РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти състав)
24 януари 2024 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документ, изпратен в рамките на процедура EU Pilot за възстановяване на ДДС — Документ с произход от държава членка — Отказ за предоставяне на достъп — Предварително съгласие на държавата членка — Изключение, свързано със защитата на съдебните производства — Задължение за мотивиране“
По дело T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), установено във Венеция (Италия), представлявано от A. Pasqualin, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от A.‑C. Simon и A. Spina,
ответник,
подпомагана от
Италианска република, представлявана от G. Palmieri, подпомагана от S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
встъпила страна,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
състоящ се от: R. da Silva Passos, председател, S. Gervasoni (докладчик) и N. Półtorak, съдии,
секретар: V. Di Bucci,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като взе предвид, че в триседмичния срок, считано от връчването на съобщението за приключване на писмената фаза на производството, страните не са поискали да се насрочи съдебно заседание, и като реши на основание член 106, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството,
предвид определението от 20 септември 2023 г., с което на Комисията се разпорежда да представи документа, до който е отказала достъп на жалбоподателя, и представянето на този документ от Комисията на 26 септември 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си, подадена на основание член 263 ДФЕС, жалбоподателят, Veneziana Energia Risorse idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), иска отмяна на Решение C(2022) 5221 final на Комисията от 15 юли 2022 г., с което се отказва да му бъде предоставено писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г., изпратено в рамките на процедура EU Pilot 9456/19/TAXUD относно възстановяването на данъка върху добавената стойност (ДДС), недължимо събран върху италианската такса за хигиена на околната среда (Tariffa di Igiene ambientale, въведена с член 49 от decreto legislativo n. 22 (Законодателен декрет № 22) от 5 февруари 1997 г., наричана по-нататък „таксата TIAI“).
Правна уредба
2 Член 4, параграфи 2, 4 и 5 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) гласи:
„2. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
[…]
– съдебните процедури и правни становища,
[…]
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
[…]
4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не.
5. Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие“.
Обстоятелствата по спора
3 Процедурата EU Pilot е процедура за сътрудничество между Европейската комисия и държавите членки, чиято цел е да се даде възможност на Комисията да прецени дали правото на Европейския съюз се спазва и прилага правилно в държавите членки по даден въпрос. Този вид процедура, която от 2008 г. заменя неформалния етап на досъдебната фаза на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, има за цел да разреши по ефикасен начин евентуални нарушения на правото на Съюза, за да се избегне, доколкото е възможно, образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения, но същевременно посочената процедура може да доведе до образуване на такова производство (вж. решение от 9 октомври 2018 г., Pint/Комисия, T‑634/17, непубликувано, EU:T:2018:662, т. 31 и цитираната съдебна практика).
4 В рамките на процедурата EU Pilot 9456/19/TAXUD, започната в случая по-специално вследствие на жалбата на жалбоподателя (наричана по-нататък „процедурата EU Pilot“), Комисията е поискала от италианските органи разяснения относно реда и условията за възстановяване на недължимо събран ДДС върху таксата TIAI.
5 С писмо от 2 август 2021 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че е получила отговора на италианските органи и че е решила да не започва процедура за установяване на нарушение на правото на Съюза от страна на тези органи.
6 На 21 октомври 2021 г. жалбоподателят иска от Комисията копие от отговора на италианските власти, обобщен в писмото от 2 август 2021 г.
7 Комисията отговаря с писмо от 15 ноември 2021 г. (наричано по-нататък „първоначалният отговор“), като първо идентифицира искания документ като писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г., изпратено в рамките на процедурата EU Pilot, а след това отказва достъп до това писмо с мотива, че оповестяването му би засегнало защитата на висящите съдебни производства в Италия, съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
8 На 30 ноември 2021 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление за достъп до Комисията, като иска от нея да преразгледа позицията си.
9 С решение от15 юли 2022 г. Комисията потвърждава отказа да предостави достъп до писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г., след като последните се противопоставят на оповестяването на това писмо съгласно член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, въз основа на изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от същия регламент (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Искания на страните
10 Жалбоподателят моли Общия съд:
– като мярка за събиране на доказателства, да разпореди на Комисията да представи писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г.,
– отново като мярка за събиране на доказателства, да разпореди на Комисията да представи отговора на посочените органи в рамките на проведената с тях консултация преди приемането на обжалваното решение,
– да разпореди събирането на всяко друго доказателство, което счете за необходимо,
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски,
11 След като Комисията представа в приложение към писмената си защита кореспонденцията с италианските органи от периода след първоначалния отговор и потвърдителното заявление на жалбоподателя, последният ограничава искането си до представяне на отговора на италианските органи, предхождащ посоченото потвърдително заявление. (вж. т. 10, второ тире по-горе).
12 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
13 Италианската република моли жалбата да бъде отхвърлена.
От правна страна
14 Жалбоподателят изтъква две основания в подкрепа на жалбата. Първото е изведено по същество от нарушение на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и на задължението за мотивиране. Второто е изведено по същество от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от посочения регламент във връзка с параграф 5 от същия член, на задължението за надлежно разглеждане и на задължението за мотивиране.
По първото основание, изведено по същество от нарушение на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и на задължението за мотивиране
15 Жалбоподателят изтъква, на първо място, че предвид противоречието между първоначалния отговор, в който изобщо не се посочват член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и допуснатото с тази разпоредба възражение от страна на италианските органи, от една страна, и обжалваното решение, в което се изтъква посочената разпоредба, както и това възражение, от друга страна, той не е в състояние да определи коя процедура е била приложена и дали е била приложена правилно. В репликата той уточнява, че упреква Комисията не за разлика между първоначалния отговор и обжалваното решение, а за неточност на обжалваното решение, тъй като в него погрешно се посочвало, че първоначалният отговор се основава на разпоредбите на член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001.
16 От това жалбоподателят прави извода, на второ място, че доколкото от процедурата пред Комисията не личало предварително изразено намерение от страна на италианските органи, било задължително заявлението за достъп да се разгледа цялостно, за разлика от хипотезата на действително възражение от държава членка, при която съдебната практика допускала проверка prima facie на това възражение от страна на Комисията. В конкретния случай обаче Комисията не извършила изискваното задълбочено разглеждане и не извършила необходимата самостоятелна преценка, предвид че италианските органи не са упражнили правото по член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
17 На първо място трябва да се отбележи, с оглед на твърдението за нарушение на задължението за мотивиране, че жалбоподателят всъщност само оспорва основателността на позоваването от страна на Комисията на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
18 Задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той се отнася към законосъобразността по същество на спорния акт (решения от 22 март 2001 г., Франция/Комисия, C‑17/99, EU:C:2001:178, т. 35, и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 28). С оглед на задължението за формално мотивиране недостатъчно мотивиран е този акт, който не позволява да се разбере защо, на какво основание или по каква причина е бил приет, докато мотивите на акта, които са основанията и причините за приемането му, могат да бъдат достатъчно известни и разбираеми, но недостатъчни, за да го обосноват от правна гледна точка, поради това че не са доказани, не са релевантни или не са съобразени с приложимите разпоредби.
19 В случая жалбоподателят е изяснил доводите си в репликата, като е уточнил, че не упреква Комисията за разлика между първоначалния отговор и обжалваното решение, която да му пречи да узнае, да разбере и следователно да оспори мотивите на това решение, което би съответствало на формално обжалване, а критикува погрешното позоваване на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 при липсата на действително възражение срещу оповестяването от страна на италианските органи, по-специално преди първоначалния отговор (вж. т. 15 по-горе). Следователно жалбоподателят твърди, че обжалваното решение не е съобразено с приложимите разпоредби.
20 При всички положения в настоящия случай може да се приеме, че доколкото посочва член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001, обжалваното решение позволява на жалбоподателя да се запознае с мотивите му, а на Общия съд — да упражни контрол за законосъобразност, както изисква съдебната практика относно спазването на задължението за мотивиране (вж. решение от 24 май 2011 г., NLG/Комисия, T‑109/05 и T‑444/05, EU:T:2011:235, т. 81 и цитираната съдебна практика). Всъщност от обжалваното решение недвусмислено следва, че италианските органи са били консултирани в съответствие с член 4, параграф 4 от посочения регламент и че са изразили възражение срещу оповестяването на тяхното писмо от 17 октомври 2019 г. на основание член 4, параграф 5 от същия регламент. По-специално, в уводната част (т. 1) Комисията посочва, че е приела първоначален отговор, с който отказва оповестяване, след допитване до италианските органи в приложение на член 4, параграфи 4 и 5 от този регламент и посвещава част от обжалваното решение (т. 2.1) на изложението на мотивите на възражението на италианските органи.
21 Вярно е, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 не е споменат в първоначалния отговор. Това обстоятелство обаче не позволява да се приеме, че обжалваното решение не е достатъчно мотивирано. Всъщност, от една страна, дори без да цитира тази разпоредба, първоначалният отговор ясно посочва възражението на италианските органи срещу оповестяването на писмото им от 17 октомври 2019 г. От друга страна, несъмнено въпросът дали мотивите на акта отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС трябва да се преценява с оглед на контекста на този акт, но преценката трябва да се направи най-вече с оглед на неговия текст, който в случая е ясен (вж. т. 20 по-горе), и с оглед на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решения от 2 април 1998 г. Комисия/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т.63, и от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 29). В случая, както подчертават Комисията и Италианската република, членове 7 и 8 от посочения регламент предвиждат двуетапна процедура, позволяваща на съответната институция да разглежда по-бързо първоначалните заявления, преди евентуално да приеме, в случай на потвърдително заявление, подробна и следователно по-изчерпателна позиция за отхвърляне на посоченото заявление (вж. в този смисъл решения от 26 януари 2010 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, т. 54, и от 11 декември 2018 г., Arca Capital Bohemia/Комисия, T‑440/17, EU:T:2018:898, т. 18). Поради това не може да се приеме, че липсата на позоваване на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 в първоначалния отговор поражда съмнение дали обжалваното решение действително се основава на тази цитирана в него разпоредба.
22 Подобно съмнение е още по-недопустимо с оглед на това, че съгласно писмените изявления на жалбоподателя мотивите на обжалваното решение са му предоставили възможност да разбере, че последното се основава на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, като се има предвид, че той освен това оспорва позоваването на посочената разпоредба в конкретния случай с мотива, че италианските власти не са упражнили предвидената в тази разпоредба възможност.
23 По-конкретно, що се отнася, на второ място, до твърдяното незаконосъобразно основаване на обжалваното решение на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, постановено е, че нито от тази разпоредба, нито от съдебната практика следва, че за да повдигне възражение, държавата членка, автор на спорния документ, трябва предварително да отправи конкретно официално искане до съответната институция, като също така не е необходимо държавата членка да се позове изрично на тази разпоредба. Нищо в текста на последната, която има процесуален характер и се отнася до процеса на вземане на решение от Съюза (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 78 и 81, и от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 53), не сочи, че държавата членка трябва да подаде официално искане, за да може изразеното от нея възражение да се вземе предвид при приемането на посоченото решение (решение от 8 февруари 2018 г., POA/Комисия, T‑74/16, непубликувано, EU:T:2018:75, т. 32—34). Така, обратно на твърдяното от жалбоподателя, държавата членка не е длъжна да действа на два етапа, за да се противопостави на оповестяването на някой от своите документи, като най-напред поиска от Комисията да не оповестява съответния документ без предварителното ѝ съгласие, а след това откаже да даде това съгласие.
24 От това следва също, че противно на твърденията на жалбоподателя, фактът, че съответната държава членка е консултирана съгласно член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, не изключва последващото прилагане на член 4, параграф 5 от този регламент. Тези две разпоредби не са предвидени като взаимно изключващи се, както личи от подготвителната работа по регламента (вж. измененото предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ 240 E, 2001 г., стр. 165, т. 2.4), а по-скоро като разпоредба относно третите лица като цяло (параграф 4) и разпоредба, която се прилага спрямо специфични трети лица, каквито са държавите членки, и възпроизвежда Декларация № 35, приложена към Договора от Амстердам (параграф 5) (вж. в този смисъл решение от 3 май 2018 г., Малта/Комисия, T‑653/16, EU:T:2018:241, т. 98 и 99, и заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:433, т. 48).
25 Освен това, за да се гарантира ефективното прилагане на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, по-специално като се даде възможност на съответната държава членка да постави изискване за предварителното ѝ съгласие за оповестяването на издаден от нея документ, е необходимо също така тя да бъде информирана за съществуването на заявление за достъп до този документ, което именно е целта на консултацията, предвидена в член 4, параграф 4 от същия регламент.
26 Така в конкретния случай може да се приеме, че възраженията срещу оповестяването на писмото им от 17 октомври 2019 г., изразени от италианските органи след проведената с тях консултация и изведени от електронните писма, изпратени до Комисията на 31 март, 5 април и 6 май 2022 г., отразяват отказа на тези органи за оповестяване на посоченото писмо без предварителното им съгласие, както и последвалото им несъгласие с такова оповестяване съгласно член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. По-конкретно, на 31 март 2022 г. италианските органи посочват, че до получаването на необходимата информация не могат да разрешат достъпа до това писмо. На 5 април 2022 г. те потвърждават отказа за предоставяне на достъп, а на 6 май 2022 г. представят уточнения във връзка с този отказ. От това следва действителното волеизявление на италианските органи, в случая предхождащо обжалваното решение, да се противопоставят на оповестяването, което е достатъчно при липсата на специфични времеви изисквания в разпоредбата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, освен това за „предварително“ съгласие за оповестяването.
27 Ето защо е без значение обстоятелството, че Комисията не е доказала, както посочва в обжалваното решение, без това да е потвърдено от Италианската република в писменото ѝ становище при встъпване, че италианските органи са изразили своето възражение още преди изпращането на първоначалния отговор.
28 От това следва, че Комисията правилно се е основала на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и че в съответствие с проверката на мотивите за неоповестяване, изтъкнати от засегнатата от тази разпоредба държава членка (вж. т. 40 по-долу), тя не е била длъжна да извърши цялостна преценка на причините за решението на италианските власти да повдигнат възражение.
29 Поради това първото основание трябва да се отхвърли, без да е необходимо да се иска от Комисията да представи кореспонденцията си с италианските органи от периода преди изпращането на първоначалният отговор.
По второто основание, изведено по същество от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 във връзка с параграф 5 от същия член, на задължението за надлежно разглеждане и на задължението за мотивиране.
30 Жалбоподателят упреква Комисията, че не е изпълнила задължението, което носела дори в хипотезата на преценка prima facie на възражението срещу оповестяването, а именно да провери и обясни по какъв начин достъпът до искания документ би могъл конкретно и действително да засегне защитения интерес, в случая този, основан на защитата на съдебните производства съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. В това отношение жалбоподателят се основава на необходимостта от стриктно тълкуване на изключенията от правото на публичен достъп до документи, както и на хипотетичната формулировка, използвана в обжалваното решение, на споменаването на едно-единствено висящо национално съдебно производство, което впрочем не било уточнено, и на липсата на обяснение относно накърняването на равните процесуални възможности пред съда по отношение на него, като заявител за достъп в конкретния случай. В становището си по писменото становище при встъпване жалбоподателя подчертава, че посоченото от италианските органи основание за отказ на достъп, а именно голямата вероятност в разглежданите национални съдебни производства да бъде отправено преюдициално запитване, представлява недостатъчна мотивация. Освен това изложените в обжалваното решение мотиви били недостатъчни, неясни и необосновани.
31 Като се основава на съдебната практика, жалбоподателят подчертава в репликата си необходимостта от действителна връзка между заявения достъп и нарушаването на процесуалното равновесие в рамките на ясно определен спор, докато в случая единственото производство, по което той е бил страна, било окончателно приключено преди приемането на обжалваното решение. Освен това жалбоподателят отбелязва, че противно на твърденията на Комисията в рамките на настоящото производство, тя е посочила на италианските органи необходимостта да обяснят по какъв начин оповестяването на искания документ би засегнало конкретно и действително разглеждания защитен интерес, още повече че според собствената ѝ преценка посоченият документ може да бъде оповестен. Той добавя, че при всички положения Комисията не е изпълнила задължението си да провери дали държавата членка е мотивирала надлежно позицията си, като се увери, че съществуват такива мотиви, и като отбележи това в обжалваното решение.
32 Следва да се напомни, че видно от съображение 4 и от член 1 от Регламент № 1049/2001, същият цели да предостави възможно най-широко право на публичен достъп до документите на институциите (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 33, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 40). Съгласно член 2, параграф 3 от този регламент посоченото право обхваща не само документите, изготвени от институция, но и получените от нея от трети лица, сред които са държавите членки, както изрично е уточнено в член 3, буква б) от същия регламент.
33 За това право обаче съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 62, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 41). По-специално член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.
34 В настоящия случай, както е видно от анализа на първото правно основание, Италианската република се е възползвала от възможността, предоставена ѝ по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, и е поискала от Комисията да не оповестява писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г.
35 Упражняването на предоставеното с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 право на съответната държава членка е ограничено от изброените в параграфи 1—3 от същия член материални изключения, като в това отношение на тази държава членка се признава само право да участва при вземане на решението на институцията. По този начин предварителното съгласие на съответната държава членка, на което се позовава член 4, параграф 5, не наподобява право на вето по нейна преценка, а форма на задължително становище за липсата на посочените в параграфи 1—3 от същия член изключения. Следователно така установеният с въпросния член 4, параграф 5 процес на вземане на решения изисква съответната институция и съответната държава членка да се придържат към предвидените в същите параграфи 1—3 материални изключения (вж. решение от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 58 и цитираната съдебна практика).
36 След като по този начин прилагането на норми от правото на Съюза е поверено съвместно на институцията и на държавата членка, упражнила предоставената с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 възможност, и следователно това прилагане зависи от диалога, който трябва да се осъществява между тях, те са длъжни да действат и да си сътрудничат, в съответствие с прогласеното в член 4, параграф 3 ДЕС задължение за лоялно сътрудничество, така че посочените норми да могат да се приложат ефективно (решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 85).
37 При все това по отношение на заявителя намесата на съответната държавата членка не засяга характера на акт на Съюза на решението, което впоследствие е адресирано до него от институцията в отговор на заявлението за достъп, свързано с държан от нея документ, с което заявителят я е сезирал (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 94, и от 21 юни 2012 г., Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 60).
38 От изложената в точки 32—37 по-горе съдебна практика следва, първо, че съответната държава членка, която след диалога с институцията се противопоставя на оповестяването на разглеждания документ, е длъжна да мотивира това противопоставяне с оглед на изключенията, изброени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001. Всъщност институцията не може да приеме противопоставянето от страна на държава членка на оповестяването на произхождащ от последната документ, ако това противопоставяне не е мотивирано или ако изтъкнатите мотиви не са свързани с позоваване на посочените изключения. Когато въпреки изразената в този смисъл изрична покана, отправена от институцията до съответната държава членка, последната не ѝ предостави такива мотиви, тази институция, ако от своя страна счита, че не е приложимо никое от посочените изключения, трябва да предостави достъп до искания документ (решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 87 и 88).
39 Освен това, както е видно по-специално от членове 7 и 8 от Регламент № 1049/2001, самата институция е длъжна да мотивира решението за отказ да уважи заявлението за достъп до документ. Такова задължение означава, че в своето решение институцията трябва да посочи не само изразеното от съответната държава членка противопоставяне на оповестяването на искания документ, но и приведените от тази държава членка доводи, за да се направи извод за приложението на някое от предвидените в член 4, параграфи 1—3 от същия регламент изключения от правото на достъп. Тези данни позволяват на заявителя да разбере произхода и причините на направения отказ, а на компетентния съд — да осъществи, ако е необходимо, възложения му контрол (решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 89).
40 От това следва, второ, че институцията не е длъжна да извърши по отношение на документа, чието оповестяване е отказано, цялостна преценка на мотивите за противопоставянето, изтъкнати от държавата членка въз основа на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001 (решения от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 65, и от 5 април 2017 г., Франция/Комисия, T‑344/15, EU:T:2017:250, т. 45). Така задължението за конкретна и индивидуална проверка, произтичащо от принципа на прозрачност, не се прилага, когато заявлението за достъп се отнася до произхождащ от държава членка документ по смисъла на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 (решения от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 81, и от 8 февруари 2018 г., POA/Комисия, T‑74/16, непубликувано, EU:T:2018:75, т. 61). Всъщност изискване за такава цялостна преценка би могло да доведе до положение, при което след извършването ѝ сезираната институция неправилно може да предостави на заявителя съответния документ, въпреки надлежно мотивираното противопоставяне от страна на държавата членка, която го е издала (решение от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 64).
41 При все това задължението на институцията за старателна проверка трябва да я накара да провери дали обясненията, дадени от държавата членка, за да се противопостави на оповестяването на нейните документи, са на пръв поглед обосновани. Важно е институцията да провери дали с оглед на конкретните обстоятелства и приложимите правни норми мотивите, изложени от държавата членка в подкрепа на противопоставянето ѝ, на пръв поглед са в състояние да оправдаят такъв отказ и оттук — дали тези мотиви позволяват институцията да поеме възложената ѝ от член 8 от Регламент № 1049/2001 отговорност. Става въпрос да се избегне приемането от институцията на решение, което тя счита за незащитимо, въпреки че е негов автор и следователно носи отговорност за законосъобразността му (вж. решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 70 и цитираната съдебна практика).
42 С настоящото основание жалбоподателят оспорва по-специално както изпълнението на задължението за мотивиране (първо твърдение), така и изпълнението на задължението за надлежно разглеждане (второ твърдение) и резултата от това разглеждане (трето твърдение).
43 Що се отнася, на първо място, до изпълнението на задължението за мотивиране в настоящия случай, следва да се отбележи, че в точка 2.1 от обжалваното решение Комисията посочва, че италианските органи, като се позовават на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, основават своя отказ за оповестяване на засягането на интегритета на висящи съдебни производства относно възстановяването на ДДС, чиито номера са съобщили, и на засягането на равните процесуални възможности, в случай на достъп на другата страна по посочените производства до писмото им от 17 октомври 2019 г., което е било съобщено на органите на Съюза при условията на поверителност в рамките на процедурата EU Pilot относно възстановяването на недължимо събран ДДС върху таксата TIAI. Комисията посочва и евентуалните преюдициални запитвания до Съда, изтъкнати от италианските органи въз основа на факта, че ДДС, който е предмет на разглежданите национални производства, е подчинен на хармонизирани европейски правила.
44 От това може да се направи извод, че Комисията е проверила мотивирането на възражението на италианските органи и е посочила изложените в това отношение мотиви в обжалваното решение. По този начин тя е дала възможност на жалбоподателя да разбере причините за отказа да оповести писмото на посочените органи от 17 октомври 2019 г.
45 Следователно първото твърдение за нарушение на задължението за мотивиране трябва да се отхвърли.
46 Що се отнася, на второ място, до спазването от страна на Комисията на задължението ѝ за надлежно разглеждане на отказа за оповестяване на италианските органи, следва да се констатира, че в точка 2.2 от обжалваното решение, озаглавена „Оценка prima facie на Комисията“, след като припомня приложимите разпоредби, по-специално член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, както и съответната съдебна практика, Комисията изтъква, че посочените органи са подчертали, че писмото им от 17 октомври 2019 г. съдържа тяхната позиция по въпроса за възстановяването на недължимо събрания ДДС върху таксата TIAI, че този въпрос е предмет на висящи пред италианските юрисдикции производства, чиито номерата са съобщени, и че има голяма вероятност да се отправят преюдициални запитвания до Съда. По-нататък Комисията приема, че оповестяването на посоченото писмо би поставило тези органи в явно по-неблагоприятно положение спрямо другите страни, тъй като последните биха узнали предварително позицията на въпросните органи и биха могли да коригират и прецизират доводите си, което би довело до системно предимство в тяхна полза. От това тя заключава, че съществува реален, а не хипотетичен риск от застрашаване и сериозно засягане на висящите съдебни производства в Италия по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
47 Подобен анализ съответства на оценката prima facie, изисквана от съдебната практика, цитирана в точки 40 и 41 по-горе.
48 Всъщност Комисията трябва само да провери дали представените от италианските органи доказателства установяват вероятно засягане на защитата на съдебните производства по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. Проверката на такава вероятност по естеството си предполага използването на изрази, които не са ясно утвърдителни, така че Комисията не може да бъде упрекната за това.
49 От друга страна, Комисията няма за задача да установи наличието на конкретно и действително засягане на защитата на съдебните производства в Италия. В това отношение, противно на твърдяното от жалбоподателя, като посочва на италианските власти необходимостта да обяснят по какъв начин оповестяването на искания документ би засегнало конкретно и действително разглеждания защитен интерес, Комисията само припомня на тези органи задължението им да извършат такава проверка, но не приема, че трябва сама да извърши тази проверка.
50 Накрая, фактът, че след потвърдителното заявление Комисията е посочила на италианските органи, че според нея писмото им от 17 октомври 2019 г. може да бъде оповестено, също свидетелства за извършено в случая надлежно разглеждане, като се има предвид, че това становище е придружено от искане за допълнителни разяснения и припомняне на установените от съдилищата критерии, позволяващи защитата на разглеждания интерес, в съответствие с цитираната в точка 41 по-горе съдебна практика и с диалога, който трябва да се проведе между Комисията и съответната държава членка по силата на задължението за лоялно сътрудничество (вж. т. 36 по-горе).
51 От това следва, че второто твърдение за неспазването от страна на Комисията на задължението ѝ за надлежно разглеждане на възражението на италианските органи също трябва да се отхвърли.
52 Що се отнася, на трето място, до правилността на отказа за оповестяване на писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. на основание на защитата на съдебните производства по силата на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, в самото начало следва да се припомни, че когато държава членка се позовава на член 4, параграф 5 от посочения регламент и посочва мотивите за отказ, изброени в параграфи 1—3 от същия член, съдът на Съюза е компетентен да провери, по искане на заинтересованото лице, на което съответната институция е отказала достъп, и за неговата съдебна защита, дали този отказ може да се основава валидно на посочените изключения, независимо дали отказът произтича от преценка на изключенията, направената от самата институция или от съответната държава членка (решения от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 72, и от 24 май 2011 г., Batchelor/Комисия, T‑250/08, EU:T:2011:236, т. 67). Следователно, когато достъпът е отказан на основание член 4, параграф 5 от въпросния регламент, съдът на Съюза упражнява пълен контрол върху решението за отказ на Комисията, което почива на материалната преценка на съответната държава членка за приложимостта на изключенията, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от този регламент, дори когато Комисията е отказала достъп до документ, произхождащ от държава членка, след като въз основа на контрол prima facie е установила, че според нея изтъкнатите от тази държава членка мотиви за възражение не са явно неуместни (вж. в този смисъл решение от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 70—72).
53 Следва също така да се припомни, че съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на съдебните производства, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
54 Защитата на съдебните производства предполага по-специално да се гарантират както спазването на принципа на равни процесуални възможности, така и доброто правораздаване и интегритетът на съдебното производство (решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 38).
55 От една страна, що се отнася до спазването на принципа на равни процесуални възможности, следва да се отбележи, че ако съдържанието на документите, в което се изразява позицията на институция или държава членка по даден спор, бъде предмет на публично обсъждане, критиките срещу тях биха могли да повлияят неправомерно на позицията, защитавана от институцията или държавата членка пред съответните юрисдикции. Освен това достъпът на друга страна до документите, отнасящи се до позицията на дадена институция или държава членка във висящо съдебно производство, би могъл да наруши необходимото равновесие между страните по спора — равновесие, което е в основата на принципа на равни процесуални възможности — доколкото задължението за оповестяване ще възникне единствено за институцията или за държавата членка, от която е поискан достъп до документи, а не за всички страни в производството. Спазването на принципа на равни процесуални възможности обаче е абсолютно необходимо, тъй като той тясно свързан със самото понятие „справедлив процес“ (вж. в този смисъл решения от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 86 и 87 и цитираната съдебна практика, и от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 132).
56 От друга страна, що се отнася до доброто правораздаване и интегритета на съдебното производство, следва да се напомни, че изключването на правораздавателната дейност от приложното поле на правото на достъп до документите е обосновано с оглед на необходимостта да се гарантира през цялото времетраене на съдебното производство нормалното протичане на устните състезания между страните, както и на разискванията на съответната юрисдикция по висящото пред нея дело, без външен натиск върху правораздавателната дейност. Оповестяването на документи, излагащи позицията, защитавана от институция или държава членка във висящо съдебно производство, ще доведе, макар и само в представите на обществеността, до възможност за упражняване на външен натиск върху правораздавателната дейност и ще наруши нормалното протичане на устните състезания (вж. в този смисъл решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 92 и 93).
57 Така съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 общественият интерес не допуска оповестяване на съдържанието на документи, съставени единствено за целите на конкретно съдебно производство. Тези документи обхващат писмените защити или актове, представени в хода на съдебно производство, вътрешни документи относно разследването на даден случай, кореспонденцията относно делото между съответната генерална дирекция и правната служба или адвокатска кантора (вж. в този смисъл решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 41 и цитираната съдебна практика).
58 Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 не допуска и оповестяването на документи, които не са изготвени само за нуждите на конкретен правен спор, но чието оповестяване може да компрометира в рамките на конкретен спор принципа на равни процесуални възможности. За да може обаче това изключение да се приложи, е необходимо към момента на приемане на решението, с което се отказва достъп до тях, поисканите документи да имат релевантна връзка с висящо съдебно производство. В този случай, макар посочените документи да не са били изготвени в рамките на конкретно съдебно производство, интегритетът на съответното съдебно производство и принципът на равни процесуалните възможности на страните биха могли да бъдат сериозно накърнени, ако някоя от страните се ползва с привилегирован достъп до вътрешната информация на другата страна, тясно свързана с правните аспекти на висящ или бъдещ, но неизбежен съдебен спор (вж. в този смисъл решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 42 и цитираната съдебна практика).
59 В конкретния случай не се оспорва, че писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. не е изготвено само за целите на конкретен спор. Става въпрос за отговор на посочените органи на искане за информация на Комисията в рамките на процедурата EU Pilot, започната срещу тях вследствие на жалби относно реда за възстановяване на недължимо събран ДДС върху таксата TIAI. Следва да се припомни, че целта на процедурите EU Pilot е да се провери дали правото на ЕС се спазва и се прилага правилно в държавите членки (вж. т. 3 по-горе). За тази цел Комисията обичайно отправя запитвания за сведения както до съответните държави членки, така и до засегнатите граждани и предприятия (решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 64). Следователно става въпрос за производство с административен характер, което може да доведе до образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, включително иск за установяване на неизпълнение на задължения пред Съда, какъвто не е настоящият случай, тъй като Комисията е решила да не образува такова производство (вж. т. 5 по-горе).
60 Италианските власти изтъкват пред Комисията, че оповестяването на писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. би могло да засегне позицията на компетентните администрации като страни по редица висящи пред италианските юрисдикции съдебни производства, като представят обобщена таблица за всички засегнати съдебни производства (наричана по-нататък „таблицата“), която Комисията е представила в приложение към писмената защита.
61 На първо място е важно да се отбележи, че противно на твърденията на жалбоподателя, от таблицата става ясно, че висящите производства са няколко, а не само едно. Предвид таблицата и многократното споменаване в обжалваното решение на няколко национални съдебни производства (т. 2.1, четвърти, осми и девети параграф, единият от които препраща към таблицата, както и точка 2.2, дванадесети и четиринадесети параграф), позоваването само на едно производство в последните два параграфа от точка 2.2 от обжалваното решение може да се приеме за техническа грешка. Следва да се добави, че във всички случаи изключението, свързано със защитата на съдебните производства, може да обоснове отказ за оповестяване, дори ако се отнася до едно-единствено съдебно производство. (вж. в този смисъл решение от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 98).
62 Освен това, доколкото жалбоподателят се позовава на обстоятелството, че самият той е страна само по едно от посочените в таблицата производства, което освен това е било прекратено към момента на вземане на решението по заявлението за достъп, може да се отбележи, че оповестяването на писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. би могло да му даде много широка публичност, позволявайки по-специално на страните по другите все още висящи производства да се позовават на него срещу италианските органи в рамките на посочените производства (вж. в този смисъл решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 56).
63 На следващо място, трябва да се определи дали писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. има релевантна връзка с изброените в таблицата национални съдебни производства, различни от това, по което жалбоподателят е бил страна и което е било прекратено към момента на вземане на решението по искането за достъп.
64 Както е видно от таблицата, от дванадесетте посочени производства, като се изключи това на жалбоподателя, девет са висящи към момента на вземане на решението по заявлението за достъп, както изисква съдебната практика във връзка с член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 (вж. решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 42 и цитираната съдебна практика) и се отнасят до жалби, подадени от или срещу италианската данъчна администрация във връзка с възстановяването на ДДС върху таксата TIAI съгласно член 30 ter, параграф 2 от Decreto n. 633 del Presidente della Repubblica — Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto (Декрет № 633 на президента на Републиката за въвеждане и регулиране на ДДС) от 26 октомври 1972 г. (редовна притурка към GURI, бр. 292 от 11 ноември 1972 г.).
65 При това положение съществува очевидна връзка между тези производства, които се отнасят до спорове между италианската данъчна администрация и данъчнозадължените лица относно възстановяването на ДДС върху таксата TIAI, и писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г., представено в изпълнение на мярка за събиране на доказателства, което, както личи от неговия текст, представлява становище на италианските министерски органи относно реда за това възстановяване. Всъщност това писмо разкрива позицията на италианските органи по спорния въпрос, повдигнат в рамките на висящите пред италианските съдилища производства, като по този начин установява изискваната от съдебната практика релевантна и тясна връзка с правните аспекти на висящите спорове (вж. в този смисъл решение от 26 юли 2023 г., Troy Chemical Company/Комисия, T‑662/21, непубликувано, EU:T:2023:442, т. 57 и цитираната съдебна практика).
66 От една страна, равнопоставеността на страните би могла да бъде сериозно накърнена, ако някои от тях се ползват с привилегирован достъп до информация от другата страна, която, макар и тясно свързана с правните аспекти на висящите спорове, е била съобщена на Комисията при условията на поверителност в рамките на процедурата EU Pilot (вж. в този смисъл решение от 28 септември 2022 г., Leino-Sandberg/Парламент, T‑421/17 RENV, непубликувано, EU:T:2022:592, т. 41 и цитираната съдебна практика). Освен това оповестяването на писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. би могло де факто да принуди последните да се защитават срещу твърденията на насрещните страни относно съображенията, съдържащи се в това писмо, които тези органи може да не са изтъкнали за целите на защитата си пред италианските съдилища, и по този начин би навредило на ефективността на тяхната защита, докато другите страни в съответното производство не биха понесли такова ограничение (вж. в този смисъл решение от 28 септември 2022 г., Leino-Sandberg/Парламент, T‑421/17 RENV, непубликувано, EU:T:2022:592, т. 51 и цитираната съдебна практика). Всъщност, както посочва Италианската република, предвид различното естество на процедурата EU Pilot, която има за цел да разреши евентуално нарушение на правото на Съюза, от една страна, и на висящите съдебни производства между италианските данъчни органи и данъкоплатците, от друга страна, информацията, предоставена от италианските органи на Комисията и на националните съдилища, не е непременно една и съща.
67 От друга страна, оповестяването на писмото на италианските власти от 17 октомври 2019 г., в което се излага защитаваната от тези органи позиция по основен въпрос на няколко висящи спора, би позволило да се упражни, макар и само в представите на обществеността, външен натиск върху правораздавателната дейност и да се навреди на нормалното протичане на устните състезания (вж. в този смисъл решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 92 и 93). Изключването на правораздавателната дейност от приложното поле на правото на достъп до документите е обосновано с оглед на необходимостта да се гарантира през цялото времетраене на съдебното производство нормалното протичане на устните състезания между страните, както и на разискванията на съответната юрисдикция по висящото пред нея дело, без външен натиск върху правораздавателната дейност (вж. решение от 6 февруари 2020 г., Compañía de Tranvías de la Coruña/Комисия, T‑485/18, EU:T:2020:35, т. 40 и цитираната съдебна практика).
68 Тези съображения не се поставят под въпрос от довода на жалбоподателя, че простото твърдение за наличие на голяма вероятност съответните италиански юрисдикции да отправят преюдициално запитване не е достатъчно, за да обоснове отказа за оповестяване на писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г.
69 Прието е, че за да се приложи изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 за документи, които не са изготвени в рамките на конкретно съдебно производство, е необходимо към момента на приемането на решението за отказ на достъп до исканите документи те да имат релевантна връзка било с висящо производство пред съда на Съюза, за целите на което съответната институция се позовава на изключението, било с висящо производство пред национален съд, при условие че по него възниква въпрос за тълкуването или валидността на акт от правото на Съюза, така че с оглед на контекста на делото отправянето на преюдициално запитване изглежда съвсем реалистично (решения от 15 септември 2016 г., Philip Morris/Комисия, T‑796/14, EU:T:2016:483, т. 88 и 89, и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑852/16, EU:T:2018:71, т. 67).
70 Решенията, посочени в точка 69 по-горе, обаче са постановени по дела, свързани с документи, изготвени от самите институции, а не както в настоящия случай — по отношение на документи, изхождащи от държавите членки и предадени на институция. В случай на документ, съставен от институция, равнопоставеността на страните и възможността на съответната институция да се защити могат да бъдат накърнени само в производството, по което тя е страна, а именно в производството, което по принцип се провежда пред съдилищата на Съюза.
71 За сметка на това в случай на документ, произхождащ от държава членка и свързан с висящи производства пред националните юрисдикции, по които държавата е страна, както е в настоящия случай, се взема предвид гаранцията за равнопоставеност на страните в тези национални производства. От това следва, че въпросът дали е реалистично италианските съдилища, сезирани с разглежданите национални производства, да отправят преюдициално запитване, е неотносим към настоящия случай (вж. в този смисъл определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 56—65).
72 Следователно третото твърдение, а именно че оповестяването на писмото на италианските органи от 17 октомври 2019 г. не е засегнало защитата на съдебното производство, трябва да се отхвърли.
73 От всичко изложено по-горе следва, че второто основание, както и жалбата в своята цялост, трябва да се отхвърлят, без да е необходимо да се разпорежда извършването на други действия по събиране на доказателства.
По съдебните разноски
74 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
75 Съгласно член 138 параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Италианската република следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) да понесе направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3) Италианската република понася направените от нея съдебни разноски.
da Silva Passos | Gervasoni | Półtorak |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 24 януари 2024 година.
Подписи