ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
12 juli 2019 (*)
„Staatssteun – Steunregeling die tussen 1994 en 2008 ten uitvoer is gelegd door Frankrijk – Investeringssubsidies van de regio Île‑de‑France – Besluit waarbij de steunregeling verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Begrippen ‚bestaande steun’ en ‚nieuwe steun’ – Artikel 107 VWEU – Artikel 108 VWEU – Artikel 1, onder b), i) en v), van verordening (EU) 2015/1589 – Verjaringstermijn – Artikel 17 van verordening 2015/1589”
In zaak T‑330/17,
Ceobus, gevestigd te Génicourt (Frankrijk), en de overige verzoeksters, waarvan de namen in de bijlage(1) zijn vermeld, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. de Combles de Nayves en vervolgens door F. Segalen, advocaten,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar en T. Maxian Rusche als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1470 van de Commissie van 2 februari 2017 betreffende de steunregelingen SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) die door Frankrijk ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van de busondernemingen in de regio Île‑de‑France (PB 2017, L 209, blz. 24),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: I. Pelikánová, president, V. Valančius en U. Öberg (rapporteur), rechters,
griffier: E. Coulon,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1 Met het onderhavige beroep vorderen Ceobus en de overige verzoeksters, waarvan de namen in de bijlage zijn vermeld, gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1470 van de Commissie van 2 februari 2017 betreffende de steunregelingen SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) die door Frankrijk ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van de busondernemingen in de regio Île‑de‑France (PB 2017, L 209, blz. 24; hierna: „bestreden besluit”).
2 Verzoeksters zijn ondernemingen naar Frans recht die hun activiteiten uitoefenen op het grondgebied van de regio Île‑de‑France (Frankrijk; hierna: „regio”), waar zij netwerken van personenvervoer over de weg exploiteren.
3 Op 20 oktober 1994 heeft de conseil régional d’Île‑de‑France (regioraad van Île‑de‑France, Frankrijk) délibération CR 34‑94, relative à l’aide pour l’amélioration des services de transport en commun routier exploités par des entreprises privées ou en régie (besluit CR 34‑94 betreffende de steun voor de verbetering van het door privéondernemingen of in eigen beheer geëxploiteerde openbaar vervoer over de weg) vastgesteld teneinde een reeks maatregelen die voorheen waren ingevoerd ten gunste van deze ondernemingen te verlengen. Na dit besluit zijn respectievelijk in 1998 en in 2001 twee besluiten, te weten besluiten CR 44‑98 en CR 47‑01 (hierna samen met besluit CR 34‑94: „litigieuze besluiten”), vastgesteld. In 2008 is de steunregeling ingetrokken.
4 Ter uitvoering van de litigieuze besluiten kende de regio financiële steun toe aan overheidslichamen op haar grondgebied die overeenkomsten voor de exploitatie van geregelde buslijnen hadden gesloten met privéondernemingen die zich bezighouden met geregeld vervoer over de weg, of die deze lijnen rechtstreeks in eigen beheer exploiteerden. De betrokken overheidslichamen keerden de steun vervolgens uit aan die vervoersondernemingen (hierna: „eindbegunstigden”).
5 De steun werd toegekend in de vorm van investeringssubsidies die waren bedoeld om de aankoop van nieuwe voertuigen en de installatie van nieuwe uitrusting door de eindbegunstigden te stimuleren, teneinde het collectieve vervoer te verbeteren en de negatieve externe gevolgen die verbonden zijn aan het bijzonder drukke wegverkeer op het netwerk van de regio te verhelpen.
6 Tussen 1994 en 2008 hebben volgens de Franse autoriteiten 135 ondernemingen, waaronder alle verzoeksters, van de betrokken steun van de regio geprofiteerd. Het gebruik van de steun was geregeld door aanhangsels bij de exploitatieovereenkomsten tussen de overheidslichamen en de eindbegunstigden. De aanhangsels waren medeondertekend door de voorzitter van de conseil régional d’Île‑de‑France en zij vermeldden de verplichtingen waaraan de eindbegunstigden moesten voldoen als tegenprestatie voor de uitgekeerde steun.
7 Op 17 oktober 2008 is bij de Europese Commissie een klacht ingediend betreffende onrechtmatig geachte staatssteunregelingen die bestonden uit steunmaatregelen die tussen 1994 en 2008 door de regio op haar grondgebied ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van bepaalde busondernemingen, en die vervolgens – vanaf 2008 – ten uitvoer zijn gelegd door het Syndicat des transports d’Île‑de‑France (STIF, Frankrijk).
8 Bij brief van 11 maart 2014 heeft de Commissie de Franse Republiek in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. Bij de bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2014, C 141, blz. 38) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de maatregelen in kwestie.
9 Op 30 april 2014 heeft de Franse Republiek haar opmerkingen aan de Commissie toegezonden. Alle opmerkingen van de belanghebbende partijen zijn meegedeeld aan de Franse Republiek, die daarover geen opmerkingen heeft gemaakt.
10 Op 21 juni 2016 heeft de Commissie een gezamenlijke nota ontvangen van vier van de zeven belanghebbende partijen, die ertoe strekte hun standpunt te verduidelijken na de uitspraak van het arrest van 6 oktober 2015, Commissie/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Op 9 november 2016 heeft de regio in haar hoedanigheid van belanghebbende partij haar opmerkingen aangevuld.
11 Op 2 februari 2017 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld en de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU beëindigd.
12 In het bestreden besluit heeft de Commissie zich onder meer op het standpunt gesteld dat de investeringssubsidies die de regio tussen 1994 en 2008 uit hoofde van de betrokken steunregeling had toegekend, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden die het handelsverkeer tussen de lidstaten niet zodanig ongunstig had beïnvloed dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad en bijgevolg verenigbaar was met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU. Zij is evenwel tot de slotsom gekomen dat deze steun in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig ten uitvoer was gelegd, aangezien hij niet was aangemeld en als „nieuwe steun” moest worden aangemerkt.
13 Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
De door [de Franse Republiek] tussen 1994 en 2008 onrechtmatig ten uitvoer gelegde steunregeling in de vorm van investeringssubsidies die door de regio Île‑de‑France in het kader van de besluiten CR 34‑94, CR 44‑98 en CR 47‑01 zijn toegekend, is verenigbaar met de interne markt.
[...]
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.”
II. Procesverloop voor de nationale rechterlijke instanties
14 In mei 2004 heeft het syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (hierna: „SATV”) de voorzitter van de conseil régional d’Île‑de‑France verzocht de litigieuze besluiten in te trekken. Nadat dit verzoek was afgewezen, heeft SATV bij de tribunal administratif de Paris (bestuursrechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de voorzitter van de conseil régional d’Île‑de‑France van 17 juni 2004.
15 Bij vonnis nr. 0417015 van 10 juli 2008 heeft de tribunal administratif de Paris het beroep van SATV toegewezen en de regio gelast bij de conseil régional d’Île‑de‑France een nieuw besluit in te dienen, omdat de ter toepassing van de litigieuze besluiten ten uitvoer gelegde steunregeling niet bij de Commissie was aangemeld. De tribunal administratif de Paris heeft de regio bovendien gelast de litigieuze besluiten in te trekken.
16 Hoewel de regio tegen dat vonnis hoger beroep heeft ingesteld, heeft zij délibération CR 80‑08, du 16 octobre 2008, visant à abroger les délibérations litigieuses (besluit CR 80‑08 van 16 oktober 2008 tot intrekking van de litigieuze besluiten) vastgesteld.
17 Bij arrest nr. 08PA04753 van 12 juli 2010 heeft de cour administrative d’appel de Paris (bestuursrechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) vonnis nr. 0417015 van de tribunal administratif de Paris van 10 juli 2008 bevestigd. De regio heeft bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) tegen dit besluit een voorziening in cassatie ingesteld. Bij arrest nr. 343440 van 23 juli 2012 heeft de Conseil d’État deze voorziening afgewezen.
18 In februari 2015 hebben verzoeksters derdenverzet ingesteld tegen het arrest van de cour administrative d’appel de Paris van 12 juli 2010.
19 Nadat de cour administrative d’appel de Paris op 27 november 2015 het derdenverzet had verworpen (arrest nr. 15PA00777), hebben verzoeksters bij de Conseil d’État een voorziening in cassatie ingesteld, die op de datum van indiening van het verzoekschrift nog steeds aanhangig was.
20 Nadat SATV op 27 oktober 2008 een nieuw verzoekschrift had ingediend, heeft de tribunal administratif de Paris de regio bij vonnis nr. 0817138 van 4 juni 2013 gelast om de executoriale titels uit te reiken die het mogelijk maakten de op grond van de litigieuze besluiten verleende steun terug te vorderen. Op 27 november 2015 heeft de cour administrative d’appel de Paris het hoger beroep van de regio tegen dat vonnis verworpen (arrest nr. 13PA03172). De regio heeft bij de Conseil d’État een voorziening in cassatie ingesteld, die op het tijdstip dat het verzoekschrift werd ingediend nog steeds aanhangig was.
III. Procedure en conclusies van partijen
21 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 mei 2017, hebben verzoeksters krachtens artikel 263 VWEU het onderhavige beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld.
22 Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
– het beroep ontvankelijk te verklaren, en
– het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover daarin primair wordt vastgesteld dat de steunregeling die in het kader van de besluiten CR 34‑94, CR 44‑98 en CR 47‑01 ten uitvoer is gelegd, een nieuwe „onrechtmatig ten uitvoer gelegde” steunregeling is, en, subsidiair, dat de verjaring slechts is ingetreden voor de vóór mei 1994 toegekende subsidies.
23 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep te verwerpen, en
– verzoeksters te verwijzen in de kosten.
IV. In rechte
A. Ontvankelijkheid
24 Zonder bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, stelt de Commissie dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat verzoeksters geen procesbevoegdheid en procesbelang hebben.
25 Verzoeksters stellen dat het beroep ontvankelijk is omdat zij zowel de bevoegdheid als het belang hebben om in rechte op te komen tegen het bestreden besluit.
26 In dat verband zij eraan herinnerd dat het aan de rechter van de Europese Unie staat om na te gaan of het in de omstandigheden van het geval in het belang van een goede rechtsbedeling is om een beroep ongegrond te verklaren zonder eerst te beslissen over de ontvankelijkheid ervan (arresten van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punten 51 en 52, en 14 september 2015, Brouillard/Hof van Justitie, T‑420/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:633, punt 18).
27 In de onderhavige omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de gegrondheid van het beroep om redenen van proceseconomie meteen dient te worden onderzocht, zonder dat eerst uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan.
B. Ten gronde
28 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters in wezen twee middelen aan. Het eerste middel betreft schending van artikel 108, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 1, onder b), i) en v), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 249, blz. 9), omdat de Commissie zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de steun die tussen 1994 en 2008 was verleend uit hoofde van de betrokken steunregeling, nieuwe steun was die bij gebreke van aanmelding onrechtmatig ten uitvoer was gelegd. Het tweede middel, dat subsidiair is aangevoerd, betreft schending van artikel 17, lid 2, van de verordening, omdat de Commissie zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verjaring slechts is ingetreden voor de steun die vóór mei 1994 uit hoofde van de betrokken steunregeling was toegekend.
1. Eerste middel: schending van artikel 108, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589
a) Ontvankelijkheid van het eerste middel
29 De Commissie is van mening dat het eerste middel gedeeltelijk niet-ontvankelijk is, omdat verzoeksters hun argumenten met betrekking tot de grief over schending van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 niet hebben opgeworpen in de nationale procedures over de betrokken steunregeling, en gedeeltelijk ongegrond, omdat met deze argumenten de uitspraken van de nationale rechterlijke instanties over de vraag of deze steunregeling nieuw is, niet opnieuw ter discussie kunnen worden gesteld.
30 Verzoeksters betwisten de argumenten van de Commissie.
31 In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het, anders dan de Commissie in haar memories heeft gesteld, niet aan het Gerecht staat om te beoordelen of de aangevoerde middelen of argumenten al of niet zijn opgeworpen in het kader van een voorziening in cassatie of een geding voor de nationale rechterlijke instanties. Het volstaat immers dat de uitkomst van het bij de Unierechter ingestelde beroep tot nietigverklaring een voordeel kan opleveren voor de partij die het heeft ingesteld en dat de nietigverklaring van de handeling op zichzelf rechtsgevolgen voor haar kan hebben (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Krachtens artikel 108, lid 3, VWEU, zijn de nationale rechterlijke instanties verplicht om in geval van onrechtmatig verleende steun overeenkomstig hun nationale recht alle nodige juridische consequenties aan die onrechtmatigheid te verbinden (zie in die zin arrest van 21 juli 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Bijgevolg kan de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit op basis van het onderhavige middel, zelfs indien de vraag of de betrokken steunregeling nieuw is of reeds langere tijd bestaat, niet aan de orde is gesteld in het kader van de bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige procedures, rechtsgevolgen hebben voor verzoeksters en hun een voordeel opleveren, aangezien de nationale rechterlijke instanties daardoor ontheven zijn van de krachtens artikel 108, lid 3, VWEU op hen rustende verplichting.
34 Derhalve moet het eerste middel ontvankelijk worden verklaard. Aangezien overeenkomstig de in punt 32 hierboven geciteerde rechtspraak de nationale rechterlijke instanties alle nodige consequenties moeten verbinden aan de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit en dus met name verplicht kunnen zijn het oordeel in heroverweging te nemen dat zij hadden gegeven in beslissingen over de betrokken steunregeling die dateren van voor het bestreden besluit, moet ook het betoog van de Commissie worden verworpen dat ertoe strekt te doen vaststellen dat het onderhavige middel niet ter zake dienend is.
b) Gegrondheid van het eerste middel
35 Verzoeksters stellen in wezen dat de Commissie in het bestreden besluit de investeringssubsidies die de regio tussen 1994 en 2008 heeft toegekend, ten onrechte als een nieuwe steunregeling heeft aangemerkt.
36 Tot staving van hun betoog voeren verzoeksters twee hoofdgrieven aan. Ten eerste stellen zij dat de betrokken steunregeling krachtens artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 moet worden aangemerkt als een bestaande steunregeling, aangezien de mogelijkheid voor de territoriale overheden om subsidies toe te kennen aan ondernemingen die zich bezighouden met openbaar personenvervoer over de weg, was ingevoerd bij artikel 19 van décret no 49‑1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (decreet nr. 49‑1473 van 14 november 1949 betreffende de coördinatie en de harmonisatie van het vervoer per spoor en over de weg) (JORF van 15 november 1949, blz. 11104; hierna: „decreet van 1949”), voordat het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (thans VWEU) op 1 januari 1958 in werking trad in Frankrijk. Ten tweede menen zij dat de markten voor openbaar vervoer van de lidstaten van de Unie vóór 1995 – het jaar waarin die markten volgens het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), werden opengesteld – niet openstonden voor mededinging, zodat de Commissie zich niet op het standpunt kon stellen dat de uit hoofde van de betrokken steunregeling toegekende steun reeds op het ogenblik van toekenning steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde en dus niet kon worden aangemerkt als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), v), eerste zin, van verordening 2015/1589.
1) Grief inzake schending van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589
37 Verzoeksters stellen dat de betrokken steunregeling een bestaande steunregeling is die het decreet van 1949 als rechtsgrondslag heeft en is ingevoerd op een tijdstip voordat het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap op 1 januari 1958 in Frankrijk in werking is getreden. Zij brengen in herinnering dat steun die voor de inwerkingtreding van het VWEU in de betrokken lidstaat is ingevoerd, overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 wordt beschouwd als bestaande steun.
38 De Commissie betwist de argumenten van verzoeksters. Zij herinnert eraan dat zij in overweging 236 van het bestreden besluit tot de slotsom is gekomen dat geen enkele van de belangrijkste parameters van de betrokken steunregeling – te weten de duur, het budget, de begunstigden, de aard van de voor subsidie in aanmerking komende goederen en het subsidiepercentage – in het decreet van 1949 precies was bepaald, en dat dit decreet geen recht op subsidies deed ontstaan.
39 In het decreet van 1949 werd het volgende bepaald:
„Artikel 2
De volgende diensten vormen diensten van personenvervoer die krachtens artikel 7 van de wet van 5 juli 1949 aan coördinatie- en harmonisatiemaatregelen zijn onderworpen:
[...]
2. de diensten van openbaar personenvervoer die hierna worden vermeld [...]:
geregeld vervoer, met inbegrip van seizoengebonden en periodieke diensten [...];
niet-geregeld vervoer, namelijk diensten die weliswaar op verzoek worden verricht, maar beantwoorden aan de algemene behoeften van het publiek en elk jaar opnieuw in bepaalde periodes worden verricht, [...]
Artikel 19
Een territoriaal overheidslichaam kan een wegvervoersdienst subsidiëren door met een onderneming een overeenkomst te sluiten waarbij de verplichtingen worden vastgesteld die aan deze onderneming worden opgelegd naast die welke voortvloeien uit de exploitatieregeling van dit overheidslichaam.
Het tarief dat overeenkomstig deze overeenkomst is vastgesteld moet in overeenstemming zijn met alle in de voorgaande artikelen vervatte regels.”
40 Wat de vraag betreft of de steun die is verleend krachtens de betrokken steunregeling, zijn oorsprong vindt in het decreet van 1949, moet ten eerste worden gepreciseerd dat de in het decreet van 1949 vastgestelde voorwaarden voor de toekenning van subsidies verschilden van die welke van toepassing waren op de krachtens besluit CR 34‑94 verleende steun. Zoals de Commissie terecht aanvoert, had de regio de investeringssubsidies in het kader van besluit CR 34‑94 aan de overheidslichamen toegekend voordat deze subsidies aan de eindbegunstigden werden uitgekeerd. In het kader van het decreet van 1949 bestond een dergelijk uitkeringsmechanisme niet.
41 Ten tweede blijkt uit arrest nr. 343440 van de Conseil d’État van 23 juli 2012 dat de krachtens besluit CR 34‑94 verleende subsidies enkel ertoe strekten de aankoop van materiaal door de openbaarvervoerondernemingen van Île‑de‑France te vergemakkelijken, zonder dat de betrokken steunregeling tot doel of gevolg had dat aan de eindbegunstigden tariefverplichtingen werden opgelegd. Dat was niet het geval in het kader van artikel 19 van het decreet van 1949, dat wel voorzag in de algemene mogelijkheid voor de Franse territoriale overheidslichamen om met diezelfde ondernemingen subsidieovereenkomsten te sluiten, maar tegelijkertijd erop gericht was de toegepaste tarieven te controleren. Zo bepaalde artikel 11 van dit decreet dat „voor diensten die beschikken over een overeenkomst met een territoriaal overheidslichaam de tarieven worden vastgesteld [...] krachtens de overeenkomst tussen de onderneming en het orgaan dat de subsidie toekent”.
42 Ten derde bevatten de litigieuze besluiten geen verwijzing naar het decreet van 1949. Deze besluiten vermeldden slechts de code général des collectivités territoriales (algemeen wetboek betreffende de territoriale overheden), loi no 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (wet nr. 82‑1153 van 30 december 1982 betreffende het binnenlandse vervoerbeleid) (JORF van 31 december 1982, blz. 4004) en verschillende krachtens het nationale recht vastgestelde eerdere besluiten en decreten waartoe het decreet van 1949 niet behoorde.
43 Ten vierde maakten de litigieuze besluiten deel uit van een specifiek wetgevingskader betreffende de organisatie van het vervoer in Île‑de‑France, dat bijna tien jaar na de vaststelling van het decreet van 1949 voor het eerst is gepreciseerd in ordonnance no 59‑151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (ordonnantie nr. 59‑151 van 7 januari 1959 betreffende de organisatie van het personenvervoer in de Parijse regio) (JORF van 10 januari 1959, blz. 696).
44 Uit een en ander volgt dat het decreet van 1949 niet de rechtsgrondslag was voor de betrokken steunregeling.
45 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoeksters het Gerecht geen voldoende bewijs hebben overgelegd om aan te tonen dat de betrokken steunregeling moet worden aangemerkt als een bestaande steunregeling in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589.
46 Bijgevolg moet de grief inzake schending van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589 worden verworpen.
2) Grief inzake schending van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589
47 Verzoeksters betogen in wezen dat de Commissie artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 heeft geschonden doordat zij zich in het bestreden besluit niet op het standpunt heeft gesteld dat de door de regio toegekende steun een bestaande steunregeling vormde in de zin van deze bepaling. In dit verband zijn zij met name van mening dat de markten voor openbaar vervoer van de lidstaten van de Unie pas zijn opengesteld voor de mededinging vanaf 1995 – het jaar waarin volgens het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415) die markten zijn opengesteld – zodat de uit hoofde van de litigieuze besluiten toegekende subsidies geen steunregeling in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU konden vormen toen zij voor het eerst werden toegekend. Volgens hen is de betrokken steunregeling, als ervan wordt uitgegaan dat die niet was ingesteld in 1949, in ieder geval ingesteld in 1984 en vervolgens niet aanzienlijk gewijzigd.
48 De Commissie stelt dat de eindbegunstigden, zoals de tribunal administratif de Paris in vonnis nr. 0417015 van 10 juli 2008 heeft vastgesteld, zowel op de markt van geregeld personenvervoer als op de markt voor niet-geregeld personenvervoer actief waren. De markt voor niet-geregeld personenvervoer is reeds in 1979 geliberaliseerd. Hieruit volgt dat de betrokken steunregeling de mededinging tussen de lidstaten op die markt heeft kunnen beïnvloeden, ongeacht het tijdstip waarop zij is ingevoerd, voor zover dit tijdstip tussen 1979 en 2008 is gelegen.
49 De Commissie voegt hieraan toe dat de datum die in aanmerking moet worden genomen voor de openstelling van de markt voor geregeld personenvervoer, de datum van inwerkingtreding van loi n° 93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (wet nr. 93-122 van 29 januari 1993 betreffende de voorkoming van corruptie en de transparantie van het economische leven en de openbare procedures) (JORF van 30 januari 1993, blz. 1588; hierna: „wet Sapin”) is, waarbij investeerders en marktdeelnemers tot de Franse markt zijn kunnen toetreden en richtlijn 93/38/EEG van de Raad van 14 juni 1993 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (PB 1993, L 199, blz. 84) in Frans recht is omgezet.
50 Volgens de Commissie sluit het feit dat uit het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), blijkt dat sommige lidstaten in 1995 hun markt voor mededinging hebben opengesteld, niet uit dat Frankrijk zijn markt vanaf 1993 heeft opengesteld.
51 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 bepaalt dat onder bestaande steun wordt verstaan steun die op het moment van tot uitvoering brengen geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de interne markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht. Maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het Unierecht steun zijn geworden, worden daarentegen na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd.
52 Voorts moet in herinnering worden gebracht dat volgens de rechtspraak het begrip „ontwikkeling van de interne markt” in artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 aldus kan worden opgevat dat het verwijst naar een wijziging van de economische en juridische context in de sector waarop de betrokken maatregel betrekking heeft. Die wijziging kan in het bijzonder het gevolg zijn van de liberalisering van een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie (zie in die zin arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T-443/08 en T-455/08, EU:T:2011:117, punt 188).
53 Volgens artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 moet de datum van de liberalisering van een activiteit door het Unierecht alleen in aanmerking worden genomen om uit te sluiten dat een maatregel die vóór die liberalisering geen steun vormde, na die datum als bestaande steun wordt aangemerkt (zie naar analogie arrest van 16 januari 2018, EDF/Commissie, T‑747/15, EU:T:2018:6, punt 369).
54 In casu blijkt uit het bestreden besluit en meer in het bijzonder uit overweging 18, onder a), en de overwegingen 19, 183 en 186 van dit besluit dat de Commissie van mening was dat de betrokken steunregeling in 1994 was ingevoerd en in 2008 was ingetrokken, zodat de oorspronkelijke steunregeling uit 1979 moet worden geacht een andere steunregeling te vormen dan die welke is ingevoerd bij besluiten CR 34‑94 en volgende.
55 Aangaande de vraag of de betrokken steunregeling moet worden aangemerkt als een bestaande steunregeling op grond van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 of overeenkomstig de rechtspraak volgens welke een steunregeling op een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie, bij de liberalisering van die markt als een bestaande steunregeling moet worden aangemerkt (arrest van 15 juni 2000, Alzetta e.a./Commissie, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 en T‑23/98, EU:T:2000:151, punt 143), moet eraan worden herinnerd dat de wet Sapin, waarbij de markt van geregeld personenvervoer over het gehele Franse grondgebied, met uitzondering van Île‑de‑France, is geliberaliseerd, is vastgesteld in 1993, dat wil zeggen vóór de datum van inwerkingtreding van besluit CR 34‑94, en dat deze datum volgens de in punt 54 hierboven in herinnering gebrachte analyse van de Commissie in het bestreden besluit samenvalt met de datum waarop de betrokken steunregeling is ingevoerd.
56 Gelet op een en ander heeft de Commissie zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat de eindbegunstigden de uitrusting die was gefinancierd met de krachtens de betrokken steunregeling verleende steun, sinds 1994 konden gebruiken op andere markten van geregeld personenvervoer over de weg die voor mededinging waren opengesteld, zodat deze steun de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden en vanaf dat tijdstip nieuwe steun vormde.
57 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het betoog van verzoeksters dat de wet Sapin dateert van vóór elke formele liberalisering van de markt voor geregeld vervoer door het Unierecht. Artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 moet immers aldus worden uitgelegd dat het bestaan van een uit de inwerkingtreding van een Europese regeling voortvloeiende datum van liberalisering als dusdanig niet volstaat om uit te sluiten dat een maatregel als nieuwe steun kan worden aangemerkt, indien aan de hand van het criterium van de ontwikkeling van de markt kan worden aangetoond dat de maatregel was vastgesteld op een markt die vóór de datum van liberalisering van de betrokken activiteit door het Unierecht al geheel of ten dele voor mededinging openstond (zie naar analogie arrest van 16 januari 2018, EDF/Commissie, T-747/15, EU:T:2018:6, punt 369).
58 In dit verband moet worden benadrukt dat verzoeksters niet zijn opgekomen tegen het feit dat de subsidies die in het kader van de litigieuze besluiten zijn toegekend, voor het tijdvak 1994-2008 als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn aangemerkt. Bovendien is de slotsom van de Commissie dat voor dat tijdvak was voldaan aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU, in overeenstemming met de analyse in de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties, te weten met name vonnis nr. 0417015 van 10 juli 2008 van de tribunal administratif de Paris en arrest nr. 08PA04753 van 12 juli 2010 van de Cour administrative d’appel de Paris, die onder meer worden aangehaald in overweging 226 van het bestreden besluit.
59 Ook al zou de Commissie, zoals verzoeksters betogen, zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de betrokken steunregeling pas in 1994 is ingevoerd, dit kan op zich niet volstaan om de conclusie dat die steunregeling als een nieuwe steunregeling moet worden beschouwd, te ontkrachten. Uit de overwegingen 226 en 237 van het bestreden besluit blijkt immers dat zelfs indien wordt aangenomen dat de betrokken steunregeling moet worden geacht reeds in 1979 of uiterlijk in 1994 te zijn ingevoerd op een tijdstip waarop de markt voor geregeld personenvervoer nog niet voor mededinging openstond, de eindbegunstigden het gedeeltelijk door de regio gefinancierde materiaal konden gebruiken in het kader van voor mededinging opengestelde activiteiten van niet-geregeld vervoer.
60 In casu hebben verzoeksters geen enkel concreet bewijs overgelegd om aan te tonen dat in het tijdvak vóór de invoering van de betrokken steunregeling of bij de invoering ervan geen handelsverkeer tussen de lidstaten plaatsvond op de markt van niet-geregeld vervoer.
61 Bovendien heeft de cour administrative d’appel de Paris in zijn arrest nr. 15PA00385 van 27 november 2015 reeds gewezen op de relevantie van de markt voor niet-geregeld personenvervoer. Op basis van de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties heeft de Commissie derhalve vastgesteld dat de betrokken steunregeling moest worden geacht vanaf de invoering ervan het handelsverkeer tussen de lidstaten en de mededinging ongunstig te hebben beïnvloed, zelfs indien deze regeling in 1979 zou zijn ingevoerd.
62 Gelet op een en ander moet de grief inzake schending van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589, evenals het eerste middel in zijn geheel, worden verworpen.
2. Tweede middel: schending van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589
63 Verzoeksters betwisten in wezen de conclusie in overweging 239 van het bestreden besluit dat, aangezien in mei 2004 een eerste beroep bij de nationale rechterlijke instanties is ingesteld, de verjaring enkel is ingetreden voor de steun die vóór mei 1994 in het kader van de betrokken steunregeling is verleend. Zij stellen bovendien dat de Commissie de beginselen van behoorlijk bestuur, rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen heeft geschonden.
64 Meer in het bijzonder stellen verzoeksters dat, anders dan de Commissie in overweging 239 van het bestreden besluit heeft geoordeeld, in mei 2004 bij de nationale rechterlijke instanties geen beroep is ingesteld dat de verjaringstermijn kon stuiten in de zin van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589.
65 Volgens verzoeksters heeft de Commissie niet uiteengezet hoe de aanhangigmaking bij een nationale rechterlijke instantie kan worden gelijkgesteld aan een „maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat” in de zin van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589. In de onderhavige zaak was de eerste maatregel van de Commissie het verzoek om inlichtingen dat op 25 november 2008 aan de Franse autoriteiten is toegezonden. De Franse autoriteiten hebben geen enkel gevolg gegeven aan het verzoek van de Commissie.
66 Bovendien zijn verzoeksters van mening dat de Commissie is afgeweken van de tekst van de brief van 11 maart 2014 die zij na afloop van de inleidende onderzoeksfase tot hen heeft gericht en waarin was bepaald dat de verjaring alleen voor de na 1998 verleende steun niet was ingetreden.
67 Volgens de Commissie is het tweede middel niet-ontvankelijk, aangezien verzoeksters geen procesbelang hebben. Zij is van mening dat haar analyse van de verjaringstermijn voor de uit hoofde van de betrokken steunregeling toegekende steun in het kader van het nationale geschil niet berust op de uitlegging van artikel 17 van verordening 2015/1589, maar op die van artikel 108, lid 3, VWEU.
68 Volgens de Commissie heeft artikel 108, lid 3, VWEU tot doel dat de nationale rechterlijke instanties haar exclusieve bevoegdheid tot goedkeuring van steun en terugvordering vrijwaren. De verjaringstermijn wordt door het nationale recht bepaald en kan worden gestuit door de eerste rechtsvordering die door een concurrent van de eindbegunstigden voor de nationale rechterlijke instanties wordt ingesteld.
69 Opgemerkt moet worden dat artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589 de regels voor de berekening van de verjaringstermijn van tien jaar vaststelt die van toepassing zijn op de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen, terwijl artikel 17, lid 3, van die verordening bepaalt dat „[s]teun ten aanzien waarvan de verjaringstermijn is verstreken, […] als bestaande steun [wordt] beschouwd”. Volgens artikel 1, onder b), iv), van diezelfde verordening omvat het begrip bestaande steun „steun die overeenkomstig artikel 17 […] als bestaande steun wordt beschouwd”.
70 Dienaangaande blijkt uit de overwegingen 238 tot en met 240 van het bestreden besluit dat de Commissie de verjaring van de litigieuze steun enkel heeft onderzocht om na te gaan of het feit dat een gedeelte van deze steun verjaard was, kon afdoen aan haar eerdere vaststelling in dat besluit dat de betrokken steunregeling nieuw was. In het bijzonder wordt in overweging 239 van het bestreden besluit bevestigd dat „alle steun die door de regio na mei 1994 is toegekend, als nieuwe steun uit hoofde van deze procedure [moet] worden aangemerkt”.
71 Hieruit volgt dat hetgeen in overweging 239 van het bestreden besluit is uiteengezet, uitdrukkelijk verband houdt met de analyse die in dit besluit is verricht om te bepalen of de betrokken steunregeling nieuw was of reeds langer bestond, zodat de Commissie, anders dan zij aanvoert, in die overweging artikel 1, onder b), iv), van verordening 2015/1589, gelezen in samenhang met artikel 17 ervan, beoogde toe te passen.
72 Verder dient te worden vastgesteld dat de verjaringsregels van artikel 17 van verordening 2015/1589 uitsluitend betrekking hebben op de „bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen”. Deze bepaling moet namelijk worden gelezen in samenhang met artikel 16, lid 1, van die verordening, dat in wezen bepaalt dat de Commissie alleen een terugvorderingsbesluit kan vaststellen indien zij een negatief besluit heeft genomen in verband met onrechtmatige steun, dat wil zeggen nadat zij de litigieuze steun onverenigbaar heeft verklaard met de interne markt.
73 Hieruit volgt dat de verjaringsregels van artikel 17 van verordening 2015/1589 en artikel 1, onder b), iv), ervan niet van toepassing zijn in de gevallen waarin de Commissie, zoals in casu, na de toekenning van onrechtmatige steun heeft vastgesteld dat deze steun verenigbaar is met de interne markt.
74 De in artikel 17 van verordening 2015/1589 bedoelde verjaringstermijn van tien jaar kan ook niet aldus worden uitgelegd dat deze van toepassing is op de bevoegdheden van de nationale autoriteiten om rente te vorderen over het tijdvak waarin de betrokken steun onrechtmatig is uitgekeerd.
75 Dienaangaande blijkt uit de bewoordingen van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589 dat deze bepaling de kwestie van de verjaring in geval van een besluit van de Commissie tot terugvordering van steun volledig beoogt te regelen. Dat een concurrent bij de nationale rechterlijke instanties beroep heeft ingesteld, kan dus geen „maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun” zijn in de zin van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589.
76 Zelfs indien de nationale rechter met betrekking tot de betrokken steunregeling had beslist dat voor de uit hoofde van die regeling toegekende steun de verjaring was ingetreden op het ogenblik dat een concurrent van de eindbegunstigden een eerste beroep instelde, kon die beslissing dus niet bindend zijn geweest voor de Commissie.
77 Omgekeerd zijn de bevoegdheden van de nationale autoriteiten uitsluitend onderworpen aan de nationaalrechtelijke verjaringsregels die voor de nationale rechter van toepassing zijn.
78 Het Hof heeft in de punten 34 en 35 van zijn arrest van 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), immers gepreciseerd dat voor zover verordening 2015/1589 procedurele voorschriften bevat die van toepassing zijn op alle bij de Commissie aanhangige administratieve procedures inzake staatssteun, deze verordening de praktijk van de Commissie bij het onderzoek van staatssteun codificeert en versterkt, maar geen voorschriften bevat over de bevoegdheden en de verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties, die onderworpen blijven aan de Verdragsbepalingen zoals die door het Hof worden uitgelegd.
79 In casu moet eraan worden herinnerd dat de Commissie, zoals blijkt uit punt 73 hierboven, haar bevoegdheden tot terugvordering niet kon uitoefenen ten aanzien van de eindbegunstigden van de uit hoofde van de betrokken steunregeling toegekende steun, aangezien zij in artikel 1 van het dispositief van het bestreden besluit tot de slotsom is gekomen dat de betrokken steunregeling verenigbaar was met de interne markt.
80 Voorts zij eraan herinnerd dat wanneer de Commissie, zoals in het bestreden besluit, tot de conclusie komt dat de steun onrechtmatig is, de nationale rechterlijke instanties overeenkomstig het Unierecht verplicht zijn de begunstigde van de steun te veroordelen tot betaling van rente over het tijdvak waarin de betrokken steun onrechtmatig was uitgekeerd (zie in die zin arresten van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 51, 52 en 55, en 16 oktober 2014, Alpiq RomIndustries en Alpiq RomEnergie/Commissie, T-129/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:895, punt 39). Het Unierecht verlangt evenwel niet dat zij eveneens de onrechtmatige steun terugvorderen wanneer deze verenigbaar is met de interne markt, ook niet indien er geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden. In voorkomend geval is de nationale rechter dus alleen krachtens het nationale recht bevoegd om de terugvordering te gelasten van de onrechtmatige steun, onverminderd het recht van de betrokken lidstaat om deze later opnieuw ten uitvoer te leggen, of om vorderingen tot schadevergoeding wegens de onrechtmatige aard van de steun toe te wijzen (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C-199/06, EU:C:2008:79, punt 55).
81 Gesteld dat de Commissie in overweging 239 van het bestreden besluit artikel 1, onder b), iv), en artikel 17 van verordening 2015/1589 onjuist heeft toegepast, kan een dergelijke omstandigheid voor verzoeksters dus geen rechtsgevolgen teweegbrengen.
82 Gelet op een en ander faalt het tweede middel, omdat artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589, gelet op de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt, in het onderhavige geval niet van toepassing was.
83 Aangezien alle ter ondersteuning van dit beroep aangevoerde middelen zijn afgewezen, dient dit beroep te worden verworpen.
V. Kosten
84 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
85 Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Ceobus en de overige verzoeksters, waarvan de namen in de bijlage zijn vermeld, worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 juli 2019.
ondertekeningen
Inhoud
I. Voorgeschiedenis van het geding
II. Procesverloop voor de nationale rechterlijke instanties
III. Procedure en conclusies van partijen
IV. In rechte
A. Ontvankelijkheid
B. Ten gronde
1. Eerste middel: schending van artikel 108, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589
a) Ontvankelijkheid van het eerste middel
b) Gegrondheid van het eerste middel
1) Grief inzake schending van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589
2) Grief inzake schending van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589
2. Tweede middel: schending van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589
V. Kosten