SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 12. julija 2019(*)
„Državne pomoči – Sheme pomoči, ki jih je Francija izvedla med letoma 1994 in 2008 – Subvencije za naložbe, ki jih je dodelila Région Île-de-France – Sklep o razglasitvi sheme pomoči za združljivo z notranjim trgom – Prednost – Selektivnost – Člen 107(1) PDEU – Obveznost obrazložitve – Pojma ‚obstoječa pomoč‘ in ‚nova pomoč‘ – Člen 108 PDEU – Člen 1(b)(i) in (v) Uredbe (EU) 2015/1589“
V zadevi T‑292/17,
Région Île-de-France (Francija), ki jo zastopa J.-P. Hordies, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar in T. Maxian Rusche, agenti,
tožena stranka,
zaradi tožbe na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2017/1470 z dne 2. februarja 2017 o shemah pomoči SA.26763 2014/C (ex 2012/NN), ki jih je Francija izvedla v korist avtobusnih prevoznikov v regiji Île-de-France (UL 2017, L 209, str. 24),
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi I. Pelikánová, predsednica, V. Valančius in U. Öberg (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: L. Ramette, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 9. oktobra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
I. Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, Région Île-de-France, je bila kot pravna oseba javnega prava s finančno avtonomijo ustanovljena v skladu z loi no 76-394, du 6 mai 1976, portant création et organisation de la Région d’Île-de-France (zakon št. 76-394 z dne 6. maja 1976 o ustanovitvi in organizaciji Région Île-de-France) (JORF z dne 7. maja 1976, str. 2741). V skladu s členom 6 tega zakona je bila med drugim pooblaščena za določitev regionalne politike glede prometa in potniškega prevoza na svojem ozemlju ter za zagotovitev izvajanja te politike.
2 Člen 17 zakona št. 76-394 je med drugim določal:
„Regionalni svet s sklepi ureja zadeve, za katere je pristojna regija […].“
3 Regionalni svet regije Île-de-France je 20. oktobra 1994 sprejel sklep CR 34‑94 o pomoči za izboljšanje storitev javnega cestnega prevoza, ki jih izvajajo zasebna podjetja ali režijski obrati, namenjen podaljšanju vseh ukrepov pomoči, ki so bili pred tem sprejeti v korist navedenih podjetij. Po sprejetju tega sklepa sta bila sprejeta sklepa CR 44-98 in CR 47-01 (v nadaljevanju skupaj s sklepom CR 34‑94: sporni sklepi), in sicer leta 1998 in leta 2001, preden je bila uvedena shema pomoči razveljavljena leta 2008.
4 Tožeča stranka je na podlagi spornih sklepov dodelila finančno pomoč javnopravnim skupnostim na svojem ozemlju, ki so bodisi z zasebnimi podjetji, ki opravljajo javni prevoz v cestnem prometu, sklenile pogodbe o izvajanju prevoza na rednih avtobusnih linijah bodisi so take linije upravljale neposredno prek režijskega obrata (v nadaljevanju: zadevne javnopravne skupnosti). Zadevne javnopravne skupnosti so nato pomoč tožeče stranke nakazale navedenim prevoznim podjetjem (v nadaljevanju: končni upravičenci).
5 V okviru sheme pomoči, uvedene s spornimi sklepi (v nadaljevanju: zadevna shema pomoči), so bile pomoči dodeljene v obliki subvencij za naložbe (v nadaljevanju: sporne subvencije), njihov cilj pa je bil končnim upravičencem olajšati pridobitev novih vozil in namestitev nove opreme, da bi se tako izboljšala ponudba javnega prevoza in bi se odpravili negativni učinki cestnega prometa, ki je na ozemlju tožeče stranke zelo gost.
6 Po navedbah francoskih organov je med letoma 1994 in 2008 pomoč iz zadevne sheme pomoči prejemalo 135 podjetij. Uporaba spornih subvencij je bila urejena v aneksih k pogodbam o upravljanju, ki so bili sklenjeni med zadevnimi javnopravnimi skupnostmi in končnimi upravičenci. Anekse je sopodpisal predsednik regionalnega sveta regije Île-de-France in v njih so bile podrobno določene obveznosti, ki so bile končnim upravičencem naložene v zameno za izplačilo navedenih subvencij.
7 Pri Evropski komisiji je bila 17. oktobra 2008 vložena pritožba zaradi domnevno nezakonitih shem državne pomoči, sestavljenih iz podpornih ukrepov, ki sta jih v korist nekaterih avtobusnih prevoznikov sprejela najprej tožeča stranka na svojem ozemlju leta 1994 in 2008 ter nato po letu 2008 združenje prevoznikov regije Île‑de-France (STIF, Francija) na istem ozemlju.
8 Komisija je z dopisom z dne 11. marca 2014 Francosko republiko obvestila, da bo začela formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU. Komisija je z objavo te odločitve v Uradnem listu Evropske unije (UL 2014, C 141, str. 38) zainteresirane stranke pozvala, naj predložijo pripombe glede zadevnih ukrepov.
9 Francoska republika je 30. aprila 2014 Komisiji poslala svoje pripombe. Vse pripombe zainteresiranih strank, vključno s pripombami tožeče stranke, so bile sporočene Francoski republiki, ki ni predložila nobene pripombe.
10 Komisija je 21. junija 2016 prejela skupno obvestilo štirih od sedmih zainteresiranih strank, v katerem te pojasnjujejo svoja stališča po razglasitvi sodbe z dne 6. oktobra 2015, Komisija/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Tožeča stranka je 9. novembra 2016 svoje pripombe dopolnila.
11 Komisija je 2. februarja 2017 končala formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU in sprejela Sklep (EU) 2017/1470 o shemah pomoči SA.26763 2014/C (ex 2012/NN), ki jih je Francija izvedla v korist avtobusnih prevoznikov v regiji Île-de-France (UL 2017, L 209, str. 24, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
12 Komisija je v izpodbijanem sklepu med drugim ocenila, da so bile sporne subvencije, ki jih je tožeča stranka med letoma 1994 in 2008 dodelila v okviru zadevne sheme pomoči, državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. V delu, v katerem se v trgovinske pogoje med državami članicami ni posegalo v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, je menila, da je navedena shema združljiva z notranjim trgom v smislu člena 107(3) PDEU. Vendar je ugotovila, da je bila zadevna shema pomoči, ker pomoči niso bile priglašene in jih je bilo treba opredeliti kot „nove pomoči“, izvedena nezakonito, in sicer v nasprotju s členom 108(3) PDEU.
13 V izreku izpodbijanega sklepa je določeno:
„Člen 1
Shema pomoči, ki jo je [Francoska republika] nezakonito izvajala med letoma 1994 in 2008, v obliki subvencij za naložbe, ki jih je regija Île-de-France dodelila v okviru sklepov CR 34-94, CR 44-98 in CR 47-01, je združljiva z notranjim trgom.
[…]
Člen 4
Ta sklep je naslovljen na Francosko republiko.“
II. Postopek pred nacionalnimi sodišči
14 Syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (samostojno združenje prevoznikov potnikov, v nadaljevanju: SATV) je maja 2004 pri predsedniku regionalnega sveta regije Île-de-France zahtevalo razveljavitev spornih sklepov. Združenje SATV je pri tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu, Francija) 17. junija 2004 po zavrnitvi te zahteve vložilo ničnostno tožbo zoper odločbo predsednika regionalnega sveta regije Île-de-France.
15 Tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu) je s sodbo št. 0417015 z dne 10. julija 2008 tožbi združenja SATV ugodilo in tožeči stranki naložilo, naj od regionalnega sveta regije Île-de-France zahteva, naj ta izda nov sklep, ker zadevna shema pomoči ni bila priglašena Komisiji. Tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu) je poleg tega tožeči stranki naložilo, naj sporne sklepe razveljavi.
16 Tožeča stranka je, čeprav se je zoper to odločbo pritožila, sprejela sklep CR 80‑08 z dne 16. oktobra 2008 o razveljavitvi spornih sklepov.
17 Cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu, Francija) je s sodbo št. 08PA 04753 z dne 12. julija 2010 potrdilo sodbo tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu) št. 0417015 z dne 10. julija 2008. Tožeča stranka je zoper to odločbo vložila kasacijsko pritožbo pri Conseil d’État (državni svet, Francija). Conseil d’État (državni svet) je s sodbo št. 343440 z dne 23. julija 2012 to kasacijsko pritožbo zavrnil in navedel, da to, da je trg rednega javnega potniškega prevoza na ozemlju tožeče stranke zaprt za konkurenco, ne vpliva na to, da je treba sporne subvencije opredeliti kot državne pomoči, ker končni upravičenci delujejo tudi na drugih trgih, ki so za konkurenco odprti.
18 Po tem, ko je cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu) 27. novembra 2015 zavrnilo več ugovorov tretjih, so končni upravičenci, ki so vložili te ugovore, vložili kasacijske pritožbe pri Conseil d’État (državni svet), o katerih na dan vložitve tožbe še ni bilo odločeno.
19 Tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu) je na podlagi nove tožbe, ki jo je združenje SATV vložilo 27. oktobra 2008, s sodbo št. 0817138 z dne 4. junija 2013 tožeči stranki naložilo, naj izda izvršilne naslove za izterjavo spornih subvencij. Cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu) je 27. novembra 2015 zavrnilo pritožbo, ki jo je zoper to odločbo vložila Région Île-de-France (sodba št. 13PA 03172). Tožeča stranka je vložila kasacijsko pritožbo pri Conseil d’État (državni svet), o kateri na dan vložitve tožbe še ni bilo odločeno.
III. Postopek in predlogi strank
20 Tožeča stranka je 16. maja 2017 na podlagi člena 263 PDEU v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo za razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa.
21 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je Komisija zadevno shemo pomoči opredelila kot „shemo državne pomoči“;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
22 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo razglasi za nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
IV. Pravo
A. Dopustnost
23 Ne da bi vložila ugovor nedopustnosti z ločeno vlogo na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča, Komisija trdi, da je tožba nedopustna zaradi neobstoja procesnega upravičenja in pravnega interesa tožeče stranke.
24 Tožeča stranka trdi, da je, čeprav ni naslovnica izpodbijanega sklepa, tožba dopustna, ker ima procesno upravičenje in pravni interes za izpodbijanje zadevnega sklepa.
25 V zvezi s tem je treba spomniti, da je sodišče Evropske unije pristojno, da glede na okoliščine posameznega primera presodi, ali učinkovito izvajanje sodne oblasti upravičuje zavrnitev tožbe kot neutemeljene, ne da bi bilo predhodno odločeno o njeni dopustnosti (sodbi z dne 26. februarja 2002, Svet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, točki 51 in 52, ter z dne 14. septembra 2015, Brouillard/Sodišče, T‑420/13, neobjavljena, EU:T:2015:633, točka 18).
26 V okoliščinah obravnavanega primera Splošno sodišče ugotavlja, da je treba v interesu ekonomičnosti postopka najprej obravnavati utemeljenost tožbe, ne da bi se pred tem odločilo o njeni dopustnosti.
B. Utemeljenost
27 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe v bistvu navaja dva tožbena razloga. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 1(b)(i) in (v) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 249, str. 9), ker naj bi Komisija v izpodbijanem sklepu napačno ugotovila, da so pomoči, dodeljene v okviru zadevne sheme pomoči med letoma 1994 in 2008, nove pomoči, ki so bile izvedene nezakonito, ker niso bile priglašene. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, ker naj Komisija v okviru presoje v zvezi z opredelitvijo spornih subvencij kot državnih pomoči v smislu člena 107(1) PDEU ne bi zadostno obrazložila, zakaj so te subvencije selektivne in kako naj bi končnim upravičencem podeljevale neupravičeno gospodarsko prednost.
28 V zvezi s tem je treba poudariti, da tožeča stranka s tožbenimi predlogi Splošnemu sodišču izrecno predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je Komisija ugotovila, da sporne subvencije pomenijo shemo državne pomoči.
29 Vendar uvodno besedilo tožbenih razlogov, navedenih v utemeljitev te tožbe, ne omogoča domneve, da se z njimi izpodbija opredelitev spornih subvencij kot državnih pomoči.
30 Iz uvodnega besedila navedenih tožbenih razlogov je namreč razvidno, da naj bi bil namen drugega tožbenega razloga le, da bi se ugotovila nezadostnost obrazložitve v izpodbijanem sklepu, in sicer v zvezi z opredelitvijo spornih subvencij kot državnih pomoči, in da naj bi bil namen prvega tožbenega razloga le, da bi se izpodbila presoja Komisije iz tega sklepa v zvezi s tem, da naj bi bila zadevna shema pomoči nova.
31 Vendar je iz tožbe jasno razvidno, da tožeča stranka Komisijo z drugim tožbenim razlogom, iz besedila katerega sicer izhaja, da se nanaša zgolj na obveznost obrazložitve, dejansko graja tudi zaradi ugotovitve, da sta v obravnavanem primeru izpolnjeni merili selektivnosti in prednosti. Tožeča stranka s to tožbo želi torej tako to, da se ugotovi kršitev obveznosti obrazložitve, kot tudi to, da se ovrže vsebinska zakonitost izpodbijanega sklepa, ker sporne subvencije niso državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
32 Poleg tega je tako iz argumentov, ki jih je tožeča stranka navedla v vlogah, kot tudi iz argumentov, ki jih je navedla na obravnavi, razvidno, da namen predloga za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa ni zgolj izpodbiti opredelitev spornih subvencij kot državnih pomoči, temveč tudi izpodbiti to, da naj bi bila zadevna shema pomoči nova. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 1(b)(i) in (v) Uredbe 2015/1589, upošteven za utemeljitev tega predloga.
33 Ob upoštevanju teh elementov je treba ugotoviti, da navedena tožbena razloga podpirata predloge tožeče stranke, katerih namen je razglasitev delne ničnosti izpodbijanega sklepa zaradi neobstoja državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU na eni strani in zaradi napačne opredelitve zadevne sheme pomoči kot nove sheme pomoči na drugi strani.
34 Poleg tega je treba spomniti, da gre pri neobstoju ali pomanjkljivosti obrazložitve za ugotavljanje bistvene kršitve postopka in da je zato pri tem potrebna presoja, ki je ločena od presoje nepravilnosti obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki se preverja med preizkusom utemeljenosti tega sklepa (glej v tem smislu sodbi z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 67, ter z dne 15. decembra 2005, Italija/Komisija, C‑66/02, EU:C:2005:768, točka 26).
35 Iz tega izhaja, da je treba drugi tožbeni razlog, ker je njegov namen, da se med drugim ugotovita kršitev obveznosti obrazložitve in napačna presoja Komisije v zvezi z opredelitvijo spornih subvencij kot državnih pomoči, preučiti pred prvim tožbenim razlogom, ki se nanaša le na vsebinsko zakonitost izpodbijanega sklepa.
1. Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve in napačna presoja pri opredelitvi spornih subvencij glede na člen 107(1) PDEU
a) Kršitev obveznosti obrazložitve
36 Na prvem mestu, tožeča stranka trdi, da sporni sklep ni bil zadostno obrazložen, ker naj bi Komisija v tem sklepu zgolj poudarila, da se z zadevno shemo pomoči de facto opravlja izbira med gospodarskimi subjekti v sektorju rednega javnega prevoza v cestnem prometu in daje prednost temu gospodarskemu sektorju v razmerju do drugih sektorjev. Vprašanje selektivnosti pomoči naj bi bilo predmet zgolj treh točk obrazložitve izpodbijanega sklepa (namreč točk od 222 do 224 obrazložitve tega sklepa).
37 Na drugem mestu, tožeča stranka meni, da nezadostnost obrazložitve v izpodbijanem sklepu izhaja iz tega, da Komisija ni dokazala, zakaj naj bi končni upravičenci po dodelitvi spornih subvencij v okviru zadevne sheme pomoči imeli na voljo posebne možnosti. Komisija naj zlasti ne bi preučila, kako naj bi te subvencije končnim upravičencem omogočile zmanjšanje učinka bremen, ki bi jim lahko bila naložena, in jim torej dodelile gospodarsko prednost.
38 Komisija trditve tožeče stranke prereka. Natančneje, meni, da izpodbijani sklep vsebuje podrobna pojasnila tako v zvezi z obstojem gospodarske prednosti kot tudi v zvezi s selektivnostjo te prednosti. Pojasnjuje, da naj bi v delu, v katerem v spornih sklepih v zvezi z amortizacijo prejete prednosti ni podrobno opredeljen noben ključen parameter, pravno zadostno ugotovila obstoj neupravičene gospodarske prednosti v korist končnih upravičencev.
39 V zvezi s tem je treba spomniti, da se v skladu s členom 296, drugi odstavek, PDEU pravni akti obrazložijo. Poleg tega pravica do dobrega upravljanja v skladu s členom 41(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah zajema obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži.
40 V skladu z ustaljeno sodno prakso je obseg obveznosti obrazložitve odvisen od narave zadevnega akta in okvira, v katerem je bil ta sprejet. Obrazložitev mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, tako da sodišču Unije po eni strani omogoči izvajanje nadzora nad zakonitostjo, po drugi pa zadevnim osebam omogoči seznanitev z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, da lahko branijo svoje pravice in preverijo, ali je odločitev utemeljena (glej sodbo z dne 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen/Komisija, T‑228/99 in T‑233/99, EU:T:2003:57, točka 278).
41 Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj vprašanja, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU, ni treba presojati le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen/Komisija, T‑228/99 in T‑233/99, EU:T:2003:57, točka 279).
42 Vendar mora Komisija, čeprav ji ni treba zavzeti stališča glede vseh trditev, ki so jih pred njo navedle zainteresirane osebe, navesti dejstva in pravne preudarke, ki so bistveni za sistematiko sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen/Komisija, T‑228/99 in T‑233/99, EU:T:2003:57, točka 280).
43 V zvezi z opredelitvijo nekega ukrepa kot pomoči se z obveznostjo obrazložitve zahteva, da se navedejo razlogi, iz katerih Komisija meni, da zadevni ukrep spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU (sodba z dne 13. junija 2000, EPAC/Komisija, T‑204/97 in T‑270/97, EU:T:2000:148, točka 36).
44 V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da je Komisija, preden je ugotovila obstoj gospodarske prednosti v smislu člena 107(1) PDEU, odgovorila na trditve francoskih organov in zainteresiranih strank, na katere je opozorila v točki 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa ter katerih namen je bil dokazati, da je v skladu s pogoji, določenimi v sodbi z dne 24. julija 2003, Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, točke od 87 do 94), tožeča stranka pomoči dodelila v zameno za izvedbo obveznosti javne službe in da se z njimi končnim upravičencem ni mogla dodeliti taka prednost.
45 Natančneje, Komisija je v točkah od 201 do 207 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla razloge, iz katerih je menila, da namen spornih subvencij ni bil, da bi bile nadomestilo za obveznosti javne službe, temveč da so bile pogodbenemu mehanizmu, ki je že veljal v razmerju med podjetji za redni javni prevoz na ozemlju tožeče stranke in zadevnimi javnopravnimi skupnostmi, dodane z namenom spodbujanja naložb. Pojasnila je, da to, da je mogoče prednost, dodeljeno s temi subvencijami, omiliti z morebitno amortizacijo zneskov, ki jih te skupnosti plačajo končnim upravičencem kot nadomestilo za obveznosti javne službe, pri taki analizi ni upoštevno.
46 Glede na podrobno presojo, ki jo je Komisija v izpodbijanem sklepu opravila v zvezi z vprašanjem, ali je bila s spornimi subvencijami končnim upravičencem dodeljena prednost, ji ni mogoče očitati, da v obravnavanem primeru ni navedla obrazložitve, ki bi zadostovala za preizkus, ali je bilo to merilo izpolnjeno.
47 Drugič, v zvezi z merilom glede selektivnosti spornih subvencij in obrazložitvijo, ki je bila v zvezi s tem merilom navedena v izpodbijanem sklepu, je treba opozoriti, da mora v skladu s sodno prakso Komisija dokazati, da se z zadevnim ukrepom uvaja razlikovanje med podjetji, ki so glede na cilj tega ukrepa v primerljivem dejanskem in pravnem položaju (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, točka 62 in navedena sodna praksa).
48 Komisija je v zvezi s tem v točkah 222 in 223 obrazložitve izpodbijanega sklepa na eni strani navedla, da se sporne subvencije nanašajo le na zasebna podjetja za javni prevoz, s katerimi so zadevne javnopravne skupnosti sklenile pogodbo o upravljanju, tako da se te subvencije nanašajo le na sektor rednega javnega prevoza v cestnem prometu na ozemlju tožeče stranke. Na drugi strani je ugotovila, da je bil opravljen izbor med podjetji iz tega sektorja pred dodelitvijo subvencij, da bi se določila tista podjetja, ki bodo odgovorna za izvedbo obveznosti javne službe na ozemlju tožeče stranke.
49 Komisija je zato v točki 224 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je mogoče ugotoviti selektivnost zadevne sheme pomoči tako na ravni zadevnega sektorja kot tudi znotraj tega sektorja, in sicer med podjetji, ki so jim bile sporne subvencije dodeljene, in podjetji, ki so bila iz navedene sheme izključena.
50 Iz tega izhaja, da je Komisija zagotovila dovolj podrobno pojasnilo, da je tožeči stranki omogočeno, da razume, zakaj je Komisija menila, da se s spornimi subvencijami izvaja razlikovanje v smislu sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno zgoraj v točki 47, in sicer med končnimi upravičenci in podjetji, ki so glede na cilj spornih sklepov v primerljivem dejanskem in pravnem položaju kot navedeni upravičenci.
51 Tožeča stranka v teh okoliščinah Komisiji ne more očitati, da je v okviru svoje presoje v zvezi s selektivnostjo zadevne sheme pomoči na eni strani in v zvezi z neupravičeno gospodarsko prednostjo, dodeljeno končnim upravičencem, na drugi strani kršila obveznost obrazložitve.
b) Napaka pri presoji pri opredelitvi spornih subvencij kot državnih pomoči glede na člen 107(1) PDEU, zlasti glede na merili v zvezi z gospodarsko prednostjo in selektivnostjo
1) Utemeljenost presoje v zvezi z gospodarsko prednostjo
52 Po mnenju tožeče stranke je Komisija v izpodbijanem sklepu napačno ugotovila, da je merilo gospodarske prednosti iz člena 107(1) PDEU izpolnjeno. Natančneje, Komisija naj ne bi pojasnila, katera naj bi bila posamezna bremena, ki bi lahko bila naložena končnim upravičencem, ter kako naj bi se s spornimi subvencijami omogočalo olajšanje teh bremen in naj bi se jim s tem dodeljevala gospodarska prednost.
53 Komisija trditve tožeče stranke prereka. Po njenem mnenju v spornih sklepih niso natančno določeni ključni parametri v zvezi z morebitno amortizacijo gospodarske prednosti, ki so jo prejeli končni upravičenci. Pravilno naj bi torej ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točki 209 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer zlasti tega, da iz ničesar v spornih sklepih ni razvidno, da se sporne subvencije pravilno amortizirajo, ugotovila, da naj bi se s pomočmi, dodeljenimi na podlagi zadevne sheme pomoči, končnim upravičencem dajala neupravičena gospodarska prednost.
54 V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je Komisija v točki 207 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da je tožeča stranka, ker je namen spornih subvencij kritje dela naložbenih stroškov, ki jih navadno nosijo podjetja na trgu rednega javnega prevoza, s tem, da je dodelila te subvencije, ustvarila možnosti za končne upravičence, ki so lahko zato lastna sredstva uporabili za druge namene.
55 Elementi analize, ki so navedeni v točki 207 obrazložitve izpodbijanega sklepa, zadostujejo za zavrnitev trditve tožeče stranke, da Komisija ni pojasnila, kako se je s spornimi subvencijami omogočilo olajšanje bremen, ki jih nosijo končni upravičenci.
56 Ker tožeča stranka zato, da bi izpodbila presojo, ki jo je Komisija v izpodbijanem sklepu opravila v zvezi z merilom gospodarske prednosti, določenim v členu 107(1) PDEU, ni navedla nobene druge trditve ali dokaza in ker je poleg tega zgolj zatrjevala, da je ta presoja napačna, se utemeljenost presoje, ki je v izpodbijanem sklepu navedena v zvezi z obstojem gospodarske prednosti, ne ovrže.
2) Utemeljenost presoje v zvezi s selektivnostjo
57 Tožeča stranka izpodbija to, da naj bi bile sporne subvencije selektivne. V zvezi s tem trdi, da ni imela nobene diskrecijske pravice pri dodelitvi teh subvencij. Po njenem mnenju so bili vsi gospodarski subjekti, ki so delovali na trgu rednega potniškega prevoza, že zgolj z vložitvijo dokumentacije upravičeni do teh subvencij, če so imeli sklenjeno pogodbo o upravljanju z eno od zadevnih javnopravnih skupnosti. Od 150 upravljavcev rednega javnega prevoza, ki so svojo dejavnost opravljali na njenem ozemlju, naj bi tako več kot 130 upravljavcev koristilo pomoči, dodeljene na podlagi zadevne sheme pomoči.
58 Komisija trditve tožeče stranke prereka. Natančneje, trdi, da so bila nekatera podjetja, ki svoje dejavnosti opravljajo na trgu rednega javnega potniškega prevoza v regiji Île-de-France, kot je to priznala tudi tožeča stranka, izključena iz kroga končnih upravičencev. S tem, da je lahko sporne subvencije koristilo veliko število podjetij, naj ne bi bilo mogoče izpodbiti selektivnosti teh subvencij.
59 V zvezi s tem je treba poudariti, da je bila dodelitev spornih subvencij, kot je to priznala tudi tožeča stranka, odvisna od tega, ali je bila med končnimi upravičenci in zadevnimi javnopravnimi skupnostmi sklenjena pogodba o opravljanju.
60 Iz tega izhaja, da podjetja iz drugih držav članic ali drugih francoskih regij niso bila upravičena do dodelitve spornih subvencij in da so lahko bila do opreme, subvencionirane s pomočmi, dodeljenimi na podlagi zadevne sheme pomoči, upravičena le podjetja, ki delujejo na trgu rednega potniškega prevoza in ki svoje dejavnosti opravljajo na ozemlju tožeče stranke. Natančneje, samo ta podjetja so lahko opremo, ki je bila tako subvencionirana, uporabljala v drugih delih Unije in ozemlja Francije, kjer bi lahko bila v konkurenci z upravljavci javnega prevoza, ki niso bili upravičeni do teh pomoči.
61 Zato je treba v nasprotju s trditvami tožeče stranke ugotoviti, da je zadevna shema pomoči, čeprav je lahko veliko število podjetij, ki je dejavnosti rednega javnega prevoza v cestnem prometu opravljalo na njenem ozemlju, koristilo sporne subvencije, zajemala razlikovanje, s katerim se je lahko dajala prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v primerjavi z drugimi, ki so bili glede na cilj navedene sheme v primerljivem dejanskem in pravnem položaju.
62 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da s trditvami, ki jih je navedla tožeča stranka, ni mogoče izpodbiti presoje, ki jo je Komisija v izpodbijanem sklepu opravila v zvezi s selektivnostjo spornih subvencij.
63 Glede na vse navedeno je treba trditve tožeče stranke v zvezi z presojo, ki jo je Komisija v izpodbijanem sklepu opravila v zvezi s selektivnostjo sporne sheme pomoči, zavrniti, zaradi česar je treba drugi tožbeni razlog zavrniti v celoti.
2. Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 1(b)(i) in (v) Uredbe 2015/1589, ker je bila zadevna shema pomoči napačno opredeljena kot nova shema pomoči
64 Tožeča stranka trdi, da je zadevna shema pomoči v skladu s členom 1(b)(i) Uredbe 2015/1589 obstoječa shema pomoči, ker je bila možnost, da zadevne javnopravne skupnosti dodelijo subvencije podjetjem, ki opravljajo javni cestni potniški prevoz, uvedena s členom 19 décret no 49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (odlok št. 49‑1473 z dne 14. novembra 1949 o koordiniranju in usklajevanju železniškega in cestnega prevoza; JORF z dne 15. novembra 1949, str. 11104, v nadaljevanju: odlok iz leta 1949), preden je 1. januarja 1958 v Franciji začela veljati Pogodba o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti (zdaj Pogodba DEU).
65 Tožeča stranka poleg tega trdi, da Komisija, ker izpodbijani sklep ne vsebuje nobene natančne ugotovitve v zvezi z datumom uvedbe zadevne sheme pomoči, ne more zavreči možnosti, da je bila navedena shema uvedena na trgu, ki je bil prvotno zaprt za konkurenco, in da gre zato v skladu s členom 1(b)(v) Uredbe 2015/1589 za obstoječo shemo pomoči.
66 Komisija v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da je bila zadevna shema pomoči izvedena z določbami odloka iz leta 1949, opozarja, da je v točki 236 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da s temi določbami ni bil opredeljen nobeden od ključnih parametrov te sheme, namreč zlasti njeno trajanje, njen proračun, njeni upravičenci, narava sredstev, upravičenih do subvencije, in stopnja subvencije, ki se uporabi, ter da s tem odlokom ni bila vzpostavljena nikakršna pravica do prejemanja subvencij.
67 Komisija poleg tega v zvezi s trditvami tožeče stranke glede datuma, od katerega bi lahko sporne subvencije vplivale na konkurenco na notranjem trgu, trdi, da so končni upravičenci, kot je ugotovilo tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu) v sodbi št. 0417015 z dne 10. julija 2008, delovali hkrati na trgu rednega potniškega prevoza in na trgu občasnega potniškega prevoza. Trg občasnega potniškega prevoza pa naj bi bil liberaliziran že leta 1979. Iz tega naj bi izhajalo, da je bila z zadevno shemo pomoči konkurenca med državami članicami na tem trgu lahko prizadeta že od njene uvedbe, in sicer ne glede na datum njene uvedbe, če je ta med letoma 1979 in 2008.
68 Na prvem mestu je treba preveriti, ali je bila, kot to trdi tožeča stranka, zadevna shema pomoči z odlokom iz leta 1949 uvedena pred začetkom veljavnosti Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti v Franciji, zaradi česar bi bila v skladu s členom 1(b)(i) Uredbe 2015/1589 obstoječa shema pomoči.
69 Odlok iz leta 1949 je med drugim določal:
„Člen 2
Storitve potniškega prevoza, za katere veljajo koordinacijski in usklajevalni ukrepi v skladu z določbami člena 7 zakona z dne 5. julija 1949, so:
[…]
2. Te storitve javnega cestnega potniškega prevoza […]:
redne storitve, vključno s sezonskimi in periodičnimi […];
občasne storitve – torej storitve, s katerimi se, čeprav se opravljajo na podlagi povpraševanja, zadovoljujejo splošne potrebe javnosti – ki se obnavljajo vsako leto v določenem obdobju […].
Člen 19
Ozemeljska skupnost lahko subvencionira cestni prevoz, tako da s podjetjem sklene pogodbo, s katero se določijo obveznosti, ki so temu podjetju naložene poleg obveznosti, ki izhajajo iz njegovega pravilnika o izvajanju prevozov.
Tarifa, določena v skladu s to pogodbo, mora biti v skladu z vsemi pravili iz prejšnjih členov.“
70 Glede vprašanja, ali je odlok iz leta 1949 podlaga za sporne subvencije, je treba pojasniti, prvič, da so se podrobna pravila za dodelitev, določena z odlokom iz leta 1949, razlikovala od podrobnih pravil za dodelitev pomoči na podlagi sklepa CR 34-94. Kot pravilno navaja Komisija, je v okviru sklepa CR 34-94 tožeča stranka sporne subvencije najprej dodelila javnopravnim skupnostim, preden so bile te izplačane končnim upravičencem. V okviru odloka iz leta 1949 tak mehanizem prenosa ni obstajal.
71 Drugič, v zvezi s tem je iz sodbe Conseil d’État (državni svet) št. 343440 z dne 23. julija 2012 razvidno tudi, da je bil cilj subvencij, dodeljenih v okviru sklepa CR 34‑94, izključno to, da se podjetjem, ki opravljajo javni prevoz v regiji Île-de-France, olajša pridobitev opreme, ne da bi bil cilj ali učinek zadevne sheme pomoči, da se v zameno naložijo tarifne obveznosti za končne upravičence. To ni bilo tako pri členu 19 odloka iz leta 1949, ki je sicer na splošno francoskim ozemeljskim skupnostim omogočal sklepanje pogodb o subvencijah s temi istimi podjetji, vendar je pri tem določal nadzor tarif, ki se uporabijo. Člen 11 tega odloka je tako določal, da „se za storitve, za katere je sklenjena pogodba z ozemeljsko skupnostjo, tarife določijo […] v skladu s pogodbo med podjetjem in skupnostjo, ki izplača subvencijo“.
72 Tretjič, sporni sklepi niso vsebovali nobenega sklicevanja na odlok iz leta 1949. V teh sklepih so navedeni zgolj code général des collectivités territoriales (splošni zakonik o ozemeljskih skupnostih), loi no 82-1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (zakon št. 82-1153 z dne 30. decembra 1982 o usmeritvi notranjega prometa; JORF z dne 31. decembra 1982, str. 4004) ter več starejših sklepov in odlokov, ki so bili sprejeti na podlagi nacionalne zakonodaje, med katerimi ni odloka iz leta 1949.
73 Četrtič, sporni sklepi so bili del posebnega zakonskega okvira, ki je urejal organizacijo prevoza v regiji Île-de-France in ki je bil prvič določen v ordonnance no 59‑151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (sklep št. 59‑151 z dne 7. januarja 1959 o organizaciji potniškega prevoza v pariški regiji; JORF z dne 10. januarja 1959, str. 696) skoraj deset let po sprejetju odloka iz leta 1949.
74 Iz vseh teh ugotovitev izhaja, da odlok iz leta 1949 ni bil pravna podlaga za zadevno shemo pomoči.
75 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da tožeča stranka pred Splošnim sodiščem ni predložila zadostnih dokazov za ugotovitev, da je treba zadevno shemo pomoči opredeliti kot obstoječo shemo pomoči iz člena 1(b)(i) Uredbe 2015/1589.
76 Na drugem mestu je treba v zvezi z vprašanjem, ali je treba zadevno shemo pomoči opredeliti kot obstoječo shemo pomoči iz člena 1(b)(v) Uredbe 2015/1589, opozoriti, da se lahko v skladu s sodno prakso pojem „razvoj notranjega trga“ iz te določbe razume tako, da se nanaša na spremembo gospodarskega in pravnega okvira v sektorju, na katerega se nanaša zadevni ukrep. Taka sprememba je lahko zlasti posledica liberalizacije trga, ki je bil prvotno zaprt za konkurenco (glej po analogiji sodbo z dne 24. marca 2011, Freistaat Sachsen in Land Sachsen-Anhalt/Komisija, T‑443/08 in T‑455/08, EU:T:2011:117, točka 188).
77 Iz tega izhaja, da je treba shemo pomoči, uvedeno na trgu, ki je bil prvotno zaprt za konkurenco, ob liberalizaciji tega trga šteti za obstoječo shemo pomoči (sodba z dne 15. junija 2000, Alzetta in drugi/Komisija, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, od T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, od T‑3/98 do T‑6/98 in T‑23/98, EU:T:2000:151, točka 143).
78 Vendar je treba v skladu s členom 1(b)(v) Uredbe 2015/1589 datum liberalizacije dejavnosti s pravom Unije upoštevati samo za to, da se izključi, da bi se po tem datumu ukrep, ki pred liberalizacijo ni pomenil pomoči, opredelil kot obstoječa pomoč (glej po analogiji sodbo z dne 16. januarja 2018, EDF/Komisija, T‑747/15, EU:T:2018:6, točka 369).
79 V obravnavanem primeru je iz izpodbijanega sklepa, natančneje iz točke 18(a) ter točk 19, 183 in 186 obrazložitve tega sklepa, razvidno, da je Komisija ugotovila, da je bila zadevna shema pomoči vzpostavljena leta 1994 in razveljavljena leta 2008 ter da je treba zato za pomoči, dodeljene na podlagi starejših sklepov, šteti, da tvorijo shemo pomoči, ki se razlikuje od tiste, ki se je izvajala na podlagi sklepa CR 34‑94 in naslednjih.
80 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bil loi no 93‑122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (zakon št. 93‑122 z dne 29. januarja 1993 o preprečevanju korupcije ter preglednosti gospodarskega življenja in javnih postopkov; JORF z dne 30. januarja 1993, str. 1588), s katerim je bil trg rednega potniškega prevoza liberaliziran na celotnem ozemlju Francije, razen na ozemlju tožeče stranke, sprejet leta 1993, torej pred datumom začetka veljavnosti sklepa CR 34-94, in da se ta datum glede na analizo, ki jo je Komisija izvedla v izpodbijanem sklepu, ujema z datumom uvedbe zadevne sheme pomoči.
81 Glede na navedeno je Komisija v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovila, da so lahko končni upravičenci od leta 1994 opremo, financirano s spornimi subvencijami, uporabljali na drugih trgih rednega javnega potniškega prevoza, odprtih za konkurenco, ter da so te subvencije zato od takrat lahko prizadele konkurenco in trgovino med državami članicami.
82 V zvezi s tem je treba poudariti, da je ugotovitev Komisije, da so bila za to obdobje izpolnjena vsa merila iz člena 107(1) PDEU, v skladu z analizo iz odločb nacionalnih sodišč, in sicer zlasti sodbe tribunal administratif de Paris (upravno sodišče v Parizu) št. 0417015 z dne 10. julija 2008 in sodbe cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu) št. 08PA 04753 z dne 12. julija 2010, ki sta med drugim navedeni v točki 226 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
83 Poleg tega, tudi če bi Komisija, kot trdi tožeča stranka, storila napako s tem, da je ugotovila, da je bila zadevna shema pomoči uvedena šele leta 1994, zgolj ta napaka ne bi mogla zadostovati za to, da se izpodbije ugotovitev, da je treba to shemo obravnavati kot novo shemo pomoči. Iz točk 226 in 237 obrazložitve izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da so tudi ob predpostavki, da je treba šteti, da je bila zadevna shema pomoči uvedena že leta 1979 ali najpozneje leta 1994 na datum, ko je bil trg rednega potniškega prevoza še zaprt za konkurenco, končni upravičenci opremo, ki jo je subvencionirala tožeča stranka, lahko uporabljali v okviru dejavnosti občasnih prevozov, ki so bile odprte za konkurenco.
84 V obravnavanem primeru tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza, da trg občasnega prevoza v obdobju pred uvedbo zadevne sheme pomoči ali ob njeni uvedbi ni bil predmet trgovine med državami članicami. Na obravnavi je trdila le, da je bil ta trg v primerjavi s trgom rednega javnega potniškega prevoza postranski.
85 Cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu) pa je v sodbi št. 15PA 00385 z dne 27. novembra 2015 že pravilno poudarilo, da je trg občasnega potniškega prevoza upošteven. Komisija je torej na podlagi odločb nacionalnih sodišč ugotovila, da je treba za zadevno shemo pomoči šteti, da je od njene uvedbe prizadela trgovino med državami članicami in konkurenco, ter zavrnila, da bi se ta shema opredelila kot obstoječa shema pomoči iz člena 1(b)(v) Uredbe 2015/1589.
86 Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Komisija ni kršila člena 1(b)(i) in (v) Uredbe 2015/1589.
87 Zato je treba prvi tožbeni razlog in tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
88 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
89 Ker tožeča stranka v obravnavanem primeru ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije poleg lastnih stroškov naloži tudi plačilo stroškov Komisije.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Région Île-de-France poleg svojih stroškov nosi stroške Evropske komisije.
Razglašeno na obravnavi v Luxembourgu, 12. julija 2019.
Podpisi
Kazalo