ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
17 juin 2010 (*)
« Recours en annulation – Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Rapports des observateurs envoyés par l’Union européenne dans la région de Knin (Croatie) – Mesure intermédiaire – Irrecevabilité – Refus implicite d’accès – Intérêt à agir – Décision explicite adoptée après l’introduction du recours – Non‑lieu à statuer »
Dans l’affaire T‑359/09,
Ivan Jurašinović, demeurant à Angers (France), représenté par Me A. Beguin, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes C. Fekete et K. Zieleśkiewicz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne du 17 juin 2009 refusant l’accès du requérant aux rapports des observateurs de l’Union européenne présents en Croatie, dans la zone de Knin, du 1er au 31 août 1995, et aux documents référencés « ECMM RC Knin Log reports » ainsi que de la décision implicite de refus prise sur demande confirmative et, d’autre part, une demande tendant à la condamnation du Conseil à autoriser l’accès, sous forme électronique, aux documents demandés,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, E. Moavero Milanesi et J. Schwarcz (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique
1 L’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43, ci-après le « règlement ») dispose :
« En cas de demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, l’institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle afin de trouver un arrangement équitable. »
2 Aux termes de l’article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement :
« 1. Les demandes d’accès aux documents sont traitées avec promptitude. […]
2. En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position. »
3 L’article 8 du règlement, intitulé « Traitement des demandes confirmatives », prévoit ce qui suit :
« 1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l’accès, l’institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au Médiateur, selon les conditions prévues respectivement aux articles 230 [CE] et 195 [CE].
2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables.
3. L’absence de réponse de l’institution dans le délai requis est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou à présenter une plainte au Médiateur, selon les dispositions pertinentes du traité CE. »
4 Le Conseil a repris, pour ce qui le concerne, les dispositions du règlement, en dernier lieu dans sa décision 2006/683/CE, Euratom, du 15 septembre 2006, portant adoption de son règlement intérieur (JO L 285, p. 47), qui comporte en annexe II les dispositions régissant le droit d’accès aux documents détenus par lui.
Faits à l’origine du litige
5 Par télécopie du 4 mai 2009, le requérant, M. Ivan Jurašinović, a demandé au Conseil de l’Union européenne, sur le fondement du règlement, l’accès à l’intégralité des rapports des observateurs de l’Union européenne présents dans la zone de Knin (Croatie), du 1er au 31 août 1995, et aux documents référencés « ECMM RC Knin Log reports ».
6 Le 26 mai 2009, le requérant a fait savoir au Conseil qu’il n’avait toujours pas été accusé réception de sa demande d’accès auxdits documents et que celle-ci n’avait pas fait l’objet d’une réponse.
7 Par courrier du 27 mai 2009, le Conseil a informé le requérant qu’il avait été accusé réception de sa demande d’accès aux documents le 5 mai 2009. Se fondant sur les dispositions de l’article 7, paragraphe 3, du règlement, le Conseil a prolongé de quinze jours le délai prévu pour répondre à la demande, « [e]n raison du très grand nombre de documents potentiellement couverts par [celle-ci] et [de] leur nature particulièrement délicate ».
8 Après un échange de courriers portant sur la possibilité pour le Conseil de se prévaloir du droit de prolonger le délai pour répondre à la demande initiale, le secrétaire général du Conseil a rejeté ladite demande par décision du 17 juin 2009.
9 Par télécopie du 27 juin 2009, le requérant a introduit une demande confirmative d’accès aux documents auprès du secrétaire général du Conseil.
10 Le secrétaire général du Conseil a accusé réception de la demande confirmative le 2 juillet 2009, en informant le requérant que ladite demande avait été reçue le 29 juin 2009 et en sollicitant de celui-ci son accord pour que sa demande soit traitée dans un délai expirant au plus tard le 1er octobre 2009, en raison du « très grand nombre de documents sur lesquels port[ait] [sa] demande et de la complexité particulière de l’examen incombant à l’institution ».
11 Par télécopie du 20 juillet 2009, le requérant a informé le secrétaire général du Conseil qu’il n’acceptait pas la prolongation de trois mois du délai de traitement de sa demande confirmative et qu’il exercerait son droit au recours juridictionnel à l’expiration du délai de quinze jours ouvrables courant à compter du 2 juillet 2009.
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 septembre 2009, le requérant a introduit le présent recours.
13 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 décembre 2009, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité à l’égard de l’ensemble du recours, au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal.
14 Invité par le Tribunal à déposer des observations sur l’exception d’irrecevabilité au plus tard le 17 février 2010, le requérant n’a pas donné suite à cette invitation.
15 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision du Conseil du 17 juin 2009, lui refusant l’accès aux rapports des observateurs de l’Union présents en Croatie, dans la zone de Knin, du 1er au 31 août 1995, et aux documents référencés « ECMM RC Knin Log reports » (ci-après la « décision initiale ») ;
– annuler la décision implicite rejetant sa demande confirmative d’accès aux documents (ci-après la « décision implicite ») ;
– condamner le Conseil à autoriser l’accès, sous forme électronique, aux documents demandés ;
– condamner le Conseil à lui verser une somme de 2 000 euros « hors taxes », à titre d’indemnité de procédure avec intérêts au taux fixé par la Banque centrale européenne, à compter du jour de l’enregistrement de sa requête.
16 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la requête comme manifestement irrecevable ;
– condamner le requérant aux dépens.
Sur la recevabilité du recours
17 En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par l’examen des pièces du dossier pour statuer sur la demande présentée par le Conseil sans ouvrir la procédure orale.
Arguments du Conseil
18 S’agissant des conclusions tendant à l’annulation de la décision initiale, le Conseil rappelle qu’il est de jurisprudence constante que ne constituent, en principe, des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme d’une procédure interne, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale.
19 Le Conseil fait état de ce que, en application des articles 7 et 8 du règlement, la réponse de l’institution à une demande d’accès aux documents se fait en deux phases distinctes : une première prise de position offrant au demandeur la possibilité de solliciter le réexamen de cette position et une prise de position définitive de l’institution. Seule la décision prise par l’institution sur la demande confirmative du demandeur est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts de ce dernier.
20 Selon le Conseil, la décision initiale constitue la réponse première à la demande d’accès aux documents, prévue par l’article 7, paragraphe 1, du règlement. Il fait observer, d’ailleurs, que le requérant ne conteste le caractère initial de cette réponse ni dans la demande du 27 juin 2009, qu’il qualifie lui-même de « confirmative », ni dans la requête.
21 Par conséquent, le Conseil considère que le recours, en tant qu’il est dirigé contre la décision initiale, est irrecevable.
22 S’agissant des conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite, le Conseil soutient qu’il n’était pas en mesure, au regard du nombre de documents demandés et de la complexité de l’examen qui lui incombait, de traiter la demande confirmative dans les délais prévus par le règlement. C’est pourquoi il aurait demandé au requérant d’accepter un arrangement équitable en vertu de l’article 6, paragraphe 3, du règlement.
23 Le Conseil fait valoir, en substance, que, à la date d’introduction du recours, il n’existait pas de décision implicite rejetant la demande confirmative, susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, dès lors que, en proposant au requérant que sa demande confirmative soit traitée dans un délai expirant au plus tard le 1er octobre 2009, l’institution n’excluait manifestement pas la possibilité de donner accès aux documents demandés.
24 Quand bien même le Tribunal considérerait l’absence de réponse à la demande confirmative dans les délais prévus par le règlement comme constitutive d’une décision de rejet, le Conseil soutient que les conclusions tendant à l’annulation de cette décision n’en seraient pas moins irrecevables, en raison de la disparition de l’intérêt à agir du requérant.
25 La recevabilité d’un recours s’apprécierait à la date d’introduction du recours, mais, s’agissant de l’intérêt à agir du requérant, il faudrait que celui-ci conserve un intérêt personnel à l’annulation, même après cette date. Or, le Conseil relève qu’il a définitivement pris position sur la demande confirmative du requérant, par une décision explicite du 21 septembre 2009, par laquelle il accorde un accès partiel à certains des documents demandés. Ainsi, la décision implicite aurait été remplacée par cette dernière décision et l’intérêt à agir du requérant aurait disparu.
Appréciation du Tribunal
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision initiale
26 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, seuls constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 230 CE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires, de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (arrêts du Tribunal du 27 novembre 2007, Pitsiorlas/Conseil et BCE, T‑3/00 et T‑337/04, Rec. p. II‑4779, point 58, et du 19 janvier 2010, Co‑Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, non encore publié au Recueil, point 32).
27 S’agissant, plus particulièrement, d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, ne constituent, en principe, des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution concernée au terme de la procédure. Il en résulte que des mesures préliminaires ou de nature purement préparatoire ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, point 10 ; ordonnances du Tribunal du 21 novembre 2005, Tramarin/Commission, T‑426/04, Rec. p. II‑4765, point 25, et du 17 juin 2008, FMC Chemical/EFSA, T‑312/06, non publiée au Recueil, point 43).
28 La procédure d’accès aux documents du Conseil, régie par les articles 6 à 8 du règlement ainsi que par l’annexe II de la décision 2006/683, se déroule en deux étapes. Dans un premier temps, le demandeur doit adresser au secrétariat général du Conseil une demande initiale d’accès aux documents. En principe, le secrétaire général du Conseil doit répondre à la demande initiale dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement de ladite demande. Dans un second temps, en cas de refus total ou partiel, le demandeur peut présenter, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse initiale, une demande confirmative auprès du Conseil, demande à laquelle ce dernier doit, en principe, répondre dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l’enregistrement de ladite demande. En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au Médiateur européen, selon les conditions prévues respectivement aux articles 230 CE et 195 CE.
29 Selon la jurisprudence, il ressort clairement de l’article 8 du règlement que la réponse à la demande initiale ne constitue qu’une première prise de position, conférant au demandeur la possibilité d’inviter le Conseil à réexaminer la position en cause (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec. p. II‑2023, point 47, et Co‑Frutta/Commission, précité, point 35).
30 Par conséquent, seule la mesure adoptée par le Conseil, ayant la nature d’une décision et remplaçant intégralement la prise de position précédente, est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts du demandeur et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 230 CE (voir, en ce sens, arrêts Franchet et Byk/Commission, précité, points 47 et 48, ainsi que Co‑Frutta/Commission, précité, point 36). Dès lors, la réponse à la demande initiale ne produit pas d’effets juridiques et ne peut être considérée comme constituant un acte attaquable.
31 Il en résulte que le présent recours, en tant qu’il est introduit contre la décision initiale, doit être rejeté comme irrecevable.
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision implicite
32 Le requérant considère qu’une décision implicite s’est formée à la suite de l’écoulement du délai de réponse à sa demande confirmative, introduite auprès du Conseil le 29 juin 2009, date de sa réception par les services de l’institution. Le Conseil disposait donc, en application de l’article 8, paragraphe 1, du règlement, de quinze jours ouvrables pour octroyer ou refuser l’accès aux documents demandés, sauf s’il prolongeait le délai de réponse de quinze jours ouvrables, dans les conditions prévues à l’article 8, paragraphe 2, du règlement. Or, le Conseil n’a pas usé de la faculté ouverte par cette disposition, mais a invoqué l’article 6, paragraphe 3, du règlement, pour demander au requérant d’accepter que sa demande soit traitée dans les meilleurs délais et, au plus tard, le 1er octobre 2009.
33 Sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la possibilité qu’avait le Conseil de prolonger le délai de réponse à la demande confirmative du requérant jusqu’au 1er octobre 2009, sur le fondement des dispositions de l’article 6, paragraphe 3, du règlement, alors qu’il est constant que le requérant n’a pas donné son accord à un tel arrangement, il y a lieu de juger que les conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite sont, en tout état de cause, irrecevables.
34 En effet, il importe de rappeler que le défaut d’intérêt à agir constitue une fin de non-recevoir d’ordre public que le juge de l’Union peut examiner d’office (voir arrêt du Tribunal du 28 septembre 2004, MCI/Commission, T‑310/00, Rec. p. II‑3253, point 45, et la jurisprudence citée).
35 Il convient également de souligner que, selon une jurisprudence constante, un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué (voir arrêt MCI/Commission, précité, point 44, et la jurisprudence citée).
36 L’intérêt à agir d’une partie requérante doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité (arrêt Co‑Frutta/Commission, précité, point 41).
37 Par la production d’un accusé de réception, le Conseil apporte la preuve de la réception par le requérant, le 24 septembre 2009, soit postérieurement à la date d’introduction du présent recours, de la lettre contenant la décision explicite du 21 septembre 2009. Dès lors, à la date d’introduction du recours, le requérant avait un intérêt à agir et le recours était recevable.
38 Cependant, l’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, point 42 ; voir également, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 17 octobre 2005, First Data e.a./Commission, T‑28/02, Rec. p. II‑4119, points 35 à 38).
39 Si l’intérêt à agir du requérant disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne saurait procurer aucun bénéfice à celui-ci (arrêt Wunenburger/Commission, précité, point 43, et arrêt Co‑Frutta/Commission, précité, point 44).
40 En l’espèce, il convient de considérer qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le présent recours en ce qu’il est dirigé contre la décision implicite, dans la mesure où le requérant n’a plus d’intérêt à agir contre celle-ci, du fait de l’adoption de la décision du 21 septembre 2009, dont il demande par ailleurs l’annulation dans le cadre de l’affaire T‑465/09, Jurašinović/Conseil, pendante devant le Tribunal. En effet, par l’adoption de la décision explicite du 21 septembre 2009, le Conseil a, de fait, procédé au retrait de la décision implicite.
41 Par suite, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite.
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de condamnation du Conseil à autoriser l’accès aux documents demandés
42 Il ressort d’une jurisprudence constante que le Tribunal ne peut adresser une injonction aux institutions ou se substituer à ces dernières dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce. Cette limitation du contrôle de légalité s’applique dans tous les domaines contentieux que le Tribunal est susceptible de connaître, y compris celui de l’accès aux documents (arrêt de la Cour du 22 janvier 2004, Mattila/Conseil et Commission, C‑353/01 P, Rec. p. I‑1073, point 15, et la jurisprudence citée).
43 Dès lors, le requérant n’est pas recevable à demander au Tribunal de condamner le Conseil à autoriser l’accès, sous forme électronique, aux documents demandés.
44 Par suite, le recours doit être, pour partie, regardé comme ayant perdu son objet et, pour partie, rejeté comme étant irrecevable.
Sur les dépens
45 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Selon l’article 87, paragraphe 6, dudit règlement, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens. En application de ces dispositions, il y a lieu de condamner chaque partie à supporter ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions du recours de M. Ivan Jurašinović tendant à l’annulation de la décision implicite du Conseil de l’Union européenne rejetant sa demande confirmative d’accès aux rapports des observateurs de l’Union européenne présents en Croatie, dans la zone de Knin, du 1er au 31 août 1995, et aux documents référencés « ECMM RC Knin Log reports ».
2) Le surplus du recours est rejeté comme irrecevable.
3) Chaque partie supporte ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 17 juin 2010.