URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
12. Juli 2019(*)
„Produktion und Kennzeichnung ökologischer/biologischer Erzeugnisse – Verordnung (EG) Nr. 834/2007 – Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 – Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1358/2014 – Hormonverbot – Nichtverlängerung der in Art. 95 Abs. 11 der Verordnung Nr. 889/2008 in Bezug auf Aquakulturtiere vorgesehenen Übergangszeit – Vermehrungsmethoden – Ausnahmsweise Genehmigung der Verwendung wilder Fischbrut als Besatzmaterial – Gleichbehandlung“
In der Rechtssache T‑94/15 RENV
Binca Seafoods GmbH mit Sitz in München (Deutschland), Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt H. Schmidt,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Lewis, G. von Rintelen und K. Walkerová als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1358/2014 der Kommission vom 18. Dezember 2014 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates hinsichtlich der Herkunft der Tiere in ökologischer/biologischer Aquakultur, der Haltungspraktiken in der Aquakultur, der Futtermittel für Tiere in ökologischer/biologischer Aquakultur und der in der ökologischen/biologischen Aquakultur zugelassenen Erzeugnisse und Stoffe (ABl. 2014, L 365, S. 97)
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Gratsias, der Richterin I. Labucka (Berichterstatterin) und des Richters I. Ulloa Rubio,
Kanzler: N. Schall, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 24. Januar 2019
folgendes
Urteil
Streitgegenstand
1 Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist ein Antrag auf Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1358/2014 der Kommission vom 18. Dezember 2014 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates hinsichtlich der Herkunft der Tiere in ökologischer/biologischer Aquakultur, der Haltungspraktiken in der Aquakultur, der Futtermittel für Tiere in ökologischer/biologischer Aquakultur und der in der ökologischen/biologischen Aquakultur zugelassenen Erzeugnisse und Stoffe (ABl. 2014, L 365, S. 97, im Folgenden: angefochtene Verordnung).
Rechtlicher Rahmen
Grundverordnung
2 Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 (ABl. 2007, L 189, S. 1, im Folgenden: Grundverordnung) bestimmt in Art. 1:
„(1) Diese Verordnung schafft die Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion, wobei gleichzeitig ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts sichergestellt, ein fairer Wettbewerb gewährleistet, das Vertrauen der Verbraucher gewahrt und die Verbraucherinteressen geschützt werden.
In ihr sind allgemeine Ziele und Grundsätze festgelegt, um die Vorschriften dieser Verordnung zu untermauern und die Folgendes betreffen:
a) alle Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs ökologischer/biologischer Erzeugnisse und deren Kontrollen;
…
(2) Diese Verordnung gilt für folgende Erzeugnisse der Landwirtschaft, einschließlich der Aquakultur, sofern sie in Verkehr gebracht werden oder dazu bestimmt sind, in Verkehr gebracht zu werden:
a) lebende oder unverarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse,
b) verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse, die zur Verwendung als Lebensmittel bestimmt sind,
c) Futtermittel,
d) vegetatives Vermehrungsmaterial und Saatgut für den Anbau.
Die Erzeugnisse der Jagd und der Fischerei wild lebender Tiere gelten nicht als aus ökologischer/biologischer Produktion stammend.
…“
3 Art. 2 Buchst. g der Grundverordnung bestimmt:
„[D]ie Begriffsbestimmung für ‚Aquakultur‘ ist die Begriffsbestimmung der Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den Europäischen Fischereifonds“.
4 Art. 3 der Grundverordnung beschreibt die Ziele der ökologischen/biologischen Produktion wie folgt:
„Die ökologische/biologische Produktion verfolgt folgende allgemeine Ziele:
a) Errichtung eines nachhaltigen Bewirtschaftungssystems für die Landwirtschaft, das
i) die Systeme und Kreisläufe der Natur respektiert und die Gesundheit von Boden, Wasser, Pflanzen und Tieren sowie das Gleichgewicht zwischen ihnen erhält und fördert,
ii) zu einem hohen Niveau der biologischen Vielfalt beiträgt,
iii) die Energie und die natürlichen Ressourcen wie Wasser, Boden, organische Substanz und Luft verantwortungsvoll nutzt,
iv) hohe Tierschutzstandards beachtet und insbesondere tierartspezifischen verhaltensbedingten Bedürfnissen nachkommt;
…“
5 Im ersten Erwägungsgrund der Grundverordnung heißt es:
„Die ökologische/biologische Produktion bildet ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion, das beste umweltschonende Praktiken, ein hohes Maß der Artenvielfalt, den Schutz der natürlichen Ressourcen, die Anwendung hoher Tierschutzstandards und eine Produktionsweise kombiniert, die der Tatsache Rechnung tragen, dass bestimmte Verbraucher Erzeugnissen, die unter Verwendung natürlicher Substanzen und nach natürlichen Verfahren erzeugt worden sind, den Vorzug geben. …“
6 Art. 4 der Grundverordnung, der die allgemeinen Grundsätze betrifft, auf denen die ökologische/biologische Produktion beruht, lautet auszugsweise:
„Die ökologische/biologische Produktion hat auf folgenden Grundsätzen zu beruhen:
a) geeignete Gestaltung und Handhabung biologischer Prozesse auf der Grundlage ökologischer Systeme unter Nutzung systeminterner natürlicher Ressourcen und unter Einsatz von Methoden, für die Folgendes gilt:
i) Verwendung lebender Organismen und mechanischer Produktionsverfahren,
ii) Pflanzenbau und Tiererzeugung sind flächengebunden; Aquakultur in Einklang mit dem Grundsatz der nachhaltigen Nutzung der Fischerei,
…
b) Beschränkung der Verwendung externer Produktionsmittel. …
…“
7 Art. 8 der Grundverordnung, der an erster Stelle des Titels III („Produktionsvorschriften“) der Verordnung steht, bestimmt:
„Die Unternehmer müssen die Produktionsvorschriften einhalten, die in diesem Titel und in den in Artikel 38 Buchstabe a genannten Durchführungsbestimmungen festgelegt sind.“
8 Der zu Titel III gehörende Art. 15 der Grundverordnung enthält Vorschriften für die Erzeugung von Aquakulturtieren. Darin heißt es:
„(1) Neben den allgemeinen Vorschriften für die landwirtschaftliche Erzeugung des Artikels 11 gelten für die Erzeugung von Aquakulturtieren folgende Vorschriften:
a) Herkunft der Aquakulturtiere:
i) Die ökologische/biologische Aquakultur beruht auf der Aufzucht eines Jungbestands, der aus ökologischen/biologischen Brutbeständen und ökologischen/biologischen Betrieben stammt.
ii) Sind keine Jungbestände aus ökologischen/biologischen Brutbeständen oder Betrieben erhältlich, so können unter bestimmten Bedingungen nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte Tiere in einen Betrieb eingebracht werden.
…
c) Fortpflanzung:
…
iii) Es sind artenspezifische Bedingungen für die Bewirtschaftung der Brutbestände, für die Aufzucht und die Erzeugung von Jungfischen festzulegen.
…“
9 Art. 38 der Grundverordnung ermächtigt die Europäische Kommission zum Erlass von Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung.
10 Gemäß ihrem Art. 42 gilt die Grundverordnung ab dem 1. Januar 2009.
Durchführungsverordnung
11 Mit ihrer Verordnung (EG) Nr. 889/2008 vom 5. September 2008 mit Durchführungsvorschriften zur [Grundverordnung] hinsichtlich der ökologischen/biologischen Produktion, Kennzeichnung und Kontrolle (ABl. 2008, L 250, S. 1, im Folgenden: Durchführungsverordnung), die gemäß ihrem Art. 97 ab dem 1. Januar 2009 gilt, erließ die Kommission die Durchführungsvorschriften zur Grundverordnung.
12 Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Durchführungsverordnung schloss in seiner ursprünglichen Fassung Erzeugnisse aus der Aquakultur vom Geltungsbereich dieser Verordnung aus.
13 Der zweite Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung lautete ursprünglich:
„Da die Erarbeitung neuer gemeinschaftlicher Produktionsvorschriften für bestimmte Tierarten, die ökologische/biologische Aquakultur, für Meeresalgen und Hefen, die als Lebens- oder Futtermittel Verwendung finden, mehr Zeit erfordert, sollten sie in einem späteren Verfahren festgelegt werden. Daher empfiehlt es sich, diese Erzeugnisse aus dem Geltungsbereich dieser Verordnung auszuschließen. Gemäß Artikel 42 der [Grundverordnung] sollten die Vorschriften der Gemeinschaft für die Produktion, Kontrolle und Kennzeichnung – mutatis mutandis – jedoch auf bestimmte Tierarten, auf Aquakulturerzeugnisse und auf Meeresalgen Anwendung finden.“
Erste Änderungsverordnung
14 Mit der Verordnung (EG) Nr. 710/2009 der Kommission vom 5. August 2009 zur Änderung der [Durchführungsverordnung] im Hinblick auf Durchführungsvorschriften für die Produktion von Tieren und Meeresalgen in ökologischer/biologischer Aquakultur (ABl. 2009, L 204, S. 15, im Folgenden: erste Änderungsverordnung) wurde der Geltungsbereich der Durchführungsverordnung auf bestimmte Aquakulturtiere ausgedehnt, und es wurden spezielle Produktionsvorschriften für Erzeugnisse aus Aquakulturproduktion in die Durchführungsverordnung eingefügt.
15 Die erste Änderungsverordnung fügte in Titel II der Durchführungsverordnung ein Kapitel 2a mit der Überschrift „Tierproduktion in Aquakultur“ ein.
16 In Abschnitt 2 („Herkunft der Aquakulturtiere“) dieses Kapitels legte Art. 25e die Voraussetzungen fest, unter denen nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte Aquakulturtiere in Betrieben ausnahmsweise zulässig waren.
17 In seiner ursprünglichen, aus der ersten Änderungsverordnung hervorgegangenen Fassung bestimmte Art. 25e:
„(1) Zu Zuchtzwecken oder zur Verbesserung der Genetik des Zuchtbestands und wenn ökologisch/biologisch erzeugte Aquakulturtiere nicht verfügbar sind, dürfen wild gefangene oder nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte Aquakulturtiere in einen Betrieb eingebracht werden. Sie müssen mindestens drei Monate in ökologischer/biologischer Haltung verbringen, bevor sie zu Zuchtzwecken eingesetzt werden dürfen.
(2) Als Besatzmaterial und wenn ökologisch/biologisch erzeugte juvenile Aquakulturtiere nicht verfügbar sind, dürfen nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte juvenile Aquakulturtiere in einen Betrieb eingebracht werden. Sie müssen mindestens die beiden letzten Drittel des Produktionszyklus in ökologischer/biologischer Haltung verbringen.
(3) Der Anteil nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugter juveniler Aquakulturtiere, die in einen Betrieb eingesetzt werden dürfen, wird zum 31. Dezember 2011 auf 80 %, zum 31. Dezember 2013 auf 50 % und zum 31. Dezember 2015 auf 0 % reduziert.
(4) Die Verwendung von Wildfängen als Besatzmaterial ist nur in den nachstehenden Fällen erlaubt:
a) natürliches Einströmen von Fisch- oder Krebstierlarven und Juvenilen beim Auffüllen von Teichen und anderen Haltungseinrichtungen;
b) Europäischer Glasaal, solange es für den betreffenden Standort einen genehmigten Aalbewirtschaftungsplan gibt und die künstliche Vermehrung von Aal weiterhin Probleme aufwirft.“
18 Der neunte Erwägungsgrund der ersten Änderungsverordnung lautet:
„Da die Tierproduktion in ökologischer/biologischer Aquakultur noch in den Anfängen steckt, sind Elterntiere aus ökologischer/biologischer Produktion nicht unbedingt in ausreichenden Mengen verfügbar. Es ist vorzusehen, dass unter bestimmten Bedingungen auch Eltern- und Jungtiere nichtökologischer/nichtbiologischer Herkunft eingesetzt werden dürfen.“
19 In dem durch die erste Änderungsverordnung eingefügten Kapitel 2a der Durchführungsverordnung bestimmt Abschnitt 4 („Züchtung und Reproduktion“) in seinem einzigen Artikel, Art. 25i:
„Hormonverbot
Der Einsatz von Hormonen und Hormonderivaten ist verboten.“
20 Im zwölften Erwägungsgrund der ersten Änderungsverordnung heißt es:
„… In diesem Zusammenhang ist klarzustellen, dass die Gabe von Hormonen oder Hormonderivaten zur künstlichen Auslösung des Laichvorgangs bei Aquakulturtieren mit den Grundsätzen der ökologischen/biologischen Erzeugung und der Verbraucherwahrnehmung ökologischer/biologischer Aquakulturerzeugnisse unvereinbar ist und solche Stoffe deshalb in der ökologischen/biologischen Aquakultur nicht eingesetzt werden sollten.“
21 Gemäß ihrem Art. 2 galt die erste Änderungsverordnung ab dem 1. Juli 2010.
22 Allerdings wurde in Art. 95 der Durchführungsverordnung folgender Absatz angefügt:
„(11) Für eine am 1. Juli 2013 ablaufende Übergangszeit kann die zuständige Behörde Aquakulturproduktionseinheiten, die vor Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung nach anerkannten einzelstaatlichen Regeln Meeresalgen und Tiere ökologisch/biologisch produzieren, genehmigen, während der Anpassung an die vorliegende Verordnung den Status ökologischer/biologischer Produktionseinheiten aufrechtzuerhalten, wenn die Gewässer nicht ungebührlich durch Stoffe verunreinigt werden, die für die ökologische/biologische Produktion unzulässig sind. Unternehmer, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, melden der zuständigen Behörde die betreffenden Fischteiche, Netzkäfige oder Meeresalgenplätze.“
23 Der letzte Absatz von Art. 2 der ersten Änderungsverordnung bestimmt, dass diese Verordnung ab dem 1. Juli 2013 auf der Grundlage begründeter Vorschläge der Mitgliedstaaten überprüft und gegebenenfalls geändert werden kann.
24 Dazu heißt es im 24. Erwägungsgrund der ersten Änderungsverordnung:
„Die ökologische/biologische Aquakultur ist, im Vergleich zur ökologischen/biologischen Landwirtschaft mit ihrer langjährigen Erfahrung, ein verhältnismäßig junger Zweig der ökologischen/biologischen Produktion. Da jedoch das Verbraucherinteresse an ökologischen/biologischen Aquakulturerzeugnissen wächst, dürften immer mehr Betriebe auf die ökologische/biologische Produktionsweise umstellen. Auch hier werden folglich bald mehr Erfahrung und technisches Wissen abrufbar sein. Außerdem dürften geplante Forschungsarbeiten neue Ergebnisse vorlegen, insbesondere über Haltungssysteme, über notwendige nichtökologische/nichtbiologische Futtermittelzutaten oder über optimale Besatzdichten für bestimmte Arten. Neue Erkenntnisse und technologischer Fortschritt, die Verbesserungen in der ökologischen/biologischen Aquakultur bedeuten, sollten sich in den Produktionsvorschriften niederschlagen. Daher ist eine Klausel vorzusehen, dass diese Vorschriften überprüft und gegebenenfalls geändert werden können.“
Zweite Änderungsverordnung
25 Der durch die erste Änderungsverordnung angefügte Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung wurde durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1030/2013 der Kommission vom 24. Oktober 2013 zur Änderung der [Durchführungsverordnung] (ABl. 2013, L 283, S. 15, im Folgenden: zweite Änderungsverordnung) geändert.
26 Statt dem 1. Juli 2013 wurde der 1. Januar 2015 als Datum für den Ablauf der Übergangszeit festgesetzt.
27 In den Erwägungsgründen 3, 4 und 5 der zweiten Änderungsverordnung wurde die Verlängerung der Übergangszeit in allgemeiner Weise damit begründet, dass die Kommission Zeit benötige, um die von den Mitgliedstaaten gestellten Anträge auf „Überarbeitung der Vorschriften für Erzeugnisse, Stoffe und Techniken …, die in der ökologischen/biologischen Aquakulturproduktion verwendet werden können“, zu bewerten.
28 Der durch die erste Änderungsverordnung eingefügte Art. 25e Abs. 3 der Durchführungsverordnung wurde durch die zweite Änderungsverordnung nicht geändert.
Dritte Änderungsverordnung
29 Durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1364/2013 der Kommission vom 17. Dezember 2013 zur Änderung der [Durchführungsverordnung] in Bezug auf die Verwendung von nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugten juvenilen Aquakulturtieren und nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugten Muscheln in der ökologischen/biologischen Aquakultur (ABl. 2013, L 343, S. 29, im Folgenden: dritte Änderungsverordnung) wurde Art. 25e Abs. 3 der Durchführungsverordnung geändert.
30 Der Zeitraum, in dem der Anteil nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugter juveniler Jungtiere, die in einen Betrieb eingesetzt werden dürfen, 80 % betragen durfte, wurde um ein Jahr verlängert, da der 50%-Anteil erst ab dem 31. Dezember 2014 galt.
31 Das auf den 31. Dezember 2015 festgesetzte Datum, zu dem der maximale Anteil 0 % betragen musste, wurde nicht geändert.
32 Im vierten Erwägungsgrund der dritten Änderungsverordnung heißt es:
„Da ökologisch/biologisch erzeugte Jungtiere und Muschelsaat noch nicht in ausreichenden Mengen verfügbar sind, ist es im Interesse der Kontinuität, zur Vermeidung von Störungen der ökologischen/biologischen Aquakulturerzeugung in der Union und um dem Markt für ökologisch/biologisch erzeugte Jungtiere und Muscheln Zeit zur Weiterentwicklung zu geben, gerechtfertigt, in Erwartung von Sachverständigengutachten die Anwendung des Prozentsatzes von 50 % … um ein Jahr bis zum 31. Dezember 2014 zu verschieben.“
33 Der durch die erste Änderungsverordnung angefügte und durch die zweite Änderungsverordnung geänderte Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung wurde durch die dritte Änderungsverordnung nicht geändert.
Angefochtene Verordnung
34 Mit der angefochtenen Verordnung änderte die Kommission die Durchführungsverordnung erneut.
35 Die angefochtene Verordnung änderte u. a. Art. 25e der Durchführungsverordnung, indem dessen Abs. 4 durch sie folgende Fassung erhielt:
„(4) Die Verwendung von Wildfängen als Besatzmaterial ist nur in den nachstehenden Fällen erlaubt:
a) natürliches Einströmen von Fisch- oder Krebstierlarven und Juvenilen beim Auffüllen von Teichen und anderen Haltungseinrichtungen;
b) Europäischer Glasaal, solange es für den betreffenden Standort einen genehmigten Aalbewirtschaftungsplan gibt und die künstliche Vermehrung von Aal weiterhin Probleme aufwirft;
c) die Verwendung wilder Fischbrut anderer Arten als Europäischer Aal als Besatzmaterial in der traditionellen extensiven Aquakulturhaltung in Feuchtbiotopen, wie durch Dämme und Böschungen abgetrennten Brackwasserteichen, Gezeitenzonen und Küstenlagunen, sofern
i) der Besatz mit den Bewirtschaftungsmaßnahmen im Einklang steht, die von den für die Bewirtschaftung der betreffenden Fischbestände zuständigen Behörden genehmigt wurden, um die nachhaltige Bewirtschaftung der betreffenden Art zu gewährleisten, und
ii) die Fische ausschließlich mit Futtermitteln gefüttert werden, die in dem Umfeld natürlich vorkommen.“
36 Durch die angefochtene Verordnung wurde weder die Übergangsregelung gemäß Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung in der durch die zweite Änderungsverordnung geänderten Fassung noch Art. 25e Abs. 3 der Durchführungsverordnung in der durch die dritte Änderungsverordnung geänderten Fassung geändert.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
37 Die Klägerin, die Binca Seafoods GmbH, ist ein in Deutschland ansässiges Unternehmen, das Pangasius, einen Fisch aus der Familie der Haiwelse, der in Vietnam in einer auch „Binca Organic Farm“ genannten Aquafarm (im Folgenden: Aquafarm) produziert wird, als Bioprodukt nach Deutschland einführt und an feste Handelspartner auf dem Biomarkt in Deutschland, in Österreich und in Skandinavien verkauft.
38 Seit 2005 bezieht die Klägerin von der Aquafarm Bio-Pangasius, der nach Standards von Naturland durch IMO Schweiz ökologisch zertifiziert ist.
39 Diese ökologische Aquakultur des Pangasius wurde mit finanzieller Unterstützung durch die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen eines Projekts der deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit seit 2003 entwickelt.
40 Die Klägerin bezieht den in der Aquafarm produzierten Pangasius tiefgefroren über die NTACO Corp., eine in Vietnam börsennotierte und ökozertifizierte Gesellschaft. Diese nimmt die Verarbeitung und das Tiefkühlen der aus der Aquakultur entnommenen Fische vor und stellt der Klägerin als Exporteur die gelieferte Ware in Rechnung.
41 Das Fischfutter wird von einem ökozertifizierten Betrieb von NTACO gemischt. Die Klägerin kauft selbst die Futtermittelzutaten ein und lässt diese an die Futtermühle von NTACO liefern. Die Ausgaben für das Futter verrechnet sie mit dem Kaufpreis, den sie an NTACO zahlt.
42 Mit Schreiben an die Kommission legte die Klägerin im September 2014 Vorschläge zur Änderung der Durchführungsverordnung, insbesondere des Art. 25e Abs. 3, in der durch die dritte Änderungsverordnung geänderten Fassung mit dem Ziel vor, den Zeitraum, in dem nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte juvenile Aquakulturtiere in einen Betrieb eingesetzt werden dürfen, bis zum Jahr 2021 zu verlängern.
43 Mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 teilte die Kommission der Klägerin mit, dass das Verfahren zur Änderung der Durchführungsverordnung laufe und dass die Stellungnahmen der Mitgliedstaaten und aller interessierten Parteien berücksichtigt würden.
44 Am 18. Dezember 2014 erließ die Kommission die angefochtene Verordnung.
Verfahren und Anträge der Parteien
45 Mit Klageschrift, die am 19. Februar 2015 bei der Kanzlei des Gerichts einging, beantragte die Klägerin die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung.
46 Mit besonderem Schriftsatz, der am 21. Mai 2015 bei der Kanzlei des Gerichts einging, beantragte die Kommission gemäß Art. 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts vom 2. Mai 1991, vorab über die Unzulässigkeit der Klage zu entscheiden.
47 Mit am 9. Juli 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz nahm die Klägerin zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission Stellung.
48 Mit Beschluss vom 11. März 2016, Binca Seafoods/Kommission (T‑94/15, nicht veröffentlicht, im Folgenden: ursprünglicher Beschluss, EU:T:2016:164), wurde die Klage als unzulässig abgewiesen, was damit begründet wurde, dass die Klägerin kein Rechtsschutzinteresse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung habe.
49 Mit Rechtsmittelschrift, die am 13. Mai 2016 bei der Kanzlei des Gerichtshofs einging, focht die Klägerin den ursprünglichen Beschluss an.
50 Mit Urteil vom 20. Dezember 2017, Binca Seafoods/Kommission (C‑268/16 P, im Folgenden: Rechtsmittelurteil, EU:C:2017:1001), hob der Gerichtshof den ursprünglichen Beschluss auf, verwies die Rechtssache an das Gericht zurück und behielt die Kostenentscheidung vor.
51 Auf das Rechtsmittelurteil hin ist die vorliegende Rechtssache gemäß Art. 216 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts der Fünften Kammer des Gerichts zugewiesen worden.
52 Gemäß Art. 217 Abs. 2 der Verfahrensordnung ist das schriftliche Verfahren zur Sache vor dem Gericht in dem Stadium, in dem es sich befand, fortgesetzt worden.
53 Mit Schriftsatz, der am 21. März 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission ihre Klagebeantwortung eingereicht.
54 Mit Schriftsatz, der am 23. Mai 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die Erwiderung eingereicht.
55 Mit Schriftsatz, der am 3. Juli 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission die Gegenerwiderung eingereicht.
56 Auf Vorschlag der Berichterstatterin hat das Gericht beschlossen, das mündliche Verfahren zu eröffnen.
57 Die Parteien haben in der Sitzung vom 24. Januar 2019 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
58 Die Klägerin beantragt, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären.
59 Die Kommission beantragt,
– die Klage als unzulässig, zumindest aber als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
60 Eingangs ist festzustellen, dass die Kommission hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage mit besonderem Schriftsatz nicht nur das Rechtsschutzinteresse der Klägerin, sondern auch ihre unmittelbare Betroffenheit von der angefochtenen Verordnung in Abrede gestellt hatte.
61 Mit seinem Rechtsmittelurteil hat der Gerichtshof nur über das Rechtsschutzinteresse der Klägerin entschieden und die Rechtssache an das Gericht zurückverwiesen, damit über die weiteren Argumente der Kommission zur Stützung ihrer Unzulässigkeitseinrede entschieden werden möge (Rechtsmittelurteil, Rn. 65 und 66). In ihrer nach der Zurückverweisung eingereichten Klagebeantwortung macht die Kommission erneut geltend, die Klägerin sei von der angefochtenen Verordnung nicht unmittelbar betroffen.
62 Im Interesse einer geordneten Rechtspflege hält es das Gericht für angebracht, sich zuerst in der Sache zu dem Rechtsstreit zu äußern (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Februar 2002, Rat/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, Rn. 52, und vom 22. Mai 2007, Mebrom/Kommission, T‑216/05, EU:T:2007:148, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).
63 Im Übrigen ist – ebenfalls als Vorbemerkung – zum einen darauf hinzuweisen, dass die Klägerin in der Klageschrift im Rahmen von zwei klar gekennzeichneten Unterabschnitten auch Argumente zur Stützung der Zulässigkeit und Begründetheit einer zukünftigen Erweiterung der Klage zu einer Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV und zu einer Schadensersatzklage geltend macht.
64 In Beantwortung einer vom Gericht in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage zu diesen Argumenten hat die Klägerin klargestellt, dass sie in der vorliegenden Rechtssache nicht beantrage, eine Untätigkeit der Kommission festzustellen oder sie zur Leistung von Schadensersatz zu verurteilen, sondern nur, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären. Dies ist im Sitzungsprotokoll vermerkt worden.
65 Ohnehin ist festzustellen, dass die Klägerin in ihren Schriftsätzen in der vorliegenden Rechtssache keineswegs beantragt hat, eine Untätigkeit der Kommission festzustellen oder sie zur Leistung von Schadensersatz zu verurteilen.
66 Folglich ist nicht über diejenigen dieser Argumente zu befinden, die nur die behauptete Untätigkeit der Kommission und ihre vorgebliche außervertragliche Haftung betreffen und deshalb die in der Klageschrift gestellten Anträge auf Nichtigerklärung nicht zu stützen vermögen.
67 Die Aufgabe des Gerichts wird sich in der vorliegenden Rechtssache demnach darauf beschränken, die Klagegründe und Argumente zu prüfen, die die Klägerin im Hinblick auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung anführt.
68 Zum anderen hat die Klägerin auf eine vom Gericht in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage hin angegeben, sie beantrage allein die Nichtigerklärung der Bestimmungen der angefochtenen Verordnung, durch die Art. 25e Abs. 4 der Durchführungsverordnung geändert worden sei, d. h. die Bestimmungen in ihrem Art. 1 Nr. 1. Dies ist im Sitzungsprotokoll vermerkt worden.
69 Die Klägerin hat klargestellt, dass die einzige Vorschrift, deren Nichtigerklärung sie beantrage, Art. 25e Abs. 4 Buchst. c der Durchführungsverordnung in der durch die angefochtene Verordnung geänderten Fassung sei, da diese Vorschrift ihr gegenüber diskriminierend sei. Dies ist im Sitzungsprotokoll vermerkt worden.
70 Im Übrigen hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erstens erklärt, sie wende sich nicht gegen das Verbot des Einsatzes von Hormonen und Hormonderivaten nach Art. 25i der Durchführungsverordnung in der durch die erste Änderungsverordnung geänderten Fassung.
71 Zweitens stellt die Klägerin auch nicht als solche die Rechtmäßigkeit des Umstands in Abrede, dass die durch Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung in der durch die erste und die zweite Änderungsverordnung geänderten Fassung eingeführte Übergangszeit nicht verlängert wurde (vgl. in diesem Sinne Rechtsmittelurteil, Rn. 49).
72 Im Rahmen der Nichtigkeitsklage führt die Klägerin vier Klagegründe an, mit denen sie geltend macht, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz, die unternehmerische Freiheit, interinstitutionelle Pflichten und das Völkerrecht verletzt worden seien.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung
73 Im Rahmen des ersten Klagegrundes trägt die Klägerin vor, die angefochtene Verordnung sei rechtswidrig, da die in Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung in der Fassung der ersten und der zweiten Änderungsverordnung vorgesehene Übergangszeit nicht verlängert worden sei, wohingegen für andere Erzeugnisse aus ökologischer Aquakultur Übergangsmaßnahmen und Sonderregelungen vorgesehen seien. Dies sei ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach den Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), die die Gleichheit aller Personen vor dem Gesetz garantierten und Diskriminierungen verböten.
74 Diese Ungleichbehandlung benachteilige die Klägerin gegenüber ihren Konkurrenten auf dem Markt für Produkte aus ökologischer Aquakultur.
75 Die Kommission habe in der angefochtenen Verordnung ausweislich deren Erwägungsgründen 3 und 4 beabsichtigt, nur die Besonderheiten einiger traditioneller Methoden der extensiven Fischzucht in Feuchtbiotopen an den Küsten Europas zu behandeln und die damit verbundenen Probleme zu lösen, indem sie für Fälle, in denen keine juvenilen Tiere aus ökologischer Zucht zur Verfügung stünden, befreiende Übergangsmaßnahmen vorgesehen habe.
76 Sie habe willkürlich und letztlich nur gesteuert durch spezifische politische Verhältnisse, nicht durch fachliche Aspekte und nicht durch Sachverstand, die angegriffenen Übergangsfristen und Ausnahmen vorgesehen und die Klägerin dadurch diskriminiert.
77 Das Gericht möge der Kommission aufgeben, eine Stellungnahme der Sachverständigengruppe für technische Beratung bezüglich der ökologischen/biologischen Produktion (EGTOP) zur Aufklärung der Tatsache einzuholen, dass es nicht möglich sei, Pangasius-Fischbrut wild zu beschaffen. Weiter möge auf diese Weise aufgeklärt werden, dass die hier verfahrensgegenständlichen Vorschriften so konzipiert seien, dass sie für ganz naturspezifische Verhältnisse in Europa passten, ganz sicher aber nicht für die Flusssysteme in Vietnam und das Mündungsgebiet des Mekong.
78 Hierzu ist erstens zunächst daran zu erinnern, dass die Grundverordnung, die auf Erzeugnisse der Aquakultur Anwendung findet, die nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion sowie das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zum Ziel hat, und zwar nicht nur im Interesse der Verbraucher, sondern auch zur Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs (siehe Art. 1 der Grundverordnung, wiedergegeben oben in Rn. 2).
79 Die Grundverordnung zielt darauf ab, die Systeme und Kreisläufe der Natur zu respektieren und die Gesundheit von Boden, Wasser, Pflanzen und Tieren sowie das Gleichgewicht zwischen ihnen zu erhalten und zu fördern. Des Weiteren sollen die natürlichen Ressourcen wie Wasser und Boden verantwortungsvoll genutzt werden (siehe Art. 3 der Grundverordnung, wiedergegeben oben in Rn. 4).
80 Nach dem ersten Erwägungsgrund der Grundverordnung bildet die ökologische/biologische Produktion ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion, das u. a. den Schutz der natürlichen Ressourcen und eine Produktionsweise kombiniert, die der Tatsache Rechnung trägt, dass bestimmte Verbraucher Erzeugnissen, die unter Verwendung natürlicher Substanzen und nach natürlichen Verfahren erzeugt worden sind, den Vorzug geben (siehe oben, Rn. 5).
81 Art. 4 der Grundverordnung, der die allgemeinen Grundsätze betrifft, auf denen die ökologische/biologische Produktion beruht, bestimmt, dass die ökologische/biologische Produktion auf der geeigneten Gestaltung und Handhabung biologischer Prozesse beruht, die ihrerseits auf der Grundlage ökologischer Systeme unter Nutzung systemimmanenter natürlicher Ressourcen und unter Einsatz von Methoden stehen, bei denen lebende Organismen und mechanische Produktionsverfahren verwendet werden und die Verwendung externer Produktionsmittel beschränkt wird (siehe oben, Rn. 6).
82 Was speziell die Erzeugung von Aquakulturtieren anbelangt, sieht Art. 15 Abs. 1 Buchst. a der Grundverordnung in Bezug auf die Herkunft der Aquakulturtiere vor, dass die ökologische/biologische Aquakultur auf der Aufzucht eines Jungbestands beruht, der aus ökologischen/biologischen Brutbeständen und ökologischen/biologischen Betrieben stammt, dass aber, wenn keine Jungbestände aus ökologischen/biologischen Brutbeständen oder Betrieben erhältlich sind, unter bestimmten Bedingungen nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte Tiere in einen Betrieb eingebracht werden können. Darüber hinaus sind, was die Fortpflanzung betrifft, die artenspezifischen Bedingungen für die Bewirtschaftung der Brutbestände, für die Aufzucht und die Erzeugung von Jungfischen von der Kommission im Rahmen von Durchführungsbestimmungen nach Art. 38 der Grundverordnung festzulegen (siehe oben, Rn. 8 und 9).
83 Zweitens ist auch daran zu erinnern, dass die Durchführungsverordnung zwar in ihrer ursprünglichen Fassung Erzeugnisse aus der ökologischen/biologischen Aquakultur von ihrem Geltungsbereich ausschloss, durch die erste Änderungsverordnung aber der Geltungsbereich auf bestimmte Aquakulturtiere ausgedehnt wurde und spezielle Produktionsvorschriften für Erzeugnisse aus Aquakulturproduktion in die Durchführungsverordnung eingefügt wurden (siehe oben, Rn. 14).
84 Insoweit ist zunächst hervorzuheben, dass Art. 25e in seiner ursprünglichen, aus der ersten Änderungsverordnung hervorgegangenen Fassung bestimmte, dass bei Nichtverfügbarkeit ökologisch/biologisch erzeugter Aquakulturtiere nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte Aquakulturtiere zu Zuchtzwecken in einen Betrieb eingebracht werden durften und dass als Besatzmaterial, und wenn ökologisch/biologisch erzeugte juvenile Aquakulturtiere nicht verfügbar waren, nichtökologisch/nichtbiologisch erzeugte juvenile Aquakulturtiere nach einer in jedem Fall nur bis zum 31. Dezember 2015 geltenden Ausnahmeregelung zu einem zeitlich degressiven Prozentsatz in einen Betrieb eingebracht werden durften (siehe oben, Rn. 17).
85 Da die Tierproduktion in ökologischer/biologischer Aquakultur damals noch in den Anfängen steckte und Elterntiere aus ökologischer/biologischer Produktion noch nicht in ausreichenden Mengen verfügbar waren, sah die erste Änderungsverordnung übergangsweise bis zum 31. Dezember 2015 vor, dass unter bestimmten Bedingungen auch Eltern- und Jungtiere nichtökologischer/nichtbiologischer Herkunft eingesetzt werden durften (siehe neunter Erwägungsgrund der ersten Änderungsverordnung, wiedergegeben oben in Rn. 18).
86 Das Enddatum der Übergangszeit wurde weder durch die zweite oder die dritte Änderungsverordnung noch durch die angefochtene Verordnung geändert (siehe oben, Rn. 28, 31 und 36).
87 Sodann ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 25i („Hormonverbote“) der Durchführungsverordnung „[d]er Einsatz von Hormonen und Hormonderivaten … verboten [ist]“ (siehe oben, Rn. 19).
88 Der Unionsgesetzgeber war nämlich der Auffassung, dass „die Gabe von Hormonen oder Hormonderivaten zur künstlichen Auslösung des Laichvorgangs bei Aquakulturtieren mit den Grundsätzen der ökologischen/biologischen Erzeugung und der Verbraucherwahrnehmung ökologischer/biologischer Aquakulturerzeugnisse unvereinbar ist und solche Stoffe deshalb in der ökologischen/biologischen Aquakultur nicht eingesetzt werden sollten“ (siehe zwölfter Erwägungsgrund der ersten Änderungsverordnung, wiedergegeben oben in Rn. 20).
89 Ferner ist hervorzuheben, dass durch die erste Änderungsverordnung in Art. 95 der Durchführungsverordnung ein Abs. 11 angefügt wurde, der vorsah, dass die zuständige Behörde „[f]ür eine am 1. Juli 2013 ablaufende Übergangszeit … Aquakulturproduktionseinheiten, die vor Inkrafttreten der [Durchführungsverordnung] nach anerkannten einzelstaatlichen Regeln … Tiere ökologisch/biologisch produzieren, genehmigen [kann], während der Anpassung an [diese] Verordnung den Status ökologischer/biologischer Produktionseinheiten aufrechtzuerhalten“ (siehe oben, Rn. 22).
90 Die erste Änderungsverordnung erlaubte also übergangsweise bis zum 1. Juli 2013 u. a. die Verwendung von Hormonen durch die Aquakulturproduktionseinheiten, die bereits vor Inkrafttreten der Durchführungsverordnung nach anerkannten einzelstaatlichen Regeln Tiere ökologisch/biologisch produzierten (siehe oben, Rn. 22 und 26). Diese Übergangsmaßnahme wurde durch die zweite Änderungsverordnung bis zum 1. Januar 2015 verlängert, aber weder durch die dritte Änderungsverordnung noch durch die angefochtene Verordnung erneut verlängert (siehe oben, Rn. 33 und 36).
91 Aus den oben in den Rn. 85 bis 90 angeführten Vorschriften ergibt sich in der Gesamtschau, dass die Verwendung von Hormonen bis zum 1. Januar 2015 und die Einbringung von Jungtieren aus nichtökologischer/nichtbiologischer Aquakultur bis zum 31. Dezember 2015 erlaubt war.
92 Schließlich ist daran zu erinnern, dass Art. 25e der Durchführungsverordnung durch die angefochtene Verordnung dahin geändert wurde, dass er nunmehr in Abs. 4 vorsieht, dass „[d]ie Verwendung von Wildfängen als Besatzmaterial … nur in den nachstehenden Fällen erlaubt [ist]: … natürliches Einströmen von … Juvenilen beim Auffüllen von Teichen und anderen Haltungseinrichtungen; … Europäischer Glasaal, solange es für den betreffenden Standort einen genehmigten Aalbewirtschaftungsplan gibt und die künstliche Vermehrung von Aal weiterhin Probleme aufwirft; … Verwendung wilder Fischbrut anderer Arten als Europäischer Aal als Besatzmaterial in der traditionellen extensiven Aquakulturhaltung in Feuchtbiotopen, wie durch Dämme und Böschungen abgetrennten Brackwasserteichen, Gezeitenzonen und Küstenlagunen“, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind (siehe oben, Rn. 35).
93 Somit ergibt sich aus der angefochtenen Verordnung, dass die Einbringung wilder Jungtiere zwar noch erlaubt ist, nicht aber die Einbringung von Jungtieren aus nichtökologischer/nichtbiologischer Aquakultur. Der Einsatz von Hormonen ist in jedem Fall endgültig verboten.
94 In den Erwägungsgründen 3 und 4 der angefochtenen Verordnung hat die Kommission die Erlaubnis der Einbringung wilder Jungtiere für Fälle, in denen keine Jungbestände aus ökologischen/biologischen Brutbeständen oder Betrieben erhältlich sind, damit begründet, dass „[e]inige traditionelle Methoden der extensiven Fischzucht in Feuchtbiotopen, wie durch Dämme und Böschungen abgetrennten Brackwasserteichen, Gezeitenzonen und Küstenlagunen, … seit Jahrhunderten [bestehen] und … für die örtlichen Gemeinschaften hinsichtlich des kulturellen Erbes, der Erhaltung der biologischen Vielfalt und der wirtschaftlichen Perspektiven von besonderem Wert [sind]“. Weiter hat sie ausgeführt, dass „sich diese Methoden [unter bestimmten Bedingungen] nicht auf die Bestandslage der betreffenden Arten aus[wirken]“, so dass „[d]ie Verwendung wilder Fischbrut als Besatzmaterial im Rahmen solcher traditioneller Aquakulturmethoden … als mit den Zielen, Kriterien und Grundsätzen der ökologischen/biologischen Aquakultur unter der Voraussetzung vereinbar [gilt], dass von der für die Bewirtschaftung der betreffenden Fischbestände zuständigen Behörde genehmigte Bewirtschaftungsmaßnahmen umgesetzt werden, um die nachhaltige Bewirtschaftung der betreffenden Arten zu gewährleisten, dass der Besatz mit diesen Maßnahmen im Einklang steht und dass die Fische ausschließlich mit Futtermitteln gefüttert werden, die in dem Umfeld natürlich vorkommen“.
95 Der erste Klagegrund ist im Licht all dieser einleitenden Erwägungen zu prüfen.
96 Im vorliegenden Fall macht die Klägerin geltend, die Verwendung wilder Fischbrut, die ihre Konkurrenten auf dem Markt für ökologische Aquakultur im Einklang mit der angefochtenen Verordnung praktizierten, sei in ihrem Fall nicht durchführbar, da die Aquakultur im Mekong-Delta angesichts der Gezeitenverhältnisse und der Oberflächengestalt sowie der Tatsache, dass man Pangasius-Fischbrut nicht wild beschaffen könne, die Verwendung wilder Fischbrut oder von Fischeiern durch Einströmenlassen sowie das Einsetzen wilder Fischbrut nicht zulasse.
97 Um ihre Pangasius-Produktion fortzusetzen, müsse die Klägerin daher, anders als die genannten Konkurrenten, Hormone einsetzen, was durch die angefochtene Verordnung endgültig verboten worden sei.
98 Die Produktion der Klägerin sei somit von einer diskriminierenden Ungleichbehandlung betroffen, die dazu führe, dass die angefochtene Verordnung rechtswidrig sei.
99 Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der in den Art. 20 und 21 der Charta verankerte Grundsatz der Gleichbehandlung oder der Nichtdiskriminierung verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden dürfen, sofern eine solche Differenzierung nicht objektiv gerechtfertigt ist (Urteile vom 9. September 2004, Spanien/Kommission, C‑304/01, EU:C:2004:495, Rn. 31, und vom 18. Juni 2014, Spanien/Kommission, T‑260/11, EU:T:2014:555, Rn. 93).
100 Um der Kommission im vorliegenden Fall eine Diskriminierung vorwerfen zu können, müsste sie also in der angefochtenen Verordnung vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich behandelt und dadurch bestimmte Akteure – wie etwa die Klägerin – gegenüber anderen – wie etwa bestimmte ihrer Konkurrenten, die auf dem Markt für Produkte aus ökologischer/biologischer Aquakultur wilde Fischbrut verwenden können – benachteiligt haben, ohne dass diese Ungleichbehandlung durch das Vorliegen objektiver Unterschiede von einigem Gewicht gerechtfertigt wäre (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Dezember 2003, British Airways/Kommission, T‑219/99, EU:T:2003:343, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
101 Im vorliegenden Fall ist aber festzustellen, dass die Situation der Klägerin in Anbetracht der Ziele der geltenden Regelung, wie sie sich aus der Grundverordnung und der Durchführungsverordnung in geänderter Fassung ergeben, nicht mit derjenigen ihrer Konkurrenten auf dem fraglichen Markt vergleichbar ist.
102 Die Verwendung wilder Fischbrut, die durch die angefochtene Verordnung als Besatzmaterial zugelassen wird, läuft nämlich den Zielen der geltenden Regelung nicht zuwider.
103 Diese oben in den Rn. 79 und 80 genannten Ziele bestehen namentlich darin, die Systeme und Kreisläufe der Natur zu respektieren und die natürlichen Ressourcen wie Wasser und Boden verantwortungsvoll zu nutzen, da die ökologische/biologische Produktion ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion bildet, das u. a. den Schutz der natürlichen Ressourcen und eine Produktionsweise kombiniert, die der Tatsache Rechnung trägt, dass bestimmte Verbraucher Erzeugnissen, die unter Verwendung natürlicher Substanzen und nach natürlichen Verfahren erzeugt worden sind, den Vorzug geben.
104 Hingegen erklärt sich das Hormonverbot, wie oben in Rn. 88 dargelegt, in spezifischerer Weise dadurch, dass nach Auffassung des Unionsgesetzgebers die Gabe von Hormonen oder Hormonderivaten zur künstlichen Auslösung des Laichvorgangs bei Aquakulturtieren mit den Grundsätzen der ökologischen/biologischen Erzeugung und der Verbraucherwahrnehmung ökologischer/biologischer Aquakulturerzeugnisse unvereinbar ist und solche Stoffe deshalb in der ökologischen/biologischen Aquakultur nicht eingesetzt werden sollten.
105 Die durch Art. 25e Abs. 4 Buchst. c der Durchführungsverordnung in der Fassung der angefochtenen Verordnung aufgestellten Voraussetzungen für die ausnahmsweise Einbringung wilder Jungtiere können nicht mit derartigen Bedenken gleichgesetzt werden.
106 Wie die Kommission zu Recht geltend macht, ist die Erlaubnis, da eng definierte Voraussetzungen vorgesehen sind, die die Umweltverträglichkeit und die Nachhaltigkeit der Verwendung wilder Tiere gewährleisten, mit den Erfordernissen der ökologischen/biologischen Landwirtschaft vereinbar, wenn keine Jungbestände aus ökologischen/biologischen Brutbeständen oder Betrieben erhältlich sind. Dank der aufgestellten Voraussetzungen können das Ziel des Schutzes der natürlichen Ressourcen und das Erfordernis der Fortpflanzung nach natürlichen Verfahren durch die Erlaubnis der Einbringung wilder Fischbrut nicht beeinträchtigt werden.
107 Die traditionelle extensive Aquakultur in Feuchtbiotopen garantiert nämlich die Erfüllung der Verbrauchererwartungen in der Hinsicht, dass die Erzeugnisse der Aquakultur aus natürlichen Verfahren herrühren und dass die Systeme und Kreisläufe der Natur respektiert werden.
108 Darüber hinaus entspricht die Voraussetzung, dass die Fische ausschließlich mit Futtermitteln gefüttert werden, die in dem Umfeld natürlich vorkommen, den Erwartungen, die die Verbraucher im Bereich der ökologischen/biologischen Landwirtschaft in Bezug auf die Verwendung natürlicher Stoffe hegen.
109 Hingegen ist der Einsatz von Hormonen, der durch die erste Änderungsverordnung förmlich verboten wird, mit dem Bild, das die Verbraucher von der ökologischen/biologischen Landwirtschaft haben, nicht zu vereinbaren, da er mit dem Prinzip eines natürlichen Fortpflanzungsprozesses unvereinbar ist. Überdies steht die Verabreichung von Hormonen, wie die Kommission ebenfalls zu Recht geltend macht, im Widerspruch zu dem Erfordernis, dass die Produktionsmethoden den tierartspezifischen verhaltensbedingten Bedürfnissen genügen.
110 Infolgedessen und in Anbetracht insbesondere der Ziele der geltenden Regelung ist die Situation der Klägerin, die, wie sie in der Klageschrift ausdrücklich einräumt, mit dem Einsatz von Hormonen verbunden ist, nicht mit der Situation ihrer Konkurrenten vergleichbar, die wilde Fischbrut einbringen.
111 Es ist zwar richtig, dass Art. 25e Abs. 4 Buchst. c der Durchführungsverordnung in der Fassung der angefochtenen Verordnung nicht den Einsatz von Hormonen zur Auslösung des Laichvorgangs gestattet, sondern nur die Verwendung wilder Fischbrut als Besatzmaterial unter bestimmten Voraussetzungen zulässt, so dass diese Vorschrift in der Tat zwischen Produktionsmethoden, die auf der Verwendung wilder Fischbrut basieren, und Methoden, die den Laichvorgang durch Verabreichung von Hormonen auslösen, differenziert.
112 Jedoch handelt es sich bei den Produktionsmethoden, die auf der Verwendung wilder Fischbrut basieren, und den Methoden, die den Laichvorgang durch Verabreichung von Hormonen auslösen, um Sachverhalte, die im Licht des Ziels der geltenden Regelung sowie der Grundsätze und Zielsetzungen des Bereichs, zu dem die angefochtene Verordnung gehört, nicht vergleichbar sind.
113 Die Argumente der Klägerin vermögen diese Beurteilung nicht in Frage zu stellen.
114 Zum einen kann zwar dem Vorbringen zugestimmt werden, dass die Kommission in der angefochtenen Verordnung ausweislich deren Erwägungsgründe 3 und 4 die Besonderheiten einiger traditioneller Methoden der extensiven Fischzucht in Feuchtbiotopen an den Küsten Europas behandeln und damit verbundene Probleme lösen wollte, indem sie Ausnahmeregelungen für Fälle vorsah, in denen keine juvenilen Tiere aus ökologischer Zucht zur Verfügung stehen.
115 Aus diesen Regelungen kann aber entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht ernsthaft geschlossen werden, dass die Kommission ausschließlich europäische Sachverhalte regeln wollte, zum Nachteil von Sachverhalten wie dem der Zucht von Pangasius im Mekong-Tal.
116 Die von der Klägerin vertretene Lesart würde bedeuten, dass die angefochtene Verordnung hinsichtlich aller Sachverhalte rechtswidrig ist, die nicht zu denen gehören, die von der Kommission als den Zielen und Erfordernissen des anwendbaren rechtlichen Rahmens entsprechend angesehen wurden.
117 Zum anderen überzeugt auch nicht das Vorbringen der Klägerin in ihrer Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission, dass die Produzenten von Bio-Lachs und Bio-Forellen durch zwei Ausnahmeregelungen privilegiert würden, die sich erstens aus dem durch Art. 1 Nr. 3 der angefochtenen Verordnung eingefügten Art. 25k Abs. 1 Buchst. e der Durchführungsverordnung und zweitens aus dem durch Art. 1 Nr. 5 der angefochtenen Verordnung eingefügten Art. 25k Abs. 5 der Durchführungsverordnung ergäben und die Verwendung ganzer Fische als Futtermittelquelle für fleischfressende Tiere bzw. die zusätzliche Gabe von Histidin zur Deckung des Nahrungsmittelbedarfs von Salmoniden erlaubten.
118 Zum Ersten ist nämlich – unabhängig von der Frage der Zulässigkeit dieses Vorbringens – in Bezug auf die Vergleichbarkeit der in Rede stehenden Sachverhalte festzustellen, dass sich die Fischproduzenten, die Futtermittel aus ganzen Fischen oder durch Gärung gewonnenes Histidin als Bestandteil der Futterration von Salmoniden verwenden, objektiv in einer anderen Situation befinden als die Produzenten, die Hormone einsetzen, um die Fortpflanzung im Allgemeinen oder die des Pangasius im Besonderen zu kontrollieren, da diese Verfahren unterschiedliche Zwecke verfolgen.
119 Auf der einen Seite dienen nämlich die Verwendung von Futtermitteln aus ganzen Fischen in der Fütterung fleischfressender Fische und der Einsatz von durch Gärung gewonnenem Histidin in der Fütterung von Salmoniden einem fütterungsbezogenen Zweck, da diese Methoden einen Futterplan ergänzen sollen.
120 Auf der anderen Seite dient die Injektion von Fortpflanzungshormonen – gleich ob es sich um synthetische Hormone handelt oder um solche, die aus Drüsen verarbeiteter Tiere gewonnen werden – einem Fortpflanzungszweck, da sie die Auslösung des Laichens von Pangasius ermöglicht.
121 Die Situation der Produzenten, die ganze Fische als Futtermittelquelle und Histidin als Ergänzung zur Deckung des Futtermittelbedarfs verwenden, kann daher nicht als mit der Situation der Produzenten, die Fortpflanzungshormone injizieren, vergleichbar angesehen werden.
122 Zum Zweiten wäre selbst dann, wenn die Situation der Produzenten, die Futtermittel aus ganzen Fischen und durch Gärung gewonnenes Histidin verwenden, und die Situation der Produzenten wie der Klägerin, die Fortpflanzungshormone injizieren, als vergleichbar anzusehen wären, festzustellen, dass die sich aus der angefochtenen Verordnung ergebende Ungleichbehandlung in Anbetracht der Ziele des anwendbaren rechtlichen Rahmens objektiv gerechtfertigt wäre.
123 Auf der einen Seite ist nämlich erstens die Verwendung der Futtermittel und Futterergänzungsmittel mit diesen – in Art. 3 Buchst. a der Grundverordnung genannten – Zielen vereinbar, die darin bestehen, ein System zu errichten, das insbesondere die Systeme und Kreisläufe der Natur respektiert und ihre Gesundheit erhält.
124 Zweitens trägt die Klägerin nicht vor, dass Histidin schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch, Tier oder Umwelt habe.
125 Drittens kommen sowohl die Futtermittel aus ganzen Fischen als auch das aus Gärung gewonnene Histidin natürlich in der Umwelt vor und können von den fleischfressenden Fischen und den Salmoniden auf natürlichem Wege aufgenommen werden.
126 Auf der anderen Seite greift der Einsatz von Fortpflanzungshormonen unbestreitbar in den Laichvorgang des Pangasius ein, da er ihn künstlich auslöst.
127 Die künstliche Auslösung des Laichvorgangs von Tieren ist aber mit den Grundsätzen der ökologischen/biologischen Aquakultur unvereinbar, wie sich aus dem zwölften Erwägungsgrund der ersten Änderungsverordnung sowie aus der Tatsache, dass die Injektion von Hormonen nur ausnahmsweise und vorübergehend gestattet wurde, ergibt.
128 Demnach kann die von der Klägerin geltend gemachte Ungleichbehandlung – ohne dass dem in der Erwiderung gestellten Antrag der Klägerin stattzugeben wäre, der Kommission die Einholung einer Stellungnahme der EGTOP aufzugeben – nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verordnung führen.
129 Folglich ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verletzung der unternehmerischen Freiheit
130 Im Rahmen des zweiten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Nichtverlängerung der in Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung in der Fassung der zweiten Änderungsverordnung vorgesehenen Übergangszeit stelle eine Verletzung der in Art. 16 der Charta verankerten unternehmerischen Freiheit dar.
131 Durch die willkürliche Ungleichbehandlung, die sich aus dieser Nichtverlängerung ergebe, werde ihr die unternehmerische Freiheit verwehrt, die ihren Konkurrenten in der ökologischen Aquakultur gewährt werde.
132 Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 16 der Charta die unternehmerische Freiheit nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt wird.
133 Nach dem Vorbringen der Klägerin ergibt sich der gerügte Verstoß gegen Art. 16 der Charta aber aus der angeblichen Ungleichbehandlung, die sie in Bezug auf die angefochtene Verordnung geltend macht.
134 Somit ist festzustellen, dass der zweite Klagegrund untrennbar oder zumindest eng mit dem ersten Klagegrund verbunden ist.
135 Der zweite Klagegrund kann daher aus denselben Gründen zurückgewiesen werden wie der erste.
136 Unterstellt, der zweite Klagegrund wäre eigenständig zu prüfen, könnte die Beeinträchtigung der unternehmerischen Freiheit der Klägerin nur im Licht des Verbots des Einsatzes von Hormonen und Hormonderivaten gemäß Art. 25i der Durchführungsverordnung in der Fassung der ersten Änderungsverordnung überprüft werden.
137 Aus den Klarstellungen, die die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichts hin selbst vorgetragen hat, folgt aber, dass sie die Rechtmäßigkeit dieses Verbots nicht in Abrede stellt, so dass ihr Vorbringen keinen Erfolg haben kann.
138 Die Vorschrift, deren Rechtmäßigkeit hier von der Klägerin in Abrede gestellt wird, ist der durch Art. 1 Nr. 1 der angefochtenen Verordnung eingefügte Art. 25e Abs. 4 Buchst. c der Durchführungsverordnung.
139 Diese Vorschrift ist aber nicht geeignet, die unternehmerische Freiheit der Klägerin zu beschränken.
140 Die Klägerin könnte nämlich unzweifelhaft, wie jeder andere Erzeuger von ökologischen/biologischen Aquakulturprodukten, ihre Tätigkeit so ausüben, dass sie von der Möglichkeit Gebrauch macht, unter den in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen wilde Fischbrut als Besatzmaterial zu verwenden, da ihr die Nutzung dieser Möglichkeit keineswegs verwehrt ist.
141 Jedenfalls kann die in Art. 16 der Charta verankerte unternehmerische Freiheit den Gesetzgeber keinesfalls daran hindern, zur Begründung des Verbots des Einsatzes von Hormonen und Hormonderivaten die Verfolgung legitimer Ziele anzuführen, wie etwa die Förderung und die nachhaltige Entwicklung einer ökologischen/biologischen Aquakultur unter Anwendung von Aquakulturpraktiken, die im Einklang mit dem Grundsatz der nachhaltigen Nutzung der Fischerei stehen.
142 Daher ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verletzung interinstitutioneller Pflichten
143 Im Rahmen des dritten Klagegrundes trägt die Klägerin vor, die Kommission habe, indem sie im Dezember 2014 die angefochtene Verordnung erlassen habe, mit der sie einige fortbestehende Probleme der ökologischen Aquakultur, nicht aber der ökologischen Pangasiusproduktion in Vietnam gelöst habe, gegen den Auftrag des Rates der Europäischen Union verstoßen, den bestehenden Biomarkt für Aquakulturprodukte in den unionsrechtlichen Rahmen für Bioprodukte einzubeziehen, ohne diesen Markt zu stören, wozu es gehört habe, Übergangsregelungen so vorzusehen, dass sowohl bestehenden Lücken in der Entwicklung der ökologischen Produktion Rechnung getragen als auch der Fortschritt durch Forschung und Entwicklung berücksichtigt werde.
144 Obgleich die Kommission gewusst habe, dass die Haltung von Jungtieren zwar vollständig ökologisch sein, die Eiablage aber durch die Gabe von Hormonen ausgelöst werden müsse, sei ihr auch klar gewesen, dass sie, um dem Auftrag des Rates gerecht zu werden, die Übergangsregelung des Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung über den 1. Januar 2015 hinaus verlängern müsse. Mit dem Erlass der Durchführungsverordnung und dem Verzicht auf die Verlängerung der Übergangszeit habe sie gegen den ihr erteilten Auftrag verstoßen.
145 Insoweit ist festzustellen, dass die Klageschrift nicht den Anforderungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung vom 2. Mai 1991 (jetzt Art. 76 der Verfahrensordnung) genügt.
146 Es fehlen nämlich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf denen dieser Klagegrund beruht. Sie gehen nicht einmal in gedrängter Form zusammenhängend und verständlich aus dem Wortlaut der Klageschrift selbst hervor.
147 Die Klägerin macht in ihren Schriftsätzen nicht deutlich, nach welcher Vorschrift der Grundverordnung, die eine Ermächtigung der Kommission vorsieht, die Kommission verpflichtet gewesen sein soll, die Beibehaltung sämtlicher Regelungen anzustreben und den Markt zu schonen.
148 Unterstellt, dass es sich bei dieser Vorschrift um Art. 38 der Grundverordnung handelt, wonach die Kommission die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung erlässt, kann nicht angenommen werden, dass diese Vorschrift die der Kommission bei der Erfüllung des ihr erteilten Auftrags obliegenden Pflichten genau umschreibt.
149 Jedenfalls geht aus keiner Bestimmung der Grundverordnung hervor, dass die Kommission verpflichtet gewesen wäre, in der angefochtenen Verordnung die für den Einsatz von Hormonen zu Vermehrungszwecken geltende Übergangszeit zu verlängern.
150 Selbst wenn man diesen Klagegrund für zulässig hielte, wäre im Übrigen festzustellen, dass die Klägerin mit dem dritten Klagegrund nicht die sie angeblich gegenüber ihren Konkurrenten benachteiligende Ungleichbehandlung beanstandet, was eine Frage ist, die im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes untersucht worden ist, sondern die Tatsache, dass die in Art. 95 Abs. 11 der Durchführungsverordnung in der Fassung der zweiten Änderungsverordnung vorgesehene Übergangszeit, die ihr bis zum Erlass der angefochtenen Verordnung zugutekam, nicht verlängert wurde.
151 Aus den Klarstellungen, die die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichts hin selbst vorgetragen hat, folgt aber, dass sie die Rechtmäßigkeit dieser Nichtverlängerung nicht in Abrede stellt, so dass ihr Vorbringen keinen Erfolg haben kann.
152 Die Vorschrift, deren Rechtmäßigkeit hier von der Klägerin in Abrede gestellt wird, ist der durch Art. 1 Nr. 1 der angefochtenen Verordnung eingefügte Art. 25e Abs. 4 Buchst. c der Durchführungsverordnung. Die Klägerin trägt aber nicht vor, dass diese Vorschrift die Wirkung haben könne, dass die Kommission eine interinstitutionelle Pflicht verletze.
153 Folglich ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen das Völkerrecht
154 Im Rahmen des vierten Klagegrundes trägt die Klägerin vor, die Kommission habe die völkervertragsrechtliche Verpflichtung der Union verletzt, keine nicht tarifären Handelshemmnisse durch technische Anforderungen zu errichten, wozu die Regeln der ökologischen Aquakultur gehörten. Auch wenn sich diesbezüglich noch kein globaler Konsens entwickelt habe, habe die Union, vertreten durch die Kommission, zuletzt an der Festlegung eines solchen Konsenses im Rahmen des Codex Alimentarius mitgearbeitet. Zu diesem Konsens gehöre es, dass dann, wenn Jungtiere für die ökologische Aquakultur nicht in ökologischer Zucht vermehrt werden könnten, sie als nicht ökologische Jungtiere in die ökologische Haltung eingebracht werden könnten.
155 Mit der angefochtenen Verordnung habe sich die Kommission bewusst gegen die Beachtung dieser im Rahmen des Codex Alimentarius gemeinsam entwickelten Regel entschieden, obgleich sie sich bei dieser gemeinsamen Entwicklung nicht gegen die Anwendung der generellen Regel, dass Jungtiere aus nicht ökologischer Vermehrung in ökologischer Aquakultur eingesetzt werden dürften, wenn sie in ökologischer Zucht nicht vermehrt werden könnten, gewandt habe, sondern diese Formulierung gemeinsam mit den anderen an der Entwicklung des Codex Alimentarius beteiligten Staaten getragen habe. Es gelte das Prinzip des allgemeinen Konsenses des Codex Alimentarius, so dass sich die Union nicht von diesem Konsens lösen könne, ohne gegen ihre Verpflichtungen aus dem Übereinkommen der Welthandelsorganisation (WTO) über technische Handelshemmnisse zu verstoßen.
156 Hierzu ist, soweit die Klägerin mit dem vorliegenden Klagegrund auf im Rahmen der WTO geschlossene Übereinkünfte Bezug nimmt, darauf hinzuweisen, dass diese Übereinkünfte wegen ihrer Natur und ihrer Systematik grundsätzlich nicht zu den Normen gehören, an denen der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Unionsorgane misst. Nur wenn die Union eine bestimmte im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung umsetzen wollte oder wenn die Unionshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte verweist, ist es Sache des Unionsrichters, die Rechtmäßigkeit der fraglichen Unionshandlung an den WTO-Regeln zu messen (vgl. Urteil vom 17. Januar 2013, Hewlett-Packard Europe, C‑361/11, EU:C:2013:18, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
157 Da aber im Kontext der vorliegenden Rechtssache die unionsrechtlichen Vorschriften über die ökologische/biologische Landwirtschaft keine bestimmte im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung umsetzen, kann die angefochtene Verordnung nicht an etwaigen WTO-Regeln gemessen werden. Insbesondere können die Leitlinien des Codex Alimentarius nicht als derartige Verpflichtung angesehen werden, da sie bislang überhaupt keine vereinbarten Standards für ökologische/biologische Aquakultur enthalten.
158 Jedenfalls ist zu dem Argument der Klägerin, dass gegen das Verbot der Schaffung nicht tarifärer Handelshemmnisse durch technische Anforderungen verstoßen worden sei, festzustellen, dass die angefochtene Verordnung dadurch, dass sie die Voraussetzungen für die Produktion und die Kennzeichnung ökologischer/biologischer Erzeugnisse definiert, keinesfalls verhindern kann, dass Waren, deren Produktion diese Voraussetzungen nicht erfüllt, in Verkehr gebracht werden, da diese Waren immer noch frei vertrieben werden können, solange in der Kennzeichnung und Werbung Ausdrücke vermieden werden, die auf eine ökologische/biologische Produktionsweise hinweisen.
159 Somit ist der vierte Klagegrund zurückzuweisen.
160 Folglich ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen, ohne dass über ihre von der Kommission in Abrede gestellte Zulässigkeit zu entscheiden wäre.
Kosten
161 Gemäß Art. 219 der Verfahrensordnung entscheidet das Gericht in seinen Entscheidungen nach Aufhebung und Zurückverweisung über die Kosten des Rechtsstreits vor dem Gericht und über die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Gerichtshof. Da der Gerichtshof im Rechtsmittelurteil die Kostenentscheidung vorbehalten hat, obliegt es dem Gericht, im vorliegenden Urteil über sämtliche Kosten der vor ihm betriebenen Verfahren einschließlich des erstinstanzlichen Verfahrens sowie über die Kosten des Rechtsmittelverfahrens in der Rechtssache C‑268/16 P zu entscheiden.
162 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
163 Im vorliegenden Fall ist die Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren und die Kommission im Rechtsmittelverfahren unterlegen. Da die Klägerin aber letztlich vor dem Gericht im Verfahren nach Zurückverweisung unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Binca Seafoods GmbH trägt die Kosten der Verfahren vor dem Gericht und dem Gerichtshof.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 12. Juli 2019.
Der Kanzler | | Der Präsident |