DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 20 september 2007 (*)
”Fördragsbrott – Bevarande av livsmiljöer – Vilda djur och växter – Särskilda skyddsområdet Valloni e steppe pedegarganiche”
I mål C‑388/05,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 24 oktober 2005 av,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av A. Aresu och D. Recchia, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. Fiengo, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna K. Schiemann, J. Makarczyk, L. Bay Larsen (referent) och C. Toader,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 3 maj 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien
– före den 28 december 1998, då Valloni e steppe pedegarganiche klassificerades som särskilt skyddsområde (nedan kallat SSO), har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 103, s. 1) (nedan kallat fågeldirektivet), genom att med avseende på planen benämnd ”områdesavtalet” och de projekt som däri beskrivs och som kunde antas komma att ha inverkan på livsmiljöerna och på arterna inom detta IBA (important bird area), nr 94 i förteckningen IBA 89 benämnt ”Promontorio del Gargano” och nr 129 (i förteckningen IBA 98) benämnt ”Promontorio del Gargano”, inte vidta lämpliga åtgärder för att undvika såväl förorening och försämring av livsmiljöerna som störningar som i icke ringa betydelse påverkar de vilda fåglarna, samt att detta faktiskt har orsakat en försämring av livsmiljöerna och störningar som påverkat de vilda fåglarna inom nämnda område, och
– efter den 28 december 1998, då Valloni e steppe pedegarganiche klassificerades som SSO, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter i enlighet med artiklarna 6.2–6.4 och 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EUT L 206, s. 7) (nedan kallat livsmiljödirektivet), genom att inte i enlighet med
– artikel 6.2 i detta direktiv vidta lämpliga åtgärder för att i SSO Valloni e steppe pedegarganiche undvika försämring av livsmiljöerna och habitaten samt störningar av de arter för vilka området har utsetts och som härrör från de projekt som redan slutförts inom ramen för områdesöverenskommelsen, och som är orsak till försämringen av livsmiljön och arternas habitat samt för störningarna av arterna i det berörda området,
– artikel 6.3 i nämnda direktiv göra en förhandsbedömning, i enlighet med bestämmelserna i nämnda artikel, av de projekt som inom ramen för områdesöverenskommelsen redan slutförts och som kunde ha stor inverkan på SSO Valloni e steppe pedegarganiche,
– artikel 6.4 i samma direktiv tillämpa det förfarande enligt vilket ett projekt kan genomföras trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området och då alternativa lösningar saknas, med hänvisning till tvingande orsaker av väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär eller faktorer som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allmänintresse. Kommissionen har inte heller underrättats om de kompensationsåtgärder som antagits för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande med avseende på de projekt i områdesöverenskommelsen vilka godkänts − trots dess konsekvenser för SSO Valloni e steppe pedegarganiche − för att bekämpa den socioekonomiska krisen och arbetslösheten som drabbat regionen Manfredonia.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 I artikel 4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
…
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
…
4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
3 I artikel 6.2 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
4 I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs ett förfarande för bedömningen av konsekvenserna i de skyddade områdena av planer eller projekt som kan komma att påverka dessa, medan det i artikel 6.3 i samma direktiv föreskrivs att kompensationsåtgärder under särskilda förhållanden skall vidtas om en plan eller ett projekt måste genomföras trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området i fråga.
5 I artikel 7 i livsmiljödirektivet föreskrivs att förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2−6.4 i detta direktiv ”skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare”.
Bakgrunden till tvisten och det administrativa förfarandet
6 I februari 2001 ingav Lega Italiana Protezione Uccelli (italienska fågelskyddsförbundet) ett klagomål till kommissionen enligt vilket det geografiska området benämnt Valloni e steppe pedegarganiche, som klassificerats som SSO den 28 december 1998, var föremål för ett flertal industri- och byggnadsprojekt som antingen redan var avslutade eller var under genomförande och som var skadliga för livsmiljön och för bevarandet av ett flertal av vilt förekommande eller passerande fågelarter i området.
7 I en skrivelse av den 22 augusti 2001 begärde kommissionen att Republiken Italien skulle underrätta dem om slutförda och planerade projekt inom nämnda område, i synnerhet de som härrörde från områdesöverenskommelsen för industriell utveckling av regionen Manfredonia som slutits mellan regionen Apulien och kommunen Manfredonia.
8 De italienska myndigheterna svarade genom skrivelser av den 6 december 2001 och den 15 februari 2002 från Republiken Italiens ständiga representation vid Europeiska unionen, och av den 13 februari 2003 från regionen Apulien.
9 Genom en skrivelse av den 19 december 2003 anmodade kommissionen Republiken Italien att inom en tidsfrist på två månader från delgivningen av skrivelsen inkomma med ett yttrande.
10 Republiken Italien besvarade inte nämnda skrivelse och kommissionen riktade därför den 9 juli 2004 ett motiverat yttrande till medlemsstaten.
11 Republiken Italien besvarade skrivelsen den 9 november 2004 och förklarade att den inom kort hade för avsikt att inkomma med ett svar angående de av kommissionen påtalade bristerna.
12 Eftersom något sådant svar inte inkom, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
13 Kommissionen drog emellertid tillbaka de grunder som avsåg åsidosättande av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet och det finns därför inte längre skäl att pröva dessa.
Talan
Parternas argument
14 Kommissionen gör gällande att områdesöverenskommelsen om industriell utveckling av regionen Manfredonia godkändes i mars 1998 och att utförandet av projekten påbörjats omedelbart samt att dessa skadat bevarandet av ett flertal av de fågelarter som lever eller passerar genom det geografiska området Valloni e steppe pedegarganiche, som den 28 december 1998 klassificerades som SSO. Projekten är alltjämt under genomförande.
15 Områdesöverenskommelsen godkändes utan att det antogs åtgärder för att förhindra förorening och försämring av livsmiljöerna och för att motverka störningar som påverkar fåglarna inom området Valloni e steppe pedegarganiche samt utan att det gjordes en förhandsbedömning avseende överenskommelsens inverkan på området.
16 Den italienska regeringen har erkänt att områdesöverenskommelsen godkändes i mars 1998 utan att det gjordes en förhandsbedömning avseende dess inverkan på området Valloni e steppe pedegarganiche. Republiken Italien medger att industrianläggningarna haft en direkt inverkan på fördärvandet av en prioriterad livsmiljö av gemenskapsintresse i detta område.
Domstolens bedömning
Situationen såsom den förelåg innan det geografiska området benämnt Valloni e steppe pedegarganiche klassificerades som SSO
17 I enlighet med artikel 4.4 i fågeldirektivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att i SSO undvika förorening och försämring av livsmiljöerna samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel.
18 Det framgår av domstolens rättspraxis att medlemsstaterna skall iaktta de skyldigheter som uppstår till följd av bland annat bestämmelsen i artikel 4.4 i fågeldirektivet, även om det berörda området inte har klassificerats som ett SSO, om så borde ha skett (se dom av den 18 mars 1999 i mål C‑166/97, kommissionen mot Frankrike, REG1999, s. I‑1719, punkt 38).
19 I detta hänseende skall det erinras om att domstolen ansett att inventeringen IBA, trots att den inte är rättsligt bindande för de berörda medlemsstaterna, innehåller vetenskaplig bevisning som kan användas för att bedöma om en medlemsstat har uppfyllt sin skyldighet att klassificera de områden som SSO som till antal och yta är mest lämpliga för att bevara skyddade arter (se, bland annat, dom av den 7 december 2000 i mål C‑374/98, kommissionen mot Frankrike, REG 2000, s. I‑10799, punkt 25).
20 Det är emellertid vedertaget att det geografiska området benämnt Valloni e steppe pedegarganiche som ligger i regionen Apulien i kommunen Manfredonia hyser sällsynta och skyddade vilda fågelarter, vilket ledde till att BirdLife International, år 1998, klassificerade området som IBA under benämningen ”Promontorio del Gargano”. Området har även klassificerats som IBA i IBA-inventeringen från år 1998.
21 Följaktligen borde nämnda område ha klassificerats som SSO före den 28 december 1998.
22 Det har inte bestritts att den industriella etableringen inom ramen för områdesöverenskommelsen har förstört en del av ett område i Valloni e steppe pedegarganiche som tidigare varit tillfredsställande skyddat och inverkat menligt på bevarandet av flera skyddade fågelarter som besöker området.
23 Domstolen konstaterar att Republiken Italien, före den 28 december 1998, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet och att kommissionens talan därför skall bifallas i den delen.
Situationen såsom den förelåg efter det att det geografiska området benämnt Valloni e steppe pedegarganiche klassificerades som SSO
24 Det skall härvid påpekas att för områden som klassificerats som SSO föreskrivs i artikel 7 i livsmiljödirektivet att förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 i fågeldirektivet skall ersättas av förpliktelser som uppstår till följd av bland annat artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, från och med dagen för genomförandet av det senare direktivet, eller dagen för klassificering i enlighet med fågeldirektivet om den dagen infaller senare (se dom av den 13 juni 2002 i mål C‑117/00, kommissionen mot Irland, REG 2002, s. I‑5335, punkt 25).
25 Området Valloni e steppe pedegarganiche klassificerades som SSO den 28 december 1998. Således var artikel 6.2 i livsmiljödirektivet tillämplig för nämnda område från och med detta datum.
26 Det finns härvid anledning att erinra om att det i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, och i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att i enlighet med stycke 1 i den sistnämnda artikeln i det klassificerade SSO undvika försämring av livsmiljöer samt störningar, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för de arter för vilka SSO har klassificerats (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Irland, punkt 26).
27 Av handlingarna i målet framgår emellertid att den situation som beskrivits i punkt 22 i denna dom har bestått efter den 28 december 1998. Det finns härvid anledning att erinra om att regionen Apulien, för att besvara de anmärkningar som kommissionen framförde i skrivelsen av den 7 juli 2004, angav att den beaktade behovet av att vidta lämpliga kompensationsåtgärder, såsom att utvidga SSO i fråga eller att utnämna ett nytt SSO med en med den skadade livsmiljön jämförbar flora och fauna.
28 Följaktligen är anmärkningarna avseende Republiken Italiens åsidosättande av skyldigheterna enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet välgrundade. Kommissionens talan skall således bifallas även på denna punkt.
29 Domstolen konstaterar därför att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, för perioden före den 28 december 1998, enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet och, för perioden efter detta datum, enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, genom att inte i SSO Valloni e steppe pedegarganiche vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt förhindra störningar av de arter för vilka områdena har utsetts.
Rättegångskostnader
30 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Republiken Italien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter, för perioden före den 28 december, enligt artikel 4.4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och, för perioden efter detta datum, enligt artikel 6.2 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att i det särskilda skyddsområdet Valloni e steppe pedegarganiche förhindra en försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter