SODBA SODIŠČA
z dne 24. julija 2003(*)
„Uredba (EGS) št. 1191/69 – Opravljanje rednih linijskih mestnih in primestnih ter regionalnih prevozov – Javne subvencije – Pojem državne pomoči – Nadomestilo kot plačilo obveznosti javne službe“
V zadevi C-280/00,
katere predmet je predlog Bundesverwaltungsgericht (Nemčija), naslovljen na Sodišče, naj na podlagi člena 234 ES v postopku med
Altmark Trans GmbH,
Regierungspräsidium Magdeburg
in
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH,
ob udeležbi
Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht,
izda predhodno odločbo o razlagi členov 92 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 87 ES) in 77 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 73 ES) in Uredbe Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (UL L 156, str.1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 1893/91 z dne 20. junija 1991 (UL L 169, str. 1),
SODIŠČE
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen in C. W. A. Timmermans (poročevalec), predsedniki senatov, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann in V. Skouris, sodniki, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues in A. Rosas, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Léger,
sodni tajnik: D. Louterman-Hubeau, vodja oddelka, nato H. A. Rühl, glavni administrator,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za Altmark Trans GmbH M. Ronellenfitsch, odvetnik,
– za Regierungspräsidium Magdeburg L.-H. Rode, zastopnik,
– za Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH C. Heinze, odvetnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti M. Wolfcarius in D. Triantafyllou, zastopnika,
ob upoštevanju poročila za obravnavo,
po ustni predstavitvi stališč, ki so jih na obravnavi 6. novembra 2001 podali Altmark Trans GmbH, ki jo zastopa M. Ronellenfitsch, Regierungspräsidium Magdeburg, ki ga zastopa L.-H. Rode, Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ki jo zastopa C. Heinze, in Komisija, ki jo zastopata M. Wolfcarius in D. Triantafyllou,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 19. marca 2002,
ob upoštevanju sklepa o ponovnem odprtju ustnega postopka z dne 18. junija 2002,
po ustni predstavitvi stališč, ki so jih na obravnavi 15. oktobra 2002 podali Altmark Trans GmbH, ki jo zastopa M. Ronellenfitsch, odvetnik, Regierungspräsidium Magdeburg, ki ga zastopa S. Karnop, zastopnik, Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ki jo zastopa C. Heinze, odvetnik, nemška vlada, ki jo zastopa M. Lumma, zastopnik, danska vlada, ki jo zastopa J. Molde, zastopnik, španska vlada, ki jo zastopa R. Silva de Lapuerta, zastopnica, francoska vlada, ki jo zastopa F. Million, zastopnik, nizozemska vlada, ki jo zastopa N. A. J. Bel, zastopnik, vlada Združenega kraljestva, ki jo zastopa J. E. Collins, zastopnik, ob pomoči E. Sharpston, QC, in Komisija, ki jo zastopa D. Triantafyllou, zastopnik,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 19. marca 2002
izreka naslednjo
Sodbo
1 S sklepom z dne 6. aprila 2000, ki ga je Sodišče prejelo dne 14. julija istega leta, je Bundesverwaltungsgericht (Nemčija) na podlagi člena 234 ES postavilo vprašanje za predhodno odločanje o razlagi člena 92 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 87 ES), člena 77 Pogodbe ES (postal člen 73 ES) in Uredbe Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (UL L 156, str.1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 1893/91 z dne 20. junija 1991 (UL L 169, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 1191/69).
2 To vprašanje se je postavilo v okviru spora med družbama Altmark Trans GmbH (v nadaljevanju: Altmark Trans) in Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (v nadaljevanju: Nahverkehrsgesellschaft) v zvezi s podelitvijo licence Regierungspräsidium Magdeburg (regionalna vlada v Magdeburgu, v nadaljevanju: Regierungspräsidium) za opravljanje linijskega cestnega prometa z avtobusi v Landkreis Stendal (Nemčija) družbi Altmark Trans in javnimi subvencijami za te linije.
Pravni okvir
Pravo Skupnosti
3 Člen 92(1) Pogodbe določa:
„Razen če ta pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.“
4 Člen 74 Pogodbe (postal člen 70 ES), ki je v naslovu IV tretjega dela, ki ureja prevoz, določa, da države članice uresničujejo cilje te pogodbe na področju, ki ga ureja ta naslov, v okviru skupne prometne politike.
5 Člen 77 Pogodbe, ki je ravno tako del omenjenega naslova IV, določa, da so pomoči združljive s to pogodbo, če so potrebne za usklajevanje prevoza ali če so nadomestilo za opravljanje določenih storitev, ki so del javne službe.
6 Uredba št. 1191/69 je razdeljena na šest oddelkov, od katerih prvi vsebuje splošne določbe (člena 1 in 2), drugi ureja skupna načela za prenehanje ali ohranitev obveznosti javnih služb (členi od 3 do 8), tretji obravnava uporabo prevoznih tarif in pogojev v prevozu potnikov, uvedenih v interesu ene ali več skupin oseb (člen 9), četrti se nanaša na enotne postopke za plačilo nadomestila (členi od 10 do 13), peti obravnava naložitev novih obveznosti javnih služb (člen 14), šesti pa vsebuje končne določbe (členi od 15 do 20).
7 Člen 1 te uredbe določa:
„1. Ta uredba se uporablja za prevozna podjetja, ki opravljajo storitve v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh.
Države članice lahko iz področja uporabe te uredbe izključijo vsa podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na izvajanje mestnih in primestnih ter regionalnih prevozov.
2. Za namene te uredbe:
– ‚mestni in primestni prevozi‘ pomenijo prevozne storitve za zadovoljevanje potreb mestnega središča ali mestnega območja ter potrebe po teh storitvah med mestom ali mestnim območjem in okoliškimi območji,
– ‚regionalni prevozi‘ pomenijo prevozne storitve za zadovoljevanje potreb regije po prevoznih storitvah.
3. Pristojni organi držav članic prenehajo z vsemi obveznostmi javne službe, določenimi v tej uredbi, ki veljajo za železniški in cestni promet ter promet po celinskih plovnih poteh.
4. Da bi zagotovili ustrezne prevozne storitve, ki zlasti upoštevajo socialne in okoljske dejavnike ter načrtovanje mest in podeželja, ali da bi določenim skupinam potnikov ponudili posebne voznine, lahko pristojni organi držav članic s prevozniškim podjetjem sklenejo pogodbe o izvajanju javne službe. Pogoji in podrobnosti glede uresničevanja takih pogodb so določeni v Oddelku V.
5. Vendar lahko pristojni organi držav članic ohranijo ali uvedejo obveznosti javne službe iz člena 2 za prevoze potnikov v mestnem, primestnem in regionalnem prometu. Pogoji in podrobnosti glede izvajanja, skupaj z načini nadomestila, so določeni v Oddelkih II, III in IV.
[…]
6. Poleg tega se lahko pristojni organi države članice odločijo, da ne uporabijo tretjega in četrtega odstavka za prevozniške tarife v potniškem prometu in za pogoje, ki so bili uvedeni v interesu ene ali več posebnih skupin oseb.“
8 Člen 6(2) Uredbe št. 1191/69 določa:
„Odločitve za ohranitev obveznosti javnih služb ali njenega dela ali za prenehanje obveznosti ob koncu določenega obdobja predvidevajo odobritev nadomestila za finančne obremenitve, ki iz tega izhajajo. Znesek takega nadomestila se določi v skladu [z] enotnimi postopki iz členov od 10 do 13.“
9 Člen 9(1) te uredbe določa:
„Višina nadomestila za finančne obremenitve, ki se prenesejo na podjetja zaradi uporabe prevoznih tarif in pogojev v potniškem prometu, uvedenih v interesu ene ali več posameznih skupin oseb, se določi v skladu z enotnimi postopki iz členov od 11 do 13.“
10 Člen 17(2) Uredbe št. 1191/69 določa:
„Nadomestilo, ki se izplača po tej uredbi, je izvzeto iz predhodnega postopka obveščanja, določenega v členu 93(3) Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti.
Države članice Komisiji takoj sporočijo podrobnosti, razvrščene po vrsti obveznosti, o plačilih nadomestil za finančne obremenitve, naložene prevoznim podjetjem zaradi ohranitve obveznosti javnih služb iz člena 2, ali zaradi uporabe prevoznih tarif in pogojev pri prevozu potnikov, uvedenih v interesu ene ali več posameznih skupin oseb.“
Nacionalna ureditev
11 Verordnung vom 31. Juli 1992 zur Festlegung des Anwendungsbereiches der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 im Straßenpersonenverkehr in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29. November 1994 (odlok o določitvi področja uporabe Uredbe (EGS) št. 1191/96, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EGS) št. 1893/91) zveznega ministra za promet z dne 31. julija 1992 (BGBl. 1992 I, str. 1442), kakor je bil spremenjen 29. novembra 1994 (BGBl. 1994 I, str. 3630), je do 31. decembra 1995 na splošno izključil uporabo Uredbe št. 1191/69 za podjetja, ki se ukvarjajo izključno z linijskimi mestnimi in primestnimi ali regionalnimi prevozi.
12 Na podlagi člena 2(1) v povezavi s členom 1(1) Personenbeförderungsgesetz (zakon o prevozih v cestnem prometu, v nadaljevanju: PBefG) je v Nemčiji javni prevoz oseb s cestnimi vozili v linijskem cestnem prometu odvisen od podelitve licence. Na podlagi te licence mora prevoznik zaračunavati le cene, ki jih je določil organ, ki je podelil licenco, spoštovati odobreni vozni red in izpolnjevati zakonsko obveznost upravljanja in prevoza.
13 Do 31. decembra 1995 so bili pogoji podelitve licence za linijski cestni promet z avtobusi določeni le s členom 13 PBefG. Ta določba predpisuje zlasti pogoje o finančni ustreznosti in zanesljivosti prevoznega podjetja in določa, da se zahteva za podelitev licence zavrne, če bi linijski cestni promet škodil javnemu interesu v prevozu. Če več podjetij ponuja storitve linijskega cestnega prometa, mora zadevni organ na podlagi odstavka 3 tega člena upoštevati, da je eno od teh podjetij te storitve zadovoljivo opravljalo več let.
14 Nemški zakonodajalec je s členom 6(116) Eisenbahnneuordnungsgesetz (zakon o reorganizaciji železnic) z dne 27. decembra 1993 (BGBl. 1993 I, str. 2378) od 1. januarja 1996 glede pridobitve licenc za redne linijske mestne, primestne in regionalne prevoze uvedel razlikovanje med opravljanjem javnega prevoza kot pridobitno dejavnostjo in prevozom, ki se opravlja kot javna služba.
15 Člen 8(4), prvi stavek, PBefG določa načelo, da se redni linijski mestni, primestni in regionalni prevoz opravlja kot pridobitna dejavnost.
16 Drugi stavek tega odstavka za prevoz, ki se opravlja kot pridobitna dejavnost, določa prevoz, katerega stroške krijejo prihodki za opravljene storitve prevoza, nadomestilo, prejeto na podlagi ureditve, ki določa nadomestila ali povrnitev zaradi nekaterih tarifnih obveznosti in spoštovanja voznega reda, in drugi prihodki podjetja v smislu gospodarskega prava. Pogoje za pridobitev licence za opravljanje prevoza kot pridobitne dejavnosti določa člen 13 PBefG, kakor je že bilo omenjeno v točki 13 te sodbe.
17 Če se ne da zagotoviti zadostnega prevoza, ki se opravlja kot pridobitna dejavnost, člen 8(4), tretji stavek, PBefG določa, da Uredba št. 1191/69 v veljavni različici vsebuje pravila, ki se uporabljajo. Pogoje za pridobitev licence za opravljanje prevoza kot javne službe v skladu s to direktivo določa člen 13a PBefG.
18 Na podlagi tega predpisa se licenca izda, če je potrebna za opravljanje prevoza na podlagi odločitve organa ali pa pogodbe v smislu Uredbe št. 1191/69 in če tako izbrana rešitev povzroči najnižje stroške za skupnost.
Postopek v glavni stvari
19 Postopek v glavni stvari se nanaša na podelitev licence za opravljanje linijskega cestnega prometa z avtobusi v Landkreis Stendal, ki jih je družbi Altmark Trans podelil Regierungspräsidium.
20 Družbi Altmark Trans so bile licence najprej podeljene za obdobje od 25. septembra 1990 do 19. septembra 1994. Z določbo z dne 27. oktobra so mu bile podeljene nove licence do 31. oktobra 1996.
21 Iz predložitvenega sklepa je razvidno, da je Regierungspräsidium sočasno zavrnil predlog Nahverkehrsgesellschaft za podelitev licenc za opravljanje teh storitev linijskega cestnega prometa. V obrazložitvi je Regierungspräsidium navedel, da družba Altmark Trans izpolnjuje vse pogoje, ki so določeni v členu 13(1), točki 1 in 2, PBefG. Družba Altmark Trans kot staro, vpeljano podjetje, uživa varstvo pridobljenega položaja v skladu z odstavkom 3 istega člena. To varstvo pomeni, da lahko podjetje, ki mu je trenutno naloženo redno opravljanje prevoza, ponudi boljšo ponudbo za prevoz od novega ponudnika. Vendar take ponudbe ni bilo. Družba Altmark Trans naj bi pri izgubi 0,58 DEM na kilometer proge potrebovala tudi najnižje nadomestilo od javnih organov.
22 Regierungspräsidium je na podlagi pritožbe družbe Altmark Trans z odločbo z dne 30. julija 1996 podaljšal veljavnost teh licenc do 31. oktobra 2002.
23 Družba Nahverkehrsgesellschaft je zoper odločbo z dne 27. oktobra 1994 vložila pritožbo, pri čemer je navedla, da družba Altmark Trans ne izpolnjuje zahtev iz člena 13 PBefG. Podjetje naj namreč ne bi bilo v dobrem gospodarskem stanju, saj ne bi moglo preživeti brez državne podpore. Zato naj bi bile licence, ki so mu bile podeljene, nezakonite. Prav tako naj ne bi bilo upravičeno zatrjevati, da družba Altmark Trans potrebuje najnižje subvencije. Regierungspräsidium je z odločbo z dne 29. junija 1995 to pritožbo zavrnil.
24 Družba Nahverkehrsgesellschaft je zoper odločbi z dne 27. oktobra 1994 in 30. julija 1996 pri Verwaltungsgericht Magdeburg (upravno sodišče prve stopnje v Magdeburgu) (Nemčija) vložila tožbo, ki jo je to sodišče zavrnilo.
25 Na pritožbeni stopnji je Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt (višje upravno sodišče za zvezno deželo Saška-Anhalt) (Nemčija) ugodilo tožbi družbe Nahverkehrsgesellschaft in odpravilo podelitev licenc družbi Altmark Trans. V obrazložitvi je med drugim navedlo, da ob sprejetju upravne odločbe z dne 30. julija 1996 ni bil več zagotovljen gospodarski obstoj družbe Altmark Trans, ker je za izvajanje teh licenc potrebovala subvencije Landkreis Stendal, in da te subvencije niso v skladu z ureditvijo državnih pomoči v Skupnosti, kakor izhaja zlasti iz Uredbe št. 1191/69.
26 Oberverwaltungsgericht je v zvezi s tem poudarilo, da Zvezna republika Nemčija do 31. decembra 1995 ni uporabila možnosti, ki jo določa Uredba št. 1191/69, da s področja uporabe te uredbe izključi vsa podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na opravljanje rednih linijskih mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov. Razsodilo je, da so po tem dnevu zadevne javne subvencije dopustne le, če so izpolnjeni pogoji, določeni v tej uredbi. Med temi pogoji je tudi potreba, da se obveznosti javne službe naložijo bodisi pogodbeno bodisi z aktom pristojnih organov. Ker Landkreis Stendal ni sklenil pogodbe z družbo Altmark Trans niti ni sprejel upravnega akta v skladu z določbami omenjene uredbe, je Oberverwaltungsgericht menilo, da od 1. januarja 1996 ni bil več pooblaščen za dodelitev subvencij družbi Altmark Trans za opravljanje storitev linijskega cestnega prometa, na katere se nanašajo podeljene licence.
27 Družba Altmark Trans je zoper to odločbo Oberverwaltungsgericht vložila revizijo pri Bundesverwaltungsgericht. To meni, da določbe člena 8(4) PBefG načenjajo vprašanje, ali se po nacionalnem pravu redni linijski mestni in primestni ter regionalni prevoz, ki se ne more opravljati tako, da bi se iz prihodkov tega prevoza krili stroški, in ki je zato nujno odvisen od javnih subvencij, lahko opravlja kot pridobitna dejavnost ali pa kot javna služba.
28 V zvezi s tem Bundesverwaltungsgericht meni, da lahko zadevne javne subvencije spadajo v pojem „drugi prihodki podjetja v smislu gospodarskega prava“ iz člena 8(4), drugi stavek, PBefG. Ob uporabi običajnih metod razlage nacionalnega prava Bundesverwaltungsgericht sklepa, da potreba po javnih subvencijah še ne pomeni, da se promet ne opravlja kot pridobitna dejavnost.
29 Vendar predložitveno sodišče dvomi, ali člena 77 in 92 Pogodbe ter Uredba št. 1191/69 nujno zahtevata tako razlago člena 8(4), drugi stavek, PBefG glede na pravo Skupnosti, ki jo zagovarja Oberverwaltungsgericht. Glede na zapleten sistem prepovedi, izjem in izjem od izjem meni, da bi na to vprašanje moralo odgovoriti Sodišče.
Vprašanje za predhodno odločanje
30 Ker je Bundesverwaltungsgericht menilo, da pomen pravil prava Skupnosti v tej zadevi ni jasen in da je za rešitev spora v postopku v glavni stvari potrebna predhodna odločba, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali določbe členov [77 in 92 Pogodbe] ES ter Uredbe (EGS) št. 1191/69, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EGS) št. 1893/91, nasprotujejo uporabi nacionalnih predpisov o podelitvi licenc za opravljanje rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza za prevoz, ki je nujno odvisen od javnih subvencij, ne da bi se upoštevali oddelki II, III in IV navedene uredbe?“
31 Predložitveno sodišče je pojasnilo, da se to vprašanje deli na tri dele:
„1. Ali se za javne subvencije, namenjene za nadomestilo izgube za opravljanje javne službe linijskega javnega lokalnega prevoza, v vsakem primeru uporablja prepoved dodeljevanja državnih pomoči iz člena [92](1) [Pogodbe] ES ali pa take subvencije zaradi svojega regionalnega pomena že a priori ne prizadenejo trgovine med državami članicami? Ali sta za odgovor na to vprašanje mogoče pomembna natančno določen položaj in pomen področja dejavnosti, na katerem se opravlja mestni in primestni ter regionalni prevoz?
2. Ali ima na splošno nacionalni zakonodajalec na podlagi člena [77 Pogodbe] ES možnost, da dopusti javne subvencije za nadomestilo izgub rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ne da bi pri tem upošteval Uredbo (EGS) št. 1191/69?
3. Ali lahko nacionalni zakonodajalec na podlagi Uredbe (EGS) št. 1191/69 dovoli opravljanje rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ki je nujno odvisen od javnih subvencij, ne da bi pri tem upošteval oddelke II, III in IV navedene uredbe, in določi, da se taka ureditev uporablja le, če ni na voljo ustreznega opravljanja prevoza? Ali ta možnost, ki naj bi bila na voljo nacionalnemu zakonodajalcu, izhaja iz člena 1(1), drugi pododstavek, Uredbe (EGS) št. 1191/69, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1893/91, v skladu s katero se lahko s področja uporabe te uredbe izključijo vsa podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na izvajanje mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov?“
Uvodne ugotovitve
32 V postopku v glavni stvari se podelitev licence družbi Altmark Trans izpodbija le v delu, v katerem ta potrebuje javne subvencije za izpolnjevanje obveznosti javnih služb, ki izhajajo iz teh licenc. Ta spor se v bistvu nanaša na vprašanje, ali so bile javne subvencije, ki jih je prejela družba Altmark Trans, odobrene zakonito.
33 Predložitveno sodišče je ugotovilo, da izplačevanje subvencij družbi Altmark Trans za upravljanje zadevnih licenc v okviru ureditve javnega prevoza, ki se opravlja kot pridobitna dejavnost, ni v nasprotju z nacionalnim pravom, in se zdaj sprašuje, ali so te subvencije v skladu s pravom Skupnosti.
34 Najpomembnejše določbe Pogodbe, ki urejajo javne subvencije, so določbe o državnih pomočeh, to je člen 92 in naslednji Pogodbe. Člen 77 Pogodbe uvaja na področju prevoza izjemo od splošnih pravil, ki se uporabljajo za državne pomoči, saj določa, da so pomoči, ki ustrezajo potrebi za usklajevanje prevoza ali so nadomestilo za opravljanje določenih storitev, ki so del javne službe, skladne s Pogodbo.
35 Vendar je treba ugotoviti, da je Svet sprejel Uredbo št. 1191/69 na podlagi člena 75 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 71 ES) in člena 94 Pogodbe ES (postal člen 89 ES), torej na podlagi določb Pogodbe o skupni prometni politiki in o državnih pomočeh.
36 Uredba št. 1191/69 uvaja ureditev Skupnosti, ki velja za obveznosti javnih služb na področju prevoza. Vendar pa lahko države članice na podlagi člena 1(1), drugi pododstavek, s področja uporabe te uredbe izključijo vsa podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na izvajanje mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov.
37 V teh okoliščinah je treba najprej preveriti, ali se Uredba št. 1191/69 uporablja za zadevni prevoz v postopku v glavni stvari. Samo če je odgovor nikalen, bo treba preveriti, ali se za sporne subvencije v postopku v glavni stvari uporabljajo splošne določbe Pogodbe o državnih pomočeh. Zato je najprej treba odgovoriti na tretji del vprašanja za predhodno odločanje.
Tretji del vprašanja za predhodno odločanje
38 Predložitveno sodišče s tretjim delom vprašanja za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali se lahko Uredba št. 1191/69, zlasti člen 1(1), drugi pododstavek, razlaga tako, da državam članicam dovoljuje, da je ne uporabljajo za opravljanje rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ki je obvezno odvisen od javnih subvencij, in da omejijo uporabo te uredbe za primere, v katerih ni na voljo ustreznega opravljanja tega prevoza.
Stališča, predložena Sodišču
39 Družba Altmark Trans, Regierungspräsidium in družba Nahverkehrsgesellschaft menijo, da iz Uredbe št. 1191/69 ne izhaja, da so javne subvencije prevoznim podjetjem v skladu s pravom Skupnosti, le če se naložijo obveznosti javne službe v smislu te uredbe ali če je bila sklenjena pogodba v skladu s to uredbo.
40 Opozarjajo zlasti, da nemški zakonodajalec razlikuje med prevozom, ki se opravlja kot pridobitna dejavnost, in prevozom, ki se opravlja kot javna služba. Na podlagi člena 8(4) PBefG se Uredba št. 1191/69 uporablja le za prevoz, ki se opravlja kot javna služba. Zato naj se za prevoze, ki se opravljajo kot pridobitna dejavnost, ta uredba ne bi uporabljala.
41 Čeprav se nemški zakonodajalec na splošno ne sklicuje več na izjemo iz člena 1(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1191/69, naj bi posredno določil izjemo glede uporabe te uredbe v korist javnih mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov, ki se opravljajo kot pridobitna dejavnost. Ker uredba dopušča splošno odstopanje, bi lahko ta zakonodajalec določil delno izjemo. V obravnavani zadevi naj bi veljalo načelo in maiore minus inest.
42 Komisija trdi, da mora nacionalni zakonodajalec opravljanje rednega prevoza urediti bodisi tako, da naloži obveznosti javne službe v skladu z oddelki od II do IV Uredbe št. 1191/69, bodisi na podlagi pogodb, ki vsebujejo te obveznosti in upoštevajo oddelek V navedene uredbe, če mestni, primestni ali regionalni prevoz na podlagi člena 1(1), drugi pododstavek, te uredbe niso izključeni s področja njene uporabe.
Odgovor Sodišča
43 Za odgovor na ta del vprašanja je treba najprej ugotoviti, ali Uredba št. 1191/69 določa zavezujočo ureditev, ki jo morajo države članice obvezno upoštevati, kadar določajo obveznosti javne službe na področju kopenskega prometa.
44 Iz uvodnih izjav navedene uredbe in besedila členov te uredbe je jasno razvidno, da določa za države članice zavezujočo ureditev.
45 Na podlagi prve uvodne izjave Uredbe št. 1191/69 je eden od ciljev skupne prometne politike odpraviti neskladja, ki bi lahko povzročila bistveno izkrivljanje pogojev, ki veljajo za javne službe in so jih države članice uvedle za prevozna podjetja. V skladu z drugo uvodno izjavo navedene uredbe je zato treba odpraviti obveznosti javnih služb, ki so opredeljene v njej, čeprav je v nekaterih primerih vendarle bistveno, da se te obveznosti ohranijo za zagotovitev ustreznega opravljanja prevoznih storitev.
46 Člen 1(3) Uredbe št. 1191/69 določa, da pristojni organi držav članic odpravijo vse obveznosti javne službe, določene v tej uredbi, ki veljajo za železniški in cestni promet ter promet po celinskih plovnih poteh. Odstavek 4 istega člena določa, da lahko ti organi s prevozniškim podjetjem sklenejo pogodbe o izvajanju javne službe, da bi zagotovili ustrezne prevozne storitve, ki zlasti upoštevajo socialne in okoljske dejavnike ter načrtovanje mest in podeželja, ali da bi določenim skupinam potnikov ponudili posebne voznine. Pogoji in podrobnosti glede uresničevanja takih pogodb so določeni v oddelku V. V odstavku 5 istega člena pa je dodano, da lahko pristojni organi držav članic vendarle ohranijo ali uvedejo obveznosti javne službe za prevoze potnikov v mestnem, primestnem in regionalnem prometu. Pogoji in podrobnosti glede izvajanja, skupaj z načini nadomestila, so določeni v oddelkih od II do IV te uredbe.
47 Ker v postopku v glavni stvari licence nalagajo obveznosti javnih služb in so povezane z javnimi subvencijami za financiranje izpolnjevanja teh obveznosti, se je za podelitev licenc in subvencij načeloma uporabljala Uredba št. 1191/69.
48 Vendar pa lahko na podlagi člena 1(1), drugi pododstavek, te uredbe države članice s področja uporabe te uredbe izključijo vsa podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na izvajanje mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov.
49 Do 31. decembra 1995 je Zvezna republika Nemčija uporabljala izjemo, ki jo določa člen 1(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1191/69, tako, da je izrecno določala, da se ta uredba ne uporablja za podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na izvajanje mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov.
50 Od 1. januarja 1996 nemška ureditev ne določa več izrecno takega odstopanja. Nasprotno, navedena uredba se na podlagi členov 8(4), tretji stavek, in 13a PBefG v Nemčiji uporablja za podelitev licenc za avtobusni prevoz, ki se opravlja kot javna služba. Vendar pa nemška zakonodaja ne določa izrecno, ali se ta uredba prav tako uporablja za podelitev licenc za avtobusni prevoz, ki se opravlja kot pridobitna dejavnost.
51 Ob domnevi, da se Uredba št. 1191/69 ne uporablja za zadevno pridobitno dejavnost, je treba preveriti, ali je to v nasprotju s to uredbo.
52 Družba Altmark Trans, Regierungspräsidium in družba Nahverkehrsgesellschaft navajajo, da ker člen 1(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1191/69 omogoča, da se s področja uporabe te uredbe izključi cela vrsta prevoza, ta določba a fortiori omogoča, da se s področja uporabe te uredbe izključi omejen del prevoznih storitev.
53 Opozoriti je treba, kot je navedeno v točkah od 44 do 47 te sodbe, da Uredba št. 1191/69 uvaja ureditev, ki jo morajo države članice spoštovati, kadar določajo obveznosti javne službe na področju kopenskega prometa.
54 Vendar pa lahko države članice za podjetja, katerih dejavnosti so omejene samo na izvajanje mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov, na podlagi člena 1(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1191/69 določijo izjemo od njenih določb. Nemški zakonodajalec je to izjemo uporabljal do 31. decembra 1995.
55 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da sprememba PBefG, ki je začela veljati 1. januarja 1996, prispeva k uresničitvi ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1191/69.
56 S to spremembo je zaradi podelitve licenc za prevoz potnikov z avtobusi nemški zakonodajalec uvedel razlikovanje med ureditvijo pridobitne dejavnosti in ureditvijo javne službe. Na podlagi člena 13a PBefG se Uredba št. 1191/69 uporablja za podelitev licenc v okviru ureditve javne službe. Ta sprememba PBefG je torej omejila področje uporabe izjeme iz člena 1(1), drugi pododstavek, omenjene uredbe. Tako se je nemška zakonodaja približala ciljem, ki jim sledi ta uredba.
57 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da lahko država članica na podlagi možnosti za uporabo izjeme iz člena 1(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1191/69 ne le popolnoma izključi s področja uporabe te uredbe mestni, primestni ali regionalni prevoz, ampak tudi, da to izjemo uporablja bolj omejeno. Povedano drugače, ta določba načeloma dovoljuje nemškemu zakonodajalcu, da za prevoz, ki se opravlja kot pridobitna dejavnost, določi obveznosti javne službe in podeli subvencije, ne da bi pri tem upošteval pogoje in podrobnosti, ki jih določa ta uredba.
58 Za določitev, v katerem primeru velja izjema in v katerem se uporablja uredba št. 1191/69, mora biti v nacionalnih predpisih jasno določeno, v kakšnem obsegu se lahko uporablja ta izjema.
59 V skladu z ustaljeno sodno prakso je namreč zlasti za izpolnjevanje zahteve po pravni varnosti pomembno, da je pravni položaj posameznikov dovolj določen in jasen in da jim tako omogoča, da se seznanijo z vsemi svojimi pravicami, na katere se lahko sklicujejo pred nacionalnimi sodišči, če je treba (glej zlasti sodbe z dne 23. maja 1985, v zadevi Komisija proti Nemčiji, 29/84, Recueil, str. 1661, točka 23, z dne 9. aprila 1987 v zadevi Komisija proti Italiji, 363/85, Recueil, str. 1733, točka 7, z dne 30. maja 1991 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-59/89, Recueil, str. I-2607, točka 18, in z dne 19. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-236/95, Recueil, str. I-4459, točka 13).
60 Predložitveni sklep vsebuje več kazalcev, na podlagi katerih je mogoče dvomiti, da je bila v obravnavani zadevi spoštovana zahteva po jasnosti.
61 Iz predložitvenega sklepa je namreč razvidno, da se pojem pridobitne dejavnosti lahko uporablja tudi za podjetja, ki potrebujejo javne subvencije za opravljanje prevoza z licenco. Predložitveno sodišče je med drugim ugotovilo, da „te možnosti, ki jo zakonodajalec daje prevozniškemu podjetju glede rednih linijskih mestnih in primestnih ter regionalnih prevozov, ki so pretežno deficitarni, skoraj ni, ker nujnost javnih subvencij avtomatično pomeni podreditev sistemu javnih služb“.
62 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da za licence za storitve prevoza, za opravljanje katerega so potrebne javne subvencije, lahko veljata sistem pridobitne dejavnosti in sistem javnih služb. Če bi bilo dejansko tako, zadevni nacionalni predpisi ne bi jasno in natančno določali, kdaj se za licence uporablja kateri sistem. Če pa se Uredba št. 1191/69 ne uporablja za ureditev pridobitne dejavnosti, bi se morebitna nejasnost pri razmejitvi tega sistema in sistema javnih služb pojavila tudi pri uporabi navedene uredbe v Nemčiji.
63 Naloga predložitvenega sodišča je, da ugotovi, ali je nemški zakonodajalec pri uporabi izjeme iz člena 1(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1191/69 izpolnil zahtevi po jasnosti in natančnosti, ki ju nalaga spoštovanje načela pravne varnosti.
64 Zato je na tretji del vprašanja za predhodno odločanje treba odgovoriti, da je treba Uredbo št. 1191/69, zlasti člen 1(1), drugi pododstavek, razlagati tako, da dovoljuje državam članicam, da ne uporabljajo te uredbe za opravljanje rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ki je nujno odvisno od javnih subvencij, in da omejijo uporabo te uredbe za primere, v katerih ni mogoče zagotoviti ustreznih prevozih storitev, vendar pod pogojem, da je ustrezno upoštevano načelo pravne varnosti.
65 Poleg tega je treba pojasniti, da se mora predložitveno sodišče, če bo presodilo, da v postopku v glavni stvari ni bilo spoštovano načelo pravne varnosti, ugotoviti, da se Uredba št. 1191/69 v Nemčiji uporablja in da prav tako velja za sistem pridobitne dejavnosti. V tem primeru je treba preveriti, ali so bile licence iz postopka v glavni stvari podeljene v skladu s to uredbo, in če je odgovor pritrdilen, preveriti, ali so bile zadevne subvencije v postopku v glavni stvari podeljene v skladu s to uredbo. Če pa navedene licence in subvencije ne izpolnjujejo pogojev, določenih v tej uredbi, mora predložitveno sodišče ugotoviti, da niso v skladu s pravom Skupnosti, ne da bi jih bilo treba proučiti glede na določbe Pogodbe.
66 Samo če bo predložitveno sodišče ugotovilo, da se Uredba št. 1191/69 ne uporablja za sistem pridobitne dejavnosti in da je nemški zakonodajalec izjemo, ki jo določa ta uredba, uporabil v skladu z načelom pravne varnosti, bo moralo preveriti, ali so bile zadevne subvencije v postopku v glavni stvari dodeljene v skladu z določbami Pogodbe o državnih pomočeh.
Prvi del vprašanja za predhodno odločanje
67 Predložitveno sodišče s prvim delom vprašanja za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali se za subvencije, namenjene za nadomestilo izgube za opravljanje javne službe rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, v vsakem primeru uporablja člen 92(1) Pogodbe, ali pa glede na lokalni ali regionalni pomen opravljanja prevoza in po potrebi glede na zadevno področje dejavnosti te subvencije ne prizadenejo trgovine med državami članicami.
Stališča, predložena Sodišču
68 Družba Altmark Trans, Regierungspräsidium in družba Nahverkehrsgesellschaft menijo, da subvencije iz postopka v glavni stvari ne vplivajo na trgovino med državami članicami v smislu člena 92(1) Pogodbe, ker se nanašajo le na lokalni prevoz in so v vsakem primeru tako majhne, da te trgovine ne bi mogle znatno prizadeti.
69 Po drugi strani pa Komisija navaja, da je osem držav članic po letu 1995 po lastni presoji odprlo nekatere trge rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza podjetjem iz drugih držav članic in da je več primerov prevoznih podjetij iz ene države članice, ki dejavnost opravljajo v drugi državi članici. To odpiranje trgov nekaterih držav članic kaže, da trgovina znotraj Skupnosti ni le mogoča in potencialna, ampak že dejanska.
70 S sklepom z dne 18. junija 2002 je Sodišče ponovno odprlo ustni postopek v tej zadevi, da bi strankam v postopku v glavni stvari, državam članicam, Komisiji in Svetu dalo možnost, da predložijo stališča o morebitnih posledicah sodbe z dne 22. novembra 2001 v zadevi Ferring (C-53/00, Recueil, str. I-9067) za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje v tej zadevi.
71 Na drugi obravnavi 15. oktobra 2002 so družba Altmark Trans, Regierungspräsidium, družba Nahverkehrsgesellschaft ter nemška in španska vlada v bistvu predlagali, naj se potrdijo načela, ki jih je Sodišče postavilo v zgoraj navedeni sodbi Ferring. Menijo torej, da državno financiranje javnih služb ni državna pomoč v smislu člena 92(1) Pogodbe, če ugodnosti, ki jih podelijo javni organi, ne presegajo stroškov, ki nastanejo z izpolnjevanjem obveznosti javne službe.
72 Glede tega navajajo predvsem, da se pojem pomoči iz člena 92(1) Pogodbe uporablja le za ukrepe, ki prinašajo finančno korist enemu ali nekaterim podjetjem. Vendar pa javna subvencija, ki le nadomesti stroške, povezane z opravljanjem naloženih javnih služb, podjetju prejemniku ne prinaša nobene dejanske koristi. Med drugim naj v takem primeru konkurenca ne bi bila izkrivljena, ker ima lahko vsako podjetje korist od javne subvencije, če opravlja javno službo prevoza, ki jih naloži država.
73 Na drugi obravnavi so danska, francoska in nizozemska vlada ter vlada Združenega kraljestva v bistvu menile, da bi moralo Sodišče slediti istemu pristopu kot generalni pravobranilec Jacobs v sklepnih predlogih, predstavljenih 30. aprila 2002 v zadevi GEMO (C-126/01, sodba z dne 20. novembra 2003, Recueil, str. I‑13769). Na podlagi tega pristopa bi bilo treba razlikovati med dvema vrstama položajev. Če bi obstajala neposredna in očitna povezava med državnim financiranjem in jasno določenimi obveznostmi javne službe, zneski, ki jih izplačajo javni organi, ne bi bili pomoč v smislu člena 92(1) Pogodbe. Če pa take povezave ne bi bilo ali če obveznosti javne službe ne bi bile jasno določene, bi bili zneski, ki jih nakažejo ti organi, pomoči.
Odgovor Sodišča
74 Za odgovor na prvi del vprašanja je treba proučiti več elementov pojma državne pomoči iz člena 92(1) Pogodbe. V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo biti namreč za opredelitev državne pomoči izpolnjeni vsi pogoji iz te določbe (glej sodbe z dne 21. marca 1990 v zadevi Belgija proti Komisiji, imenovana „Tubemeuse“, C-142/87, Recueil, str. I-959, točka 25, z dne 14. septembra 1994 v združenih zadevah Španija proti Komisiji, od C-278/92 do C-280/92, Recueil, str. I-4103, točka 20, in z dne 16. maja 2002 v zadevi Francija proti Komisiji, C-482/99, Recueil, str. I-4397, točka 68).
75 Člen 92(1) Pogodbe določa te pogoje. Prvič, iti mora za državno intervencijo ali za intervencijo z državnimi sredstvi. Drugič, ta intervencija mora biti taka, da prizadene trgovino med državami članicami. Tretjič, dajati mora prednost prejemniku. Četrtič, mora biti taka, da izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco.
76 Vprašanje, ki ga postavlja predložitveno sodišče, se nanaša zlasti na drugi pogoj.
77 V zvezi s tem je treba opozoriti, da nikakor ni izključeno, da bi javna subvencija, dodeljena nekemu podjetju, ki opravlja le lokalni ali regionalni prevoz in ki ne opravlja tega prevoza zunaj države članice izvora, lahko vplivala na trgovino med državami članicami.
78 Kadar država članica dodeli javno subvencijo nekemu podjetju, lahko to ohrani ali poveča opravljanje storitev prevoza, tako da so možnosti podjetij s sedežem v drugih državah članicah za opravljanje storitev prevoza v tej državi zmanjšane (glej v tem smislu sodbi z dne 13. julija 1988 v zadevi Francija proti Komisiji, 102/87, Recueil, str. 4067, točka 19, in z dne 21. marca 1991 v zadevi Italija proti Komisiji, C-305/89, Recueil, str. I-1603, točka 26, ter zgoraj navedeno sodbo Španija proti Komisiji, točka 40).
79 V obravnavani zadevi ta ugotovitev ni le hipotetična, ker je glede na navedbe Komisije od leta 1995 več držav članic odprlo nekatere trge prevoza konkurenci podjetij s sedežem v drugih državah članicah, tako da več podjetij že ponuja storitve rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza v državah članicah, ki niso njihova država članica izvora.
80 Dalje, Sporočilo Komisije z dne 6. marca 1996 o de minimis pomoči (UL C 68, str. 9) se ne uporablja za sektor prevozov, kot je razvidno iz njegovega četrtega odstavka. Tudi Uredba Komisije (ES) št. 69/2001 z dne 12. januarja 2001 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri de minimis pomoči (UL L 10 str. 30) v skladu z njeno uvodno izjavo 3 in njenim členom 1(a) ne velja za ta sektor.
81 Nazadnje, v skladu s sodno prakso Sodišča ni praga ali odstotka, pod katerim bi se lahko štelo, da trgovina med državami članicami ni prizadeta. Sorazmerno majhen pomen pomoči ali sorazmerna majhnost podjetja, ki prejme pomoč, ne izključi a priori možnosti, da bi bila trgovina med državami članicami prizadeta (glej zgoraj navedeni sodbi Tubemeuse, točka 43, in Španija proti Komisiji, točka 42).
82 Tako torej drugi pogoj za uporabo člena 92(1) Pogodbe, v skladu s katerim mora biti pomoč taka, da prizadene trgovino med državami članicami, ni odvisen od lokalne ali regionalne narave opravljenega prevoza ali pomena zadevnega področja dejavnosti.
83 Toda da bi se za državno intervencijo lahko uporabljal člen 92(1) Pogodbe, bi se morala, kot je bilo navedeno v točki 75 te sodbe, šteti za prednost, ki je bila podeljena podjetju prejemniku.
84 V tem okviru se za pomoč štejejo intervencije, ki lahko ne glede na obliko neposredno ali posredno podjetjem dajo prednost (sodba z dne 15. julija 1964 v zadevi Costa, 6/64, Recueil, str. 1141, 1161) ali se obravnavajo kot ekonomska ugodnost, ki je prejemnik v običajnih tržnih pogojih ne bi prejel (sodbi z dne 11. julija 1996 v zadevi SFEI in drugi, C-39/94, Recueil, str. I-3547, točka 60, in z dne 29. aprila 1999 v zadevi Španija proti Komisiji, C-342/96, Recueil, str. I-2459, točka 41).
85 Kljub temu je treba opozoriti na to, kar je Sodišča razsodilo glede nadomestila, ki ga določa Direktiva Sveta z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj (75/439/EGS) (UL L 194 str. 23). To nadomestilo se lahko za opravljene storitve dodeli podjetjem za zbiranje in/ali odstranjevanje odpadnih olj za obveznosti zbiranja in/ali odstranjevanja, ki so jim jih naložile države članice, če taka nadomestila ne presegajo letnih nekritih stroškov, ki jih je podjetje dejansko imelo ob upoštevanju razumnega dobička. Sodišče je razsodilo, da taka oblika nadomestila ni državna pomoč v smislu člena 92 in naslednjih Pogodbe, ampak cena vrednosti storitve, ki so jo opravila podjetja za zbiranje ali odstranjevanje (glej sodbo z dne 7. februarja 1985 v zadevi ADBHU, 240/83, Recueil, str. 531, točki 3, zadnji stavek, in 18).
86 Sodišče je podobno razsodilo, da če prispevek, ki se pobira od neposredne prodaje farmacevtskih podjetij, ustreza dodatnim stroškom, ki jih grosisti dejansko nosijo pri izpolnjevanju obveznosti javne službe, se dejstvo, da ti niso zavezanci za plačilo tega prispevka, lahko obravnava kot plačilo za opravljene storitve in torej kot ukrep, ki ni državna pomoč v smislu člena 92 Pogodbe. Sodišče je menilo, da če je izpolnjen pogoj enakovrednosti med odobreno oprostitvijo in dodatnimi stroški, trgovci na debelo dejansko ne pridobijo ugodnosti v smislu člena 92(1) Pogodbe, ker je edini učinek zadevnega ukrepa, da jih postavi v primerljiv konkurenčni položaj s farmacevtskimi podjetji (zgoraj navedena sodba Ferring, točka 27).
87 Iz te sodne prakse izhaja, da se za državno intervencijo ne uporablja člen 92(1) Pogodbe, če jo je treba šteti za nadomestilo, ki pomeni plačilo za storitve, ki so jih opravila podjetja, ki prejemajo nadomestilo za izpolnjevanje obveznosti javne službe, tako da ta podjetja dejansko ne pridobijo nobene finančne koristi in da torej učinek omenjene intervencije ni, da se ta podjetja postavijo v ugodnejši konkurenčni položaj v primerjavi s konkurenčnimi podjetji.
88 Da pa v konkretnem primeru takega nadomestila ne bi bilo treba šteti za državno pomoč, mora biti izpolnjenih več pogojev.
89 Prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene. Predložitveno sodišče bo moralo v postopku v glavni stvari torej proučiti, ali obveznosti javne službe, ki so bile naložene družbi Altmark Trans, jasno izhajajo iz nacionalnih predpisov in/ali zadevnih licenc.
90 Drugič, merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno, da bi se preprečila ekonomska ugodnost, ki bi prejemniku dajala prednost v primerjavi konkurenčnimi podjetji.
91 Če država članica izravna izgube nekega podjetja, ne da bi bila pred tem predhodno določena merila za tako nadomestilo, in če se naknadno izkaže, da opravljanje nekaterih storitev v okviru izpolnjevanja obveznosti javne službe ni bilo ekonomsko učinkovito, se to šteje za finančno intervencijo, ki spada v pojem državne pomoči v smislu člena 92(1) Pogodbe.
92 Tretjič, nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti. Spoštovanje tega pogoja je nujno za zagotovitev, da se podjetju, ki prejme nadomestilo, ne dodeli nobena ugodnost, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco s tem, da bi okrepila konkurenčni položaj tega podjetja.
93 Četrtič, če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, zato da lahko zadosti zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
94 Iz zgoraj navedenega je razvidno, da če javne subvencije, dodeljene podjetjem, ki jim je naloženo izpolnjevanje obveznosti javne službe za nadomestilo stroškov, ki nastanejo z izpolnjevanjem teh obveznosti, izpolnjujejo pogoje iz točk od 89 do 93 te sodbe, se za te subvencije ne uporablja člen 92(1) Pogodbe. Nasprotno pa se državna intervencija, ki ne izpolnjuje enega ali več omenjenih pogojev, šteje za državno pomoč v smislu te določbe.
95 Na prvi del vprašanja za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti, da pogoj za uporabo člena 92(1) Pogodbe, da mora biti pomoč taka, da prizadene trgovino med državami članicami, ni odvisen od lokalne ali regionalne narave opravljenega prevoza ali pomena zadevnega področja dejavnosti.
Vendar pa se za javne subvencije, ki so namenjene za opravljanje rednih linijskih mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov, ta določba ne uporablja, kadar se štejejo za nadomestilo, ki pomeni plačilo za storitve, ki so jih opravila podjetja, ki prejemajo nadomestilo zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe. Za uporabo tega merila mora predložitveno sodišče preveriti, ali so izpolnjeni ti pogoji:
– prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene;
– drugič, merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno;
– tretjič, nadomestilo ne sme presegati tistega, ker je nujno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe, pri čemer je treba upoštevati realizirane prejemke in razumen dobiček za izpolnjevanje teh obveznosti;
– četrtič, če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, zato da lahko zadosti zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
Drugi del vprašanja za predhodno odločanje
96 Predložitveno sodišče v drugem delu vprašanja za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali se člen 77 Pogodbe lahko uporablja za javne subvencije, ki so namenjene za nadomestilo dodatnih stroškov za izpolnjevanje obveznosti javne službe, ne da bi se upoštevala Uredba št. 1191/69.
Stališča, predložena Sodišču
97 Družba Altmark Trans navaja, da pravica nacionalnega zakonodajalca, da dopusti javne subvencije za nadomestilo izgub rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ne da bi pri tem upošteval Uredbo št. 1191/69, obstaja neodvisno od člena 77 Pogodbe.
98 Regierungspräsidium meni, da na podlagi člena 77 Pogodbe nacionalni zakonodajalec nima pravice, da dopusti javne subvencije, ne da bi pri tem upošteval Uredbo št. 1191/69.
99 Družba Nahverkehrsgesellschaft meni, da če se za sporne javne subvencije v postopku v glavni stvari uporablja prepoved iz člena 92 Pogodbe, člen 77 Pogodbe izključuje njeno uporabo, ker te subvencije izpolnjujejo pogoje, ki jih določa člen 77. Zato navaja, da v tem primeru Uredba št. 1191/69 ne nasprotuje podelitvi teh subvencij.
100 Komisija meni, da ima nacionalni zakonodajalec na podlagi člena 77 Pogodbe pravico odobriti javne subvencije za nadomestilo izgub rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ne da bi pri tem upošteval Uredbo št. 1191/69, da pa za take subvencije velja predhodni postopek obveščanja, ki ga določa člen 93(3) Pogodbe ES (postal člen 88(3) ES) o preverjanju državnih pomoči.
Odgovor Sodišča
101 Člen 77 Pogodbe določa, da so pomoči, ki ustrezajo potrebam po usklajevanju prevoza ali so nadomestilo za opravljanje določenih storitev, ki so del javne službe, združljive s Pogodbo.
102 V točki 37 te sodbe je bilo navedeno, da če se v postopku v glavni stvari ne uporablja nobena uredba, bi bilo treba ugotoviti, ali se za subvencije iz postopka v glavni stvari uporabljajo določbe Pogodbe o državnih pomočeh.
103 Iz točk 65 in 66 te sodbe je razvidno, da bi se lahko Uredba št. 1191/69 uporabljala v postopku v glavni stvari, če nemški zakonodajalec ne bi izključil uporabe te uredbe za sistem pridobitne dejavnosti ali tega ne bi storil v skladu z načelom pravne varnosti. Če je tako, se določbe te uredbe uporabljajo za subvencije v postopku v glavni stvari in predložitvenemu sodišču ni treba preveriti, ali so v skladu z določbami primarnega prava.
104 Če pa se Uredba št. 1191/69 v postopku v glavni stvari ne uporablja, iz odgovora na prvi del vprašanja za predhodno odločanje izhaja, da se za te subvencije, če jih je treba šteti za nadomestilo, ki pomeni plačilo storitev pri izpolnjevanju obveznosti javne službe, in če izpolnjujejo pogoje iz točk od 89 do 93 te sodbe, ne uporablja člen 92 Pogodbe, tako da ni razloga za uporabo izjeme, ki jo določa člen 77 Pogodbe.
105 Iz tega je razvidno, da se določbe primarnega prava o državnih pomočeh in skupni prometni politiki za subvencije v postopku v glavni stvari uporabljajo le, če se na eni strani za te subvencije ne bi uporabljale določbe Uredbe št. 1191/69 in če so bile na drugi strani te subvencije podeljene za nadomestilo dodatnih stroškov, nastalih zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe, pri čemer ne bi bili izpolnjeni vsi pogoji, navedeni v točkah od 89 do 93 te sodbe.
106 Tudi če bi bilo treba subvencije v postopku v glavni stvari proučiti glede na določbe Pogodbe o državnih pomočeh, se izjema, ki jo določa člen 77, kot taka ne bi mogla uporabiti.
107 Svet je 4. junija 1970 sprejel Uredbo (EGS) št. 1107/70 o dodeljevanju pomoči v železniškem in cestnem prevozu ter prevozu po celinskih plovnih poteh (UL L 130 str. 1). Člen 3 te uredbe določa: „Brez poseganja v določbe Uredbe Sveta (EGS) št. 1192/69 […] in Uredbe Sveta (EGS) št. 1191/69 […] države članice ne sprejmejo usklajevalnih ukrepov niti ne določijo obveznosti, ki so del javne službe in vključujejo dodeljevanje pomoči na podlagi člena 77 Pogodbe, razen v naslednjih primerih ali okoliščinah.“ Iz tega izhaja, da države članice niso več pooblaščene, da se sklicujejo na člen 77 Pogodbe zunaj primerov, ki jih določa sekundarno pravo.
108 Če se v obravnavani zadevi Uredba št. 1191/69 ne uporablja in se za subvencije v postopku v glavni stvari uporablja člen 92(1) Pogodbe, Uredba št. 1107/70 izčrpno našteva pogoje, pod katerimi organi držav članic lahko dodelijo pomoči na podlagi člena 77 Pogodbe.
109 Zato je treba na drugi del vprašanja za predhodno odločanje odgovoriti, da člena 77 Pogodbe ni mogoče uporabiti za javne subvencije, ki nadomestijo dodatne stroške za izpolnjevanje obveznosti javne službe, ne da bi se upoštevala Uredba št. 1191/69.
Stroški
110 Stroške, ki so jih priglasile nemška, danska, španska, francoska in nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva in Komisija, ki so Sodišču predložile svoja stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
pri odločanju o vprašanju, ki ga je predložilo Bundesverwaltungsgericht s sklepom z dne 6. aprila 2000, razsodilo:
1) Uredba Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 1893/91 z dne 20. junija 1991, zlasti člen 1(1), drugi pododstavek, je treba razlagati tako, da dovoljuje državam članicam, da te uredbe ne uporabljajo za opravljanje rednega linijskega mestnega in primestnega ter regionalnega prevoza, ki je nujno odvisno od javnih subvencij, in da omejijo uporabo te uredbe za primere, v katerih ni mogoče zagotoviti ustreznih prevozih storitev, vendar pod pogojem, da je ustrezno upoštevano načelo pravne varnosti.
2) Pogoj za uporabo člena 92(1) Pogodbe ES (po spremembi postal člen 87(1) ES), da mora biti pomoč taka, da prizadene trgovino med državami članicami, ni odvisen od lokalne ali regionalne narave opravljenega prevoza ali pomena zadevnega področja dejavnosti.
Vendar pa se za javne subvencije, ki so namenjene za opravljanje rednih linijskih mestnih, primestnih ali regionalnih prevozov, ta določba ne uporablja, kadar se te subvencije štejejo za nadomestilo, ki pomeni plačilo za storitve, ki so jih opravila podjetja, ki prejemajo nadomestilo, zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe. Za uporabo tega merila mora predložitveno sodišče preveriti, ali so izpolnjeni ti pogoji:
– prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te pa morajo biti jasno opredeljene;
– drugič, merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno;
– tretjič, nadomestilo ne sme presegati tistega, ker je nujno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička za izpolnjevanje teh obveznosti;
– četrtič, če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, zato da lahko zadosti zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
3) Člena 77 Pogodbe ES (postal člen 73 ES) ni mogoče uporabiti za javne subvencije, ki nadomestijo dodatne stroške za izpolnjevanje obveznosti javne službe, ne da bi se upoštevala Uredba št. 1191/69, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1893/91.
Rodríguez Iglesias | Puissochet | Wathelet |
Schintgen | Timmermans | Gulmann |
von Bahr | Cunha Rodrigues | Rosas |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 24. julija 2003.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |