SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Prima Sezione)
27 novembre 2007 (*)
«Funzione pubblica – Funzionari – Previdenza sociale – Regime comune di assicurazione malattia – Unione di fatto – Art. 72 dello Statuto – Art. 1 dell’allegato VII dello Statuto – Art. 12 della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di malattia»
Nella causa F‑122/06,
avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA,
Anton Pieter Roodhuijzen, funzionario della Commissione delle Comunità europee, residente in Lussemburgo, rappresentato dall’avv. É. Boigelot,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. J. Currall e D. Martin, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto dal sig. H. Kreppel, presidente, e dai sigg. H. Tagaras (relatore) e S. Gervasoni, giudici,
cancelliere: sig. S. Boni, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 12 giugno 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 23 ottobre 2006, il sig. Roodhuijzen, funzionario della Commissione delle Comunità europee, chiede al Tribunale di annullare la decisione della Commissione 28 febbraio 2006, confermata il 20 marzo 2006, con cui è stato negato il riconoscimento della sua unione di fatto con la sig. ra Maria Helena Astrid Hart e, di conseguenza, è stato negato a quest’ultima il beneficio del regime comune di assicurazione malattia delle Comunità europee (in prosieguo: il «RCAM»), nonché della decisione di rigetto del reclamo adottata dall’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») il 12 luglio 2006.
Contesto normativo
2 L’art. 72, n. 1, dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto») enuncia:
«Nei limiti dell’80% delle spese sostenute e in base ad una regolamentazione stabilita di comune accordo dalle istituzioni della Comunità, previo parere del comitato dello statuto, il funzionario, il coniuge – se questo non può beneficiare di prestazioni della stessa natura e dello stesso livello a titolo di qualsiasi altra disposizione di legge o regolamentare –, i figli e le altre persone a carico ai sensi dell’articolo 2 dell’allegato VII sono coperti contro i rischi di malattia. Tale quota è portata all’85% per le seguenti prestazioni: visite, interventi chirurgici, ricovero, prodotti farmaceutici, radiologia, analisi, esami di laboratorio e protesi su prescrizione medica, escluse le protesi dentarie. La quota è portata al 100% in caso di tubercolosi, poliomielite, cancro, malattia mentale ed altre malattie riconosciute di analoga gravità dall’[APN], nonché per gli esami di diagnosi precoce e in caso di parto. I rimborsi al 100% non si applicano tuttavia in caso di malattia professionale o di infortunio che abbiano comportato l’applicazione dell’articolo 73.
Il partner non sposato di un funzionario è equiparato al coniuge nell’ambito del regime di assicurazione malattia, purché siano soddisfatte le prime tre condizioni previste all’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), dell’allegato VII.
(…)».
3 L’art. 1, n. 2, dell’allegato VII dello Statuto dispone:
«Ha diritto all’assegno di famiglia:
a) il funzionato coniugato;
b) il funzionario vedovo, divorziato, separato legalmente o celibe, che abbia uno o più figli a carico ai sensi dell’articolo 2, paragrafi 2 e 3;
c) il funzionario registrato come membro stabile di un’unione di fatto, a condizione che:
i) la coppia fornisca un documento ufficiale riconosciuto come tale da uno Stato membro dell’Unione europea o da un’autorità competente di uno Stato membro, attestante la condizione di membri di un’unione di fatto,
ii) nessuno dei due partner sia sposato né sia impegnato in un’altra unione di fatto,
iii) i partner non siano legati da uno dei seguenti vincoli di parentela: genitori e figli, nonni e nipoti, fratelli e sorelle, zie/zii e nipoti, generi e nuore,
iv) la coppia non abbia accesso al matrimonio civile in uno Stato membro; si considera che una coppia ha accesso al matrimonio civile ai fini del presente punto unicamente nel caso in cui i due partner soddisfino l’insieme delle condizioni fissate dalla legislazione di uno Stato membro che autorizza il matrimonio di tale coppia;
(…)».
4 L’art. 12 della regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: la «regolamentazione comune») è redatto come segue:
«Sono assicurati tramite l’affiliato, alle condizioni di cui agli articoli 13 e 14:
– il coniuge dell’affiliato, a condizione che non sia egli stesso affiliato al presente regime,
– il partner riconosciuto dell’affiliato, anche se non si trova nella condizione di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), ultimo trattino, dell’allegato VII dello statuto,
– il coniuge o il partner riconosciuto, in situazione di aspettativa per motivi personali come previsto dallo statuto».
5 Nei Paesi Bassi, come risulta dall’opuscolo che la Commissione ha allegato al controricorso e che, secondo la stessa Commissione, proviene dall’amministrazione olandese, il diritto nazionale prevede, a parte il matrimonio tradizionale, due forme di unione, ossia l’unione di fatto registrata («geregistreerd partnerschap») e il contratto di convivenza («samenlevingsovereenkomst»). Mentre la prima ha conseguenze legali, patrimoniali ed extrapatrimoniali analoghe, in ampia misura, a quelle del vincolo matrimoniale, la seconda forma di unione, al contrario, trae origine dall’autonomia della volontà delle parti e implica tra queste ultime solo le conseguenze derivanti dai diritti e dagli obblighi da esse previste nel contratto.
Fatti all’origine della controversia
6 Il ricorrente, di nazionalità olandese, è funzionario di Eurostat dal 15 febbraio 2006. Il 20 febbraio seguente, egli chiedeva che la sua unione di fatto con la sig.ra Maria Helena Astrid Hart, disciplinata da un contratto di convivenza («samenlevingsovereenkomst») stipulato nei Paesi Bassi dinanzi a un notaio il 29 dicembre 2005, fosse riconosciuta dalla Commissione per far beneficiare la sua convivente del RCAM.
7 Con nota 28 febbraio 2006, l’Ufficio di gestione e liquidazione dei diritti individuali (PMO) respingeva la sua domanda in quanto il contratto di convivenza, stipulato dal ricorrente e dalla sua partner, non può essere considerato un’unione di fatto riconosciuta dalla legislazione olandese (legge sul «geregistreerd partnerschap», entrata in vigore il 1° gennaio 1998), come richiederebbe l’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto.
8 Il 13 marzo 2006, il ricorrente contestava il rigetto della sua domanda e presentava un certificato dell’ambasciata dei Paesi Bassi in Lussemburgo, secondo cui il «samenlevingsovereenkomst» sottoscritto alla presenza di un notaio dal ricorrente e dalla sua partner era riconosciuto dai Paesi Bassi e confermava quindi la loro condizione di membri di un’unione di fatto a carattere non matrimoniale.
9 Tuttavia, con nota 20 marzo 2006, la Commissione confermava la sua decisione 28 febbraio 2006. Essa considerava che, se pure il contratto di convivenza costituiva una conferma formale della condizione di membri di un’unione di fatto a carattere non matrimoniale del ricorrente e della sua compagna, esso tuttavia non costituiva diritti e obblighi diversi da quelli che i conviventi avevano stabilito per iscritto. La circostanza che il contratto fosse stato sottoscritto dinanzi a un notaio non modificava il fatto che si trattava semplicemente di un contratto privato, privo di effetti giuridici nei confronti dei terzi e non soggetto all’obbligo di registrazione. Orbene, l’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto assoggetterebbe i partner non coniugati a tale obbligo e la registrazione costituirebbe diritti e obblighi equiparabili alle conseguenze legali del matrimonio.
10 Il ricorrente presentava un reclamo il 31 marzo 2006, con cui contestava l’interpretazione, a suo parere troppo restrittiva, data dalla Commissione alle disposizioni dell’art. 1, n. 2, dell’allegato VII dello Statuto. Egli sosteneva, in tale reclamo, che la registrazione del contratto stipulato dinanzi a un notaio era una condizione sufficiente e attestava talune circostanze atte a dimostrare che esistevano poche differenze tra la sua unione di fatto e l’istituzione del matrimonio. Sottolineava, in particolare, che il rapporto con la sua partner durava da oltre due anni, che essi avevano avuto un figlio da lui ufficialmente riconosciuto ed erano in attesa di un secondo figlio. Il ricorrente affermava inoltre che lui e la sua convivente avevano redatto testamenti reciproci ed egli aveva sottoscritto un’assicurazione sulla vita a vantaggio della sua partner.
11 Con parere 1° giugno 2006, il comitato di gestione del RCAM (in prosieguo: il «comitato di gestione») considerava, sulla base dei documenti forniti dal ricorrente, e in particolare del contratto di convivenza stipulato dinanzi a un notaio, nonché del certificato rilasciato dall’ambasciata dei Paesi Bassi in Lussemburgo, che l’unione di fatto in questione doveva essere considerata conforme alle condizioni stabilite all’art. 12 della regolamentazione comune, e in particolare alla condizione di cui all’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto.
12 Nonostante tale parere favorevole del comitato di gestione, l’APN, con decisione 12 luglio 2006, respingeva il reclamo del ricorrente. Essa considerava che le disposizioni dello Statuto avevano lo scopo di riservare il beneficio del RCAM ai partner impegnati in un rapporto analogo al matrimonio, che comportasse diritti e obblighi reciproci, quali definiti dalla legge. Rilevava che il contratto di convivenza costituiva solo un contratto privato, che poteva essere concluso da più di due persone e di cui le parti potevano decidere il contenuto, e che, benché registrata da un notaio, tale unione non aveva in realtà alcuna conseguenza legale e pertanto non poteva essere considerata un’unione di fatto ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto.
13 La decisione dell’APN veniva notificata al ricorrente il 13 luglio 2006.
Conclusioni delle parti
14 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione 28 febbraio 2006, confermata il 20 marzo 2006, di non riconoscere la sua unione con la sig.ra Maria Helena Astrid Hart come unione di fatto a titolo del RCAM;
– annullare la decisione di rigetto del suo reclamo, proposto il 27 marzo 2006, ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto, adottata il 12 luglio 2006 e notificata il 13 luglio seguente;
– in ogni caso, condannare la Commissione a tutte le spese, conformemente all’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado.
15 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare infondato il ricorso;
– statuire sulle spese secondo giustizia.
Sull’oggetto della controversia
16 Il ricorrente chiede l’annullamento della decisione 28 febbraio 2006, confermata il 20 marzo 2006, con cui è stato negato il riconoscimento della sua unione di fatto con la sua compagna e, di conseguenza, è stato negato a quest’ultima il beneficio del RCAM, nonché l’annullamento della decisione di rigetto del reclamo, adottata dall’APN il 12 luglio 2006. In proposito, si deve rilevare che in tali circostanze, secondo una giurisprudenza costante, il Tribunale è chiamato in realtà a conoscere solo degli atti arrecanti pregiudizio che sono stati oggetto del reclamo (v., in tal senso, sentenza della Corte 17 gennaio 1989, causa 293/87, Vainker/Parlamento, Racc. pag. 23, punto 8; sentenza del Tribunale 14 novembre 2006, causa F‑100/05, Chatziioannidou/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 24). Di conseguenza, le conclusioni del ricorrente devono essere interpretate nel senso che sono dirette a ottenere l’annullamento della decisione 28 febbraio 2006, confermata il 20 marzo 2006.
In diritto
17 A sostegno delle sue conclusioni, il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 72 dello Statuto, dell’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto, nonché dell’art. 12 della regolamentazione comune, un errore manifesto di valutazione, la violazione dell’obbligo di motivazione, nonché la violazione dei principi generali di diritto, quali il principio della parità di trattamento tra funzionari, il principio di buona amministrazione e il dovere di sollecitudine, nonché dei principi che impongono all’APN di adottare una decisione solo sulla base di motivi legalmente ammissibili, vale a dire pertinenti e non viziati da un errore manifesto di valutazione, di fatto o di diritto.
18 Il Tribunale considera opportuno esaminare in primo luogo i motivi fondati sulla violazione dell’art. 72 dello Statuto, dell’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto, nonché dell’art. 12 della regolamentazione comune.
Argomenti delle parti
19 Da un lato, il ricorrente considera che dall’art. 72 dello Statuto, dall’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto e dall’art. 12 della regolamentazione comune, che devono essere letti congiuntamente e in modo coerente, discende che, ai sensi dell’art. 72 dello Statuto e dell’art. 12 della regolamentazione comune, il partner non sposato di un funzionario, per beneficiare del RCAM, deve semplicemente soddisfare le prime tre condizioni di cui all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto, ossia le condizioni previste ai punti i), ii) e iii). In udienza, il ricorrente ha inoltre sottolineato che l’interpretazione letterale delle disposizioni in questione confermava questa tesi. Di conseguenza, contrariamente a quanto hanno sostenuto il PMO, nella decisione di rigetto della domanda di riconoscimento dell’unione di fatto del ricorrente, e successivamente l’APN, nella decisione di rigetto del reclamo, le unioni di fatto a carattere non matrimoniale potrebbero essere riconosciute ai fini del RCAM senza essere per forza registrate diversamente che con atto notarile; la Commissione non potrebbe quindi aggiungere alle disposizioni citate condizioni non previste dalle stesse. Pertanto, i partner non coniugati, riconosciuti come tali da uno Stato membro, cosa che evidentemente si verificherebbe nel caso dell’unione di fatto tra il ricorrente e la sua compagna, dovrebbero poter beneficiare dei vantaggi previsti dallo Statuto.
20 In proposito, il ricorrente sostiene che, oltre alle condizioni di cui ai punti ii) e iii), che nel suo caso non sollevano difficoltà, egli soddisfa parimenti la condizione di cui all’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto. Infatti, egli avrebbe trasmesso un documento ufficiale riconosciuto come tale da uno Stato membro, nel caso di specie il contratto di convivenza, stipulato in forma notarile, che attesterebbe il riconoscimento della sua condizione di membro di un’unione di fatto; inoltre, a parte tale documento ufficiale, a suo parere sufficiente, sarebbe allegato agli atti un attestato dell’ambasciata dei Paesi Bassi in Lussemburgo che confermerebbe il riconoscimento dell’unione di fatto. La Commissione, in ogni caso, sarebbe tenuta a prendere in considerazione il contratto di convivenza acquisito agli atti e non potrebbe rifiutarsi di imputare alla situazione del ricorrente gli effetti derivanti dalla condizione di partner riconosciuto, né atteggiarsi ad esperta della legislazione interna dei Paesi Bassi.
21 Il ricorrente osserva inoltre che la stessa Commissione ha ammesso, nella sua nota del 20 marzo 2006, che il contratto di convivenza tra lui e la sua partner costituiva una conferma formale della loro condizione di membri di un’unione di fatto. Pertanto, sarebbe sorprendente che essa si ostini a negare al ricorrente e alla sua convivente il diritto quesito derivante da tale constatazione. Poiché le disposizioni dello Statuto rinviano al riconoscimento da parte di uno Stato membro di un documento e di una situazione, la Commissione non potrebbe trincerarsi dietro il principio dell’interpretazione autonoma del diritto comunitario per rifiutarsi di prendere in considerazione i documenti presentati e la situazione da essi attestata. Per di più, il contratto stipulato dal ricorrente con la sua compagna è un atto notarile, vale a dire un atto predisposto da una persona che detiene un certo grado di autorità pubblica e può redigere atti pubblici esecutivi.
22 Inoltre, il ricorrente fa notare che l’art. 1, n. 2, lett. c), iv), dell’allegato VII dello Statuto, che riguarda la condizione relativa all’impossibilità per i partner di accedere al matrimonio civile in uno Stato membro, è espressamente escluso dall’art. 72 dello Statuto e dall’art. 12 della regolamentazione comune, il che dimostrerebbe chiaramente che la condizione del matrimonio non è necessaria per riconoscere l’unione di fatto ai fini dell’estensione del beneficio del RCAM al partner di un funzionario, contrariamente a quanto gli è stato opposto dalla Commissione. A prescindere dalla circostanza che abbiano o meno la possibilità di contrarre matrimonio, le persone sarebbero libere di scegliere o di preferire l’unione di fatto, dato che le due istituzioni non sono identiche e le loro analogie consistono esclusivamente nella dichiarazione pubblica e nel riconoscimento che ne consegue.
23 Infine, richiamandosi alla sentenza della Corte 17 aprile 1986, causa 59/85, Reed (Racc. pag. 1283, punto 15), il ricorrente considera che l’evoluzione sociale dei costumi, in molti Stati membri, giustifica a maggior ragione un’interpretazione estensiva della nozione di «coniuge» e di «partner non sposato», che includa in tale nozione i partner di sesso opposto impegnati in un rapporto stabile riconosciuto.
24 La Commissione replica che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, il legislatore non intendeva estendere il beneficio del RCAM a tutti i partner stabili dei dipendenti la cui unione di fatto fosse «riconosciuta», ma solo a quelli la cui unione di fatto fosse equiparata in ampia misura a un «matrimonio» nello Stato membro in cui tale unione fosse stata costituita.
25 Anzitutto, la Commissione ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto comunitario si deve tener conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte. Da un lato, la Commissione ritiene che non si possa minimamente contestare che l’obiettivo, sia dell’art. 72 dello Statuto che dell’art. 1 dell’allegato VII dello Statuto, consiste nel prendere in considerazione le persone «assimilabili» ai «coniugi» dei funzionari. Secondo la Commissione, tale obiettivo trasparirebbe peraltro dalle disposizioni dell’art. 72 dello Statuto, che si riferisce al partner non sposato di un funzionario che possa essere «equiparato» al coniuge. Dall’altro lato, la Commissione sostiene che la formulazione «neutra» dell’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto si spieghi concretamente con la notevole diversità delle normative nazionali concernenti le «unioni di fatto equiparabili al matrimonio» vigenti negli Stati membri e, di conseguenza, con l’impossibilità per il legislatore di adottare una formulazione più esplicita che, in ragione della sua eccessiva precisione, rischi di escludere le unioni di fatto costituite a tale scopo in alcuni Stati membri.
26 Infatti, se il legislatore comunitario avesse voluto estendere il beneficio del RCAM ad altre categorie di partner stabili, lo avrebbe indicato espressamente. In proposito, la Commissione osserva che nei Paesi Bassi esiste un solo tipo di «unione di fatto registrata» equiparata al matrimonio. Il contratto di convivenza stipulato dal ricorrente non costituirebbe giuridicamente una siffatta unione registrata, bensì un contratto o un «accordo di coabitazione», che potrebbe essere concluso da due persone o più, mentre quest’ultima possibilità sarebbe invece esclusa nell’ambito di un’«unione registrata». La Commissione sottolinea inoltre che la registrazione notarile di un contratto di convivenza non è obbligatoria, se non per ottenere determinati vantaggi. Del resto, mentre la vera e propria «unione di fatto registrata» trae origine dalla legge, il contratto di convivenza discende esclusivamente dall’autonomia della volontà delle parti. Inoltre, mentre dalla prima derivano diritti e obblighi legali come nel caso del matrimonio, il secondo implica soltanto conseguenze patrimoniali.
27 Secondo la Commissione, il fatto che il contratto di convivenza sia stato registrato da un notaio e che i Paesi Bassi riconoscano tale accordo di coabitazione è irrilevante. Siffatto riconoscimento non ha conseguenze giuridiche sulla questione se tale «accordo di coabitazione» possa essere fatto valere nei confronti di un datore di lavoro comunitario ai fini dell’estensione del beneficio del RCAM al partner di un dipendente.
28 Infine, per rispondere all’argomento del ricorrente fondato sulla sentenza Reed, citata, la Commissione ricorda che, nella sentenza 31 maggio 2001, cause riunite C‑122/99 P e C‑125/99 P, D e Svezia/Consiglio (Racc. pag. I‑4319, punti 37 e 38), la Corte ha espressamente rilevato che il giudice comunitario non poteva interpretare estensivamente le nozioni di «matrimonio» o di «unione di fatto registrata» ma che, al contrario, spettava unicamente al legislatore modificare lo Statuto per equiparare al matrimonio determinate forme di unione di fatto registrata. La Commissione aggiunge che risulta peraltro esplicitamente da detta sentenza che il legislatore ha inteso far beneficiare del RCAM solo le persone impegnate in un’unione stabile senza carattere matrimoniale, i cui effetti siano equivalenti al matrimonio.
Giudizio del Tribunale
29 Emerge dal tenore letterale stesso dell’art. 72 dello Statuto che, per definire la nozione di «partner non sposato di un funzionario», tale articolo rinvia direttamente alle prime tre condizioni di cui all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto e che pertanto la condizione relativa alla registrazione dell’unione di fatto, menzionata nella frase introduttiva dell’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto, non può essere considerata una condizione preliminare. Se il legislatore avesse voluto disporre diversamente, l’art. 72 dello Statuto e l’art. 12 della regolamentazione comune non avrebbero fatto riferimento rispettivamente al partner «non sposato» e «riconosciuto» del dipendente, bensì al suo partner «registrato», termine utilizzato all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto; si deve osservare inoltre che l’ottavo ‘considerando’ del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 22 marzo 2004, n. 723, che modifica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee e il regime applicabile agli altri agenti di dette Comunità (GU L 124, pag. 1), ‘considerando’ relativo all’estensione dei vantaggi delle coppie sposate a forme di unione diverse dal matrimonio, fa riferimento ai «funzionari che vivono in unioni di fatto riconosciute da uno Stato membro come unioni stabili», senza menzionare affatto condizioni relative alla registrazione dell’unione di cui trattasi. In questo medesimo contesto, il Tribunale tiene a precisare che, in sostanza, non esiste alcuna differenza tra la nozione di partner non sposato di un funzionario, enunciata all’art. 72 dello Statuto, e quella di partner riconosciuto di un funzionario, ai sensi dell’art. 12 della regolamentazione comune.
30 Pertanto, il giudice comunitario, per pronunciarsi in merito all’estensione del beneficio del RCAM al partner non sposato di un funzionario, deve verificare solo se sussistano le prime tre condizioni di cui all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto.
31 Per quanto riguarda le prime tre condizioni enunciate all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto, è pacifico tra le parti che, nel caso di specie, sussistono le ultime due di tali condizioni, relative rispettivamente all’assenza di un impegno dei partner in un’altra unione di fatto e all’assenza di vincoli di parentela tra gli stessi.
32 Inoltre, secondo la prima condizione, sulla quale verte in realtà la differenza tra le interpretazioni delle parti (in prosieguo: la «condizione controversa»), la coppia deve fornire un documento ufficiale, riconosciuto come tale da uno Stato membro o da un’autorità competente di uno Stato membro, attestante la loro situazione di membri di un’unione di fatto. Tale condizione è composta di tre parti:
– la prima parte riguarda la produzione di un documento «ufficiale» relativo alla condizione delle persone;
– la seconda parte implica che detto documento ufficiale debba essere «riconosciuto» come tale da uno Stato membro;
– infine, la terza parte presuppone che tale documento ufficiale, relativo allo stato delle persone, attesti la condizione di «membri di un’unione di fatto» degli interessati.
33 Nel caso di specie, sussistono le prime due parti della condizione controversa. Infatti, il ricorrente ha prodotto un contratto di convivenza stipulato con la sua partner dinanzi a un notaio nei Paesi Bassi, nonché un’attestazione dell’ambasciata dei Paesi Bassi in Lussemburgo, in cui si certifica che tale documento, che fa stato della condizione di membri di un’unione di fatto del ricorrente e della sua partner, è riconosciuto nei Paesi Bassi. La Commissione non ha negato né il carattere «ufficiale» di tale contratto di convivenza, né il suo «riconoscimento» da parte di uno Stato membro.
34 Per quanto riguarda la terza parte, il ricorrente considera che, poiché il certificato dell’ambasciata dei Paesi Bassi in Lussemburgo indica espressamente che il «samenlevingsovereenkomst» gli riconosce, rispetto alla sua compagna, la condizione di «partner non sposato», tale documento è sufficiente per constatare che sussiste anche la terza parte della condizione controversa.
35 Il Tribunale non può accogliere tale argomentazione. La questione se due persone si trovino nella situazione di «partner non sposati», ai sensi dello Statuto, non può dipendere unicamente dalla valutazione delle autorità nazionali di uno Stato membro. Pertanto, per quanto riguarda in particolare il «samenlevingsovereenkomst», il requisito della condizione di «partner non sposato» non può essere soddisfatto solo perché in un documento ufficiale, riconosciuto come tale da uno Stato membro, si dichiara che tale condizione sussiste. Infatti, il contratto di convivenza di diritto olandese è solo un contratto liberamente definito tra le parti, fatto salvo il rispetto delle norme relative all’ordine pubblico e al buon costume. Tale contratto può essere stipulato da due persone o più e non esiste alcun obbligo giuridico di includervi determinati impegni o dichiarazioni, in particolare per quanto riguarda l’obbligo di vita in comune. Inoltre, detto contratto, in linea di principio, impegna le parti solo nei limiti dei diritti e degli obblighi da esse previsti e necessita di dichiarazioni e procedure particolari per produrre effetti giuridici, in ogni caso limitati, nei confronti dei terzi.
36 Si deve invece ammettere, accogliendo in proposito, fino a un certo punto, la tesi della Commissione, laddove afferma che l’art. 72 dello Statuto e l’art. 12 della regolamentazione comune fanno riferimento alle unioni di fatto «assimilabili» al matrimonio, che, per rientrare nell’ambito di applicazione di tali disposizioni, un’unione di fatto deve presentare determinate analogie con il matrimonio.
37 Alla luce di tale parametro, il Tribunale ritiene che la terza parte della condizione controversa debba essere interpretata nel senso che raggruppa tre sottocondizioni cumulative.
38 Innanzi tutto, questa terza parte della condizione controversa presuppone, e il termine stesso utilizzato nella disposizione dello Statuto applicabile conferma tale interpretazione, che i partner devono costituire una «coppia», vale a dire un’unione di due persone, a differenza delle altre unioni di persone che possono essere parti del contratto di convivenza di diritto olandese. Si deve constatare, e le parti concordano su questo punto, che ciò si verifica nel caso di specie.
39 Inoltre, l’impiego del vocabolo «condizione» dimostra che il rapporto tra i partner deve presentare elementi pubblici e formali. Connessa parzialmente alla prima parte della condizione controversa (v. punto 32 della presente sentenza), questa seconda sottocondizione della terza parte va però al di là della semplice esigenza di un documento «ufficiale». Ciò non toglie che tale sottocondizione sussiste nel caso di specie. Da un lato, il contratto che definisce la convivenza del ricorrente e della sua partner, stipulato dinanzi a un notaio, senza che esista alcun obbligo in tal senso, beneficia dell’autenticità conferitagli dalla stipula mediante atto notarile; dall’altro, detto contratto disciplina la convivenza dei partner in modo strutturato e dettagliato, secondo le modalità di redazione degli atti giuridici.
40 Infine, la nozione di «membri di un’unione di fatto» dev’essere interpretata nel senso che rappresenta una situazione in cui i partner condividono una comunità di vita, caratterizzata da una certa stabilità, e sono vincolati, nell’ambito di tale comunità di vita, da diritti e obblighi reciproci, afferenti alla loro convivenza.
41 Ciò si verifica nel caso di specie.
42 Anzitutto, nel preambolo del «samenlevingsovereenkomst» stipulato tra il ricorrente e la sua compagna, questi ultimi dichiarano espressamente di vivere insieme e di condurre una vita in comune dal 1° luglio 2004. Inoltre, come il ricorrente ha rilevato in udienza, l’art. 7 del contratto di convivenza impone alla coppia l’obbligo di avere una residenza comune.
43 Si deve inoltre constatare che il contratto di convivenza del ricorrente e della sua compagna comporta un’ampia regolamentazione dei diritti e degli obblighi afferenti alla loro vita in comune in quanto coppia. In particolare, ai sensi dell’art. 3 del contratto, i partner si sono conferiti reciproca procura per gli atti giuridici stipulati per la convivenza quotidiana. L’art. 4 del contratto enuncia che tutti i beni destinati alla convivenza quotidiana saranno di proprietà comune, a meno che siano indicati nell’allegato del contratto o le parti si siano accordate diversamente per iscritto. Tali beni comuni della coppia sono elencati all’art. 4, n. 2, del contratto. I partner si obbligano inoltre, all’art. 5 del contratto, a contribuire mensilmente al prorata dei redditi netti di lavoro a una cassa comune per sostenere le spese della convivenza quotidiana. Inoltre, l’art. 8 del contratto dispone che, in tutti i casi in cui sorga una controversia relativa alla proprietà di un bene, quest’ultimo è considerato appartenente ad entrambi e ognuno dei due ne possiede la metà indivisa. Occorre infine segnalare l’art. 9 del contratto, secondo cui ciascuno dei partner ha designato reciprocamente l’altro come beneficiario della «pensione del partner» nel caso in cui i rispettivi regolamenti di pensione contemplino tale prestazione.
44 Per quanto riguarda i figli, se pure nulla appare su questo punto nel contratto di convivenza, risulta dall’opuscolo allegato al controricorso e menzionato al punto 5 della presente sentenza che il diritto olandese, nel caso in cui i genitori siano semplicemente membri di un’unione di fatto, consente al padre del minore, mediante riconoscimento dello stesso, ma anche attraverso determinate procedure, di acquisire gli stessi diritti sul figlio che avrebbe qualora ne avesse sposato la madre. In particolare, egli assume la responsabilità genitoriale congiuntamente alla madre; inoltre, il figlio può eventualmente prendere il nome del padre. Nel caso di specie, il ricorrente, senza essere contraddetto dalla Commissione, ha dichiarato di avere riconosciuto il suo primo figlio alla nascita, il che gli conferisce ampi diritti paterni.
45 Inoltre, se pure la stipula di un contratto di convivenza, in linea di principio, vincola solo i partner (v. punto 35 della presente sentenza), si deve rilevare che l’opuscolo sopra menzionato, dopo avere indicato che i giudici olandesi iniziano a trattare le coppie che hanno stipulato un contratto di convivenza allo stesso modo di quelle che hanno contratto un’unione di fatto registrata o un matrimonio («courts are starting to put couples with a cohabitation agreement on the same footing as married and registered couples»), ammette espressamente che si possono riconoscere alle coppie che hanno stipulato un contratto di convivenza effetti nei confronti dei terzi per quanto riguarda, in particolare, la pensione di vecchiaia; ora, precisamente, come si è rilevato al punto 43 in fine della presente sentenza, i partner, nella controversia in esame, si sono reciprocamente designati quali beneficiari della «pensione del partner» nel caso in cui i loro rispettivi regolamenti di pensione contemplino tale prestazione.
46 Tutti questi elementi evidenziano che, se pure le conseguenze derivanti dal contratto di convivenza stipulato dal ricorrente e dalla sua partner non sono altrettanto ampie quanto quelle esistenti nell’ambito di un matrimonio o anche di un «geregistreerd partnerschap», esse possono essere simili sotto molto aspetti qualora, come nel caso di specie, i partner le definiscano contrattualmente.
47 In base alle considerazioni che precedono (punti 42‑46 della presente sentenza), si può solo constatare che la terza sottocondizione della terza parte della condizione controversa, cioè quella relativa alla nozione di «membri di un’unione di fatto», quale definita al punto 40 della presente sentenza, è soddisfatta e, di conseguenza, lo è anche la terza parte della condizione controversa.
48 Risulta da tutto quanto precede che, nel caso in esame, sussistono le prime tre condizioni enunciate all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto e alle quali fa riferimento l’art. 72 dello Statuto.
49 Una tale interpretazione risulta inoltre conforme all’evoluzione sociale dei costumi, la cui rilevanza ai fini dell’interpretazione dello Statuto è stata sottolineata nella sentenza Reed, citata, fatta valere dal ricorrente nelle sue memorie. In proposito, si deve rilevare che l’estensione del beneficio del RCAM al partner del funzionario vale anche per il partner dello stesso sesso, dato che gli autori dello Statuto hanno ammesso che nuovi diritti possono essere riconosciuti alle persone non unite in matrimonio. Inoltre, e contrariamente a quanto sostiene la Commissione, l’interpretazione adottata dal Tribunale nei punti precedenti – interpretazione che, peraltro, riguarda segnatamente il concetto di «unione di fatto» – non è in contrasto con la giurisprudenza secondo cui il giudice comunitario non può adottare un’interpretazione estensiva della nozione di «matrimonio» (v. sentenza D e Svezia/Consiglio, cit., punti 37‑39). Nel contesto in esame, occorre peraltro rilevare che l’estensione del beneficio del RCAM al partner stabile del funzionario persegue obiettivi di solidarietà e di coesione sociale, che sono diversi dagli obiettivi perseguiti dalle disposizioni che conferiscono ai dipendenti vantaggi meramente pecuniari, sotto forma di integrazione salariale, come ad esempio il versamento degli assegni familiari al partner del funzionario, previsto dall’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto; pertanto non è irragionevole che questi ultimi vantaggi siano subordinati a condizioni più restrittive, per quanto riguarda il rapporto tra il funzionario e il suo partner non coniugato, rispetto al vantaggio consistente nell’estensione a quest’ultimo del beneficio del RCAM.
50 Di conseguenza, il Tribunale considera che la partner del ricorrente può, in applicazione dell’art. 72 dello Statuto e dell’art. 12 della regolamentazione comune, beneficiare del RCAM riservato al «partner non sposato di un funzionario» e al «partner riconosciuto dell’affiliato».
51 Gli argomenti contrari addotti dalla Commissione non sono tali da inficiare tale constatazione.
52 Ciò vale in particolare per l’argomento secondo cui il beneficio del RCAM sarebbe riservato solo alle unioni «assimilabili» al matrimonio, argomento dedotto dalla Commissione in un’interpretazione delle disposizioni applicabili che terrebbe conto non solo della loro formulazione, ma anche del loro contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui esse fanno parte. Pur ammettendo che tale modalità interpretativa dovrebbe prevalere su un’interpretazione puramente letterale, il Tribunale non vede per quale motivo essa avrebbe l’effetto di escludere la partner del ricorrente dal beneficio del RCAM. Al contrario, proprio seguendo il metodo di interpretazione suggerito dalla Commissione, che è oggetto di una giurisprudenza costante (v. sentenza della Corte 17 novembre 1983, causa 292/82, Merck, Racc. pag. 3781, punto 12; sentenza del Tribunale 14 dicembre 2006, causa F‑10/06, André/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 35), il Tribunale, anziché limitarsi a prendere atto di quanto dichiarato nel certificato dell’ambasciata dei Paesi Bassi in Lussemburgo, ha scelto di esaminare, ai punti 42‑46 della presente sentenza, la sostanza stessa dell’unione di fatto controversa e ha concluso che essa presentava analogie con il matrimonio che consentono di riconoscere alla partner del ricorrente il beneficio dell’art. 72 dello Statuto, nonostante il fatto che nell’ordinamento giuridico nazionale di cui trattasi esistesse un altro tipo di unione di fatto registrata, ancora più simile al matrimonio e che rientrerebbe automaticamente nell’ambito di applicazione di tale articolo. Per contro, poiché l’argomento dell’equiparabilità tra unione di fatto e matrimonio andava al di là dell’esigenza degli elementi di analogia ammessi nel caso di specie (v. punto 36 e, per ciascuno di tali elementi, punti 38, 39 e 40‑47 della presente sentenza), accogliere tale argomento avrebbe condotto ad aggiungere una condizione supplementare che non esiste nel testo dell’art. 72 dello Statuto.
53 Nello stesso contesto, occorre respingere l’argomento della Commissione fondato sull’impiego dell’espressione «equiparato al coniuge» nell’art. 72 dello Statuto, con cui essa fa valere che il termine «equiparato» dev’essere interpretato nel senso che riguarda i partner sostanzialmente «assimilabili» ai coniugi e costituisce quindi una condizione affinché il partner non sposato di un funzionario possa beneficiare del RCAM. Tale interpretazione non può essere accolta. Infatti, e per analogia con quanto si è concluso in ordine all’applicazione di altre disposizioni dello Statuto (come ad esempio l’art. 2, n. 4, dell’allegato VII dello Statuto, che consente di «equiparare» ai figli a carico qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi), l’espressione «equiparato al coniuge», utilizzata all’art. 72 dello Statuto, dev’essere semplicemente interpretata nel senso che, a titolo del RCAM, lo stesso trattamento dev’essere riservato al partner non sposato e al coniuge di un funzionario qualora sussistano le tre condizioni di cui all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto.
54 Per quanto riguarda, inoltre, la tesi della Commissione secondo cui il rinvio dell’art. 72 dello Statuto all’art. 1, n. 2, lett. c), dell’allegato VII dello Statuto non è limitato alle sole condizioni di cui ai punti i)‑iii) di quest’ultima disposizione, ma si estende alla sua frase introduttiva che si riferisce all’esigenza di una registrazione, si deve constatare che, quand’anche tale interpretazione del rinvio operato dall’art. 72 dello Statuto fosse fondata, occorrerebbe comunque accogliere i motivi del ricorrente. Infatti, nel caso di specie, e il ricorrente l’ha ricordato in udienza, il contratto di convivenza è stato registrato dinanzi a un notaio, ossia dinanzi a un pubblico ufficiale investito di una parte dell’autorità pubblica. Per effetto di tale registrazione dinanzi a un notaio, detto documento ha acquisito una certa «ufficialità» e beneficia pertanto di alcune note caratteristiche dei diritti nazionali attribuite agli atti autentici, quali la certezza sia del consenso e della firma delle parti che del contenuto del contratto. Dette caratteristiche non sono soltanto tali da facilitare il rispetto e l’esecuzione del contratto di convivenza tra i partner, ma consentono anche di estendere gli effetti del contratto di convivenza nei confronti dei terzi; infatti, come risulta dal summenzionato opuscolo dell’amministrazione olandese (v. punto 45 della presente sentenza), i terzi, come i fondi di pensione, possono subordinare il riconoscimento di un contratto di convivenza alla condizione che tale contratto venga stipulato dinanzi a un notaio. Pertanto, anche ammettendo che la condizione della registrazione sia necessaria, tale condizione, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, non richiede la stipula di un «geregistreerd partnerschap», in quanto una registrazione dinanzi a un notaio corrisponde alle esigenze della norma.
55 Nel caso di specie, il ricorrente non era quindi tenuto a dimostrare l’esistenza di un «geregistreerd partnerschap» tra lui e la sua compagna affinché quest’ultima possa beneficiare del RCAM.
56 Ad abundantiam, il Tribunale osserva che la tesi della Commissione relativa all’esigenza di un contratto quale un «geregistreerd partnerschap» di diritto olandese potrebbe condurre a disparità di trattamento. Infatti, dato che molti paesi non conoscono forme di unione equiparabili a quella del «geregistreerd partnerschap», esigere, come fa la Commissione, un’unione di fatto «registrata» di questo tipo avrebbe la conseguenza, per le coppie non sposate che, in ragione, in particolare, sia del loro luogo di residenza che della cittadinanza dei partner, hanno il collegamento più stretto con tali paesi, di privare definitivamente il partner del funzionario del beneficio del RCAM al di fuori del matrimonio. Viceversa, supponendo che la Commissione accetti le unioni di fatto costituite da tali coppie sotto forma di contratti di convivenza, il suo rifiuto di riconoscere i «semplici» contratti di convivenza delle coppie che hanno un collegamento più stretto, nel senso sopra indicato, con il paese che contempla forme di unione diverse dal matrimonio o dall’unione di fatto «registrata» comporterebbe un diverso trattamento di queste ultime coppie; infatti, per queste stesse coppie, l’estensione del beneficio del RCAM al partner verrebbe negata, mentre sarebbe autorizzata per le coppie che presentino i summenzionati elementi di collegamento con i paesi che non conoscono unioni di fatto «registrate». Tali disparità sarebbero ancora più difficilmente giustificabili in presenza di unioni di fatto che non siano «registrate» nel senso indicato dalla Commissione, ma presentino con il matrimonio analogie più forti rispetto al «geregistreerd partnerschap» del diritto olandese. Inoltre, se pure è vero che, secondo la giurisprudenza, vietando a ogni Stato membro di porre in essere discriminazioni fondate sulla cittadinanza, gli artt. 12 CE, 39 CE, 43 CE e 49 CE non contemplano le eventuali disparità di trattamento che possono derivare, da uno Stato membro all’altro, dalle divergenze esistenti tra le legislazioni dei vari Stati membri, purché ciascuna di tali legislazioni si applichi a chiunque sia ad esse soggetto, secondo criteri oggettivi e indipendentemente dalla cittadinanza (v., in tal senso, sentenze della Corte 28 giugno 1978, causa 1/78, Kenny, Racc. pag. 1489, punto 18; 7 maggio 1992, cause riunite C‑251/90 e C‑252/90, Wood e Cowie, Racc. pag. I‑2873, punto 19; 3 luglio 1979, cause riunite da 185/78 a 204/78, Van Dam en Zonen e a., Racc. pag. 2345, punto 10, e 1° febbraio 1996, causa C‑177/94, Perfili, Racc. pag. 161, punto 17), le disparità come quelle cui si fa riferimento nel presente punto non rientrano nell’ambito di applicazione di tale giurisprudenza; infatti, da un lato, e contrariamente alla premessa su cui si fonda la giurisprudenza in questione, le disparità di trattamento rilevate nel presente punto trarrebbero origine dalla cittadinanza degli interessati, nonché dal luogo di residenza, criterio che corrisponde spesso a quello della cittadinanza, e, dall’altro lato, nelle cause all’origine alla giurisprudenza citata, la questione della parità di trattamento si poneva in relazione alle norme sulla libera circolazione, mentre nel caso di specie si tratta di garantire il principio della parità di trattamento in quanto principio del diritto della funzione pubblica comunitaria.
57 In base a quanto precede, si devono accogliere i motivi del ricorrente fondati sulla violazione dell’art. 72 dello Statuto, dell’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto e dell’art. 12 della regolamentazione comune e annullare la decisione impugnata, senza che occorra pronunciarsi sugli altri motivi, peraltro addotti, come rileva giustamente la Commissione, in modo disordinato nel ricorso, e di cui alcuni, d’altro canto, non costituiscano oggetto di alcuna elaborazione.
58 È vero che l’interpretazione data dal Tribunale al combinato disposto dell’art. 72 dello Statuto, dell’art. 1, n. 2, lett. c), i), dell’allegato VII dello Statuto e dell’art. 12 della regolamentazione comune potrebbe, in alcuni casi, obbligare i servizi, cui siano state presentate domande di estensione del beneficio del RCAM al partner non sposato di un funzionario, a svolgere ricerche e verifiche, mentre il legislatore comunitario, con il regolamento n. 723/2004, ha voluto semplificare la gestione amministrativa delle istituzioni. Tuttavia, tale obiettivo viene conseguito in ampia misura dalle nuove norme in materia di indennità, unico settore al quale il ventiseiesimo ‘considerando’ del regolamento n. 723/2004 faccia riferimento ai fini della semplificazione, settore peraltro non solo distinto da quello dell’estensione del beneficio del RCAM, ma anche meno sensibile di quest’ultimo dal punto di vista sociale (v., in tal senso, punto 49 della presente sentenza). Inoltre, l’obiettivo della semplificazione deve, in ogni caso, essere conciliato con i principi superiori di diritto e con le norme dello Statuto; orbene, i vincoli che possono derivare, per le amministrazioni, dall’interpretazione adottata nel caso di specie sono solo la conseguenza dell’applicazione, da parte del Tribunale, di tali principi e norme al fine di delimitare il significato esatto della nozione di «partner non sposato» di cui all’art. 72 dello Statuto.
Sulle spese
59 Ai sensi dell’art. 122 del regolamento di procedura del Tribunale, pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 29 agosto 2007 (GU L 225, pag. 1), le disposizioni di detto regolamento relative alle spese si applicano esclusivamente alle cause intentate dinanzi al Tribunale a decorrere dall’entrata in vigore di tale regolamento di procedura, ossia il 1° novembre 2007. Le disposizioni del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado pertinenti in materia restano applicabili mutatis mutandis alle cause pendenti dinanzi al Tribunale anteriormente a tale data.
60 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione delle Comunità europee 28 febbraio 2006, confermata il 20 marzo 2006, di non riconoscere l’unione tra il sig. Anton Pieter Roodhuijzen e la sig.ra Maria Helena Astrid Hart come unione di fatto a carattere non matrimoniale ai fini del regime comune di assicurazione malattia delle Comunità europee, è annullata.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Kreppel | Tagaras | Gervasoni |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 27 novembre 2007.
Il cancelliere | | Il presidente |
I testi della presente decisione nonché delle decisioni dei giudici comunitari ivi citati e non ancora pubblicati nella Raccolta sono disponibili sul sito Internet della Corte di giustizia: www.curia.europa.eu