Дело T‑565/08
Corsica Ferries France SAS
срещу
Европейска комисия
„Държавни помощи — Сектор на морския каботаж — Услуга от общ икономически интерес — Тест за частния инвеститор в пазарна икономика — Социална политика на държавите членки — Помощ за преструктуриране — Действие на съдебно решение за отмяна“
Резюме — Решение на Общия съд от 11 септември 2012 г.
1. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват
(член 253 EО)
2. Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Комисията в областта на държавните помощи — Връзка между задължението за мотивиране и опазването на професионалната тайна
(членове 253 ЕО и 287 ЕО)
3. Съдебно производство — Жалба — Изисквания за форма — Кратко изложение на изтъкнатите правни основания
(член 44, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд)
4. Помощи, предоставяни от държавите — Административно производство — Задължение на Комисията да покани заинтересованите страни да представят своите становища — Изключване на заинтересованите страни от ползване на правото на защита
(член 88, параграф 2 EО и член 253 EО)
5. Конкуренция — Предприятия, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес — Определяне на услугите от общ икономически интерес — Право на преценка на държавите членки — Граници — Контрол на Комисията само в случай на явна грешка
(член 86, параграф 2 ЕО)
6. Договор за ЕО — Правни режими на собственост — Право на държавите членки да осъществяват стопанска дейност — Връзка с разпоредбите относно държавните помощи
(член 87 ЕО, параграф 1 ЕО и член 295 ЕО)
7. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според критерия за частния инвеститор — Необходимост от сравнение на поведението на публичен инвеститор с поведението на частен холдинг или на частна група от предприятия, които се ръководят от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план
(член 87, параграф 1 ЕО)
8. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според критерия за частния инвеститор — Съобразяване със социалната отговорност на предприемача и предприемаческия контекст — Допълнителни обезщетения за уволнение — Критерии за преценка
(член 87, параграф 1 ЕО)
9. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Преценка според критерия за частния инвеститор — Задължение на Комисията да определи точно икономическите дейности на държавата, за да може да определи референтни частни инвеститори — Грешка при прилагане на правото при липса на такова определение
(член 87, параграф 1 ЕО)
10. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Правен характер — Тълкуване въз основа на обективни фактори — Съдебен контрол
(член 87, параграф 1 ЕО)
11. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Критерий за частния инвеститор — Вноска в капитала — Съвпадане във времето на вноските на частните и публичните инвеститори — Критерии за преценка
(член 87, параграф 1 ЕО)
12. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Намеса на държавата, облекчаваща разходите, които обикновено обременяват бюджета на предприятието — Включване — Аванс по текуща сметка в полза на освободения персонал на предприятие, предназначен да финансира разходите за бъдещи допълнителни обезщетения — Включване
(член 87, параграф 1 ЕО)
1. Вж. текста на решението.
(вж. точка 42)
2. Член 287 ЕО задължава членовете, длъжностните лица и другите служители на институциите на Общността да не разкриват информация, включена в обхвата на професионалната тайна. Що се отнася обаче до задължението за мотивиране на актовете на институциите, въведено с член 253 ЕО, липсата на мотиви не може да бъде обоснована със задължението по посочения член 287 за опазване на професионалната тайна. Наистина, задължението за опазване на търговската тайна не може да се тълкува толкова разширително, че да изпразни изискването за мотивиране от основното му съдържание в ущърб на правото на защита на държавите членки и на заинтересованите страни. По-специално изискването за мотивиране на решение относно държавни помощи не може да се определя в зависимост от интереса от информиране единствено на държавата членка, до която е адресирано това решение. Всъщност, в случай че държавата членка е получила от Комисията това, което е искала, а именно разрешение за проекта си за помощ, нейният интерес да ѝ бъде адресирано мотивирано решение, за разлика от този на конкурентите на получателя на помощта, може да бъде твърде малък.
(вж. точка 43)
3. Вж. текста на решението.
(вж. точка 44)
4. Вж. текста на решението.
(вж. точка 50)
5. Вж. текста на решението.
(вж. точки 56 и 65)
6. Предоставянето на капитал на дадено предприятие от страна на публичните органи под каквато и да било форма може да представлява държавна помощ. Според член 295 от Договора за ЕО обаче той не засяга режима на собственост в държавите членки. Така държавите членки имат свободата да осъществяват, пряко или непряко, стопански дейности като частни дружества. Този принцип на равно третиране на публичния и частния сектор предполага, че държавите членки могат да инвестират в икономически дейности, а капиталите, предоставени на предприятие от държавата пряко или непряко, при обстоятелства, съответстващи на нормалните пазарни условия, не могат да бъдат квалифицирани като държавни помощи.
(вж. точки 76 и 77)
7. За прилагането на теста за частния инвеститор по отношение на държавни помощи следва задължително да се направи разграничение между задълженията, които държавата трябва да поеме като предприятие, осъществяващо икономическа дейност, и задълженията, които може да има като публична власт. Всъщност, когато инвестиция от страна на дадена държава се осъществява при упражняване на публичната власт, действията на държавата никога не могат да се сравняват с тези на оператор или на частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
Когато се прави това разграничение между икономическите дейности, от една страна, и действията на публична власт, от друга страна, следва при все това да се има предвид, че действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравняват тези на публичния инвеститор, не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба. Те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна, обща или отраслова политика и се ръководят от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план.
(вж. точки 79 и 80)
8. Необходимо е контролът върху държавните помощи да отразява развитието, както на съдържанието на националните социални законодателства, така и на практиката относно социалните отношения в големите групи от дружества, не само във връзка с извършваните от частни дружества инвестиции, но и с извършваните от държавата инвестиции, в съответствие с принципа на равно третиране и без да се нарушава полезното му действие.
В социална пазарна икономика осведоменият частен инвеститор не може да пренебрегне, от една страна, отговорността си към всички заинтересовани страни в дружеството, и от друга страна, промяната в социалния, икономическия и екологичния контекст, в които той осъществява развитието си. Всъщност залозите, свързани със социалната отговорност и с предприемаческия контекст, могат да имат съществено влияние върху конкретните решения и стратегическите насоки на осведомения частен предприемач. Следователно дългосрочната икономическа рационалност на действията на осведомения частен предприемач не може да се прецени, без да се вземат предвид подобни съображения.
В този смисъл изплащането на допълнителни обезщетения за уволнение от частен инвеститор по принцип може да представлява законна и уместна практика според обстоятелствата в конкретния случай, с цел насърчаване на спокойния социален диалог и поддържане на доброто име на дадено дружество или група от дружества. Всъщност разходите за допълнителните обезщетения за уволнение не трябва да се смесват с разходите за социално осигуряване, които по необходимост са задължение на държавата при ликвидация на дадено дружество. В съответствие с принципа на равно третиране възможността за изплащане на допълнителни обезщетения за уволнение е открита и за държавите членки при ликвидация на публично предприятие, независимо че задълженията им a priori не надвишават строгия законов и договорен минимум.
Все пак поемането на тези допълнителни разходи поради основателни опасения не може да преследва единствено социална или дори политическа цел, тъй като по този начин може да излезе от рамките на теста за частния инвеститор. При липса на всякаква, дори дългосрочна, икономическа рационалност, поемането на разходи, които излизат извън строгите законови или договорни задължения, следователно трябва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
В това отношение защитата на доброто име на държава членка в качеството ѝ на глобален инвеститор в пазарната икономика не може да представлява, при липса на специални обстоятелства и без особено убедителни мотиви, достатъчна обосновка за доказване на дългосрочната икономическа рационалност на поемането на допълнителни разходи като допълнителните обезщетения за уволнение. Да се позволи на Комисията общо да се позове на доброто име на държава членка като актьор на световната сцена, за да обоснове липса на помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, всъщност би могло да доведе, от една страна, до нарушаване на условията на конкуренция на общия пазар в полза на предприятията, извършващи дейност в държавите членки, в които публичният икономически сектор е сравнително по-развит или в които социалният диалог е особено влошен, и от друга страна, до неоснователно отслабване на полезното действие на общностните правила в областта на помощите.
(вж. точки 81—85)
9. В контекста на теста за частния инвеститор в рамките на своята широка свобода на преценка Комисията трябва да определи икономическите дейности на държавата, по-специално на географско и отраслово равнище, по отношение на които трябва да се прецени икономическата рационалност в дългосрочен план на действията на тази държава.
Всъщност при липса на достатъчно точно определение на съответните икономически дейности Комисията не е в състояние, от една страна, да определи референтни частни инвеститори и оттук въз основа на обективни и проверими доказателства да определи съществуването на достатъчно установена практика сред тези инвеститори. От друга страна, при липса на подобна база за сравнение определянето на съответните икономически дейности също е необходимо, за да може да се установи съществуването на разумна и достатъчно обоснована вероятност държавата членка да извлича от разглежданите дейности непряка материална облага, дори в дългосрочен план.
Без такова определение по принцип е невъзможно за Общия съд да контролира икономическата рационалност в дългосрочен план на спорната мярка. Във връзка с това Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото.
(вж. точки 86, 87 и 94)
10. Понятието за държавна помощ, както е определено в Договора, има правен характер и трябва да се тълкува въз основа на обективни фактори. По тази причина съдът на Съюза по принцип трябва да упражнява цялостен контрол по въпроса дали дадена мярка попада в приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО, като отчита както конкретните обстоятелства по отнесения до него спор, така и техническия характер или сложността на направените от Комисията преценки. Съдът на Съюза по-специално трябва да провери не само дали представените доказателства установяват действителното положение и дали същите са достоверни и съвпадащи, но и дали тези доказателства включват всички относими обстоятелства, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, както и това дали те са от такъв характер, че да подкрепят изведените от тях заключения.
(вж. точка 88)
11. За да се определи дали вноска от публичен източник съдържа елементи на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, следва да се провери дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би направил тази вноска. В случай че държавата е предоставила капитали на дадено предприятие, пряко или косвено и при обстоятелства, отговарящи на нормалните условия на пазара, те не биха могли да бъдат квалифицирани като държавни помощи въз основа на принципа на равно третиране на публичния и частния сектор. Така трябва да се приеме, че капиталовата инжекция с публични средства отговаря на теста за частния инвеститор при пазарни условия и не представлява държавна помощ, когато е извършена едновременно със значителна вноска в капитал от страна на частен инвеститор при подобни обстоятелства.
Само по себе си съвпадането във времето на вноските на частните и на публичните инвеститори обаче не е нищо повече от указание, което позволява да се обмисли извод за липса на помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО. Всъщност тези вноски трябва да бъдат извършени при сходни обстоятелства. Тъй като целта на теста за частния инвеститор е да се сравнят действията на държавата с тези на хипотетичен частен инвеститор, не може да се отрече, че съществуването на инвеститори, готови на значителни и съвпадащи по време инвестиции, може да улесни валидирането на подобен тест. Трябва обаче да се вземат предвид всички относими фактически и правни обстоятелства, за да се прецени законосъобразността на съответните вноски от гледна точка на общностните правила в областта на държавните помощи. Следователно времевият аспект, естествено, е важен, но не може да се приеме, че съвпадането във времето по принцип е достатъчно само по себе си.
Ето защо, доколкото съвпадането във времето трябва да се преценява само като признак, който позволява да се обмисли извод за липса на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, няма основание то да може обосновано да се преценява стриктно.
(вж. точки 115, 117 и 118)
12. В областта на държавните помощи самият факт, че дадена мярка преследва социална цел, не е достатъчен, за да се избегне веднага квалифицирането ѝ като помощ по смисъла на член 87 ЕО. Всъщност параграф 1 от тази разпоредба не прави разграничение в зависимост от причините или целите на държавната намеса, а я определя в зависимост от нейните последици. Понятието за помощ обхваща държавни намеси, облекчаващи под различна форма разходите, които обичайно натоварват бюджета на едно предприятие.
Понятието за помощ не предполага непременно поемането на правно задължение, а по-скоро облекчаване на разходи, които обикновено натоварват бюджета на едно предприятие. Следователно определянето на разход в рамките на текущото управление на предприятието по своето естество не може да се ограничи до законовите или договорните задължения. Освен това фактът, че преките получатели на помощта за лицата са служители, не е достатъчен, за да се докаже липса на помощ в полза на техния работодател.
Що се отнася до мярка, представляваща аванс по текуща сметка, отпуснат от държавна структура в полза на освободения персонал на предприятие, който е предназначен да финансира разходите за бъдещи допълнителни обезщетения при евентуален план за съкращаване на персонала, приложен от новите собственици, фактът, че тази мярка не произтича от строги договорни или законови задължения, по принцип не може да изключи квалифицирането ѝ като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
Освен това съществуването на обезпечителен депозит, по който са преведени средствата във връзка с помощта на лицата, може да подтикне служителите на предприятието да го напуснат или най-малкото да го напуснат, без да договарят условията за това, по-специално що се отнася до евентуалното отпускане на допълнителни обезщетения за уволнение, като всичко това би създало непряко икономическо предимство за съответното предприятие.
Следователно Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е квалифицирала тези мерки в помощ на лицата като мерки, които не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО
(вж. точки 136, 137, 139, 143, 144 и 147)