OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 9 lutego 2017 r.(1)
Sprawa C‑578/16 PPU
C.K.,
H.F.
i A.S.
przeciwko
Republice Słowenii
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Vrhovno sodišče (sąd najwyższy, Słowenia)]
Odesłanie prejudycjalne – Pojęcie sądu krajowego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego – Wspólny europejski system azylowy – Ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 – Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi – Systemowe nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania wnioskodawców w odpowiedzialnym państwie członkowskim – Artykuł 17 ust. 1 – Klauzula suwerenności
I. Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca(2). Rozporządzenie to zmierza, tak jak jego poprzednicy(3), po pierwsze, do uniknięcia sytuacji, w której obywatele państw trzecich, składając wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w szeregu państw członkowskich, mogliby wybierać państwo członkowskie, które rozpatrzy wniosek (zjawisko „forum shopping”), a po drugie, do zapewnienia, by wszelki wniosek faktycznie został zbadany przez jedno państwo członkowskie(4). W tym celu rozporządzenie nr 604/2013 stanowi, że każdy wniosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie i wymienia kryteria pozwalające określić, które państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne za rozpatrzenie danego wniosku(5).
2. Co dzieje się, gdy państwo członkowskie zostało wyznaczone jako odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w rozporządzeniu nr 604/2013, lecz zarzuca się mu, że nie respektuje ono praw podstawowych osób ubiegających się o azyl? Jest prawdą, że państwa członkowskie zapewniają przestrzeganie praw podstawowych, takich jak ustanowione nie tylko w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), lecz także w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), oraz w Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r.(6). (zwanej dalej „konwencją genewską”). Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w której państwo członkowskie narusza prawa podstawowe osób ubiegających się o azyl. W rozporządzeniu nr 604/2013 uwzględniono taką możliwość. Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi stanowi, że nie jest możliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, jeżeli w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują nieprawidłowości systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty.
3. Co natomiast należy zrobić w sytuacji, gdy nieprawidłowości, chociaż pozbawione wpływu na cały system azylowy odpowiedzialnego państwa członkowskiego, dotyczą wyłącznie indywidualnej sytuacji danego wnioskodawcy? Czy nieprawidłowości te mogą zostać uznane za „systemowe” w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013? Jeżeli nie, to czy rodzą one jednak obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego? Takie są pytania, na które Trybunał powinien udzielić odpowiedzi w niniejszej sprawie.
II. Ramy prawne
A. Prawo międzynarodowe
4. Artykuł 3 EKPC stanowi:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
5. Artykuł 33 konwencji genewskiej stanowi:
„1. Żadne umawiające się państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
2. Nie może powoływać się jednakże na dobrodziejstwo niniejszego postanowienia uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który, będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie, stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa”.
B. Prawo Unii
1. Karta
6. Artykuł 4 karty stanowi:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
7. Artykuł 19 ust. 2 karty stanowi:
„Nikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
2. Rozporządzenie nr 604/2013
8. Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia nr 604/2013, zatytułowany „Rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”, stanowi:
„W przypadku gdy nie można wyznaczyć odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek ten został złożony.
Jeżeli przekazanie wnioskodawcy do państwa członkowskiego pierwotnie wyznaczonego jako państwo odpowiedzialne jest niemożliwe, gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują wady [nieprawidłowości] systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [karty], państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego dalej prowadzi ocenę kryteriów określonych w rozdziale III w celu stwierdzenia, czy inne państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne.
Jeżeli na mocy niniejszego ustępu nie można przeprowadzić przekazania do żadnego z państw członkowskich wyznaczonych na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III ani do pierwszego państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek, odpowiedzialnym państwem członkowskim staje się państwo członkowskie prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego”.
9. Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013, zatytułowany „Klauzule dyskrecjonalne”, stanowi:
„Na zasadzie odstępstwa od art. 3 ust. 1 każde państwo członkowskie może zdecydować o rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w tym państwie przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu.
Państwo członkowskie, które zdecydowało się rozpatrzyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na mocy niniejszego ustępu, staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim oraz przyjmuje zobowiązania związane z tą odpowiedzialnością. W odpowiednich przypadkach powiadamia ono, korzystając z sieci łączności elektronicznej DubliNet ustanowionej na mocy art. 18 rozporządzenia (WE) nr 1560/2003, uprzednio odpowiedzialne państwo członkowskie, państwo członkowskie przeprowadzające postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego lub państwo członkowskie, do którego został złożony wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie wnioskodawcy.
Państwo członkowskie, które staje się odpowiedzialne zgodnie z niniejszym ustępem, niezwłocznie zaznacza ten fakt w systemie Eurodac zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 603/2013, dodając datę wydania decyzji o rozpatrzeniu wniosku”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem odsyłającym i pytania prejudycjalne
10. C.K., obywatelka syryjska, i jej mąż H.F., obywatel egipski, wjechali na terytorium państw członkowskich przez Chorwację w dniu 16 sierpnia 2015 r. Posiadali oni wizy turystyczne wydane przez Chorwację, które były ważne od dnia 6 sierpnia 2015 r. do dnia 28 sierpnia 2015 r.
11. W dniu 17 sierpnia 2015 r. C.K., która była w ciąży, i H.F. wjechali do Słowenii na podstawie fałszywych greckich dokumentów tożsamości. Znajdują się tam obecnie i znaleźli zakwaterowanie w ośrodku dla osób ubiegających się o azyl w Lublanie.
12. W dniu 20 sierpnia 2015 r. C.K. i H.F. złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Słowenii. Jak wynika z uwag rządu słoweńskiego, tego samego dnia C.K. zbadał lekarz i stwierdził on, że ciąża rozwija się prawidłowo, że badana nie wykazuje objawów zaburzeń psychicznych i że jest komunikatywna. H.F. także został w tym samym dniu zbadany przez lekarza, który stwierdził u niego dobry stan zdrowia(7).
13. W dniu 28 sierpnia 2015 r. organy słoweńskie zwróciły się do organów chorwackich. W dniu 14 września 2015 r. Republika Chorwacji odpowiedziała, że jest odpowiedzialna za rozpatrywanie wniosku C.K. i H.F.
14. W dniu 20 listopada 2015 r. C.K. urodziła chłopca – A.S. W dniu 27 listopada 2015 r. w odniesieniu do A.S. został złożony wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Słowenii. Organy słoweńskie rozpatrzyły ów wniosek wraz z wnioskami złożonymi przez C.K. i H.F.
15. W dniu 18 stycznia 2016 r. organy słoweńskie otrzymały od przedstawiciela skarżących opinie lekarskie poświadczające zagrożenie ciąży u C.K., a także problemy, jakie pojawiły się po porodzie. Wśród tych dokumentów znajdował się wynik badania psychiatrycznego C.K. z dnia 4 grudnia 2015 r. wskazujący, że ona i jej nowo narodzony syn powinni pozostać w ośrodku ze względu na potrzebę objęcia ich opieką zdrowotną. Inne badania psychiatryczne, przeprowadzone w dniach 1 kwietnia, 15 kwietnia, 22 kwietnia i 13 maja 2016 r., wskazują, że C.K. od porodu cierpi na depresję i okresowe skłonności samobójcze, które są związane z niepewnością co do jej statusu.
16. W szczególności ze względu na obecność małego dziecka, organy słoweńskie zwróciły się do swoich odpowiedników w Chorwacji w sprawie zapewnienia opieki medycznej rodzinie w ośrodku dla cudzoziemców w Chorwacji. W dniu 7 kwietnia 2016 r. uzyskały zapewnienie, że C.K., H.F. i ich dziecko otrzymają w Chorwacji zakwaterowanie, odpowiednią opiekę zdrowotną i niezbędne zabiegi lecznicze(8).
17. W decyzji z dnia 5 maja 2016 r. (zwanej dalej „decyzją z dnia 5 maja 2016 r.”) organy słoweńskie odmówiły rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez C.K., H.F. i A.S. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 604/2013, zgodnie z którym jeśli wnioskodawca jest w posiadaniu ważnej wizy, państwo członkowskie, które wydało tę wizę, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
18. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. Upravno sodišče (sąd administracyjny, Słowenia) uchylił decyzję z dnia 5 maja 2016 r. Postanowieniem z tego samego dnia zawiesił wykonanie decyzji z dnia 5 maja 2016 r. do czasu wydania ostatecznego orzeczenia w postępowaniu administracyjnym.
19. W wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. Vrhovno sodišče (sąd najwyższy, Słowenia) zmienił wyrok Upravno sodišče (sądu administracyjnego) i utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 maja 2016 r. Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) stwierdził w szczególności, że art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie ma zastosowania. Istnienie systemowych nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl w Chorwacji nie zostało bowiem wykazane w żadnym sprawozdaniu instytucji Unii Europejskiej ani Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców. Przeciwnie, ze sprawozdania Wysokiego Komisarza wynika, że sytuacja w Chorwacji jest dobra, a w szczególności, że warunki przyjmowania uchodźców w ośrodku w Kutinie w Chorwacji są dobre. W ośrodku tym, przeznaczonym dla grup szczególnie wrażliwych osób ubiegających się o azyl, może przebywać do 100 osób, lecz zwykle przebywa jedynie 20–30. Dostęp do opieki zdrowotnej jest zapewniony (raz w tygodniu ośrodek odwiedza lekarz, a także ginekolog), a w nagłych przypadkach osoby ubiegające się o azyl mają dostęp do lokalnego szpitala w Kutinie lub szpitala w Zagrzebiu. Codziennie w ośrodku w Kutinie obecny jest pracownik socjalny, a dwa razy w miesiącu dostępna jest pomoc prawna.
20. Skarżący wnieśli do Ustavno sodišče (trybunału konstytucyjnego, Słowenia) skargę konstytucyjną na wyrok wydany w dniu 29 czerwca 2016 r. przez Vrhovno sodišče (sąd najwyższy), który w międzyczasie uzyskał powagę rzeczy osądzonej.
21. Orzeczeniem z dnia 28 września 2016 r. Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) uchylił wyrok Vrhovno sodišče (sądu najwyższego) i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
22. W orzeczeniu z dnia 28 września 2016 r. Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) stwierdził prawidłowość ustalenia przez Vrhovno sodišče (sąd najwyższy), że art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie ma zastosowania, ponieważ w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w Chorwacji nie występują nieprawidłowości systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty. Jednakże Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) nie stwierdził jednak, że skarżący mogą zostać przekazani do Chorwacji. Uznał on bowiem, że w celu ustalenia, czy domniemanie, zgodnie z którym Republika Chorwacji jest państwem bezpiecznym, zostało obalone, organy słoweńskie powinny wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności, a w szczególności sytuację osobistą i stan zdrowia wnioskodawców. Natomiast Vrhovno sodišče (sąd najwyższy), chociaż ocenił, że C.K. i jej nowo narodzony syn będą objęci odpowiednią opieką zdrowotną w Chorwacji, nie sprawdził, czy samo przekazanie może mieć wpływ na stan zdrowia C.K. i jej nowo narodzonego syna. To właśnie ten wzgląd uzasadnia uchylenie wyroku Vrhovno sodišče (sądu najwyższego) i odesłanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w celu zbadania wszelkich istotnych okoliczności.
23. Vrhovno sodišče (sąd najwyższy), przed którym sprawa zawisła, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi.
„1) Czy wykładnia norm dotyczących stosowania klauzuli uznaniowej, zawartej w art. 17 ust. 1 rozporządzenia [nr 604/2013], należy, ze względu na charakter tego przepisu, w ostatniej instancji do sądu państwa członkowskiego i czy normy te zwalniają sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, z obowiązku skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej?
Pomocniczo, w przypadku gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była przecząca:
2) Czy ocena okoliczności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia [nr 604/2013] (w przypadku takim, jak będący przedmiotem niniejszego odesłania) wystarcza, aby spełnić wymogi art. 4 i art. 19 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 33 Konwencji genewskiej?
W związku z tym pytaniem:
3) Czy z wykładni art. 17 ust. 1 rozporządzenia [nr 604/2013] wynika, że zastosowanie klauzuli uznaniowej przez państwo członkowskie jest obowiązkowe w celu zapewnienia skutecznej ochrony przed naruszeniem praw ustanowionych w art. 4 [karty] w przypadkach takich jak będący przedmiotem niniejszego odesłania i że jej zastosowanie zakazuje przekazania osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do właściwego państwa członkowskiego, które potwierdziło swoją właściwość w rozumieniu tego rozporządzenia?
W przypadku gdyby odpowiedź na pytanie trzecie była twierdząca:
4) Czy klauzula uznaniowa zawarta w art. 17 ust. 1 rozporządzenia [nr 604/2013] może służyć jako podstawa do tego, aby osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub inna osoba w postępowaniu w sprawie przekazania na mocy tego rozporządzenia mogła żądać jej stosowania, które to żądanie podlega ocenie właściwych organów administracji i sądów państwa członkowskiego, czy też owe organy administracji i sądy są zobowiązane dokonać z urzędu ustalenia przytoczonych okoliczności?”
24. W dniu 1 grudnia 2016 r. Trybunał postanowił o rozpoznaniu odesłania prejudycjalnego w trybie pilnym na podstawie art. 107 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem(9). Co do pytań prejudycjalnych uwagi na piśmie przedstawili skarżący w postępowaniu głównym, Republika Słowenii oraz Komisja Europejska. Strony te, a także Republika Włoska i Zjednoczone Królestwo, zostały także wysłuchane na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r.
IV. Analiza
A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
25. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia przez Trybunał, po pierwsze, czy decyzja państwa członkowskiego o rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 jest objęta prawem krajowym, czy też prawem Unii, oraz po drugie, czy w tym drugim wypadku sąd orzekający w ostatniej instancji ma obowiązek wystąpienia do Trybunału.
26. Strony(10) są zgodne co do tego, że skorzystanie z przewidzianej w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 możliwości jest objęte prawem Unii.
27. W odniesieniu do drugiej części pytania skarżący w postępowaniu głównym twierdzą, że Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) nie był zobowiązany do wystąpienia do Trybunału, w szczególności dlatego, że tylko do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy prawidłowe stosowanie prawa Unii jest na tyle oczywiste, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. Rząd słoweński jest zdania, że z uwagi na to, iż Trybunał nie wypowiadał się jeszcze w przedmiocie warunków korzystania z przewidzianej w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 możliwości, sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, jest zobowiązany wystąpić do Trybunału. Komisja twierdzi, że do sądów krajowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, należy ocena, czy w rozpatrywanej sprawie mają do czynienia z „acte clair”, czy też powinny wystąpić do Trybunału.
28. Po pierwsze, uważam, że decyzja państwa członkowskiego o tym, czy skorzysta z zapewnionej mu przez art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 możliwości rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu – mimo że rozporządzenie to nie wskazuje go jako odpowiedzialnego państwa – jest objęta zakresem stosowania prawa Unii.
29. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 stanowi bowiem, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest rozpatrywany przez państwo członkowskie, które kryteria wymienione w rozdziale III tego rozporządzenia wskazują jako odpowiedzialne za jego rozpatrzenie. Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 stanowi, że na zasadzie odstępstwa od art. 3 ust. 1 państwo członkowskie, w którym złożono wniosek, „może zdecydować” o rozpatrzeniu wniosku, mimo że kryteria przewidziane w tym rozporządzeniu nie wskazują go jako odpowiedzialnego państwa. To państwo członkowskie ma zatem pewien zakres swobodnego uznania przy decydowaniu o ewentualnym skorzystaniu z możliwości rozpatrzenia wniosku przyznanej mu w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013.
30. Jednak nie można uznać, że skorzystanie przez państwo członkowskie z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych do decydowania o rozpatrzeniu wniosku nie wchodzi w zakres stosowania prawa Unii. Jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 65–69), państwo członkowskie, które podejmuje decyzję o rozpatrzeniu wniosku, staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim w rozumieniu rozporządzenia nr 604/2013 i powinno o tym poinformować pozostałe zainteresowane państwo lub państwa członkowskie. Wykonanie przyznanego państwom członkowskim w tym przepisie uprawnienia dyskrecjonalnego stanowi zatem część mechanizmu ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego. A zatem decyzja państwa członkowskiego o tym, czy skorzysta z przyznanej mu w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 możliwości, jest objęta prawem Unii.
31. Po drugie, co się tyczy spoczywającego na sądzie orzekającym w ostatniej instancji obowiązku zwrócenia się do Trybunału, na podstawie brzmienia pierwszego pytania prejudycjalnego trudno jest ustalić, czy sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie kwestii, czy do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym zobowiązany jest Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny), czy też sąd odsyłający. Pierwsze pytanie prejudycjalne odnosi się bowiem jedynie do „sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu”, bez jego konkretnego wskazania. Jednak wydaje mi się, że sąd odsyłający zmierza przede wszystkim do ustalenia jego własnych obowiązków, ponieważ, po pierwsze, nie zwrócił się do Trybunału przed wydaniem wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., oraz po drugie, zwraca się do niego obecnie, pomimo że sąd wyższej instancji, czyli Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny), sam nie zwrócił się do Trybunału. W konsekwencji przeanalizuję poniżej, czy Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) jest zobowiązany do wystąpienia do Trybunału o dokonanie wykładni art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013. Moim zdaniem, taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszym wypadku.
32. Przypominam w tym względzie, że sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, ma obowiązek – w przypadku powstania przed takim sądem pytania dotyczącego prawa Unii – zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, chyba że stwierdzi on, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału lub że prawidłowe stosowanie prawa Unii jest tak oczywiste, iż nie budzi ono żadnych racjonalnych wątpliwości(11).
33. W pierwszej kolejności okoliczność, że na wyrok Vrhovno sodišče (sądu najwyższego) można wnieść skargę konstytucyjną, moim zdaniem nie pozbawia go przymiotu sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. W wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 72), Trybunał orzekł bowiem, że możliwość zaskarżenia przed słowackim trybunałem konstytucyjnym orzeczeń Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej) – „ograniczona do badania ewentualnego naruszenia praw i wolności zagwarantowanych przez konstytucję krajową lub konwencję międzynarodową” – nie pozwala stwierdzić, iż Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) nie powinien być uważany za sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) jest, „jako sąd najwyższy”, „zobowiązany do zwrócenia się do Trybunału”. Taka sama sytuacja ma miejsce w wypadku Vrhovno sodišče (sądu najwyższego, Słowenia). Skarga konstytucyjna może bowiem zostać złożona na wydane przezeń orzeczenia jedynie z powodu naruszenia praw i wolności podstawowych skarżącego.
34. W drugiej kolejności nie ma znaczenia, że Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) jest na mocy prawa krajowego związany dokonaną przez Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) interpretacją art. 3 ust. 2 akapit drugi i art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013. W wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 68) Trybunał orzekł bowiem, że przepis prawa krajowego, zgodnie z którym oceny dokonane przez sąd wyższej instancji, w tym wypadku Ústavný súd Slovenskej republiky (trybunał konstytucyjny Republiki Słowackiej), są wiążące dla innego sądu krajowego, Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego), nie może pozbawić tego ostatniego sądu uprawnienia do przedłożenia Trybunałowi pytań dotyczących wykładni prawa Unii będącego przedmiotem takich ocen prawnych. Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy) jest zaś, jak wyjaśniłem w poprzednim punkcie, sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. A zatem Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) nie jest zwolniony, podobnie jak Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy), z obowiązku zasięgania opinii Trybunału na mocy przepisu prawa krajowego, według którego wiąże go wykładnia dokonana przez krajowy sąd konstytucyjny, a fortiori w wypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – ten sąd konstytucyjny nie zwrócił się z pytaniem do Trybunału.
35. W trzeciej kolejności, co się tyczy kwestii, czy art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 powinien zostać uznany za „acte clair”, który zwalnia Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) z obowiązku zasięgania opinii Trybunału, wskazuję, po pierwsze, że tylko do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy prawidłowe stosowanie prawa Unii Europejskiej jest na tyle oczywiste, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości(12), oraz po drugie, że z postanowienia odsyłającego wynika jasno, iż Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) uważa – w świetle orzeczenia wydanego w dniu 28 września 2016 r. przez Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) – że art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 nie stanowi „acte clair”(13).
36. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie pierwsze, że decyzja państwa członkowskiego o skorzystaniu z możliwości przyznanej mu w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 jest objęta zakresem stosowania prawa Unii. Sąd krajowy, taki jak sąd odsyłający, należy uznać za sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE, gdy możliwość wniesienia przed trybunał konstytucyjny danego państwa członkowskiego skargi na wydane przezeń orzeczenia jest ograniczona do badania ewentualnego naruszenia praw i wolności podstawowych. W tym względzie nie jest istotna okoliczność, że na mocy prawa krajowego ów sąd krajowy jest związany oceną dokonaną przez trybunał konstytucyjny.
B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
37. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy sytuacja opisana w art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 – a mianowicie istnienie w państwie członkowskim wskazanym jako odpowiedzialne nieprawidłowości systemowych w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców, powodujących pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty – jest jedyną sytuacją, w której nie ma możliwości przekazania wnioskodawcy do tego państwa członkowskiego. Zmierza on do ustalenia, czy istnieją inne sytuacje, w których nie jest możliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, a mianowicie jeżeli ze względu na stan zdrowia wnioskodawcy przekazanie samo w sobie niesie ze sobą ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty. Innymi słowy, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy jeżeli nieprawidłowości dotyczące indywidualnej sytuacji wnioskodawcy pociągają za sobą ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty, istnieje możliwość jego przekazania.
38. Uściślam, że w postępowaniu głównym zarówno Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., jak i Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) w wyroku z dnia 28 września 2016 r. stwierdziły, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w Chorwacji nie występują nieprawidłowości systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty. Jednak w odróżnieniu od Vrhovno sodišče (sądu najwyższego), Ustavno sodišče (trybunał konstytucyjny) nie wywiódł z powyższego, że możliwe jest przekazanie skarżących w postępowaniu głównym do Chorwacji. Uznał on bowiem, że domniemanie, zgodnie z którym państwa członkowskie respektują prawa podstawowe wnioskodawców, może być obalone nie tylko wtedy, gdy w tym państwie członkowskim występują nieprawidłowości systemowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013, ale również w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie wypełnia swoich obowiązków wynikających z art. 3 EKPC lub art. 33 ust. 1 konwencji genewskiej. Ten ostatni przypadek dotyczy sytuacji, które nie są objęte art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013. W konsekwencji w celu ustalenia, czy możliwe było przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, właściwe organy powinny wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności, a w szczególności sytuację osobistą wnioskodawców i ich stan zdrowia. Natomiast Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) nie sprawdził, czy przekazanie będzie miało wpływ na stan zdrowia C.K. i jej dziecka. Zatem wyrok wydany w dniu 29 czerwca 2016 r. przez Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) powinien zostać uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, aby sąd ów mógł ocenić w świetle sytuacji osobistej C.K. i jej dziecka, czy jest możliwe przekazanie ich do Chorwacji.
39. Skarżący w postępowaniu głównym, jak i rząd włoski są zdania, iż sytuacja przewidziana w art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie jest jedyną sytuacją, w której nie jest możliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego. Rząd słoweński, rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja zajmują stanowisko przeciwne. W tym względzie Komisja podkreśla, że domniemanie poszanowania przez każde państwo członkowskie praw podstawowych wnioskodawcy, na którym opiera się rozporządzenie nr 604/2013, może zostać obalone jedynie w okolicznościach zupełnie wyjątkowych. Okoliczności takie mogą zachodzić w wypadku istnienia nieprawidłowości systemowych. Zdaniem Komisji jako nieprawidłowości systemowe należy rozumieć również nieprawidłowości dotyczące ochrony zdrowia lub traktowania osób szczególnie wrażliwych, a także przewlekłości postępowania administracyjnego lub sądowego. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane istnienie w Chorwacji nieprawidłowości systemowych. Co do stanu zdrowia C.K., nie jest on, zdaniem Komisji, wystarczająco krytyczny, aby uzasadniać, zgodnie z orzecznictwem ETPC, brak możliwości przekazania.
40. Poniżej opiszę sytuację, w której przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego nie jest możliwe zgodnie z art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013, a następnie przedstawię szerzej zakreślone okoliczności, w których przekazania wnioskodawcy zabrania państwom członkowskim ETPC. Wykażę następnie, dlaczego moim zdaniem należy ograniczyć obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy wyłącznie do warunków, o których mowa w art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013.
1. Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013: uwzględnienie jedynie nieprawidłowości „systemowych”
41. Przypominam, że art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 stanowi, że po tym, gdy państwo członkowskie zostało wskazane jako odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III tego rozporządzenia, wnioskodawca nie może być przekazany do tego państwa członkowskiego, „gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują wady [nieprawidłowości] systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [karty]”.
42. Jednakże ani w rozporządzeniu nr 604/2013, ani w orzecznictwie Trybunału nie zdefiniowano „wad [nieprawidłowości] systemowych”.
43. Moim zdaniem nieprawidłowości „systemowe” mogą oznaczać wyłącznie nieprawidłowości mające wpływ na sam system azylowy odpowiedzialnego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy chodzi o przepisy prawa tworzące ów system, czy też o jego praktyczne stosowanie. Chciałbym wyjaśnić, że nieprawidłowości te powinny być bardzo poważne, ponieważ w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 84, 85), Trybunał wykluczył, aby „najmniejsze nawet naruszenie” lub „mniejsze naruszenia” dyrektyw dotyczących azylu(14) stanowiły nieprawidłowości systemowe. Nieprawidłowości te powinny zostać wykazane za pomocą poważnych i spójnych dowodów, w szczególności regularnych i spójnych sprawozdań międzynarodowych organizacji pozarządowych, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców i instytucji Unii(15). Przede wszystkim, ponieważ nieprawidłowości muszą odnosić się do samego systemu azylowego, wykluczone jest uwzględnienie nieprawidłowości związanych z indywidualną sytuacją wnioskodawcy. Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie nakłada zatem na państwa członkowskie obowiązku badania indywidualnych przypadków w celu ustalenia, czy dany wnioskodawca ryzykuje, że może zostać poddany nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w odpowiedzialnym państwie członkowskim(16).
44. Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 stanowi kodyfikację wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865). W wyroku tym Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, stwierdził, że chociaż należy domniemywać, iż traktowanie osób ubiegających się o azyl w każdym państwie członkowskim jest zgodne z wymogami karty praw podstawowych, to nie można wykluczyć, że funkcjonowanie wspólnego europejskiego systemu azylowego napotyka w określonym państwie członkowskim poważne trudności. Sytuacja taka ma miejsce w wypadku systemowych nieprawidłowości wiążących się z nieludzkim lub poniżającym traktowaniem(17). Trybunał wywnioskował z tego, że państwa członkowskie mają obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, „jeżeli nie mogą one pominąć faktu, iż systemowe nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl w tym państwie członkowskim stanowią poważne i udowodnione powody, aby przypuszczać, że wnioskodawca zetknie się z rzeczywistym niebezpieczeństwem bycia poddanym nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu art. 4 karty”(18).
45. W wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), odpowiedzialnym państwem członkowskim była zaś Republika Grecka. Nie było żadnych wątpliwości, że w tym państwie członkowskim nieprawidłowości dotyczyły systemu azylowego jako takiego. Grecja została bowiem jedenaście miesięcy wcześniej skazana przez ETPC za nieludzkie lub poniżające traktowanie osób ubiegających się o azyl(19). Natomiast zdaniem sądu odsyłającego w Chorwacji nie istnieją systemowe nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013(20). A zatem organy słoweńskie uznały, że brak możliwości przekazania przez nie skarżących w postępowaniu głównym do Chorwacji wiąże się wyłącznie z ich sytuacją indywidualną. Tymczasem o ile art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 wyklucza wszelkie badanie indywidualnej sytuacji wnioskodawców, o tyle art. 3 EKPC – zgodnie z wykładnią dokonywaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka – wymaga takiego badania.
2. Stanowisko ETPC: uwzględnienie indywidualnej sytuacji wnioskodawcy
46. W wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., Tarakhel przeciwko Szwajcarii (CE:ECHR:2014:1104JUD 002921712)(21), ETPC – przywołując wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865) – przypomniał domniemanie, zgodnie z którym państwa członkowskie respektują prawa podstawowe osób ubiegających się o azyl. Następnie wskazał, że przy ustalaniu, czy domniemanie to zostało obalone, „źródło ponoszonego ryzyka” jest bez znaczenia. To, czy „źródłem” ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania jest występowanie systemowych nieprawidłowości w danym państwie członkowskim, czy też jest nim coś innego, pozostaje bez znaczenia. Państwo członkowskie, które powinno dokonać przekazania, jest zobowiązane „do zbadania w sposób staranny i zindywidualizowany sytuacji osoby będącej przedmiotem środka i do zawieszenia jego stosowania w przypadku wykrycia ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania”(22). W tamtej sprawie skarżący miał być przekazany do Włoch. ETPC stoi na stanowisku, że mimo tego, iż ogólna sytuacja we Włoszech nie stanowi przeszkody dla jego przekazania, „to twierdzenie, że znaczna liczba osób ubiegających się o azyl przekazanych do tego państwa jest pozbawiona zakwaterowania lub jest zakwaterowana w placówkach przeludnionych, w ścisku, a nawet w brudzie, lub doświadcza przemocy, nie jest bezzasadne”. W konsekwencji ETPC wymaga od organów szwajcarskich, aby przed przekazaniem wnioskodawców do Republiki Włoskiej otrzymały od tego państwa „indywidualną gwarancję”, że zostaną im tam zapewnione warunki zgodne z wymogami określonymi w art. 3 EKPC(23).
47. Innymi słowy w wypadkach, w których Trybunał Sprawiedliwości wymaga – aby zakazać przekazania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego – istnienia nieprawidłowości „systemowych” w tym państwie członkowskim, ETPC wystarczają nieprawidłowości mające wpływ na indywidualną sytuację wnioskodawcy.
3. „Nieprawidłowości systemowe” – jedyny wypadek niemożności przekazania
48. Czy art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 stoi na przeszkodzie uznaniu istnienia obowiązku nieprzekazywania wnioskodawcy w sytuacji innej niż ta, którą w nim określono, czyli w sytuacji istnienia systemowych nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania wnioskodawców w odpowiedzialnym państwie członkowskim?
49. Jestem zdania, że stoi temu na przeszkodzie.
50. Jest prawdą, że nic w brzmieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie wskazuje na to, że sytuacja, do której się on odnosi – czyli istnienie nieprawidłowości systemowych – jest jedyną sytuacją, w której przekazanie wnioskodawcy nie jest możliwe. Przepis ten stanowi bowiem, że „przekazanie wnioskodawcy […] jest niemożliwe […], gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że […] w tym państwie członkowskim występują wady [nieprawidłowości] systemowe”. Można zatem twierdzić, że niemożność przekazania może mieć przyczyny inne niż nieprawidłowości systemowe. Ponadto możliwe jest, że w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), Trybunał nie zamierzał ustanawiać wymogu systemowego charakteru nieprawidłowości warunkujących niemożność przekazania wnioskodawcy, lecz po prostu nie rozpatrzył takiego zagadnienia. W związku z tym, że nieprawidłowości w tej sprawie były niezaprzeczalnie systemowe, nie musiał rozpatrywać skutków nieprawidłowości odnoszących się wyłącznie do sytuacji wnioskodawcy.
51. Jednak art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie można moim zdaniem interpretować w ten sposób. W pierwszej kolejności taka wykładnia nie wydaje mi się zgodna z zasadą wzajemnego zaufania, na której opiera się wspólny europejski system azylowy. W tym względzie wskazuję, że zgodnie z motywem 3 rozporządzenia nr 604/2013 „państwa członkowskie, ponieważ wszystkie przestrzegają zasady non-refoulement, są uważane za kraje bezpieczne dla obywateli państw trzecich”. Zatem zasada wzajemnego zaufania, która jest kamieniem węgielnym przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości(24), wymaga od państw członkowskich, by każde z nich „uznawało – z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności – iż wszystkie inne państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych uznanych w tym prawie”(25). Jednakże wymaganie od państw członkowskich, aby przed przekazaniem wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego badały, czy nie istnieje w danym państwie członkowskim żadna nieprawidłowość mająca wpływ na indywidualną sytuację wnioskodawcy, sprowadzałoby się do wymagania od państw członkowskich systematycznego kontrolowania poszanowania przez odpowiedzialne państwo członkowskie praw podstawowych osób ubiegających się o azyl. Nałożenie takiego obowiązku pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą wzajemnego zaufania, lecz również ze skutecznością (effet utile) rozporządzenia nr 604/2013 i z mechanizmem szybkiego ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego, który – zgodnie z motywem 5 – ustanowiono w tym rozporządzeniu(26).
52. W drugiej kolejności wydaje mi się, że nie można uznać, iż w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865), Trybunał nie przewidział możliwości istnienia nieprawidłowości dotyczących tylko wnioskodawcy, ponieważ sformułowania „nieprawidłowości systemowe” nie zawarto w opinii rzecznika generalnego V. Trstenjak(27).
53. W trzeciej kolejności przypominam, że Trybunał nie jest w żaden sposób zobowiązany do przyjęcia stanowiska zajętego przez ETPC. Jest prawdą, że artykuł 52 ust. 3 karty stanowi, że gdy karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w [EKPC], „ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez [EKPC]”. Zgodnie z wyjaśnieniami do karty „[z]naczenie i zakres praw gwarantowanych są określone nie tylko w [karcie i jej protokołach], ale także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”(28). Jednakże nie zmienia to faktu, że – jak wskazuje rzecznik generalna V. Trstenjak – „błędne byłoby traktowanie orzecznictwa ETPC w ramach stosowania karty […] jako źródła wykładni obowiązującego w sposób nieograniczony”(29).
54. W czwartej kolejności należy zauważyć, że w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813, pkt 60), Trybunał dokonał wykładni art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, zgodnie z którym takie przekazanie może stanowić przedmiot skargi, w ten sposób, że gdy państwo członkowskie zostało wskazane jako odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie kryterium określonego w rozporządzeniu nr 343/2003(30), wnioskodawca „może podważać wybór tego kryterium, wyłącznie powołując się na istnienie systemowych nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl w tym państwie członkowskim, które to nieprawidłowości stanowią poważne i udowodnione powody, aby przypuszczać, że osoba ta zetknie się z rzeczywistym niebezpieczeństwem bycia poddaną nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu art. 4 karty”(31). Innymi słowy, państwo członkowskie wyznaczone jako odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w rozporządzeniu nr 604/2013 unika tej odpowiedzialności wyłącznie w jednej sytuacji, a mianowicie gdy jego procedura azylowa i warunki przyjmowania dotknięte są systemowymi nieprawidłowościami w rozumieniu art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia. A zatem nie unika tej odpowiedzialności, gdy nieprawidłowości dotyczą jedynie indywidualnej sytuacji wnioskodawcy.
55. Jest prawdą, że w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, pkt 61), Trybunał orzekł, że „osoba ubiegająca się o azyl może powołać, w ramach skargi na podjętą wobec niej decyzję o przekazaniu, błędne zastosowanie kryterium odpowiedzialności ustanowionego w rozdziale III […] rozporządzenia [nr 604/2013]”. Niemniej należy podkreślić, że w tej sprawie wnioskodawca nie podnosił, iż jest narażony na ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w państwie członkowskim(32). Trybunał zatem nie wypowiedział się w tej kwestii. A zatem z wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409) nie można wywieść, że istnienie systemowych nieprawidłowości w przyjmującym państwie członkowskim nie jest jedyną sytuacją, w której państwo członkowskie unika odpowiedzialności, a wnioskodawca nie może zostać przekazany do tego państwa członkowskiego.
56. Jestem zatem zdania, że istnienie nieprawidłowości systemowych w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 jest jedyną sytuacją, w której przekazanie nie jest możliwe. Moim zdaniem nie jest niemożliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, gdy nieprawidłowości dotyczące jego sytuacji indywidualnej powodują ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty.
57. W niniejszej sprawie skarżący w postępowaniu głównym twierdzą, że przekazanie C.K. i jej dziecka do Chorwacji pociągnie za sobą – mając na uwadze ich stan zdrowia – ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty. Zbadanie, czy przekazanie może mieć wpływ na stan zdrowia C.K. i jej dziecka, prowadziłoby do uwzględnienia ich indywidualnej sytuacji, co – jak wskazano powyżej – byłoby niezgodne z art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013. W każdym wypadku wskazuję, że w niniejszej sprawie organy słoweńskie uzyskały już od swoich odpowiedników w Chorwacji zapewnienie, że skarżący w postępowaniu głównym otrzymają zakwaterowanie, odpowiednią opiekę i niezbędne zabiegi lecznicze.
58. W konsekwencji na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, które dokonuje ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego, było zobowiązane do nieprzekazywania wnioskodawcy do tego państwa członkowskiego w sytuacji innej niż przewidziana w tym art. 3 ust. 2 akapit drugi, czyli gdy w odpowiedzialnym państwie członkowskim istnieją systemowe nieprawidłowości w procedurze azylowej i warunkach przyjmowania wnioskodawców, pociągające za sobą ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty. W szczególności nie jest niemożliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, gdy samo przekazanie powoduje ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty.
C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
59. Pytanie trzecie zostało zadane na wypadek, gdyby Trybunał uznał w odpowiedzi na pytanie drugie, że art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie były zobowiązane do nieprzekazania wnioskodawcy w sytuacjach innych niż ta, którą przewiduje ten przepis. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że gdy państwo członkowskie ma obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, powinno skorzystać z możliwości, jaką przyznano mu w tym przepisie, i samo rozpatrzyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
60. Mając na względzie odpowiedź, jaką proponuję udzielić na pytanie drugie, uważam, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie. Niemniej jednak, tytułem ewentualnym, na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił mojej analizy pytania drugiego, rozpatrzę pytanie trzecie.
61. Skarżący w postępowaniu głównym twierdzą, że skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 jest obowiązkowe, jeżeli wnioskodawca ponosi poważne ryzyko, że może zostać poddany w odpowiedzialnym państwie członkowskim nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu. Rządy słoweński, włoski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja są zdania, że art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 nie może uzasadniać takiego obowiązku.
62. Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 nie może moim zdaniem uzasadniać obowiązku rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdy nie jest możliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
63. W pierwszej kolejności taka interpretacja byłaby bowiem sprzeczna z samym brzmieniem tego przepisu. Stanowi on, jak wskazuje tytuł art. 17 rozporządzenia nr 604/2013, „klauzulę dyskrecjonalną”. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że państwo członkowskie, w którym złożono wniosek, „może zdecydować” o jego rozpatrzeniu, nawet jeżeli rozpatrzenie go nie jest jego obowiązkiem na podstawie kryteriów ustanowionych w tym rozporządzeniu.
64. W drugiej kolejności w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., Puid (C‑4/11, EU:C:2013:740, pkt 37), Trybunał orzekł, że „brak możliwości przekazania osoby ubiegającej się o azyl do państwa członkowskiego wskazanego początkowo jako odpowiedzialne nie oznacza sam w sobie, że państwo członkowskie przystępujące do ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest zobowiązane do rozpatrzenia samemu wniosku o udzielnie azylu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003” (który to przepis odpowiada art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013). Podobnie w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 96), Trybunał stwierdził, że w przypadku braku możliwości przekazania wnioskodawcy rozpatrzenie wniosku przez państwo członkowskie, które powinno przeprowadzić przekazanie, stanowi jedynie „możliwość”. Wreszcie w odniesieniu do ust. 2 rzeczonego art. 17, który również opatrzony jest tytułem „Klauzule dyskrecjonalne”, Trybunał stwierdził, że jest on „przepisem dyspozytywnym, który przyznaje państwom członkowskim szerokie uprawnienia dyskrecjonalne”(33).
65. W trzeciej kolejności art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 została uznany za „klauzulę suwerenności”(34). W wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Halaf (C‑528/11, EU:C:2013:342, pkt 37), Trybunał wskazał wniosek Komisji, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia nr 343/2003, który „precyzuje, że norma zawarta w art. 3 ust. 2 rozporządzenia została wprowadzona w tym celu, by umożliwić każdemu państwu członkowskiemu podjęcie suwerennej decyzji, ze względów politycznych, humanitarnych lub praktycznych, o wyrażeniu zgody na rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu”. A zatem uczynienie ze stosowania tego przepisu obowiązku państwa członkowskiego byłoby paradoksalne.
66. W czwartej kolejności należy zauważyć, że w propozycji zmiany rozporządzenia nr 604/2013(35) Komisja zmierza do ograniczenia samej możliwości stosowania klauzuli suwerenności. Artykuł 19 ust. 1 wniosku Komisji stanowi bowiem, że „każde państwo członkowskie może zdecydować o rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w tym państwie przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca ze względów rodzinnych dotyczących dalszej rodziny nieobjętej art. 2 lit. g)” (czyli współmałżonka lub partnera wnioskodawcy, jego małoletnich dzieci oraz jego ojca i matki, jeśli jest on małoletni)(36). Skoro nawet możliwość rozpatrzenia wniosku na podstawie klauzuli suwerenności zostaje ograniczona, nie może być tu mowy o obowiązku(37).
67. W konsekwencji na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, iż art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 nie może być interpretowany w ten sposób, że gdy państwo członkowskie ma obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, powinno samo rozpatrzyć wniesiony w tym państwie wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w tym rozporządzeniu.
D. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego
68. Czwarte pytanie zostało zadane jedynie na wypadek, gdyby Trybunał uznał w odpowiedzi na pytanie trzecie, że gdy państwo członkowskie ma obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, powinno samo rozpatrzyć jego wniosek na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013. Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy właściwe organy administracyjne i sądownicze państwa członkowskiego, które powinno dokonać przekazania, są zobowiązane do zastosowania z urzędu art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013.
69. Biorąc pod uwagę odpowiedź, jaką proponuję udzielić na pytanie trzecie, uważam, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie czwarte. Niemniej, tytułem ewentualnym, na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił mojej analizy pytania trzeciego, rozpatrzę pytanie czwarte.
70. Skarżący w postępowaniu głównym twierdzą, że w sytuacji, w której wnioskodawca podniesie „uzasadniony zarzut”, zgodnie z którym jego przekazanie do odpowiedzialnego państwa członkowskiego naraża go na naruszenie jego praw podstawowych, właściwe organy administracyjne i sądownicze są zobowiązane do zastosowania z urzędu art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013. Rządy słoweński i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja uważają, że właściwe organy sądownicze i administracyjne nie mają obowiązku zastosowania tego przepisu z urzędu. Podkreślają oni, że rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 to możliwość przysługująca państwu członkowskiemu, a nie uprawnienie wnioskodawcy.
71. W tym względzie przypominam, że wobec braku norm Unii w tej dziedzinie ich ustanowienie należy do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich na mocy zasady autonomii proceduralnej tych państw pod warunkiem jednak, że przepisy te nie są mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że praktycznie nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania praw przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności)(38).
72. W niniejszej sprawie rozporządzenie nr 604/2013 – choć zawiera przepisy proceduralne (rozdziały II i VI) – nie mówi nic na temat możliwości lub obowiązku organów administracyjnych i sądowniczych zbadania z urzędu, czy wnioskodawca ponosi ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w odpowiedzialnym państwie członkowskim, w którym to wypadku państwo członkowskie, które dokonuje przekazania, byłoby zobowiązane do samodzielnego zbadania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zatem to właśnie w świetle zasad równoważności i skuteczności należy określić, czy krajowe organy administracyjne i sądownicze są zobowiązane do badania z urzędu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 karty i stosowania art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013.
73. Z postanowienia odsyłającego wynika zaś, że skarżący w postępowaniu głównym mogli już na etapie postępowania administracyjnego sprzeciwić się ich przekazaniu do Chorwacji ze względu na to, że naraziłoby to ich na ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania. W związku z tym wydaje się, że pytanie prejudycjalne jest hipotetyczne i, jako takie, niedopuszczalne(39).
74. Proponuję zatem odrzucić czwarte pytanie prejudycjalne jako niedopuszczalne.
V. Wnioski
75. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał odpowiedział w następujący sposób na pytania przedłożone przez Vrhovno sodišče (sąd najwyższy, Słowenia):
Tytułem głównym:
1) Decyzja państwa członkowskiego o skorzystaniu z możliwości przyznanej mu w art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona), jest objęta zakresem stosowania prawa Unii.
2) Sąd krajowy, taki jak sąd odsyłający, należy uznać za sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE, gdy możliwość wniesienia przed trybunał konstytucyjny danego państwa członkowskiego skargi na wydane przezeń orzeczenia jest ograniczona do badania ewentualnego naruszenia praw i wolności podstawowych. W tym względzie nie jest istotna okoliczność, że na mocy prawa krajowego ów sąd krajowy jest związany oceną dokonaną przez trybunał konstytucyjny.
3) Artykuł 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 604/2013 stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, które dokonuje ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego, było zobowiązane do nieprzekazywania wnioskodawcy do tego państwa członkowskiego w sytuacji innej niż przewidziana w tym art. 3 ust. 2 akapit drugi, czyli gdy w odpowiedzialnym państwie członkowskim istnieją systemowe nieprawidłowości w procedurze azylowej i warunkach przyjmowania wnioskodawców, pociągające za sobą ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty. W szczególności nie jest niemożliwe przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, gdy samo przekazanie powoduje ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 karty.
Tytułem ewentualnym:
4) Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 nie może być interpretowany w ten sposób, że gdy państwo członkowskie ma obowiązek nieprzekazywania wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, powinno samo rozpatrzyć wniesiony w tym państwie wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w tym rozporządzeniu.
5) Czwarte pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.