HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a cincea)
15 februarie 2023(*)(i)
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate având în vedere situația din Belarus – Liste ale persoanelor, ale entităților și ale organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe liste – Noțiunea de «persoană răspunzătoare de represiune» – Eroare de apreciere – Proporționalitate”
În cauza T‑536/21,
Belaeronavigatsia, cu sediul în Minsk (Belarus), reprezentată de M. Michalauskas, avocat,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de R. Meyer și S. Van Overmeire, în calitate de agenți,
pârât,
susținut de
Comisia Europeană, reprezentată de C. Giolito și M. Carpus Carcea, în calitate de agenți,
intervenientă,
TRIBUNALUL (Camera a cincea),
compus din domnul J. Svenningsen, președinte, domnul J. Laitenberger și doamna M. Stancu (raportoare), judecători,
grefier: doamna H. Eriksson, administratoare,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
în urma ședinței din 30 noiembrie 2022,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamanta, Belaeronavigatsia, solicită anularea Deciziei (PESC) 2021/1001 a Consiliului din 21 iunie 2021 de modificare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2021, L 219 I, p. 67), precum și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2021/999 al Consiliului din 21 iunie 2021 privind punerea în aplicare a articolului 8a alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive împotriva Belarus (JO 2021, L 219 I, p. 55) (denumite în continuare „actele inițiale”), a Deciziei (PESC) 2022/307 a Consiliului din 24 februarie 2022 de modificare a Deciziei 2012/642/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2022, L 46, p. 97) și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2022/300 al Consiliului din 24 februarie 2022 privind punerea în aplicare a articolului 8a din Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Belarus (JO 2022, L 46, p. 3) (denumite în continuare, împreună, „actele de menținere”), în măsura în care aceste acte (denumite în continuare, împreună, „actele atacate”) o privesc.
Istoricul litigiului și situația de fapt ulterioară introducerii acțiunii
2 Reclamanta, Belaeronavigatsia, este întreprinderea de stat belarusă a cărei activitate constă în reglementarea spațiului aerian și în asistența pentru traficul aerian în Belarus.
3 Prezenta cauză se înscrie în cadrul măsurilor restrictive adoptate de Uniunea Europeană începând cu anul 2004 având în vedere situația din Belarus în ceea ce privește democrația, statul de drept și drepturile omului. Aceasta este legată mai precis de intensificarea încălcării persistente a drepturilor omului, precum și a represiunii exercitate în mod brutal împotriva opozanților regimului președintelui Lukașenko în urma alegerilor prezidențiale din 9 august 2020, care au fost considerate de Uniune incompatibile cu standardele internaționale.
4 Consiliul Uniunii Europene a adoptat la 18 mai 2006 în temeiul articolelor [75 și 215 TFUE], Regulamentul (CE) nr. 765/2006 privind măsurile restrictive împotriva președintelui Lukașenko și anumitor funcționari din Belarus (JO 2006, L 134, p. 1, Ediție specială, 18/vol. 5, p. 71) și la 15 octombrie 2012, în temeiul articolului 29 TUE, Decizia 2012/642/PESC privind măsuri restrictive împotriva Belarus (JO 2012, L 285, p. 1).
5 Potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și articolului 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1014/2012 al Consiliului din 6 noiembrie 2012, cea din urmă dispoziție făcând trimitere la cea dintâi, se îngheață toate fondurile și resursele economice deținute, păstrate sau controlate printre altele de persoanele, entitățile sau organismele care sunt răspunzătoare de încălcări grave ale drepturilor omului sau de represiunea societății civile și a opoziției democratice sau ale căror activități subminează grav, în alt mod, democrația sau statul de drept în Belarus (în continuare „criteriul general în litigiu”).
6 Prin actele inițiale, numele reclamantei a fost inclus pe listele persoanelor, ale entităților și ale organismelor vizate de măsurile restrictive care figurează în anexa la Decizia 2012/642 și în anexa I la Regulamentul nr. 765/2006 (denumite în continuare, împreună, „listele în cauză”).
7 În actele inițiale, Consiliul a justificat includerea numelui reclamantei pe listele în cauză invocând următoarele motive:
„Întreprinderea de stat BELAERONAVIGATSIA este responsabilă de controlul traficului aerian belarus. Prin urmare, este responsabilă pentru deturnarea [zborului FR4978] la aeroportul din Minsk fără o justificare adecvată la 23 mai 2021. Această decizie motivată politic a urmărit arestarea și reținerea jurnalistului de opoziție Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega și reprezintă o formă de represiune împotriva societății civile și a opoziției democratice din Belarus.
Prin urmare, întreprinderea de stat BELAERONAVIGATSIA este responsabilă de participarea la represiunea împotriva societății civile și a opoziției democratice.”
8 Prin scrisoarea din 22 iunie 2021, Consiliul a adresat reclamantei o notificare individuală a includerii numelui său pe listele în cauză, anexând la aceasta o copie a actelor inițiale. În scrisoarea respectivă, Consiliul a informat reclamanta că are posibilitatea de a solicita reexaminarea deciziei de includere a numelui său pe listele menționate și de a contesta această decizie în fața Tribunalului.
9 Prin scrisoarea din 3 noiembrie 2021, reclamanta a contestat temeinicia înscrierii numelui său pe listele în cauză și a solicitat Consiliului să efectueze o reexaminare.
10 Prin scrisoarea din 17 ianuarie 2022, Consiliul a răspuns la cererea de reexaminare formulată de reclamantă și i‑a transmis documentul WK 15389/2021 INIT. Prin aceeași scrisoare, el a informat reclamanta cu privire la intenția sa de a menține numele său pe listele în cauză și cu privire la posibilitatea de a formula observații în această privință până la 2 februarie 2022.
11 Prin scrisorile din 26 ianuarie și din 1 februarie 2022, reclamanta a contestat pertinența elementelor de probă reunite în documentul WK 15389/2021 INIT și a solicitat Consiliului să reexamineze includerea numelui său pe listele în cauză.
12 Prin actele de menținere, includerea numelui reclamantei pe listele în cauză a fost menținută până la 28 februarie 2023, motivele care justifică această menținere fiind următoarele:
„Întreprinderea de stat Belaeronavigatsia este responsabilă de controlul traficului aerian belarus. Prin urmare, este responsabilă pentru deturnarea [zborului FR4978] la aeroportul din Minsk fără o justificare adecvată la 23 mai 2021. Această decizie motivată politic a fost luată în scopul arestării și reținerii jurnalistului de opoziție Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega și reprezintă o formă de represiune împotriva societății civile și a opoziției democratice din Belarus.
Prin urmare, întreprinderea de stat Belaeronavigatsia este răspunzătoare pentru reprimarea societății civile și a opoziției democratice.”
13 Prin scrisoarea din 25 februarie 2022, Consiliul a răspuns la scrisorile reclamantei menționate la punctul 11 de mai sus și i‑a trimis acesteia din urmă documentele WK 1795/2022 INIT și WK 1795/2022 ADD 1. Prin aceeași scrisoare, Consiliul a comunicat reclamantei decizia sa de a‑i menține numele pe listele în cauză.
Concluziile părților
14 Prin acțiunea sa, formulată la 1 septembrie 2021, reclamanta a contestat inițial actele inițiale în măsura în care o vizează. Prin memoriul depus la grefa Tribunalului la 13 mai 2022, reclamanta și‑a adaptat concluziile pentru a include și actele de menținere în măsura în care o privesc.
15 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea actelor atacate, în măsura în care o privesc;
– obligarea Consiliului și a Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
16 Consiliul și Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
17 În susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă două motive, întemeiate, primul, pe o eroare de apreciere, iar cel de al doilea, pe nerespectarea principiului proporționalității.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere
18 În cadrul acestui motiv, reclamanta reproșează Consiliului că a considerat că criteriul general în litigiu era un criteriu obiectiv care nu impunea să se demonstreze că persoana sau entitatea vizată de măsurile restrictive a avut intenția de a participa la actul de represiune săvârșit. În această privință, fără a invoca nelegalitatea criteriului general în litigiu, reclamanta apreciază în esență că termenii „răspunzătoare de represiune” utilizați la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006 indică faptul că criteriul menționat implică existența unui element intențional și, prin urmare, demonstrarea faptului că persoana sau entitatea vizată de măsurile restrictive a avut intenția de a participa la actul de represiune care îi este reproșat.
19 Astfel, reclamanta susține că Consiliul nu se putea limita să demonstreze imputabilitatea materială a deturnării zborului FR4978 spre aeroportul din Minsk (Belarus) la 23 mai 2021 și că ar fi trebuit de asemenea să demonstreze un element intențional din partea reclamantei, cu alte cuvinte faptul că, prin actele sale, ea a participat în mod deliberat la represiunea societății civile și a opoziției democratice. În lipsa acestei demonstrații, Consiliul nu ar fi putut considera că există o bază factuală suficientă pentru a demonstra intenția sa de a lua parte la represiunea societății civile și a opoziției democratice.
20 Reclamanta susține, în primul rând, că acțiunile sale nu au fost motivate de considerații politice, ci, dimpotrivă, de obligațiile care îi reveneau în domeniul siguranței aeriene în calitate de întreprindere de stat însărcinată cu reglementarea spațiului aerian și cu asistența pentru traficul aerian în conformitate cu convențiile internaționale la care este parte Belarus. Reclamanta ar fi acționat astfel în conformitate cu Convenția pentru reprimarea actelor ilicite îndreptate contra securității aviației civile, încheiată la Montreal (Canada) la 23 septembrie 1971, și cu Convenția privind aviația civilă internațională, încheiată la Chicago (Statele Unite) la 7 decembrie 1944.
21 Reclamanta susține, în al doilea rând, că era posibil să fi fost manipulată de serviciile externe întreprinderii sale care au informat‑o cu privire la prezența unei bombe la bordul zborului FR4978 și că, întrucât nu deținea lista pasagerilor, nu avea motive să suspecteze o asemenea manipulare. Împrejurarea pe care reclamanta o contestă, potrivit căreia e‑mailul de amenințare cu bomba nu ar fi fost primit de aeroportul din Minsk decât la 24 de minute după comunicarea către pilotul zborului FR4978 a acestei amenințări nu ar exclude buna sa credință, din moment ce ar fi acționat numai în funcție de informațiile primite de la serviciile de securitate ale aeroportului din Minsk. În plus, ea nu poate fi considerată responsabilă pentru deturnarea zborului FR4978 din moment ce nu a făcut decât să emită o recomandare către pilot, care a luat el însuși decizia de a ateriza în Belarus.
22 Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantei.
23 Trebuie amintit că, potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și articolului 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006, se îngheață toate fondurile și resursele economice deținute, păstrate sau controlate printre altele de persoanele, entitățile sau organismele care sunt răspunzătoare de încălcări grave ale drepturilor omului sau de represiunea societății civile și a opoziției democratice sau ale căror activități subminează grav, în alt mod, democrația sau statul de drept în Belarus.
24 În ceea ce privește caracterul criteriului general în litigiu, este necesar să se constate că termenii „răspunzătoare de represiune” utilizați la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006 nu sunt definiți nici de aceste dispoziții, nici de alte dispoziții ale Deciziei 2012/642 sau ale Regulamentului nr. 765/2006.
25 În consecință, semnificația și sfera de aplicare a termenilor menționați trebuie să fie stabilite în conformitate cu sensul obișnuit în limbajul curent al acestora, ținând seama în același timp de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 martie 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punctul 21 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 7 mai 2019, Germania/Comisia, T‑239/17, EU:T:2019:289, punctul 40 și jurisprudența citată).
26 În această privință, în primul rând trebuie să se constate că, în limbajul curent, termenii „răspunzător de” desemnează pe acela sau aceea ale cărei acte și/sau activități au produs o consecință pe care autorul acestor acte și/sau activități le cunoaște sau nu le poate ignora în mod rezonabil.
27 În al doilea rând, reiese din contextul în care sunt utilizați termenii „răspunzătoare de represiune” și în special din folosirea, la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006, a formulării „persoanele, entitățile sau organismele care sunt răspunzătoare de […] represiunea societății civile și a opoziției democratice sau ale căror activități subminează grav, în alt mod, democrația sau statul de drept în Belarus” că intenția normativă a fost de a viza prin criteriul general în litigiu, în general, orice persoană, entitate sau organism ale cărui activități subminează grav democrația sau statul de drept în Belarus. În plus, utilizarea sintagmei „în alt mod” în a doua parte a dispozițiilor menționate demonstrează intenția normativă de a considera represiunea societății civile și a opoziției democratice drept un tip de activitate care subminează grav democrația sau statul de drept în Belarus. În sfârșit, folosirea termenului „activități” este o indicație a intenției normative de a viza persoanele, entitățile sau organismele ale căror activități subminează grav democrația sau statul de drept în Belarus ca urmare a faptului că aceste activități contribuie la tulburările menționate, indiferent de existența sau nu a unui element intențional în această privință.
28 În al treilea rând, în ceea ce privește obiectivele urmărite de Decizia 2012/642 și de Regulamentul nr. 765/2006, trebuie amintit, cu titlu introductiv, că, potrivit articolului 21 alineatul (2) litera (b) TUE, consolidarea și sprijinirea democrației, a statului de drept, a drepturilor omului și a principiilor dreptului internațional pe scena internațională constituie unul dintre obiectivele Uniunii în cadrul politicii externe și de securitate comună (PESC).
29 În speță, astfel cum reiese din considerentul (1) al Deciziei 2012/642, măsurile restrictive împotriva Belarus au fost adoptate din cauza absenței persistente a respectării drepturilor omului, a democrației și a statului de drept în această țară. Măsurile menționate urmăresc să exercite presiuni asupra regimului președintelui Lukașenko pentru ca acesta să pună capăt încălcărilor drepturilor omului și represiunii împotriva societății civile și a opoziției democratice.
30 Or, trebuie să se constate că abordarea constând în a viza persoane, entități și organisme ale căror acte și/sau activități contribuie la represiunea împotriva societății civile și a opoziției democratice răspunde în mod coerent obiectivului menționat la punctul 29 de mai sus și, în orice caz, nu poate fi considerată inadecvată în raport cu obiectivul urmărit (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 147). Astfel, actele și/sau activitățile care contribuie la încălcările drepturilor omului și la represiunea societății civile și a opoziției democratice trebuie să înceteze nu numai în cazul în care aceste acte și/sau aceste activități ar fi fost săvârșite intenționat, ci și în cazul în care nu ar putea fi identificat niciun element intențional din partea autorilor lor.
31 Având în vedere ceea ce precedă, criteriul general în litigiu trebuie interpretat în sensul că sunt răspunzătoare de represiunea societății civile și a opoziției democratice persoanele, entitățile sau organismele ale căror acte și/sau activități contribuie la represiunea menționată, indiferent de intenția lor, în condițiile în care acestea cunosc sau nu pot ignora în mod rezonabil consecințele actelor și/sau ale activităților lor.
32 În această privință, trebuie subliniat că, contrar celor susținute de reclamantă, măsurile restrictive nu constituie măsuri punitive care ar necesita să se demonstreze un element intențional din partea autorului actelor și/sau al activităților în cauză.
33 Astfel, înghețarea fondurilor și a resurselor economice la care este supusă reclamanta nu constituie o sancțiune administrativă și nici nu intră în domeniul de aplicare al articolului 49 alineatul (1) prima teză din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
34 Primo, nicio dispoziție a dreptului Uniunii nu conferă o conotație penală măsurilor restrictive de înghețare a fondurilor și a resurselor economice luate împotriva unei persoane, a unei entități sau a unui organism pe baza dispozițiilor referitoare la PESC. Prin urmare, aceste măsuri constituie măsuri preventive selective care urmăresc, conform articolului 21 alineatul (2) litera (b) TUE, să consolideze și să susțină pe scena internațională democrația, statul de drept, drepturile omului și principiile dreptului internațional.
35 Secundo, dispozițiile Deciziei 2012/642 de instituire a regimului de înghețare a fondurilor și a resurselor economice împotriva Belarus nu urmăresc nici să pedepsească, nici să împiedice repetarea vreunui comportament. Acestea au ca unic obiect conservarea activelor deținute de persoanele, de entitățile și de organismele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642, în conformitate cu obiectivele menționate la articolul 21 alineatul (2) litera (b) TUE (a se vedea prin analogie Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul, T‑256/11, EU:T:2014:93, punctul 78 și jurisprudența citată). Fondurile și activele persoanelor interesate nu sunt, așadar, confiscate, ci sunt înghețate cu titlu asigurător.
36 Tertio, efectele acestor dispoziții sunt limitate în timp și revocabile. Înghețarea fondurilor și a resurselor economice pe care le prevăd se aplică, în temeiul articolului 8 din Decizia 2012/642, pentru o perioadă determinată, iar Consiliul, care asigură reexaminarea sa constantă, poate decide în orice moment să îi pună capăt.
37 Contrar celor susținute de reclamantă, criteriul general în litigiu este, așadar, un criteriu obiectiv, legat de actele și/sau de activitățile persoanei vizate de măsuri restrictive, care nu impune, așadar, să se demonstreze că aceasta a avut intenția de a participa, prin actele și/sau activitățile în cauză, la represiunea societății civile și a opoziției democratice din Belarus.
38 În speță, este suficient, așadar, ca dosarul Consiliului să cuprindă o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante care să permită să se stabilească faptul că actele reproșate reclamantei în cadrul deturnării zborului FR4978 au contribuit la represiunea societății civile și a opoziției democratice din Belarus și că reclamanta cunoștea sau nu putea ignora în mod rezonabil această consecință a actelor sale.
39 În această privință, trebuie să se constate că, contrar celor susținute de reclamantă, nici faptul că actul care îi este reproșat ar constitui un act izolat, nici faptul că este o persoană juridică de drept public însărcinată cu reglementarea spațiului aerian și cu asistența pentru traficul aerian în Belarus nu pot avea implicații în ceea ce privește întinderea controlului jurisdicțional și sarcina probei care revine Consiliului, din moment ce nici articolul 29 TUE, nici articolul 215 TFUE, nici actele atacate adoptate în temeiul acestor dispoziții nu fac distincție în funcție de caracterul izolat sau repetat al actelor și/sau al activităților incriminate sau în funcție de natura actelor și/sau a activităților persoanelor fizice sau juridice care pot face obiectul unor măsuri restrictive.
40 În ceea ce privește întinderea controlului menționat, reiese din jurisprudență că efectivitatea controlului jurisdicțional garantat de articolul 47 din cartă impune ca instanța Uniunii să se asigure că decizia prin care au fost adoptate sau menținute măsuri restrictive, care are o aplicabilitate individuală pentru persoana sau entitatea în cauză, se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă (Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punctul 119). Aprecierea caracterului suficient de solid al bazei factuale reținute de Consiliu nu trebuie efectuată prin examinarea elementelor de probă și a informațiilor în mod izolat, ci în contextul în care acestea se inserează. Astfel, Consiliul îndeplinește sarcina probei care îi incumbă dacă prezintă în fața instanței Uniunii o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante care să permită stabilirea existenței unei legături suficiente între entitatea căreia i s‑a aplicat o măsură de înghețare a fondurilor și regimul sau, în general, situațiile combătute (a se vedea Hotărârea din 20 iulie 2017, Badica și Kardiam/Consiliul, T‑619/15, EU:T:2017:532, punctul 99 și jurisprudența citată).
41 În speță, trebuie să se constate că părțile nu contestă că reclamanta este întreprinderea de stat belarusă însărcinată cu reglementarea spațiului aerian și cu asistența pentru traficul aerian și că ea a recomandat, prin intermediul controlorului său aerian, care era în contact cu pilotul zborului FR4978 (denumit în continuare „controlorul aerian”), ca avionul să fie deturnat spre aeroportul din Minsk și să aterizeze acolo, ceea ce a permis arestarea jurnalistului și opozantului Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega de către autoritățile belaruse.
42 În această privință, trebuie subliniat în special că din transcrierea comunicării dintre pilotul zborului FR4978 și controlorul aerian comunicată de autoritățile belaruse și al cărei conținut este reprodus într‑un articol publicat la 25 mai 2021 pe site‑ul internet al Reuters, care face parte din elementele de probă ale Consiliului reunite în documentul WK 6825/2021 INIT pe care se întemeiază includerea numelui reclamantei pe listele în cauză prin actele inițiale, rezultă că recomandarea de deturnare spre aeroportul din Minsk nu provenea nici de la compania aeriană însărcinată cu zborul menționat, nici de la aeroporturile de plecare sau de sosire, ci numai de la reclamantă.
43 Pe de altă parte, din mai multe articole de presă reunite în documentul WK 6825/2021 INIT reiese că deturnarea zborului FR4978 a fost la originea arestării jurnalistului și opozantului Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega, care erau pasageri ai zborului menționat.
44 Astfel, informațiile de care dispunea Consiliul la momentul adoptării actelor inițiale constituie o serie de indicii suficient de concrete, precise și concordante care demonstrează că, fără recomandarea reclamantei de a ateriza pe aeroportul din Minsk, zborul FR4978 nu ar fi fost deturnat spre acest aeroport și că această deturnare a fost la originea arestării jurnalistului și opozantului Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega.
45 Această arestare constituie un act de represiune a societății civile și a opoziției democratice, dat fiind că, așa cum reiese din elementele de probă prezentate de Consiliu, jurnalistul și opozantul Raman Pratasevich a fost arestat pentru motivul că era acuzat de terorism de autoritățile belaruse ca urmare a activităților sale de jurnalist și de opozant al regimului președintelui Lukașenko. În plus, din elementele de probă prezentate de Consiliu reiese că această arestare a intervenit în urma alegerilor prezidențiale din 9 august 2020, care au fost considerate de Uniune incompatibile cu standardele internaționale și care au fost urmate de o intensificare a încălcării persistente a drepturilor omului, precum și a represiunii exercitate în mod brutal împotriva opozanților regimului președintelui Lukașenko.
46 În ceea ce privește menținerea includerii numelui reclamantei pe listele în cauză, trebuie să se constate că informațiile devenite disponibile după adoptarea actelor inițiale, și anume diferitele articole de presă preluate în documentul WK 15389/2021 INIT, raportul preliminar publicat la 7 ianuarie 2022 de Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI) în urma unei prime anchete factuale privind aterizarea forțată a zborului FR4978, preluat în documentele WK 1795/2022 INIT și WK 795/2022 INIT, precum și mărturia controlorului aerian obținută de autoritățile judiciare poloneze și transcrierea înregistrării efectuate de acesta din urmă a conversațiilor care au avut loc în turnul de control în timpul evenimentelor, preluate în documentul WK 1795/2022 ADD 1, nu fac decât să confirme și să precizeze elementele de fapt care erau disponibile la momentul adoptării actelor inițiale. Astfel, din aceste elemente de probă reiese că e‑mailul de amenințare cu bomba primit printre alții de aeroportul din Minsk a fost expediat – s‑a pretins că de mișcarea Hamas, care a dezmințit rapid că este autorul său – după ce pilotul a fost informat cu privire la această pretinsă amenințare. În plus, reclamanta nu a declarat faza de alertă decât în momentul în care pilotul a lansat mesajul de pericol „Mayday” și l‑a informat pe controlorul aerian cu privire la decizia de aterizare pe aeroportul din Minsk.
47 În rest, trebuie arătat că, chiar dacă a fost publicat la 19 iulie 2022, respectiv ulterior adoptării actelor de menținere, raportul definitiv al OACI confirmă informațiile care figurează în raportul preliminar al OACI din 7 ianuarie 2022 (a se vedea, cu privire la opozabilitatea unei informații furnizate în cursul procedurii jurisdicționale, Hotărârea din 28 februarie 2019, Souruh/Consiliul, T‑440/16, nepublicată, EU:T:2019:115, punctul 93 și jurisprudența citată).
48 În ceea ce privește argumentele reclamantei potrivit cărora, în primul rând, era posibil să fi fost manipulată de serviciile externe întreprinderii sale care au informat‑o despre prezența unei bombe la bordul zborului FR4978 și, în al doilea rând, întrucât nu deținea lista pasagerilor, nu avea motive să bănuiască o asemenea manipulare, trebuie să se constate că reiese din înscrisurile din dosar, în special din mărturia controlorului aerian obținută de autoritățile judiciare poloneze, care a fost, în plus, preluată în raportul definitiv al OACI din 19 iulie 2022, că organele de conducere ale reclamantei, precum și personalul său vizat erau perfect conștiente că participau la o operațiune care avea ca obiect deturnarea zborului FR4978 spre aeroportul din Minsk pentru motive care nu aveau nicio legătură cu siguranța aeriană.
49 Mai întâi, controlorul aerian a declarat că, cu mult timp înainte de intrarea zborului FR4978 în spațiul aerian belarus, directorul general al reclamantei, însoțit de o persoană necunoscută, despre care reclamanta a confirmat în ședință că aparținea Comitetului pentru Siguranța Statului Belarus (KGB), au venit să discute cu superiorul său ierarhic și că, ulterior, acesta din urmă l‑a informat că o aeronavă cu o bombă la bord era așteptată în spațiul aerian belarus, dar că îi era interzis să avertizeze imediat aeronava vizată, întrucât aceasta din urmă risca să dorească să aterizeze pe cel mai apropiat aeroport sau în sectorul aerian vecin în care se afla la acel moment, în speță în Ucraina.
50 În continuare, controlorul aerian a arătat că superiorul său ierarhic i‑a ordonat să transmită pilotului zborului FR4978 informația potrivit căreia o bombă care se afla la bord urma să explodeze deasupra orașului Vilnius (Lituania) și că, ulterior, persoana necunoscută despre care avea bănuiala că aparținea KGB a rămas tot timpul așezată lângă el, indicându‑i cum să răspundă la întrebările adresate de pilotul zborului FR4978. Astfel, pe baza instrucțiunilor date de persoana menționată, controlorul aerian l‑a informat pe pilotul respectiv că informația privind bomba provenea de la serviciile de securitate, că fusese trimis un e‑mail în această privință, iar codul de alertă era roșu. După ce pilotul menționat a lansat mesajul de pericol „Mayday” și și‑a început coborârea spre aeroportul din Minsk, persoana respectivă a avut schimburi de mesaje telefonice cu un terț, confirmându‑i că pilotul a luat decizia de a ateriza pe aeroportul din Minsk.
51 Pe de altă parte, reiese din dosar că, la câteva zile după deturnarea zborului FR4978, controlorul aerian a fost convocat la sediul reclamantei, unde superiorii săi ierarhici i‑au solicitat să își modifice declarația, pentru ca aceasta să nu dezvăluie incoerențele din cronologia evenimentelor.
52 În sfârșit, reiese din dosar că autoritățile americane au efectuat propria anchetă, care a condus un grand jury din cadrul Tribunalului Federal Districtual din Districtul Sud din New York (Statele Unite) să întocmească un act de acuzare privind deturnarea zborului FR4978 împotriva a patru funcționari belaruși, și anume directorul general și directorul general adjunct al reclamantei, precum și doi agenți ai KGB. Actul menționat arată în special că aceste persoane erau participanți esențiali la un complot care urmărea să deturneze zborul FR4978 spre aeroportul din Minsk, că au colaborat cu personalul reclamantei pentru a transmite zborului FR4978 o falsă amenințare cu bomba în vederea deturnării sale și că, ulterior, au falsificat raporturi pentru a‑și disimula acțiunile.
53 Având în vedere ceea ce precedă și ținând seama de contextul politic din Belarus la momentul faptelor, caracterizat printr‑o intensificare a încălcării persistente a drepturilor omului, precum și a represiunii exercitate în mod brutal împotriva opozanților regimului președintelui Lukașenko în urma alegerilor prezidențiale din 9 august 2020, care au fost considerate incompatibile cu standardele internaționale, reclamanta nu putea, cel puțin nu în mod rezonabil, să ignore faptul că activitățile sale desfășurate pentru deturnarea zborului FR4978 spre Minsk pentru motive care nu aveau nicio legătură cu siguranța aeriană contribuiau la represiunea societății civile și a opoziției democratice.
54 Prin urmare, Consiliul a considerat fără a săvârși o eroare de apreciere că, prin implicarea sa, în calitate de întreprindere publică însărcinată cu reglementarea spațiului aerian și cu asistența pentru traficul aerian în Belarus, în deturnarea zborului FR4978, reclamanta este răspunzătoare de represiunea societății civile și a opoziției democratice din Belarus.
55 Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentele reclamantei.
56 Astfel, în primul rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia, având în vedere articolul 20 din cartă, luarea în considerare a participării obiective a reclamantei la deturnarea zborului FR4978 ar trebui să conducă la sancționarea automată a tuturor celor al căror rol instrumental era demonstrat, inclusiv a pilotului zborului menționat, este necesar să se arate că Consiliul rămâne liber să aprecieze, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite prin Tratatul FUE, modalitățile de punere în aplicare a deciziilor adoptate în conformitate cu titlul V capitolul 2 din Tratatul UE, inclusiv stabilirea persoanelor vizate de adoptarea eventuală a unor măsuri restrictive individuale întemeiate pe articolul 215 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 septembrie 2013, Bank Melli Iran/Consiliul, T‑35/10 și T‑7/11, EU:T:2013:397, punctul 194).
57 În plus, contrar celor susținute de reclamantă în ședință, interpretarea criteriului general în litigiu, așa cum a fost reținută la punctul 31 de mai sus, nu implică faptul că orice act și/sau orice activitate care contribuie în mod echivalent la represiunea societății civile și a opoziției democratice este vizat de acest criteriu indiferent de calificarea sa materială. Astfel, caracterul obiectiv al acestuia trebuie să fie determinat în mod necesar în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2012/642 și cu articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 765/2006, care vizează numai actele și/sau activitățile susceptibile să fie calificate drept acte de represiune, ceea ce exclude actele lipsite, prin natura lor, de orice legătură intrinsecă cu represiunea societății civile și a opoziției democratice.
58 În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul reclamantei întemeiat pe Hotărârea din 30 septembrie 2021, Curtea de Conturi/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782), și potrivit căruia, pe de o parte, numai unii dintre reprezentanții și prepușii săi au fost implicați în mod real în deturnarea menționată mai sus și, pe de altă parte, sancționarea membrului culpabil al instituției nu trebuie să repercuteze în mod automat asupra întregii instituții, trebuie să se constate că, așa cum indică în mod întemeiat Consiliul, există o diferență de natură între, pe de o parte, un act săvârșit singur de un agent sau un membru al instituției, care acționează în interes propriu, în detrimentul instituției căreia îi aparține și, pe de altă parte, precum în speță, un act săvârșit de agenți ai unei instituții publice în numele acesteia, în cadrul funcțiilor care le sunt încredințate, cu utilizarea mijloacelor și a competențelor instituției în cauză. Argumentul reclamantei nu poate fi, așadar, admis.
59 În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia adoptarea unor măsuri restrictive ar trebui să se întemeieze pe alegații de încălcări sistematice ale drepturilor omului, trebuie constatat că criteriul general în litigiu nu prevede că numai actele și/sau activitățile care prezintă un asemenea caracter pot conduce la adoptarea unor măsuri restrictive. În plus și în orice caz, deturnarea zborului FR4978 în vederea arestării jurnalistului și opozantului Raman Pratasevich și a Sofiei Sapega nu poate fi disociată de contextul în care se înscrie, și anume cel al alegerilor prezidențiale din 9 august 2020, care au fost considerate de Uniune incompatibile cu standardele internaționale și care au fost urmate de o intensificare a încălcării persistente a drepturilor omului, precum și de represiunea brutală a opozanților regimului președintelui Lukașenko.
60 În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia Consiliul a adoptat măsuri restrictive împotriva reclamantei, deși OACI nu își prezentase încă concluziile, iar Statele Unite nu adoptaseră astfel de măsuri, trebuie să se constate, asemenea Consiliului, că principiul prezumției de nevinovăție, care impune ca orice persoană acuzată de o infracțiune să fie prezumată nevinovată până la dovedirea vinovăției sale conform legii, nu se opune adoptării unor măsuri restrictive, în condițiile acestea nu sunt, așa cum se arată la punctele 34 și 35 de mai sus, de natură penală.
61 Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se constate că primul motiv este nefondat și, prin urmare, trebuie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
62 În cadrul acestui motiv, reclamanta susține că Consiliul a încălcat principiul proporționalității.
63 În primul rând, ar fi disproporționată sancționarea pentru aceleași fapte atât a reclamantei, cât și a conducerii acesteia. În plus, chiar dacă ar fi fost săvârșite abateri de către membrii personalului său, reclamanta nu ar trebui să fie sancționată din moment ce nu trebuie să răspundă pentru actele care constituie abateri separabile de serviciu.
64 În al doilea rând, potrivit reclamantei, măsurile restrictive adoptate în privința sa riscă să compromită misiunea sa de serviciu public internațional. În special, aceste măsuri ar putea să o împiedice să își asume cheltuielile curente, să își ramburseze datoriile față de mai multe organisme și întreprinderi și să finanțeze investițiile necesare pentru ameliorarea calității serviciilor sale.
65 În această privință, reclamanta susține că autorizațiile excepționale de deblocare, prevăzute de articolul 3 din Regulamentul nr. 765/2006, de Regulamentul de punere în aplicare nr. 2021/999 și de articolul 5 din Decizia 2021/1001 sunt imposibil de pus în aplicare. Caracterul impracticabil al autorizațiilor menționate s‑ar explica în special prin faptul că acestea nu ar fi adaptate la natura structurală a investițiilor în sectorul siguranței aeriene.
66 Consiliul, susținut de Comisie, contestă argumentele reclamantei.
67 Trebuie amintit mai întâi că principiul proporționalității se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii și impune ca mijloacele puse în aplicare printr‑o dispoziție de drept al Uniunii să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora (a se vedea Hotărârea din 13 martie 2012, Melli Bank/Consiliul, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, punctul 52 și jurisprudența citată).
68 Jurisprudența precizează în această privință că, în ceea ce privește controlul jurisdicțional al respectării principiului proporționalității, trebuie să i se recunoască o largă putere de apreciere legiuitorului Uniunii în domenii precum PESC care implică din partea acestuia alegeri de natură politică, economică și socială și în care este chemat să efectueze aprecieri complexe. Prin urmare, numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în aceste domenii în raport cu obiectivul pe care instituția competentă urmărește să îl atingă poate afecta legalitatea unei astfel de măsuri (a se vedea Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 146 și jurisprudența citată).
69 Desigur, drepturile părții în cauză sunt restrânse într‑o anumită măsură ca urmare a măsurilor restrictive adoptate în privința sa, din moment ce ea nu poate printre altele să dispună de fondurile sale situate eventual pe teritoriul Uniunii și nici să le transfere către Uniune, decât în temeiul unor autorizații specifice. De asemenea, măsurile care privesc partea în cauză pot eventual să suscite o anumită neîncredere sau temere a partenerilor și a clienților săi în privința sa [a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 septembrie 2020, Kaddour/Consiliul, T‑510/18, EU:T:2020:436, punctul 174 (nepublicat)].
70 Cu toate acestea, în speță, trebuie să se constate că, contrar celor susținute de reclamantă, există un raport rezonabil între măsurile restrictive adoptate prin actele atacate și obiectivul urmărit.
71 Astfel, în măsura în care, după cum s‑a arătat la punctele 28 și 29 de mai sus, acest obiectiv este printre altele de promovare a democrației, a drepturilor omului și a statului de drept în Belarus, abordarea constând în a viza persoanele, entitățile și organismele ale căror acte și/sau activități au contribuit la represiunea împotriva societății civile și a opoziției democratice în Belarus răspunde, în mod coerent, obiectivului menționat și, în orice caz, nu poate fi considerată inadecvată în raport cu obiectivul urmărit.
72 În ceea ce privește argumentul referitor la faptul că măsurile privesc simultan reclamanta și conducerea sa, trebuie amintit, așa cum se arată la punctul 56 de mai sus, că Consiliul rămâne liber să aprecieze, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite de Tratatul FUE, modalitățile de punere în aplicare a deciziilor adoptate în conformitate cu titlul V capitolul 2 din Tratatul UE, inclusiv adoptarea unor eventuale măsuri restrictive întemeiate pe articolul 215 TFUE, și că importanța obiectivului urmărit de actele atacate justifică faptul că măsurile restrictive îi afectează pe toți cei răspunzători de acte și/sau de activități care contribuie la represiunea societății civile și a opoziției democratice.
73 În ceea ce privește argumentul potrivit căruia înghețarea fondurilor și a resurselor economice riscă să îi compromită misiunea de serviciu public internațional, trebuie să se constate, asemenea Consiliului, că din documentele prezentate de reclamantă reiese că, în pofida impunerii măsurilor în cauză, aceasta a realizat beneficii substanțiale în anii 2019 și 2020. În plus, reclamanta nu furnizează elemente concrete cu privire la investițiile pe termen lung pe care le evocă sau cu privire la sumele în joc.
74 În sfârșit, în ceea ce privește argumentul reclamantei potrivit căruia autorizația excepțională de deblocare nu ar fi aplicabilă în practică, este suficient să se constate că reclamanta nu dovedește că ar fi formulat o cerere în acest sens care i‑ar fi fost refuzată și că nu prezintă niciun element concret de natură să demonstreze că o asemenea autorizație ar fi insuficientă pentru a‑i permite să își asigure misiunile de siguranță aeriană.
75 Având în vedere ceea ce precedă, al doilea motiv invocat de reclamantă trebuie respins ca nefondat și, odată cu acesta, trebuie respinsă acțiunea în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
76 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
77 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
78 În speță, întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. Pe de altă parte, în calitate de instituție intervenientă, Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a cincea)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă Belaeronavigatsia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Consiliul Uniunii Europene.
3) Comisia Europeană va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 15 februarie 2023.
Semnături
i Punctele 21, 38, 42, 43, 46, 49-51, 56 și 59 din prezentul text au făcut obiectul unei modificări ulterior primei publicări.