JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
14 päivänä kesäkuuta 2018 (1)
Asia C-171/17
Euroopan komissio
vastaan
Unkari
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 49 artikla – Sijoittautumisvapaus – SEUT 56 artikla – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Direktiivi 2006/123/EY – 15 ja 16 artikla – Rajoitukset – Oikeuttaminen – Välttämättömyys – Oikeasuhteisuus – Kansallinen mobiilimaksujärjestelmä – Yksinoikeus – Monopoli – Yleistä taloudellista etua koskeva palvelu
1. Euroopan komissio vaatii nyt käsiteltävässä kanteessa unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut ensisijaisesti palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY(2) 15 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 16 artiklan 1 kohdan sekä toissijaisesti SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa kansallisen mobiilimaksujärjestelmän, josta säädetään kansallisesta mobiilimaksujärjestelmästä vuonna 2011 annetulla lailla nro CC (a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény)(3) ja vuoden 2011 lain nro CC täytäntöönpanosta 13.12.2012 annetulla hallituksen asetuksella nro 356/2012 (356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról).(4)
2. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa syyt, joiden vuoksi katson, että tämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on hyväksyttävä.
I Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Unionin oikeus
1 Primäärioikeus
3. SEUT 49 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuoto on seuraava:
”Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.”
4. SEUT 56 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja unionissa.”
2 Palveludirektiivi
5. Palveludirektiivin johdanto-osan 8, 17 ja 70 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(8) Tämän direktiivin sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevia säännöksiä on syytä soveltaa ainoastaan siltä osin kuin asianomainen toiminta on avointa kilpailulle, joten niillä ei velvoiteta jäsenvaltioita vapauttamaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja eikä yksityistämään kyseisiä palveluja tarjoavia julkisyhteisöjä eikä myöskään poistamaan nykyisiä monopoleja muiden toiminta-alojen tai tiettyjen jakelupalvelujen osalta.
– –
(17) Tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan taloudellista vastiketta vastaan suoritettavat palvelut. Yleishyödylliset palvelut eivät kuulu [EY:n] perustamissopimuksen 50 artiklassa [josta on tullut SEUT 57 artikla] vahvistetun määritelmän piiriin, eikä niihin näin ollen sovelleta tätä direktiiviä. Yleistä taloudellista etua koskevat palvelut ovat taloudellista vastiketta vastaan suoritettavia palveluja ja kuuluvat siksi tämän direktiivin soveltamisalaan. Tietyt yleistä taloudellista etua koskevat palvelut esimerkiksi liikenteen alalla jäävät kuitenkin direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, eikä tässä direktiivissä esitettyä palvelujen tarjoamisen vapautta sovelleta tiettyihin muihin yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin, joita saattaa olla esimerkiksi postipalvelujen alalla. Direktiivi ei koske yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen rahoitusta, eikä sitä sovelleta järjestelmiin, joilla jäsenvaltiot myöntävät tukia erityisesti sosiaalialalla yhteisön kilpailusääntöjen mukaisesti. Direktiivissä ei käsitellä yleishyödyllisiä palveluja koskevan komission valkoisen kirjan seurantatoimia.
– –
(70) Tätä direktiiviä sovellettaessa ja rajoittamatta [EY:n] perustamissopimuksen 16 artiklan [josta on tullut SEUT 14 artikla] soveltamista palveluja voidaan pitää yleistä taloudellista etua koskevina palveluina vain siinä tapauksessa, että palveluntarjoaja tarjoaa niitä jäsenvaltion sille uskoman yleiseen etuun liittyvän erityistehtävän suorittamiseksi. Toimeksianto olisi tehtävä yhdellä tai useammalla säädöksellä, joiden muodosta kyseinen jäsenvaltio päättää, ja siinä olisi määriteltävä erityistehtävän täsmällinen luonne.”
6. Tämän direktiivin 1 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Tässä direktiivissä ei käsitellä sellaisten yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen vapauttamista, jotka on varattu julkisille tai yksityisille tahoille, eikä palveluja tarjoavien julkisten tahojen yksityistämistä.
3. Tässä direktiivissä ei käsitellä palveluja tarjoavien monopolien purkamista eikä jäsenvaltioiden myöntämää tukea, jota koskevat yhteisön kilpailusäännöt.
Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden vapauteen yhteisön oikeuden mukaisesti määritellä, mitä palveluja ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, miten nämä palvelut olisi järjestettävä ja rahoitettava valtiontukisääntöjen mukaisesti ja mitä erityisiä velvoitteita niihin olisi sovellettava.”
7. Palveludirektiivin III luvun otsikkona on ”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”, ja sen 2 jakso ”Kielletyt tai arvioitavat vaatimukset” koostuu 14 ja 15 artiklasta. Tämän direktiivin 14 artikla koskee ”kiellettyjä vaatimuksia”, kun puolestaan sen ”arvioitavia vaatimuksia” koskevassa 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on tutkittava, sisältyykö niiden oikeusjärjestelmään 2 kohdassa tarkoitettuja vaatimuksia, ja varmistettava, että vaatimukset ovat 3 kohdassa tarkoitettujen ehtojen mukaiset. Jäsenvaltioiden on mukautettava lakejaan, asetuksiaan tai hallinnollisia määräyksiään, jotta ne olisivat yhdenmukaisia mainittujen ehtojen kanssa.
2. Jäsenvaltioiden on tutkittava, asetetaanko niiden oikeusjärjestelmässä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi seuraavien syrjimättömien vaatimusten noudattaminen:
– –
d) muut kuin direktiivin 2005/36/EY[(5)] soveltamisalaan kuuluvia asioita koskevat tai muissa yhteisön säädöksissä asetetut vaatimukset, joilla määrätyn palvelutoiminnan aloittaminen sallitaan vain tietyille palveluntarjoajille toiminnan erityisluonteen vuoksi;
– –
3. Jäsenvaltioiden on tarkistettava, että 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävät seuraavat ehdot:
a) syrjimättömyys: vaatimukset eivät ole suoraan tai välillisesti syrjiviä kansalaisuuden tai yrityksen kotipaikan suhteen;
b) välttämättömyys: vaatimukset ovat perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin;
c) oikeasuhteisuus: vaatimukset ovat omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen, ne eivät saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi, eikä muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä voida saavuttaa samaa tulosta.
– –”
8. Palveludirektiivin 16 artiklan otsikkona on ”Palvelujen tarjoamisen vapaus”, ja se sisältyy direktiivin IV lukuun ”Palvelujen vapaa liikkuvuus”. Sen 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on kunnioitettava palveluntarjoajien oikeutta tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon he ovat sijoittautuneet.
Jäsenvaltion, jossa palvelu tarjotaan, on varmistettava, että palvelutoiminta voidaan aloittaa ja sitä voidaan harjoittaa jäsenvaltion alueella vapaasti.
Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan vaatimuksia, jotka eivät ole seuraavien periaatteiden mukaisia:
a) syrjimättömyys: vaatimus ei saa olla suoraan tai välillisesti syrjivä kansalaisuuden taikka oikeushenkilöiden tapauksessa sijoittautumisjäsenvaltion suhteen;
b) välttämättömyys: vaatimus on perusteltava yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyden tai ympäristön suojeluun liittyvin syin;
c) oikeasuhteisuus: vaatimuksen on oltava omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen, eikä se saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi.
– –”
B Unkarin lainsäädäntö
1 Vuoden 2011 laki nro CC
9. Vuoden 2011 lailla nro CC on muutettu mobiilimaksupalveluja koskevaa oikeudellista sääntelyä 1.4.2013 alkaen, mutta sillä on ollut pakottava vaikutus vasta 2.7.2014 lähtien.
10. Tämän lain 1 §:n d kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetaan
– –
d) mobiilimaksujärjestelmällä: mitä tahansa järjestelmää, jossa asiakas ostaa palvelun sellaisen sähköisen kaupankäynnin järjestelmän välityksellä, joka on käytettävissä ilman yhteyttä kiinteään paikkaan televiestintävälineen, digitaalisen laitteen tai muun tietoteknisen laitteen välityksellä.”
11. Kyseisen lain 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Keskitetyn mobiilikaupankäynnin kohteena olevana palveluna on pidettävä
a) julkista pysäköintipalvelua, josta säädetään vuoden 1988 tieliikennelaissa nro I (a közúti közlekedésről slózó 1988. évi I. törvény, jäljempänä tieliikennelaki)
b) tieverkon tarjoamista liikennöitäväksi käyttö- tai tiemaksua vastaan
c) matkustajien kuljetuspalvelua, jota tarjoaa pääosin valtion tai paikallisviranomaisen määräysvallassa oleva palveluntarjoaja julkisena palveluna
– –
d) mitä tahansa palvelua, joka ei kuulu edellä a, b ja c kohdassa lueteltuihin ryhmiin ja jonka suorittaa pääosin valtion tai paikallisviranomaisen määräysvallassa oleva elin julkisena palveluna.”
12. Saman lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Palveluntarjoaja on velvollinen huolehtimaan keskitetyn mobiilikaupankäynnin kohteena olevan palvelun markkinoinnista – edellä 2 §:n d kohdassa tarkoitettua palvelua lukuun ottamatta – mobiilimaksujärjestelmän välityksellä.
2. Palveluntarjoaja täyttää sille 1 momentin nojalla kuuluvan velvoitteen, kun
a) se on 100-prosenttisesti valtion omistuksessa tai kun
b) se on 100-prosenttisesti sellaisen elimen omistuksessa, joka on itse 100-prosenttisesti valtion omistuksessa, turvautumalla yhdenmukaiseen kansalliseen järjestelmään (jäljempänä kansallinen mobiilimaksujärjestelmä), jota hallinnoi hallituksen nimeämä elin (jäljempänä kansallinen mobiilimaksuelin).
3. Jos palveluntarjoaja markkinoi 2 §:n d kohdassa tarkoitettua palvelua mobiilimaksujärjestelmän välityksellä, se voi markkinoida palvelua vain kansallisen mobiilimaksujärjestelmän välityksellä.
4. Kansallisen mobiilimaksujärjestelmän hyödyntäminen on julkinen palvelu, jonka osalta tietotekniikasta vastaava ministeri ja kansallinen mobiilimaksuelin tekevät keskenään julkista palvelua koskevan sopimuksen.
5. Kansallisen mobiilimaksujärjestelmän hyödyntäminen on yksinomaisesti valtiolle kuuluvaa taloudellista toimintaa, jota hoitaa kansallinen mobiilimaksuelin ilman konsessiosopimusta.
– –”
2 Hallituksen asetus nro 356/2012
13. Hallituksen asetus nro 356/2012 tuli voimaan 1.4.2013, ja sen 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Ellei toisin säädetä, maksu, joka asiakkaan on maksettava mobiilimaksutuotteesta suoritettavana maksuna, vastaa maksua, joka asiakkaan pitäisi maksaa, jos hän olisi ostanut palvelun kansallista mobiilimaksujärjestelmää käyttämättä. Palveluntarjoaja voi kannustaa asiakkaita palvelun hankkimiseen mobiilimaksutuotteena alennusten avulla.
2. Asiakas maksaa kansalliselle mobiilimaksuelimelle 1 momentissa tarkoitetun mobiilimaksutuotteesta suoritettavan maksun lisäksi jäljempänä mainitun suuruisen palvelumaksun seuraavassa täsmennetyistä palveluista:
a) 50 Unkarin forinttia [(HUF) (n. 0,16 euroa)] maksutapahtumalta, kun kyseessä on julkinen pysäköintipalvelu
b) 50 [HUF (n. 0,16 euroa)] maksutapahtumalta, kun kyseessä on – – tieliikennelain 33/A §:ssä tarkoitettu käyttöoikeus
– –
3. Kansallinen mobiilimaksuelin laskuttaa palvelumaksun – jos keskitetyn mobiilimaksukaupan kohteena olevan palvelun osto toteutuu – asiakkaalta samaan aikaan kuin maksun keskitetyn mobiilimaksukaupan kohteena olevasta palvelusta.
– –”
14. Kyseisen asetuksen 24/A §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jälleenmyyjä maksaa 8 §:n 1 momentissa tarkoitetun mobiilimaksutuotteesta suoritettavan maksun lisäksi kansalliselle mobiilimaksuelimelle jäljempänä mainitun suuruisen palvelumaksun seuraavassa täsmennetyistä palveluista:
a) 40 [HUF (n. 0,13 euroa)] maksutapahtumalta, kun kyseessä on julkinen pysäköintipalvelu
b) 0 [HUF] maksutapahtumalta, kun kyseessä on – – tieliikennelain 33/A §:ssä tarkoitettu teiden käyttöoikeus
c) 0 [HUF] maksutapahtumalta, kun kyseessä on tiemaksulaissa tarkoitettu teiden käyttöoikeus
d) 0 [HUF] maksutapahtumalta, kun kyseessä on julkisen liikenteen matkalippu
e) 75 [HUF (n. 0,24 euroa)] maksutapahtumalta, kun kyseessä ovat [vuoden 2011 lain nro CC] 2 §:n d kohdassa tarkoitetut palvelut.”
15. Saman asetuksen 31 § koskee jälleenmyyntimaksua. Sen 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Jälleenmyyntimaksu lasketaan asiakkaan 8 §:n 1 momentin mukaisesti suorittaman maksun arvonlisäverottoman määrän perusteella, ja sen suuruus on
a) 10 prosenttia, kun kyseessä on julkinen pysäköintipalvelu
b) 5 prosenttia, kun kyseessä on – – tieliikennelain 33/A §:ssä tarkoitettu teiden käyttöoikeus
c) 5 prosenttia, kun kyseessä on matkalippu
d) 5 prosenttia, kun kyseessä on tiemaksulaissa tarkoitettu teiden käyttöoikeus.”
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
16. Komissio aloitti kantelun perusteella 14.12.2012 EU Pilot ‑menettelyn,(6) joka koski kansallisen mobiilimaksujärjestelmän käyttöönottoa Unkarissa. Se osoitti tässä yhteydessä tälle jäsenvaltiolle tietopyynnön.
17. Unkarin viranomaiset vastasivat tähän pyyntöön 22.2.2013.
18. Koska komissio piti tätä vastausta riittämättömänä ja katsoi, että Unkari ei ollut noudattanut palveludirektiivin 15 ja 16 artiklan sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan antaessaan vuoden 2011 lain nro CC 3 §:n 2–5 momentin, se osoitti tälle jäsenvaltiolle 21.11.2013 virallisen huomautuksen.
19. Unkari vastasi 22.1.2014 päivätyllä kirjeellä. Se väitti lähinnä, että kun kyseessä on luokittelu ”yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi”, jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen määritelmässä, ja komissio voi kyseenalaistaa harkintavallan käytön vain silloin, jos jäsenvaltiot ovat tehneet ilmeisen virheen. Kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu, koska siihen liittyy erityisiä ominaisuuksia verrattuna tavanomaisiin taloudellisiin toimintoihin, se on kaikkien käytettävissä eivätkä markkinavoimat kykenisi yksinään tarjoamaan tätä palvelua tyydyttävällä tavalla. Unkari väitti lisäksi, että se täyttää yhdenmukaistamisen, yksilöllistämisen ja yhteentoimivuuden mahdollistavan standardoinnin ansiosta mobiilimaksujärjestelmiä koskevat vaatimukset, jotka komissio on määritellyt muun muassa vihreässä kirjassaan nimeltään ”Yhdistyneet eurooppalaiset markkinat kortti-, verkko- ja mobiilimaksuille”.(7) Unkari on lisäksi poistanut kilpailun piiristä palvelut, joita tarjotaan kyseiseltä alustalta, yleisen edun vuoksi eikä taloudellisista syistä. Pysäköinnin maksaminen mobiilisti on ainoa maksutapa, joka mahdollistaa maksun laskemisen todellisen pysäköintiajan mukaisesti. Unkari lisäsi kirjeessään, että yksityisille palveluntarjoajille, jotka tarjosivat tätä palvelua aikaisemmin, ei ole aiheutunut mitään tappiota, joka kyseisen jäsenvaltion pitäisi korvata, koska ne voivat hyödyntää käyttöön otettua alustaa ja infrastruktuuria jälleenmyyjinä. Lisäksi yhdenmukaisen ja taatun palvelun tarjoaminen asiakkaille on mahdollista vain keskitetyn, valtakunnallisen ja yksinoikeuteen perustuvan alustan välityksellä. Unkari totesi lopuksi, että kansallinen mobiilimaksujärjestelmä toimii monopolina, joka tarjoaa palveluja, jotka jäävät palveludirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle direktiivin 1 artiklan 3 kohdan nojalla.
20. Komissio antoi 11.7.2014 perustellun lausunnon, jossa se pysytti virallisessa huomautuksessa esittämänsä näkemyksen. Unkari vastasi perusteltuun lausuntoon 19.9.2014 päivätyllä kirjeellään, jossa se lähinnä toisti 22.1.2014 päivätyssä kirjeessään esittämänsä huomautukset.
21. Koska komissio piti näitä vastauksia riittämättöminä, se nosti nyt käsiteltävän kanteen 5.4.2017 päivätyllä kannekirjelmällä.
III Asianosaisten vaatimukset
22. Komissio vaatii unionin tuomioistuinta
– ensisijaisesti toteamaan, että Unkarin käyttöön ottama ja voimassa pitämä vuoden 2011 laissa nro CC ja hallituksen asetuksessa nro 356/2012 säädetty kansallinen mobiilimaksujärjestelmä, jolla luodaan monopoli myöntämällä yksinoikeuksia Nemzeti Mobilfizetési Zrt:lle ja jolla estetään pääsy mobiilimaksujen tukkumarkkinoille, jotka olivat aikaisemmin avoinna kilpailulle, on palveludirektiivin 15 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 16 artiklan 1 kohdan vastainen
– toissijaisesti toteamaan, että Unkarin käyttöön ottama ja voimassa pitämä vuoden 2011 laissa nro CC ja hallituksen asetuksessa nro 356/2012 säädetty kansallinen mobiilimaksujärjestelmä, jolla luodaan monopoli myöntämällä yksinoikeuksia Nemzeti Mobilfizetési Zrt:lle ja jolla estetään pääsy mobiilimaksujen tukkumarkkinoille, jotka olivat aikaisemmin avoinna kilpailulle, on SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastainen, ja
– velvoittamaan Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Unkari vaatii unionin tuomioistuinta
– hylkäämään kanteen perusteettomana ja
– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Kanne
A Asianosaisten pääasialliset perustelut
1 Komissio
24. Komissio esittelee aluksi muutokset, joita on tehty mobiilimaksupalveluun vuoden 2011 lailla nro CC.
25. Se täsmentää ensinnäkin, että 1.7.2014 lähtien Nemzeti Mobilfizetési – joka on kokonaan Magyar Fejlesztési Bankin ja tämän välityksellä Unkarin valtion omistama – huolehtii sellaisen kansallisen mobiilimaksujärjestelmän hallinnoinnista, jota on pakko käyttää julkisen pysäköinnin, liikennöitäväksi tarjottavan tieverkon, valtionyhtiön järjestämän henkilöliikenteen ja muiden valtion elimen tarjoamien palvelujen yhteydessä. Komissio täsmentää tässä yhteydessä, että vaikka mobiilimaksu on mahdollinen vain kahdella ensin mainitulla alalla, oikeudenkäynti koskee näitä neljää alaa.
26. Komissio esittää toiseksi julkisesta pysäköinnistä, että pysäköintipaikan käyttäjä saattoi ennen päivämäärää 1.7.2014 ostaa palvelun suoraan mobiilimaksun tarjoajalta tai sen jälleenmyyjältä, joka välitti tämän jälkeen tämän maksun pysäköintialueen hallinnoijalle, jonka kanssa se oli tehnyt sopimuksen. Vuoden 2011 lain nro CC ja hallituksen asetuksen nro 356/2012 voimaantulon myötä pysäköintialueiden hallinnoijat ovat velvollisia tekemään sopimuksen Nemzeti Mobilfizetésin kanssa, ja tämä myy mobiilipysäköintipalveluja joko suoraan loppukäyttäjille tai jälleenmyyjien välityksellä tässä asetuksessa vahvistettuja maksuja vastaan. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että jo aiemmin toimintaa harjoittaneet mobiilimaksun tarjoajat ovat joutuneet muuttamaan järjestelmiään, jotta niistä on voinut tulla Nemzeti Mobilfizetésin jälleenmyyjiä. Komissio korostaa tieverkon tarjoamisesta liikennöitäväksi, että Unkarissa tietyt tiet ovat käytettävissä vain, jos käyttäjä suorittaa käyttömaksun joko HU-GO‑järjestelmän välityksellä tai e-matrica‑nimellä kutsutulla sähköisellä vinjetillä, ja että 1.7.2014 lähtien käyttöoikeus voidaan hankkia vain suoraan Nemzeti Mobilfizetésiltä tai sen jälleenmyyjäkumppaneilta.
27. Tästä seuraa komission mielestä, että vuoden 2011 lailla nro CC on luotu kansallinen mobiilimaksupalvelujen monopoli, koska Nemzeti Mobilfizetésillä on yksinoikeus tehdä sopimuksia pysäköintialueiden hallinnoijien kanssa ja myydä tienkäyttöoikeus.
28. Komissio väittää kanteensa tueksi ensisijaisesti, että palveludirektiivi on sovellettavissa ja että Unkarin lainsäädäntö on sen 15 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 16 artiklan 1 kohdan vastainen. Komissio esittää toissijaisesti, siltä varalta, että riidanalaiset palvelut jäisivät tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, että Unkarin lainsäädäntö on ristiriidassa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa vahvistettujen vaatimusten kanssa.
29. Komissio toteaa aluksi erityisesti Unkarin väitteestä, jonka mukaan kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on yleinen taloudellista etua koskeva palvelu, joka ei kuulu palveludirektiivin soveltamisalaan, että tämän direktiivin 1 artiklan 2 ja 3 kohdalla, luettuina yhdessä sen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, rajoitetaan kyseisen direktiivin sovellettavuutta yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin ja jo olemassa oleviin monopoleihin, kun taas vuoden 2011 lailla nro CC on annettu yksinoikeus Nemzeti Mobilfizetésille palveludirektiivin voimaantulon jälkeen.
30. Komissio korostaa tämän jälkeen, että asianomaisia palveluja ei voida pitää yleistä taloudellista etua koskevina palveluina. Komissio viittaa tiedonantoonsa Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen(8) ja muistuttaa, että toimintaan, jota yritykset jo hoitavat tai jota ne voivat hoitaa tyydyttävällä tavalla harjoittaessaan toimintaansa tavanomaisin kaupallisin ehdoin, ei voida tarkoituksenmukaisuussyistä liittää erityisiä julkisen palvelun velvoitteita. Yritykset, jotka harjoittavat toimintaansa tavanomaisin kaupallisin ehdoin, ovat tarjonneet riidanalaisia mobiilimaksupalveluja tyydyttävällä tavalla. Komissio katsoo lisäksi, että riidanalaiset palvelut eivät ole olennaisen tärkeitä kansalaisille. Se lisää kuitenkin tässä yhteydessä, että vaikka näitä palveluja pidettäisiin yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, niihin voitaisiin soveltaa palveludirektiiviä, minkä vahvistavat ne lukuisat takeet ja poikkeukset, joita tässä direktiivissä säädetään yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen hyväksi.
31. Komissio korostaa lopuksi EUT-sopimuksen sääntöjen sovellettavuudesta, että riidanalaisia palveluja tarjotaan vastiketta vastaan ja että toimintaa, johon ne liittyvät, harjoittivat Unkarissa aikaisemmin kaupalliset yhtiöt. Tämä toiminta on näin ollen taloudellista toimintaa, johon sovelletaan EUT-sopimuksen määräyksiä.
32. Komissio arvioi kansalliseen mobiilimaksujärjestelmään liittyvän Unkarin lainsäädännön rajoittavuudesta, että vuoden 2011 lailla nro CC ja hallituksen asetuksella nro 356/2012 on rajoittava vaikutus, koska kansallisen mobiilimaksujärjestelmän hyödyntämisestä on tullut valtion monopoli ja mobiilimaksu- ja mobiilipuhelinpalvelun tarjoajat voivat harjoittaa toimintaansa enää vain jälleenmyyjinä. Komission mielestä näillä säännöksillä estetään pääsy mobiilimaksujen tukkumarkkinoille palvelujen tarjoamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä riippumatta.
33. Näin ollen komissio vetoaa yhtäältä sijoittautumisvapauden osalta siihen, että kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on palveludirektiivin 15 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettu vaatimus ja SEUT 49 artiklassa tarkoitettu rajoitus, sillä Nemzeti Mobilfizetésille annetuilla yksinoikeuksilla estetään unkarilaisten ja ulkomaalaisten yritysten pääsy mobiilimaksujen tukkumarkkinoille, jotka olivat aikaisemmin avoimia kilpailulle.
34. Se arvioi toisaalta palvelujen tarjoamisen vapauden osalta, että kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on palveludirektiivin 16 artiklan ja SEUT 56 artiklan vastainen, koska Nemzeti Mobilfizetésille annetuilla yksinoikeuksilla rajoitetaan rajatylittävien palvelujen tarjoamista.
35. Komissio ei kiistä sitä, etteikö Unkarin esittämiä perusteluja ja erityisesti kuluttajien ja palvelujen vastaanottajien suojaa, liiketoimien luotettavuutta ja petosten torjuntaa voida pitää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja palveludirektiivin 4 artiklan 8 alakohdassa tarkoitettuina yleistä etua koskevina pakottavina syinä. Nämä yleistä etua koskevat pakottavat syyt eivät ole kuitenkaan omiaan oikeuttamaan vuoden 2011 lailla nro CC ja hallituksen asetuksella nro 356/2012 käyttöön otettuja rajoituksia, sillä ne eivät ole välttämättömiä eivätkä oikeasuhteisia.
36. Komissio väittää esimerkiksi yhtäältä, ettei ole osoitettu, että julkista pysäköintiä ja tieverkon tarjoamista liikennöitäväksi koskevat markkinat olisivat toimineet aikaisemmin riittämättömällä tavalla, joten Unkarin valtion toimenpiteitä ei voida pitää välttämättöminä. Vaikka komissio myöntää tässä yhteydessä, että standardoinnista saattaa koitua tiettyjä etuja mobiilimaksupalvelujen laajentumisen kannalta, se väittää, että valtion monopolin perustaminen ei ollut ainoa eikä paras keino tämän tavoitteen saavuttamiseen.
37. Komissio korostaa toisaalta, että olisi ollut muita vähemmän rajoittavia keinoja, joilla olisi kyetty ratkaisemaan Unkarin väittämät markkinoiden toimintaan liittyvät vaikeudet, joten puuttuminen markkinoihin oli suhteetonta. Komissio väittää erityisesti, että standardointi ja yhteentoimivuus olisi voitu saavuttaa lainsäädäntöteitse, jolloin olisi säilytetty markkinoiden olemassa oleva rakenne, ja että ei ollut tarpeen antaa valtiolle kuuluvalle uudelle elimelle yksinoikeuksia. Se lisää, että olisi ollut mahdollista perustaa väliaikainen monopoli tai ottaa käyttöön konsessiojärjestelmä kansallisen mobiilimaksujärjestelmän alustan hyödyntämistä varten.
38. Komissio arvioi lisäksi, että Unkari tekee ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että riidanalainen palvelu on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu. Yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen määritelmässä ja niihin liittyvissä erityisoikeuksissa ei näet voida mennä pidemmälle kuin että tyydytetään yhteiskunnan tarve korjata markkinoiden normaalista toiminnasta johtuvat konkreettiset puutteet. Nemzeti Mobilfizetésille annettua konkreettista tehtävää ei voida pitää erityisenä tehtävänä, jota markkinoilla olevat yritykset eivät olisi voineet ottaa hoidettavakseen, koska ennen kansallisen mobiilimaksujärjestelmän käyttöönottoa oli jo olemassa järjestelmä, joka kattoi suurimman osan maasta, ja järjestelmä olisi erittäin varmasti kehittynyt edelleen.
39. Komissio vetoaa lopuksi siihen, että uuden mobiilimaksujärjestelmän käyttöönoton rajoittavan vaikutuksen ja suhteettomuuden osoittavat se, että aikaisemmille toimijoille ei ole suoritettu korvausta, ja erityisesti se, että alustaan tehtyjä merkittäviä investointeja ei ole pystytty kuolettamaan ja aikaisemmat sopimussuhteet erityisesti pysäköintialueiden hallinnoijien kanssa on menetetty.
2 Unkari
40. Unkari korostaa aluksi, että kilpailupolitiikalla pyritään maksimoimaan kuluttajien hyvinvointi ja että kansallisen mobiilimaksujärjestelmän käyttöönotolla ja ylläpitämisellä on lisätty heidän hyvinvointiaan, koska julkinen pysäköintipalvelu on edullisempaa ja käytettävissä koko maan alueella. Se korostaa tämän jälkeen, että kilpailu on siirtynyt tukkumarkkinoilta vähittäismarkkinoille, joilla se on huomattavasti kiristynyt. Unkari toteaa lopuksi, että markkinoiden rakenne ei ennen päivämäärää 1.7.2014 mahdollistanut kilpailun kehittymistä, sillä suurin toimija EME Zrt. oli tuolloin monopoliasemassa. Tämän toimijan etujen mukaista oli olla tukkumarkkinoilla yhteydessä vain sille kannattaviin kuntiin. Unkari vetoaa siihen, että koska EME oli integroitunut vertikaalisesti, tämä rakenne oli sellainen, ettei ollut tämän toimijan edun mukaista kehittää jälleenmyyjäverkostoa vähittäismarkkinoilla, koska jälleenmyyjät olisivat saattaneet kilpailla sen kanssa.
41. Unkari väittää, että nyt käsiteltävässä asiassa ei voida soveltaa palveludirektiiviä eikä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa.
42. Unkari muistuttaa ensin siitä, että SEUT 106 artiklan 2 kohdan, perussopimusten liitteenä olevan, yleistä etua koskevista palveluista laaditun pöytäkirjan (N:o 26)(9) 1 artiklan ja palveludirektiivin 1 artiklan 3 kohdan mukaan sellaisten toimintojen määritteleminen, joita voidaan pitää ”yleistä taloudellista etua koskevina palveluina”, kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, ja esittää tämän jälkeen, että kansallisen mobiilimaksujärjestelmän hyödyntäminen on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu. Unkari väittää tässä yhteydessä, että komission tiedonannon ”Julkisesta palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat Euroopan unionin puitteet”(10) mukaan luokittelu ”yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi” edellyttää useiden edellytysten täyttymistä, eli palvelulla on oltava erityisiä ominaisuuksia verrattuna muuhun taloudelliseen toimintaan ja sen on oltava kaikkien käytettävissä eivätkä markkinavoimat yksinään tarjoa näitä palveluja tyydyttävällä tavalla.
43. Unkarin mukaan komissio ei ole kiistänyt toisen edellytyksen täyttymistä. Ensimmäisen edellytyksen osalta mobiilimaksupalvelut liittyvät sellaisten julkisten palvelujen käyttöön, joiden osalta on valtion tehtävänä varmistaa, että käyttäjät voivat käyttää niitä yhdenmukaisella, mukavalla, välittömällä ja kohtuuhintaisella tavalla käyttöpaikasta riippumatta. Kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on siten otettu käyttöön yleistä etua koskevista syistä eikä taloudellisin perustein, eikä se ole ”mukavuuspalvelu” vaan ainoa vaihtoehto, jossa otetaan huomioon käyttäjien etu, koska tämä maksutapa mahdollistaa pysäköinnin todellista kestoa vastaavan maksun määrän laskemisen.
44. Unkari vetoaa lopuksi siihen, että aikaisempi järjestelmä ei mahdollistanut markkinoiden tyydyttävää toimintaa, joten kolmas edellytys täyttyy. Markkinoilla olleet toimijat eivät esimerkiksi kyenneet ottamaan käyttöön mobiilimaksualustaa, ja koska se ei ollut niiden etujen mukaista, kansallisella mobiilimaksujärjestelmällä pyrittiin täyttämään markkinoiden aikaisemman toiminnan puutteet ottamalla käyttöön kattava palvelu koko maan alueelle ja hallinnoimalla teknistä alustaa Unkarin valtion toimesta parhaalla mahdollisella tavalla kustannusten kannalta sekä mahdollisimman yhdenmukaisesti.
45. Unkari väittää toiseksi, että palveludirektiiviä ei voida soveltaa tässä tapauksessa, koska siinä säädetään ainoastaan, että sillä ei velvoiteta jäsenvaltioita vapauttamaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja. Kyseisellä direktiivillä ei myöskään velvoiteta jäsenvaltioita vapauttamaan ”olemassa olevia” yleistä taloudellista etua koskevia palveluja, eikä direktiivissä sen 1 artiklan 3 kohdan mukaan käsitellä palvelumonopolien purkamista.
46. Unkari pysyttää näin ollen näkemyksensä, jonka mukaan kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan nojalla riidanalaiset palvelut eivät kuulu sen soveltamisalaan.
47. Mikäli kuitenkin katsottaisiin, että palveludirektiiviä voidaan soveltaa, Unkari väittää, että koska kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu, ei pitäisi kyseisen direktiivin 15 artiklan 4 kohdan mukaisesti ottaa huomioon kyseisen direktiivin 15 artiklan 2 kohdan d alakohtaa, sillä sen soveltaminen estäisi tälle kansalliselle järjestelmälle uskotun tehtävän hoitamisen.
48. Unkari esittää kolmanneksi SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan rikkomisen osalta, että näitä määräyksiä ei voida soveltaa riidanalaisiin palveluihin, sillä olisi yhtäältä SEUT 106 artiklan 2 kohdan vastaista, että EUT-sopimuksen määräyksiä, olivatpa kyseessä kilpailusäännöt tai sisämarkkinoihin liittyvät säännöt, sovellettaisiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin, jos ne estävät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti asianomaisia yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä, ja toisaalta mobiilimaksujärjestelmä on valtion monopoli, joten sitä pitäisi tarkastella SEUT 37 artiklan valossa eikä tämän perussopimuksen muiden määräysten perusteella.
49. Mikäli kuitenkin katsotaan, että SEUT 49 ja SEUT 56 artikla ovat sovellettavissa riidanalaisiin palveluihin, Unkari väittää, että näitä määräyksiä ei ole rikottu.
50. Unkari vetoaa aluksi siihen, että kansalliseen mobiilimaksujärjestelmään liittyvät säännöt eivät ole syrjiviä, sillä vuoden 2011 lakia nro CC ja hallituksen asetusta nro 356/2012 sovelletaan kaikkiin palveluntarjoajiin, jotka ovat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa.
51. Unkari korostaa tämän jälkeen, että unionin tuomioistuin pitää perusteluja, joita se on esittänyt oikeuttaakseen kansallisen mobiilimaksujärjestelmän, erityisesti kuluttajansuojaa ja liiketoimien luotettavuutta sekä petosten torjumista, yleistä etua koskevina pakottavina syinä.
52. Lopuksi se toteaa, että kansallisen mobiilimaksujärjestelmän käyttöönotto ja ylläpitäminen ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia toimia. Unkari esittää esimerkiksi, että ennen näitä uudistuksia markkinat eivät toimineet tyydyttävällä tavalla, koska palvelu ei kattanut koko maan aluetta, yhteentoimivuus puuttui eikä palvelu toiminut alustalla. Unkarin mukaan aikaisemmassa järjestelmässä ei ollut EME:n etujen mukaista kehittää jälleenmyyntimarkkinoita, koska sen rakenteena oli vertikaalinen integraatio, eikä laajentaa paikallisviranomaisten kanssa tehtyjen sopimusten piiriä. Sitä vastoin kansallinen mobiilimaksujärjestelmä takaa täydellisen kattavuuden ja yhteentoimivuuden, lisää kilpailua ja mahdollistaa tyydyttävän palvelujen tarjonnan, koska se toimii avoimena alustana, joka on mobiilimaksupalvelun tarjoajien käytettävissä yhdenmukaisen ja standardoidun käyttöliittymän välityksellä. Unkari esittää erityisesti, että käyttäjä voi nyt valita vapaasti kaikista mobiilipysäköintimaksun tarjoajista sen, joka on tehnyt hänelle edullisimman tarjouksen, ja käyttää mobiilipysäköintiä koko maan alueella tavanomaisen palveluntarjoajansa kautta. Unkarin mukaan kansallinen mobiilimaksujärjestelmä takaa lisäksi täydellisen palvelujen kattavuuden mobiilimaksupalvelun tarjoajille sekä kunnille. Lopuksi se toteaa, että tämä järjestelmä on mahdollistanut markkinoille tulon esteiden alentamisen kaikille toimijoille sekä alentanut niiden tukitoiminto- ja kehityskuluja.
53. Unkari toteaa komission väitteestä, jonka mukaan ennen kansallisen mobiilimaksujärjestelmän käyttöönottoa käytössä olleet hajanaiset järjestelmät olisi voitu yhdistää lainsäädännöllä käyttöön otettujen velvoitteiden, yhteistyön tai markkinoilla vallinneen kilpailun avulla, että sitä ei tue mikään konkreettinen esimerkki. Koska riidanalainen palvelu kuuluu lisäksi kunnille, olisi ollut välttämätöntä turvautua julkisten sopimusten tekomenettelyihin. Tästä syystä pysäköintiä koskeva mobiilimaksujärjestelmä olisi otettu käyttöön ainoastaan paikoissa, joissa palveluntarjoaja olisi voinut odottaa saavansa merkittäviä tuloja, joten palvelu ei olisi kattanut koko maan aluetta ja eri palveluntarjoajat olisivat voineet päästä sopimuksiin eri kuntien kanssa, mikä olisi aiheuttanut sen, että yhteentoimivuus olisi puuttunut kokonaan.
54. Unkari arvioi, että komission perustelu, joka liittyy mahdollisuuteen toteuttaa integraatio toimijoiden välisellä yhteistyöllä ja pakollisella pääsyllä EME:n olemassa olevaan järjestelmään, ei ole realistinen, sillä pakollinen pääsy olisi ollut mahdollinen, jos tämä yhtiö olisi toiminut alustana.
B Oikeudellinen arviointi
1 Luokittelu ”yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi”
55. Komission esittämien väitteiden tarkastelun helpottamiseksi on mielestäni välttämätöntä määrittää ensin, ovatko riidanalaiset mobiilimaksupalvelut yleistä taloudellista etua koskevia palveluja.
56. Vaikka näet se, että palvelu luokitellaan yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi, ei estä palveludirektiivin soveltamista, koska unionin tuomioistuin on katsonut, että palvelu kuuluu tämän direktiivin soveltamisalaan silloinkin, kun se luokitellaan tällaiseksi palveluksi,(11) tällainen luokitteleminen on olennaisen tärkeää, sillä mikäli riidanalaiset palvelut luokiteltaisiin näin, pitäisi soveltaa palveludirektiivissä säädettyjä tiettyjä erityisiä poikkeuksia. Palveludirektiivin 15 artiklan 4 kohdassa säädetään esimerkiksi sijoittautumisvapaudesta, että tämän artiklan 1, 2 ja 3 kohtaa sovelletaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevaan lainsäädäntöön vain siltä osin kuin kyseisten kohtien soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kyseisen direktiivin 17 artiklan 1 kohdassa säädetään palvelujen tarjoamisen vapaudesta, että sen 16 artiklaa ei sovelleta toisessa jäsenvaltiossa tarjottaviin yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin.
57. Arvioin tässä tarkoituksessa niiden perusteiden osalta, joiden valossa on määritettävä, ovatko riidanalaiset mobiilimaksupalvelut yleistä taloudellista etua koskevia palveluja, että tässä tapauksessa on sovellettava oikeuskäytännössä valtiontukien osalta kehitettyjä perusteita siinäkin tapauksessa, että luokittelemista yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin tarkastellaan liikkumisvapauksien ja erityisesti palveludirektiivin näkökulmasta.(12)
58. Vaikka tämän direktiivin asiayhteydessä ei ole välttämättä vielä olemassa runsasta oikeuskäytäntöä, sovellettavat perusteet eivät poikkea niistä, joihin unionin tuomioistuin on tukeutunut valtiontukien yhteydessä.(13)
59. Eri perusteiden käyttäminen ei olisi myöskään perusteltua.
60. Luokittelemista yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin ei näet voida tehdä eri tavalla sen mukaan, sovelletaanko valtiontukia koskevia sääntöjä, vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä vai palveludirektiiviä, sillä viime kädessä yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen käsitteitä on vain yksi.
61. Tätä näkemystä tukee sekin, että palveludirektiivin 15 artiklan 4 kohdassa käytetty sanamuoto, jonka mukaan tämän säännöksen 1, 2 ja 3 kohtaa sovelletaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevaan lainsäädäntöön vain siltä osin kuin kyseisten kohtien soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä, on nimenomaan sama kuin SEUT 106 artiklan 2 kohdan sanamuoto.
62. Jotta kyettäisiin määrittämään, voidaanko riidanalaiset palvelut luokitella yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin, kuten Unkari väittää, on vielä muistutettava, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta määritellä, mitä ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevana palveluna, ja että tätä koskeva valvonta rajoittuu vain sen selvittämiseen, että ne eivät tee ilmeistä virhettä luokitellessaan palvelun tällaiseksi palveluksi.(14) Jäsenvaltioiden on kuitenkin huolehdittava siitä, että jokainen tällaisen palvelun tehtävä täyttää tietyt vähimmäisedellytykset, jotka ovat yhteisiä kaikille tällaisen palvelun tehtäville, ja näytettävä toteen, että nämä edellytykset täyttyvät kyseessä olevassa asiassa.(15)
63. Näihin edellytyksiin kuuluu, että on olemassa viranomaisen päätös, jolla annetaan kyseisille toimijoille yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin liittyvä tehtävä ja määritellään selvästi ja läpinäkyvästi annetun julkisen palvelun velvoitteen täsmällinen luonne sekä tämän tehtävän yleisluontoisuus ja pakottavuus(16) sekä erityisesti vaatimus, jonka mukaan yleistä taloudellista etua koskevat palvelut on annettu koko yhteiskunnan edun mukaisesti ja kaikkien käyttäjien hyväksi.(17)
64. On niin ikään jäsenvaltioiden tehtävänä täsmentää syyt, joiden vuoksi ne katsovat, että riidanalaista palvelua on sen erityisluonteen vuoksi pidettävä yleistä taloudellista etua koskevana palveluna ja se on erotettava muusta taloudellisesta toiminnasta.(18)
65. Oikeuskäytännöstä ilmenee lopuksi, että jäsenvaltiot voivat antaa toimijalle yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin liittyvän tehtävän markkinoiden puutteellisen toiminnan vuoksi. Tällainen toimenpide on kuitenkin rajattu, koska – kuten komissio on toistuvasti todennut – ei ”olisi asianmukaista asettaa erityisiä julkisen palvelun velvoitteita sellaiselle toiminnalle, jota tavanomaisesti markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaisesti toimivat yritykset jo harjoittavat tai voivat harjoittaa tyydyttävästi ja yleisen edun mukaisilla ehdoilla, jotka valtio määrittää. Tällaisia ehtoja ovat esimerkiksi hinta, objektiiviset laatuominaisuudet, jatkuvuus ja palvelun saatavuus”.(19)
66. Unkari väittää tässä tapauksessa, että riidanalaisilla palveluilla on erityisiä ominaisuuksia muuhun taloudelliseen toimintaan verrattuna. Unkari esittää erityisesti, että nyt käsiteltävän asian kohteena olevat mobiilimaksupalvelut liittyvät sellaisten julkisten palvelujen käyttöön, joihin valtion on varmistettava yhdenmukainen, mukava, välitön ja kohtuuhintainen pääsy käyttöpaikasta riippumatta. Se lisää, että markkinavoimat eivät tarjoaisi näitä palveluja riittävän kattavasti ja että kansallisella mobiilimaksujärjestelmällä pyritään korvaamaan markkinoiden aikaisemman toiminnan puutteita.
67. Tämä perustelu ei vakuuta.
68. Totean riidanalaisten palvelujen yleisen edun mukaisuudesta, että käsitettä ”yleistä taloudellista etua koskevat palvelut” ei voida vahvistaa jäykästi ja että se perustuu lähtökohtaisesti useisiin muuttujiin, kuten kansalaisten tarpeisiin, jotka ovat kullekin jäsenvaltiolle ominaisia, tai tekniseen ja kaupalliseen kehitykseen. Unionin tuomioistuin on esimerkiksi luokitellut ”yleistä taloudellista etua koskeviksi palveluiksi” niinkin erilaisia palveluja kuin veden,(20) kaasun(21) ja sähkön jakelun,(22) ambulanssikuljetuksen,(23) postin keräämisen ja jakelun koko maan alueella(24) tai jopa kannattamattomien lentoreittien liikennöimisen.(25)
69. Kun otetaan huomioon laaja harkintavalta, jota jäsenvaltioilla on niiden määritellessä, mitä ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, pelkästään se, että riidanalaiset palvelut liittyvät uusiin teknologioihin, ei näin ollen voi mielestäni estää niiden luokittelemista yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin. Ei tosin voida kiistää sitä, että tietyt alat, kuten palvelut, joita on aikaisemmin tarjonnut yritys, jolla on ollut yksinoikeus, voidaan helpommin luokitella yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin, mutta tämä ei merkitse vastakohtaispäätelmänä sitä, että tiettyjä palveluja ei voitaisi pelkästään niiden luonteen vuoksi luokitella yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin. Vaikka mobiilimaksupalvelujen markkinat liittyvät läheisesti uusiin teknologioihin, mikään ei myöskään anna aihetta ajatella, että niillä ei pyrittäisi täyttämään yhteiskunnan tarvetta ja että ne eivät muodostaisi yleistä etua, jota valtion pitäisi suojella, koska nämä tarpeet ovat paitsi erilaisia, ennen kaikkia kehittyviä.
70. Riippumatta mobiilimaksupalvelujen luonteesta katson kuitenkin, että näitä palveluja ei voida luokitella tässä tapauksessa yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin.
71. Esimerkiksi Unkarin perustelu, jonka mukaan riidanalaiset mobiilimaksupalvelut liittyvät erottamattomasti pysäköintiä koskevaan yleiseen palveluun, osoittaa mielestäni sen, että mobiilimaksupalvelujen osalta ei voida selvästi määritellä, sisältävätkö ne sellaisenaan yleisen edun ulottuvuuden vai kuuluvatko ne epäsuorasti pysäköintiä koskevan julkisen palvelun välityksellä yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen piiriin. Toisin sanoen ei mielestäni riitä, että palvelutoiminta liittyy julkiseen palveluun, jotta sitä voidaan pitää yleistä taloudellista etua koskevana palveluna.
72. Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa Unkarin perusteluilla, joilla se pyrkii osoittamaan, että – toisin kuin komissio esittää – mobiilimaksupalvelut eivät ole mukavuuspalveluja. Vaikka olen Unkarin kanssa samaa mieltä siitä, että siitä, että Unkarin lainsäädäntö itse luokittelee kyseisen palvelun ”mukavuuspalveluksi”, ei voida päätellä, onko vastaava palvelu yleistä taloudellista etua koskeva palvelu, katson komission tavoin, ettei tämä palvelu ole kansalaisten kannalta välttämätön vaan ainoastaan vaihtoehto käteismaksulle. Toisin kuin Unkari esittää, tässä yhteydessä pysäköinnin maksaminen mobiilimaksulla ei ole välttämättä ainoa maksutapa, joka mahdollistaa maksun määrän laskemisen pysäköinnin todellisen keston mukaan. Vaikka pitää paikkansa, että etukäteismaksujärjestelmä pysäköintimittarin avulla ei mahdollista maksun määrän laskemista pysäköinnin todellisen keston mukaan, jälkikäteismaksujärjestelmä maksulipukejärjestelmän avulla näet mahdollistaa tämän.
73. Unkari väittää lisäksi, että se on jättänyt yleistä etua koskevista syistä eikä taloudellisista syistä kyseiset palvelut niihin siihen saakka sovellettujen säännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Katson tässä yhteydessä, että riidanalaisten palvelujen osalta uusi mobiilimaksujärjestelmä ja Nemzeti Mobilfizetésin etuoikeudet ovat omiaan herättämään epäilyn Unkarin viranomaisten perustelujen osalta.
74. On näet yhtäältä korostettava, että käsitteet ”yksinoikeudet” ja ”yleistä taloudellista etua koskevat palvelut” eivät ole päällekkäisiä erityisesti siksi, että erityis- tai yksinoikeuden antaminen toimijalle on vain väline, jonka avulla tuo toimija voi suorittaa yleistä taloudellista etua koskevan palvelun tehtävän, ja tällaisen tehtävän antamiseen voi myös liittyä monille tai jopa kaikille samoilla markkinoilla toimiville toimijoille asetettu velvollisuus.(26) Siten se, että annetaan yksinoikeus yhdelle toimijalle, ei merkitse välttämättä sitä, että tämä toimija vastaisi yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tehtävästä. Toisaalta uudella mobiilimaksujärjestelmällä luodaan monopoli tukkumarkkinoille – eli niiden palvelujen markkinoille, joita tarjotaan muille mobiilimaksua tarjoaville jälleenmyyjille pysäköintipalvelujen tai muiden julkisten palvelujen tarjoajien kanssa tehtyjen sopimusten välityksellä – valtion määräysvallassa olevan yksikön hyväksi, samalla kun tämän yksikön sallitaan myyvän pysäköintipalveluja joko suoraan loppukäyttäjille tai jälleenmyyjien välityksellä hallituksen asetuksessa nro 356/2012 vahvistettuja vastikkeita vastaan.
75. Tätä epävarmuutta vahvistaa se, että mobiilimaksupalvelua tarjosivat aikaisemmin markkinavoimat, kuten Unkari myöntää.
76. On muistettava, että valtion toimenpiteitä yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen alalla perustellaan normaalisti markkinoiden puutteellisella toiminnalla ja että palvelua ei voida näin ollen pitää yleistä taloudellista etua koskevana palveluna, jos palvelun tarjoavat tai sen voivat tarjota tyydyttävällä tavalla yritykset, jotka harjoittavat toimintaansa tavanomaisin kaupallisin ehdoin.
77. Nyt käsiteltävässä tapauksessa on kiistatonta, että markkinat eivät toimineet puutteellisesti mobiilimaksupalvelun tarjoamisen yhteydessä. Unkarin mukaan markkinat eivät kuitenkaan toimineet tyydyttävällä tavalla, ja kansallisen mobiilimaksujärjestelmän tavoitteena oli koko maan alueen kattavan järjestelmän käyttöönotto sekä yhdenmukaisen ja yhteentoimivan järjestelmän asianmukainen toiminta.
78. Komissio sitä vastoin väittää, että markkinat toimivat aikaisemmin tyydyttävällä tavalla, vaikka se myöntää, että yhtenäinen standardoitu alusta ja yhteentoimivuus puuttuivat.
79. Tältä osin ja tällaisessa asiayhteydessä katson, että jotta voidaan osoittaa julkisen palvelun todellisen tarpeen olemassaolo ja julkisen palvelun velvoitteiden välttämättömyys, ei riitä, että jäsenvaltio vetoaa markkinoiden puutteelliseen toimintaan, vaan sen on osoitettava, että markkinat eivät voi tarjota palvelua tyydyttävällä tavalla.
80. Katson, että Unkari ei ole osoittanut, että markkinat eivät olisi kyenneet tarjoamaan tätä palvelua tyydyttävällä tavalla, ilman että olisi tarpeen ratkaista, olisivatko markkinoilla aikaisemmin toimineet toimijat ja erityisesti aikaisempi markkinajohtaja EME hoitaneet riidanalaiset palvelut samoin, Unkarin määrittämin ehdoin, kun otetaan niiden oma kaupallinen etu huomioon.
81. Katson siis yhtäältä, että – kuten komissio on korostanut – ei ole mahdotonta, että muilla markkinoilla tapahtuvan kehityksen tavoin alustojen välisen kilpailun kehitys johtaa standardoitujen yhtenäisten palvelujen ilmestymiseen. Toisaalta katson, että standardointia ja yhteentoimivuutta olisi voitu edistää ja toteuttaa myös Unkarin viranomaisten lainsäädännön tai asetuksen keinoin, ja samalla olisi säilytetty markkinoiden kilpailurakenne eikä siis olisi annettu yksinoikeuksia valtion määräysvallassa olevalle toimijalle. Vaikka myönnän, että yksinoikeuden antaminen Nemzeti Mobilfizetésille on mahdollistanut yhteentoimivuuden ja markkinoiden standardoinnin, koska aikaisemmin kukin mobiilimaksujen tarjoaja käytti omaa järjestelmäänsä, jota ei ollut liitetty muihin järjestelmiin, katson näin ollen, että Unkari olisi voinut päästä samaan lopputulokseen edistämällä esimerkiksi kilpailijoiden pääsyä toistensa järjestelmiin.
82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaisi, että riidanalaiset palvelut eivät ole yleistä taloudellista etua koskevia palveluja.
2 Väitteet, jotka koskevat palveludirektiivin 15 ja 16 artiklan rikkomista
83. Jotta kyettäisiin antamaan ratkaisu komission pääasiallisesti esittämistä väitteistä, on aluksi määritettävä, onko kansallinen mobiilimaksujärjestelmä tämän direktiivin 15 artiklan 2 kohdan d alakohdassa ja 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”vaatimus”.
84. Muistettakoon, että vuoden 2011 lailla nro CC ja hallituksen asetuksella nro 356/2012 on luotu kansallinen mobiilimaksupalvelujen monopoli, koska Nemzeti Mobilfizetésillä on yksinoikeus markkinoida mobiilimaksupalveluja.
85. Tästä seuraa mielestäni, että yhtäältä kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on palveludirektiivin 15 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettu ”vaatimus”, koska Nemzeti Mobilfizetésille myönnettyjen yksinoikeuksien vaikutuksesta kyseisen palvelutoiminnan harjoittaminen sallittiin vain tietyille palveluntarjoajille.
86. Toisaalta kansallinen mobiilimaksujärjestelmä on tämän direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vaatimus, koska yksinoikeudet ja kansallisen mobiilimaksujärjestelmän hyödyntäminen valtion monopolin muodossa vaikeuttavat väistämättä pääsyä mobiilimaksujen tukkumarkkinoille ja rajatylittävää palvelujen tarjoamista.
87. Tällaiset vaatimukset eivät ole kuitenkaan välttämättä palveludirektiivin 15 ja 16 artiklan vastaisia.
88. Tämän direktiivin 15 artiklan 2 kohdan d alakohdasta ja 3 kohdasta ilmenee, että jos määrätyn palvelutoiminnan harjoittaminen sallitaan kansallisissa oikeussäännöissä vain tietyille palveluntarjoajille toiminnan erityisluonteen vuoksi, tämän rajoituksen on oltava syrjimätön, välttämätön ja oikeasuhteinen. On siis varmistettava, että Unkarin lainsäädäntö on perusteltavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, joilla voidaan taata sillä tavoitellun yleisen edun mukaisen päämäärän saavuttaminen ja joilla ei mennä pidemmälle kuin on tarpeen sen saavuttamiseksi.
89. Kyseisen direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa kielletään myös jäsenvaltioita asettamasta palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan syrjiviä vaatimuksia, jotka eivät ole välttämättömiä eli jotka eivät ole perusteltavissa yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyden tai ympäristön suojeluun liittyvin syin ja jotka eivät ole oikeasuhteisia.
90. Unkari vetoaa kuluttajansuojaan, liiketoimien luotettavuuteen sekä petosten ja harmaan talouden torjuntaan perustellakseen vuoden 2011 lakiin nro CC ja hallituksen asetukseen nro 356/2012 perustuvia vaatimuksia.
91. Vaikka näitä perusteluja voidaan pitää palveludirektiivin 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuina yleistä etua koskevina pakottavina syinä, on kuitenkin todettava, etteivät nämä perustelut sisälly sen 16 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin syihin.
92. Kuten olen jo esittänyt,(27) katson tässä yhteydessä, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevalla palveludirektiivin 16 artiklalla on yhdenmukaistettu sen soveltamisalaan kuuluvat palvelut tyhjentävästi. Tästä seuraa, että Unkarin lainsäädännön yhteensopivuutta palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdan kanssa on tutkittava tämän direktiivin kannalta eikä primäärioikeuden kannalta ja että ei ole mahdollista vedota perusteisiin, joita ei ole mainittu kyseisen direktiivin 16 artiklassa, oikeuskäytäntöön perustuvina yleistä etua koskevina pakottavina syinä.
93. Tässä tapauksessa ei ole kuitenkaan tarpeen ratkaista, voiko Unkari vedota perusteluihin, joita ei mainita palveludirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa.
94. On näet mielestäni riittävää todeta, että kyseisten tavoitteidenkaan kannalta riidanalaiset vaatimukset eivät missään tapauksessa täytä tämän direktiivin 15 artiklan 3 kohdassa ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa vahvistettua oikeasuhteisuutta koskevaa edellytystä.
95. Näistä vaatimuksista ilmeneviin toimiin nähden vähemmän pakottavilla sekä sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittavilla toimilla kyettäisiin siis, mikäli niiden oletetaan olevan unionin oikeuden mukaisia, saavuttamaan Unkarin esittämät tavoitteet.
96. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ja erityisesti Unkarin huomautuksista ilmenee, että se ilmoitti oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa komissiolle, että vaikka se katsoi, että kansallisen mobiilimaksujärjestelmän toiminnalla ei rikottu palveludirektiiviä eikä EUT-sopimusta, se oli valmis muuttamaan järjestelmää siten, että se ottaisi käyttöön konsessiojärjestelmän. On ilmeistä, että tällainen konsessiojärjestelmä, joka koskisi kansallisen mobiilimaksujärjestelmän alustan hyödyntämistä, mahdollistaisi tämän järjestelmän asianmukaisen toiminnan samalla kun sillä säilytettäisiin kilpailu ja heikennettäisiin vähemmän palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta. Katson näin ollen, että oli olemassa muita vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, jotka olisivat mahdollistaneet saman lopputuloksen, ja että Unkarin lainsäädännöllä käyttöön otetuilla vaatimuksilla mennään pidemmälle kuin on tarpeen tämän jäsenvaltion esittämien tavoitteiden saavuttamiseksi.
97. Tästä seuraa, että on mielestäni todettava, että Unkari ei ole noudattanut palveludirektiivin 15 ja 16 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa kansallisen mobiilimaksujärjestelmän, josta säädetään vuoden 2011 laissa nro CC ja sen täytäntöönpanoasetuksessa nro 356/2012, ja näin perustanut monopolin myöntämällä yksinoikeuksia Nemzeti Mobilfizetésille ja estänyt pääsyn mobiilimaksujen tukkumarkkinoille.
98. Koska ehdotan, että hyväksytään komission ensisijaisesti esittämät väitteet, jotka perustuvat palveludirektiivin 15 ja 16 artiklan rikkomiseen, ei mielestäni ole tarpeen tutkia väitteitä, jotka perustuvat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan rikkomiseen ja jotka komissio on esittänyt toissijaisesti.
V Oikeudenkäyntikulut
99. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Unkari on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut sen velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, Unkari on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI Ratkaisuehdotus
100. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Unkari ei ole noudattanut palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 15 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 16 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se on ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa kansallisen mobiilimaksujärjestelmän, josta säädetään kansallisesta mobiilimaksujärjestelmästä vuonna 2011 annetulla lailla nro CC (a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény) ja vuoden 2011 lain nro CC täytäntöönpanosta 13.12.2012 annetulla hallituksen asetuksella nro 356/2012 (356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról).
2) Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.