Asunto T‑565/08

Corsica Ferries France SAS

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Sector del cabotaje marítimo — Servicio de interés económico general — Criterio del inversor privado en una economía de mercado — Política social de los Estados miembros — Ayuda de reestructuración — Efectos de una sentencia anulatoria»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta)
de 11 de septiembre de 2012

1.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

(Art. 253 CE)

2.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Articulación entre la obligación de motivación y el respeto del secreto profesional

(Arts. 253 CE y 287 CE)

3.      Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1)

4.      Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones — Exclusión del derecho de defensa en relación con los interesados

(Arts. 88 CE, ap. 2, y 253 CE)

5.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Definición de servicios de interés económico general — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Límites — Control de la Comisión limitado a los casos de error manifiesto

(Art. 86 CE, ap. 2)

6.      Tratado CE — Regímenes de la propiedad — Libertad de los Estados miembros para emprender actividades económicas — Articulación con la normativa en materia de ayudas de Estado

(Arts. 87 CE, ap. 1, y 295 CE)

7.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Necesidad de comparar el comportamiento de un inversor público con el de un holding privado o un grupo de empresas que se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo

(Art. 87 CE, ap. 1)

8.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Toma en consideración de la responsabilidad social de un empresario y del contexto empresarial — Indemnizaciones complementarias por despido — Criterios de apreciación

(Art. 87 CE, ap. 1)

9.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Obligación de la Comisión de definir con precisión las actividades económicas del Estado para poder definir inversores privados de referencia — Error de Derecho en caso de falta de tal definición

(Art. 87 CE, ap. 1)

10.    Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter jurídico — Interpretación partiendo de elementos objetivos — Control jurisdiccional

(Art. 87 CE, ap. 1)

11.    Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Criterio del inversor privado — Aportación de capital — Concomitancia de las aportaciones de los inversores privados y públicos — Criterios de apreciación

(Art. 87 CE, ap. 1)

12.    Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Intervención del Estado que alivia las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa — Inclusión — Anticipo en cuenta corriente en favor de las personas despedidas por una empresa para financiar el coste de las indemnizaciones complementarias futuras — Inclusión

(Art. 87 CE, ap. 1)

1.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 42)

2.      El artículo 287 CE obliga a los miembros, funcionarios y agentes de las instituciones de la Comunidad a no divulgar las informaciones que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional. Sin embargo, la obligación de respetar el secreto profesional establecida en dicho artículo 287 no puede justificar una falta de la motivación de los actos de las instituciones exigida por el artículo 253 CE. De este modo, la obligación de respetar el secreto comercial, en efecto, no puede interpretarse de manera tan extensiva que prive a la exigencia de motivación de su contenido esencial, en perjuicio del derecho de defensa de los Estados miembros y de las partes interesadas. En particular, la exigencia de motivación de una decisión adoptada en materia de ayudas de Estado no puede determinarse únicamente en función del interés por la información del Estado miembro al que vaya dirigida esa decisión. En efecto, en el supuesto de que un Estado miembro haya obtenido de la Comisión lo que solicitaba, a saber, la autorización de su proyecto de ayuda, su interés en que se le dirija una Decisión motivada será necesariamente muy reducido, a diferencia del de los competidores del beneficiario de la ayuda.

(véase el apartado 43)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 44)

4.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 50)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 56 y 65)

6.      La intervención de las autoridades públicas en el capital de una empresa, cualquiera que sea la forma en que se lleve a cabo, puede constituir una ayuda de Estado. Sin embargo, conforme a su artículo 295, el Tratado CE no afecta al régimen de la propiedad en los Estados miembros. Por tanto, los Estados miembros tienen libertad para emprender, directa o indirectamente, actividades económicas de la misma manera que las empresas privadas. Tal principio de igualdad de trato entre los sectores público y privado implica que los Estados miembros pueden invertir en actividades económicas y que los capitales que el Estado pone, directa o indirectamente, a disposición de una empresa, en circunstancias que se corresponden con las condiciones normales de mercado, no pueden ser considerados ayudas de Estado.

(véanse los apartados 76 y 77)

7.      Al objeto de aplicar, en materia de ayudas de Estado, el criterio del inversor privado, debe establecerse necesariamente una distinción entre las obligaciones que el Estado debe asumir en su condición de empresa que desarrolla una actividad económica y las obligaciones que pueden corresponderle como poder público. En efecto, en el supuesto de que un Estado invierta en el marco del ejercicio del poder público, el comportamiento del Estado nunca puede compararse con el de una empresa o un inversor privado en una economía de mercado.

Sin embargo, al proceder a esta distinción entre las actividades económicas, por una parte, y las intervenciones del poder público, por otra, debe tenerse en cuenta que el comportamiento del inversor privado con que debe compararse la actuación del inversor público, no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto. Tal comportamiento debe ser, por lo menos, el de un holding privado o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo.

(véanse los apartados 79 y 80)

8.      Es necesario que el control de las ayudas de Estado refleje la evolución tanto del contenido de la normativa social nacional como de la práctica de las relaciones laborales dentro de los grandes grupos empresariales, por lo que respecta a las inversiones efectuadas por empresas privadas así como a las del Estado, respetando el principio de igualdad de trato y sin alterar su efecto útil.

En una economía social de mercado, un inversor privado prudente no puede abstraerse ni de su responsabilidad hacia el conjunto de partes adquirentes de la empresa ni de la evolución del contexto social, económico y medioambiental en que sigue desenvolviéndose. En efecto, todo lo relacionado con la responsabilidad social y el contexto empresarial puede tener una gran influencia en las decisiones concretas y en las orientaciones estratégicas de un inversor privado prudente. Por ello la racionalidad económica a largo plazo del comportamiento de un empresario privado prudente no puede apreciarse sin tener en cuenta tales inquietudes.

En consecuencia, el pago por un inversor privado de indemnizaciones complementarias por despido puede constituir, en principio, una práctica legítima y oportuna, según las circunstancias del caso, destinada a propiciar un diálogo social sosegado y a mantener la imagen de marca de una empresa o de un grupo empresarial. En efecto, el coste de las indemnizaciones complementarias por despido se distingue del coste de la cobertura social que recaería necesariamente en el Estado en caso de liquidación de una sociedad. En virtud del principio de igualdad de trato, los Estados miembros también están facultados para pagar indemnizaciones complementarias por despido en caso de liquidación de una empresa pública, aun cuando sus obligaciones no pueden a priori exceder del estricto mínimo legal y por convenio.

Sin embargo, la asunción de costes adicionales, por inquietudes legítimas, no puede perseguir un propósito exclusivamente social, ni siquiera político, so pena de no ajustarse al criterio del inversor privado. La toma en consideración de costes que exceden de las estrictas obligaciones legales y por convenio, si carece de toda racionalidad económica, siquiera a largo plazo, debe considerarse una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.

A este respecto, la protección de la imagen de marca de un Estado miembro como inversor global en la economía de mercado no puede constituir, fuera de circunstancias particulares y sin una motivación especialmente convincente, una justificación suficiente para demostrar la racionalidad económica a largo plazo de la asunción de costes adicionales como las indemnizaciones complementarias por despido. Permitir que la Comisión se refiera sumariamente a la imagen de marca de un Estado miembro, como actor global, para fundamentar la inexistencia de ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, no sólo podría efectivamente distorsionar las condiciones de competencia en el mercado común en beneficio de las empresas que operan en Estados miembros en que el sector económico público está comparativamente más desarrollado, o en los que el diálogo social está especialmente degradado, sino también reducir indebidamente el efecto útil de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado.

(véanse los apartados 81 a 85)

9.      En el contexto del criterio del inversor privado, es la Comisión quien, en el marco de su amplio margen de apreciación, debe definir las actividades económicas del Estado, en particular geográfica y sectorialmente, respecto de las cuales debe apreciarse la racionalidad económica a largo plazo del comportamiento de dicho Estado.

En efecto, si no hay una definición suficientemente precisa de las actividades económicas de que se trata, la Comisión no puede, por una parte, definir inversores privados de referencia ni, en consecuencia, determinar, sobre la base de elementos objetivos y verificables, la existencia de una práctica suficientemente consolidada entre tales inversores. Por otra parte, a falta de tal término de comparación, también es necesaria la definición de las actividades económicas de que se trata, para poder demostrar la existencia de una probabilidad razonable y suficientemente fundamentada de que el Estado miembro obtenga un beneficio material indirecto, siquiera a largo plazo, del comportamiento en cuestión.

Sin tal definición, el Tribunal no puede, por principio, controlar la racionalidad económica a largo plazo de la medida de que se trata. A este respecto, la Comisión incurre en un error de Derecho.

(véanse los apartados 86, 87 y 94)

10.    El concepto de ayuda de Estado, tal como se define en el Tratado, tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos. Por esta razón, el órgano jurisdiccional de la Unión deberá, en principio y teniendo en cuenta tanto determinados elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, ejercer un control completo sobre si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. El juez de la Unión no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja, y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos.

(véase el apartado 88)

11.    Para determinar si una aportación de origen público comporta elementos de ayuda de Estado en sentido del artículo 87 CE, apartado 1, debe apreciarse si un inversor privado, en circunstancias comparables, habría efectuado dicha aportación. En caso de que el Estado ponga capitales a disposición de una empresa, directa o indirectamente, en condiciones que se corresponden con las normales del mercado, tales capitales no pueden calificarse de ayudas de Estado, en virtud del principio de igualdad de trato entre el sector público y el privado. De este modo, una aportación de capitales mediante fondos públicos debe considerarse que cumple el criterio del inversor privado y no supone la concesión de una ayuda de Estado, entre otras cosas, si dicha aportación tiene lugar al mismo tiempo que una aportación significativa de capital efectuada por un inversor privado en circunstancias comparables.

Sin embargo, la concomitancia de las aportaciones de los inversores privados y públicos es, a lo sumo, una indicación que apunta hacia la inexistencia de ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, las aportaciones deben haberse realizado en circunstancias comparables. Dado que la finalidad del criterio del inversor privado es comparar el comportamiento del Estado con el de un hipotético inversor privado, no puede negarse que la existencia de inversores dispuestos a invertir significativamente y de manera concomitante puede facilitar la validación de tal criterio. Sin embargo, para evaluar la legalidad de las aportaciones de que se trata respecto de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado deben tenerse en cuenta todos los datos pertinentes de hecho y de Derecho. Por tanto, aun siendo naturalmente importante el aspecto temporal, la concomitancia no puede, por principio, considerarse suficiente.

En consecuencia, en la medida en que la concomitancia sólo debe apreciarse como un indicio que apunta hacia la inexistencia de ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, no puede apreciarse razonablemente de manera estricta.

(véanse los apartados 115, 117 y 118)

12.    En materia de ayudas de Estado, el mero hecho de que una medida persiga un objetivo social no basta para excluir automáticamente que tal medida pueda recibir la calificación de ayuda en el sentido del artículo 87 CE. En efecto, el apartado 1 de esta disposición no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos. El concepto de ayuda comprende intervenciones públicas que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa.

El concepto de ayuda no necesariamente implica soportar una obligación legal, sino más bien aliviar cargas que, normalmente, gravan el presupuesto de una empresa. En consecuencia, la definición de lo que es una carga relacionada con la gestión corriente de la empresa no puede, por principio, limitarse a las obligaciones legales o por convenio. Asimismo, el hecho de que los beneficiarios directos de la ayuda a las personas sean empleados no puede bastar para demostrar la inexistencia de ayuda en favor de su empleador.

Por lo que respecta a una medida consistente en un anticipo en cuenta corriente autorizado por un organismo público que pretende financiar el coste de las indemnizaciones complementarias futuras de un posible plan de reducción de efectivos aplicado por los adquirentes, el hecho de que la medida en cuestión no se derive de las estrictas obligaciones legales y por convenio no puede, por definición, excluir la naturaleza de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.

Además, la existencia de una cuenta bloqueada, en la que se colocan los fondos destinados a las ayudas a las personas, puede incitar a los empleados de la empresa a abandonarla o, al menos, a abandonarla sin negociar su salida, en particular, por lo que respecta a la posible concesión de indemnizaciones complementarias por despido, todo lo cual crea una ventaja económica indirecta para dicha empresa.

Por tanto, la Comisión incurre en un error manifiesto de apreciación cuando califica tales medidas de ayuda a las personas de medidas que no constituyen una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.

(véanse los apartados 136, 137, 139, 143, 144 y 147)