet postopkov in sankcij samo enkrat, in tudi sistem, v katerem je dovoljena kumulacija postopkov in sankcij. V teh okoliščinah ni mogoče podvomiti o sorazmernosti nacionalne ureditve, kot je ta v postopku v glavni stvari, samo zato, ker se je zadevna država članica odločila, da bo določila možnost take kumulacije, saj bi se tej državi članici s tem odvzela ta svoboda pri izbiri.

Nacionalna ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, mora, kar zadeva njeno nujno potrebnost, najprej določati jasna in natančna pravila, ki pravnemu subjektu omogočajo, da predvidi, katera dejanja in opustitve so lahko predmet take kumulacije postopkov in sankcij.

Dalje, nacionalna ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, mora zagotavljati, da so bremena, ki za zadevne osebe izhajajo iz take kumulacije, omejena na to, kar je nujno potrebno za uresničitev cilja iz točke 46 te sodbe.

Prvič, glede kumulacije postopkov kazenske narave, ki – kot je razvidno iz elementov v spisu – potekajo neodvisno, zahteva, navedena v prejšnji točki, pomeni, da morajo obstajati pravila, ki zagotavljajo usklajevanje za to, da se dodatno breme, ki ga taka kumulacija pomeni za zadevne osebe, zmanjša na nujno potrebno.

Drugič, kumulacijo sankcij kazenske narave morajo spremljati pravila, s katerimi se lahko zagotavlja, da strogost vseh naloženih sankcij ustreza teži zadevne kršitve, pri čemer taka zahteva ne izvira le iz člena 52(1) Listine, ampak tudi iz načela sorazmernosti kazni, določenega v členu 49(3) Listine. Ta pravila morajo določati obveznost pristojnih organov, da v primeru naložitve druge sankcije skrbijo za to, da strogost vseh naloženih sankcij ne presega teže ugotovljenega kaznivega dejanja.

(Glej točke 48, 49, 51 in od 54 do 56.)

7.      Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dovoljuje izvedbo postopka v zvezi z denarno upravno sankcijo kazenske narave zoper osebo zaradi nezakonitih ravnanj, ki pomenijo tržno manipulacijo, za katero je bila zoper njo že izrečena pravnomočna kazenska obsodba, če se s tako obsodbo ob upoštevanju škode, povzročene družbi s storjenim kaznivim dejanjem, to kaznivo dejanje lahko učinkovito, sorazmerno in odvračilno kaznuje.

Te ugotovitve ne izpodbije okoliščina, da se pravnomočna kazen, izrečena na podlagi člena 185 TUF, lahko, odvisno od primera, odpusti s pomilostitvijo, kot je bilo očitno v primeru v postopku v glavni stvari. Iz člena 50 Listine namreč izhaja, da morajo biti do varstva, podeljenega z načelom ne bis in idem, upravičene osebe, ki so bile že oproščene ali obsojene s pravnomočno kazensko sodbo, kar zato vključuje osebe, ki jim je bila s tako sodbo naložena kazenska sankcija, ki se je pozneje odpustila s pomilostitvijo. Zato taka okoliščina ni upoštevna pri presoji, ali je nacionalna ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, nujno potrebna.

(Glej točki 62 in 63 ter točko 1 izreka.)

8.      Načelo ne bis in idem, zagotovljeno v členu 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, posameznikom podeljuje pravico, ki jo je mogoče neposredno uporabiti v okviru spora, kot je ta v postopku v glavni stvari.

V skladu z ustaljeno sodno prakso določbe primarnega prava, ki nalagajo natančne in brezpogojne obveznosti, za njihovo uporabo pa ni potrebno nobeno nadaljnje ukrepanje organov Unije ali nacionalnih organov, za posameznike neposredno ustvarjajo pravice (glej v tem smislu sodbi z dne 1. julija 1969, Brachfeld in Chougol Diamond, 2/69 in 3/69, EU:C:1969:30, točki 22 in 23, in z dne 20. septembra 2001, Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, točka 91). Za pravico, ki je z navedenim členom 50 podeljena posameznikom, pa v skladu z njegovim besedilom ne velja noben pogoj in se torej neposredno uporablja v okviru spora, kot je ta v postopku v glavni stvari.

(Glej točke 65, 66 in 68 ter točko 2 izreka.)