Sag T-565/08
Corsica Ferries France SAS
mod
Europa-Kommissionen
»Statsstøtte – cabotagesejladssektoren – tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse – det markedsøkonomiske investorprincip – medlemsstaternes socialpolitik – omstruktureringsstøtte – retsvirkninger af en dom om annullation«
Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 11. september 2012
1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde
(Art. 253 EF)
2. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – kommissionsbeslutning vedrørende statsstøtte – sammenhæng mellem begrundelsespligten og overholdelse af tavshedspligten
(Art. 253 EF og 287 EF)
3. Retslig procedure – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene
(Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1)
4. Statsstøtte – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelse til at opfordre de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger – de interesserede parters manglende ret til at påberåbe sig ret til kontradiktion
(Art. 88, stk. 2, EF og 253 EF)
5. Konkurrence – virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – definition af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse – medlemsstaternes skøn – grænser – Kommissionens kontrol begrænset til tilfælde af åbenbare fejl
(Art. 86, stk. 2, EF)
6. EF-traktaten – ejendomsretlig ordning – medlemsstaternes frihed til at udøve økonomisk virksomhed – sammenhæng med statsstøttebestemmelserne
(Art. 87, stk. 1, EF og 295 EF)
7. Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – nødvendigheden af at sammenligne en offentlig investors adfærd med adfærden hos et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som ledes af mere langsigtede rentabilitetsudsigter
(Art. 87, stk. 1, EF)
8. Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – hensyntagen til virksomhedens sociale ansvar og virksomhedskulturen – supplerende fratrædelsesgodtgørelser – bedømmelseskriterier
(Art. 87, stk. 1, EF)
9. Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – Kommissionens forpligtelse til præcist at definere statens økonomiske aktiviteter for at kunne definere de private referenceinvestorer – retlig fejl i mangel af en sådan definition
(Art. 87, stk. 1, EF)
10. Statsstøtte – begreb – retlig karakter – fortolkning på grundlag af objektive elementer – retslig prøvelse
(Art. 87, stk. 1, EF)
11. Statsstøtte – begreb – kriteriet om den private investor – kapitalindskud – samtidigheden i de private og offentlige investorers indskud – bedømmelseskriterier
(Art. 87, stk. 1, EF)
12. Statsstøtte – begreb – statslig foranstaltning, der letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget – omfattet – kontokurantlån til fordel for en virksomheds afskedigede personer med det formål at finansiere udgiften til fremtidige supplerende godtgørelser – omfattet
(Art. 87, stk. 1, EF)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 42)
2. Artikel 287 EF forpligter medlemmerne af Fællesskabets institutioner, Fællesskabets tjenestemænd og øvrige ansatte til ikke at give oplysninger om forhold, som ifølge deres natur er tjenestehemmeligheder. For så vidt angår begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF for retsakter udstedt af institutionerne kan en manglende begrundelse imidlertid ikke begrundes med den i nævnte artikel 287 omhandlede forpligtelse til at overholde kravet om fortrolighed af forretningshemmeligheder. Forpligtelsen til at overholde kravet om fortrolighed af forretningshemmeligheder kan således ikke fortolkes så vidt, at begrundelseskravet som følge heraf bliver uden indhold, i strid med den ret til forsvar, der tilkommer medlemsstaterne og de interesserede parter. Kravene til begrundelse af en beslutning vedrørende statsstøtte kan især ikke fastlægges blot på grundlag af den interesse, som den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har i at få oplysninger. I tilfælde, hvor medlemsstaten har opnået, hvad den søgte om, fra Kommissionen, nemlig godkendelse af sit støtteprojekt, har medlemsstaten – i modsætning til konkurrenterne til støttemodtageren – en stærkt begrænset interesse i at få en begrundet afgørelse.
(jf. præmis 43)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 44)
4. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 50)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 56 og 65)
6. Offentlige myndigheders indgreb i en virksomheds kapital, uanset under hvilken form dette indgreb sker, kan udgøre statsstøtte. Det fremgår imidlertid af artikel 295 EF, at EF-traktaten ingen betydning har for de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne. Medlemsstaterne har således frihed til direkte eller indirekte at udøve økonomiske aktiviteter på samme måde som private virksomheder. Dette ligebehandlingsprincip mellem offentlige og private virksomheder indebærer, at medlemsstaterne kan investere i økonomiske aktiviteter, og at den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte.
(jf. præmis 76 og 77)
7. Med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip i forhold til statsstøtte skal der nødvendigvis sondres mellem de forpligtelser, staten hæfter for som en virksomhed, der udfører en økonomisk aktivitet, og de forpligtelser, der kan påhvile den som offentlig myndighed. Når en medlemsstats investering foretages i forbindelse med udøvelsen af offentlig myndighed, er det nemlig udelukket at sammenligne statens adfærd med den adfærd, som følges af en privat erhvervsdrivende eller investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
Med denne sondring mellem økonomiske aktiviteter på den ene side og den offentlige myndigheds indgreb på den anden side må det imidlertid tages i betragtning, at den private investor, hvis adfærd en offentlige investors dispositioner skal sammenlignes med, ikke nødvendigvis er en almindelig investor, som anbringer sin kapital med henblik på en mere eller mindre kortsigtet forrentning. Denne adfærd skal i hvert fald være et privat holdingselskab eller en privat koncern af virksomheder, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og skal være ledet af mere langsigtede rentabilitetsudsigter.
(jf. præmis 79 og 80)
8. Det kræves, at kontrollen af statsstøtte afspejler udviklingen i såvel indholdet af de nationale sociallovgivninger som praksis for selskabsforholdene i store virksomhedskoncerner for såvel private virksomheders investeringer som statens investeringer i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet og uden at skade den effektive virkning heraf.
En opmærksom privat investor i en social markedsøkonomi kan ikke se bort fra sit ansvar over for alle relevante parter i virksomheden på den ene side og udviklingen i de samfundsmæssige, økonomiske og miljømæssige sammenhænge, hvori investoren udvikler sig, på den anden side. Aspekterne vedrørende det sociale ansvar og virksomhedskulturen kan således have en stor indflydelse på en opmærksom privat investors konkrete beslutninger og strategiske retningslinjer. Den langsigtede økonomiske rationalitet bag en opmærksom privat investors adfærd kan derfor ikke vurderes uden at tage sådanne hensyn i betragtning.
Som følge heraf kan en privat investors udbetaling af supplerende fratrædelsesgodtgørelser i princippet efter omstændighederne i det konkrete tilfælde udgøre en lovlig og passende praksis for at fremme en fredelig arbejdsmarkedsdialog og opretholde et selskabs eller en selskabskoncerns omdømme. Udgifterne til de supplerende fratrædelsesgodtgørelser må således ikke sammenblandes med udgifterne til social sikring, der nødvendigvis påhviler staten i tilfælde af en likvidation af et selskab. I henhold til ligebehandlingsprincippet har medlemsstaterne også mulighed for at udbetale supplerende fratrædelsesgodtgørelser i tilfælde af en likvidation af en offentlig virksomhed, selv om deres forpligtelser ikke uden videre må overskride det lovbestemte og overenskomstmæssige absolutte minimum.
Dækningen af disse yderligere udgifter hvad angår det beskyttelsesværdige hensyn kan imidlertid ikke forfølge et rent socialt eller politisk mål uden at komme til at fravige rammerne for det markedsøkonomiske investorprincip. I mangel af enhver økonomisk rationalitet – end ikke langsigtet – må en hensyntagen til udgifter ud over de lovbestemte og overenskomstmæssige forpligtelser derfor betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.
Beskyttelsen af en medlemsstats omdømme som global investor i en markedsøkonomi kan i den henseende ikke, bortset fra særlige omstændigheder og uden en særdeles overbevisende begrundelse, udgøre en tilstrækkelig begrundelse for at godtgøre den langsigtede økonomiske rationalitet i at dække yderligere udgifter, såsom supplerende fratrædelsesgodtgørelser. At tillade Kommissionen kort at henvise til en medlemsstats omdømme som global aktør til støtte for, at der ikke foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, ville således dels kunne skabe konkurrenceforvridning på fællesmarkedet til fordel for virksomheder, der opererer i medlemsstater, hvor den offentlige økonomiske sektor er forholdsmæssigt mere udviklet, eller hvori arbejdsmarkedsdialogen er særligt nedslidt, dels formindske den effektive virkning af fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte.
(jf. præmis 81-85)
9. I forbindelse med det markedsøkonomiske investorprincip tilkommer det Kommissionen inden for rammerne af dens vide skønsbeføjelse at definere statens økonomiske aktiviteter, navnlig på geografisk og sektorielt niveau, i forhold til hvilke denne stats langsigtede økonomiske rationalitet skal vurderes.
I mangel af en tilstrækkelig præcis definition af de pågældende økonomiske aktiviteter kan Kommissionen således for det første ikke være i stand til at definere de private referenceinvestorer og dermed på grundlag af objektive og bevislige elementer fastslå en tilstrækkeligt fast praksis blandt disse investorer. I mangel af et sådant sammenligningsgrundlag er en definition af de omhandlede økonomiske aktiviteter for det andet også nødvendig for at kunne fastslå tilstedeværelsen af en rimelig og tilstrækkeligt underbygget sandsynlighed for, at medlemsstaten med den pågældende adfærd opnår en indirekte økonomisk gevinst – også på lang sigt.
Da der ikke foreligger en sådan definition, er det i princippet umuligt for Retten at kontrollere den langsigtede økonomiske rationalitet i den omhandlede foranstaltning. I den henseende har Kommissionen begået en retlig fejl.
(jf. præmis 86, 87 og 94)
10. Begrebet statsstøtte har efter definitionen i traktaten en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser principielt under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til Kommissionens vurderingers tekniske eller indviklede karakter gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 87, stk. 1, EF. Unionens retsinstanser skal ikke blot tage stilling til bl.a. den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, samt oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner.
(jf. præmis 88)
11. Ved afgørelsen af, om et offentligt indskud indeholder elementer af statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, skal det fastslås, om en privat investor på tilsvarende vilkår ville have foretaget det nævnte indskud. I det tilfælde, hvor den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed, er blevet indskudt på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, kan den ikke anses for statsstøtte i henhold til princippet om ligebehandling af den offentlige og private sektor. Et kapitalindskud med offentlige midler må derfor anses for at opfylde kriteriet vedrørende den private investor og for ikke at indebære ydelse af statsstøtte, bl.a. hvis dette indskud sker sideløbende med et betydeligt indskud af kapital fra en privat investor på tilsvarende vilkår.
Samtidigheden i de private og offentlige investorers indskud giver imidlertid i sig selv i det højeste et indicium, der peger i retning af, at der ikke foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Indskuddene skal således være foretaget på tilsvarende vilkår. Idet det markedsøkonomiske investorprincips formål er at sammenligne statens adfærd med en hypotetisk privat investors adfærd, kan det ikke afvises, at tilstedeværelsen af private investorer, der er rede til at investere kraftigt og samtidigt, kan lette valideringen af et sådant princip. Der skal imidlertid tages hensyn til alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder for at vurdere lovligheden af de pågældende indskud, henset til fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte. Tidsaspektet er derfor naturligvis vigtigt, men samtidigheden kan i princippet ikke i sig selv anses for tilstrækkelig.
I det omfang samtidigheden kun skal vurderes som et indicium, der peger i retning af, at der ikke foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, kan den ikke med rimelighed undergives en streng bedømmelse.
(jf. præmis 115, 117 og 118)
12. Med hensyn til statsstøtte er den blotte omstændighed, at en foranstaltning forfølger et socialt formål, ikke tilstrækkelig til, at den uden videre kan falde uden for begrebet støtte som omhandlet i artikel 87 EF. I denne bestemmelses stk. 1 sondres der nemlig ikke ud fra grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men bestemmelsen definerer disse i kraft af deres virkninger. Begrebet støtte omfatter indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget.
Begrebet støtte indebærer ikke nødvendigvis en lovbestemt forpligtelse, men snarere at de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, lettes. Definitionen af en byrde, der vedrører den daglige drift af virksomheden, kan derfor ikke efter sin art begrænses til lovbestemte og overenskomstmæssige forpligtelser. På samme måde er den omstændighed, at de direkte modtagere af støtten til enkeltpersoner er medarbejdere, ikke tilstrækkelig til at påvise, at der ikke foreligger en støtte til fordel for deres arbejdsgiver.
For så vidt angår en foranstaltning, der består i et kontokurantlån ydet af en statslig enhed til fordel for en virksomheds afskedigede medarbejdere med det formål at finansiere udgiften til fremtidige supplerende godtgørelser i overtagernes eventuelle plan for personalenedskæringer, kan den omstændighed, at den pågældende foranstaltning ikke følger af lovbestemte og overenskomstmæssige forpligtelser, i princippet ikke udelukke karakteren af statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.
Derudover kan tilstedeværelsen af en spærret konto, hvorpå midlerne til støtten til enkeltpersoner placeres, skabe et incitament for virksomhedens medarbejdere til at forlade den, eller i det mindste forlade den uden at forhandle deres fratræden, især for så vidt angår den eventuelle tildeling af supplerende fratrædelsesgodtgørelser, hvilket er forhold, der udgør en indirekte økonomisk fordel for virksomheden.
Kommissionen foretog således en åbenbart urigtig bedømmelse, da den betegnede denne støtte til enkeltpersoner som foranstaltninger, der ikke udgør støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.
(jf. præmis 136, 137, 139, 143, 144 og 147)