ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)
16 oktober 2014 (*)
„Staatssteun – Elektriciteit – Preferent tarief – Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt is verklaard en de terugvordering ervan is gelast – Voordeel – Motiveringsplicht – Bedrag van de steun – Nieuwe steun”
In zaak T‑177/10,
Alcoa Trasformazioni Srl, gevestigd te Portoscuso (Italië), vertegenwoordigd door M. Siragusa, T. Müller-Ibold, F. Salerno, G. Scassellati Sforzolini en G. Rizza, advocaten,
verzoekster,
ondersteund door
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
interveniënte,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Di Bucci en É. Gippini Fournier als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 2010/460/EG van de Commissie van 19 november 2009 betreffende steunmaatregelen C 38/A/04 (ex NN 58/04) en C 36/B/06 (ex NN 38/06) die Italië ten uitvoer heeft gelegd ten faveure van Alcoa Trasformazioni (PB 2010, L 227, blz. 62),
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias, president, M. Kancheva en C. Wetter (rapporteur), rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 december 2013,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoekster, Alcoa Trasformazioni Srl, is een vennootschap naar Italiaans recht die eigenaar is van twee fabrieken die primair aluminium produceren, gelegen te Portovesme, in Sardinië (Italië), en Fusina, in Veneto (Italië). Deze zijn aan verzoekster verkocht door Alumix SpA in het kader van de privatisering van laatstgenoemde.
2 Na onderzoek van verschillende maatregelen ten gunste van Alumix bij gelegenheid van haar privatisering, waaronder de toekenning aan de door verzoekster verworven fabrieken van een preferent elektriciteitstarief door de Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL), de historische elektriciteitsleverancier in Italië, is de Commissie van de Europese Gemeenschappen in haar mededeling overeenkomstig artikel [88], lid 2, [EG] aan de andere lidstaten en overige belanghebbenden betreffende Italiaanse staatssteun voor Alumix, waarvan aan de Italiaanse Republiek is kennisgegeven en die op 1 oktober 1996 is bekendgemaakt (PB C 288, blz. 4; hierna: „Alumix-beslissing”), tot het oordeel gekomen dat dit tarief, dat tot 31 december 2005 van toepassing was, geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG was. In dit verband heeft zij onder meer overwogen dat „door voor de productie van primair aluminium [in de door verzoekster gekochte fabrieken] een tarief in rekening te brengen dat haar variabele kosten dekt[e] en een bijdrage [leverde] in haar vaste kosten, ENEL zich gedraagt [als een marktdeelnemer die onder normale marktvoorwaarden handelt], aangezien zij door het hanteren van deze tarieven elektriciteit kan leveren aan haar grootste industriële afnemers in regio’s waarin wat de elektriciteitsproductie betreft een grote overcapaciteit bestaat”.
3 De Autorità per l’energia elettrica e il gas (Italiaanse autoriteit voor elektriciteit en aardgas; hierna: „AEEG”) heeft bij besluit nr. 204/99 van 29 december 1999 het door haar gevoerde beheer over het elektriciteitstarief overgedragen aan de lokale elektriciteitsdistributeurs. De levering van elektriciteit aan verzoekster werd door ENEL, haar plaatselijke elektriciteitsdistributeur, aangerekend tegen het standaardtarief, en niet langer tegen het tarief bedoeld in artikel 2 van het ministerieel besluit van 19 december 1995 (GURI nr. 39 van 16 februari 1996, blz. 8; hierna: „ministerieel besluit van 1995”), dat, zoals aangegeven in het voorgaande punt, van toepassing was tot en met 31 december 2005. Ter compensatie van het verschil in de tarieven, heeft ENEL aan verzoekster een op haar elektriciteitsfactuur vermelde korting verleend die werd gefinancierd door een aan alle elektriciteitsverbruikers in Italië opgelegde parafiscale heffing.
4 Bij besluit nr. 148/04 van de AEEG van 9 augustus 2004 is de overheidsinstantie Cassa Conguaglio per il settore elettrico (Italiaans egalisatiefonds voor de elektriciteitssector; hierna: „egalisatiefonds”) in de plaats van de plaatselijke distributeurs belast met het beheer van het elektriciteitstarief. Op de grond hiervan betaalde het egalisatiefonds door middel van dezelfde parafiscale heffing aan verzoekster rechtstreeks het verschil terug tussen het door ENEL in rekening gebrachte tarief en het tarief dat bij het ministerieel besluit van 1995 was vastgesteld.
5 Vervolgens zijn eerst het besluit van de voorzitter van de raad van ministers van 6 februari 2004 (GURI nr. 93 van 21 april 2004, blz. 5; hierna: „ministerieel besluit van 2004”) vastgesteld, en daarna wetsbesluit nr. 35 van 14 maart 2005 (GURI nr. 111 van 14 mei 2005, blz. 4), dat na wijziging in een wet is omgezet bij wet nr. 80 van 14 mei 2005 (gewoon supplement bij GURI nr. 91 van 14 mei 2005; hierna: „wet van 2005”). Artikel 1 van het ministerieel besluit van 2004 is bedoeld om het voordeel van de preferente elektriciteitstarieven tot onder meer Portovesme Srl en Eurallumina SpA uit te breiden. Hoewel dit ook kon worden opgevat als bedoeld ter verlenging, tot juni 2007, van het preferent tarief waar verzoekster het voordeel van genoot, is dit in werkelijkheid niet op haar toegepast, zodat op haar het ministerieel besluit van 1995 van toepassing is gebleven tot aan de inwerkingtreding van artikel 11, lid 11, van de wet van 2005, waarbij het preferente tarief voor verzoeksters twee fabrieken is verlengd tot en met 31 december 2010.
6 Bedoeld tarief moest jaarlijks worden herzien door de AEEG, die op 13 oktober 2005 besluit nr. 217/05 heeft vastgesteld, krachtens hetwelk het preferent tarief afhankelijk van eventuele prijsstijgingen op de beurzen van Frankfurt am Main (Duitsland) en Amsterdam (Nederland) zou worden verhoogd, met een maximum van 4 % per jaar.
7 Noch het ministerieel besluit van 2004 noch artikel 11, lid 11, van de wet van 2005 is bij de Commissie aangemeld.
8 Bij een beslissing waarvan bij brief van 19 juli 2006 aan de Italiaanse Republiek is kennisgegeven, heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid met betrekking tot steunmaatregel C 36/06 (ex NN 38/06) – Preferent elektriciteitstarief voor energie-intensieve bedrijfstakken in Italië (samenvatting in PB C 214, blz. 5; hierna: „beslissing van 19 juli 2006”).
9 Op 29 november 2006 heeft verzoekster bij het Gerecht een beroep ingesteld dat primair strekte tot nietigverklaring van die beslissing voor zover zij betrekking had op het tarief voor de levering van elektriciteit aan haar beide fabrieken voor primair aluminium, of, subsidiair, nietigverklaring ervan voor zover de Commissie daarin het tarief als nieuwe steun kwalificeert.
10 Bij arrest van 25 maart 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissie (T‑332/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft het Gerecht het beroep verworpen. Genoemd arrest is in hogere voorziening bevestigd bij arrest van het Hof van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie (C‑194/09 P, Jurispr. blz. I‑6311).
11 De formele onderzoeksprocedure heeft geleid tot de vaststelling, op 19 november 2009, van besluit 2010/460/EG van de Commissie betreffende steunmaatregelen C 38/A/04 (ex NN 58/04) en C 36/B/06 (ex NN 38/06) die Italië ten uitvoer heeft gelegd ten faveure van Alcoa Trasformazioni (PB 2010, L 227, blz. 62; hierna: „bestreden besluit”). In artikel 1 daarvan wordt de staatssteun die de Italiaanse Republiek sinds 1 januari 2006 op onrechtmatige wijze heeft verleend ten gunste van verzoekster, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard.
12 In het bestreden besluit was de Commissie van oordeel dat noch de analyse waar zij in de Alumix-beslissing van was uitgegaan, noch de berekeningen die de Italiaanse autoriteiten en verzoekster hadden overgelegd om aan te tonen dat het preferent tarief dat aan haar was toegekend met de criteria in de Alumix-beslissing in overeenstemming waren, relevant waren. Zij heeft daarin aangegeven dat het bedrag van de terug te vorderen steun overeenstemde met het totaalbedrag van alle compensatiebetalingen die het egalisatiefonds aan verzoekster heeft uitgekeerd.
13 Ten aanzien van de fabriek in Veneto heeft de Commissie in artikel 2 van het bestreden besluit aangegeven dat de terug te vorderen steun betrekking had op de periode van 1 januari 2006 tot en met 19 november 2009, de datum van vaststelling van het bestreden besluit. Ten aanzien van de fabriek in Sardinië werd slechts gedeeltelijke terugvordering gelast, waarbij de terugvordering zag op de periode van 1 januari 2006 tot en met 18 januari 2007.
14 Uit bijlage 1 A bij het verzoekschrift volgt dat op 12 februari 2010 van het bestreden besluit aan verzoekster is kennisgegeven.
Procesverloop en conclusies van partijen
15 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 april 2010, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
16 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 mei 2010, heeft verzoekster een verzoek in kort geding ingediend, teneinde de opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit te verkrijgen, voor zover dit betrekking had op steunmaatregel C 36/B/2006 (ex NN 38/2006), in het kader waarvan zij eveneens heeft geconcludeerd tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
17 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 juli 2010, heeft de Italiaanse Republiek verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige procedure aan verzoeksters zijde.
18 Bij beschikking van de president van het Gerecht van 9 juli 2010, Alcoa Trasformazioni/Commissie (T‑177/10 R, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), is de vordering in kort geding afgewezen en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
19 De Commissie heeft het verweerschrift op 4 augustus 2010 ter griffie neergelegd.
20 Bij beschikking van 13 september 2010 heeft de president van de Eerste kamer van het Gerecht de Italiaanse Republiek toegelaten tot interventie.
21 De Italiaanse Republiek heeft de memorie in interventie op 26 november 2010 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
22 De repliek is, in de geregulariseerde versie, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 december 2010.
23 Op 1 februari 2011 heeft de griffie van het Gerecht opmerkingen van verzoekster over de memorie in interventie ontvangen.
24 De dupliek en de opmerkingen van de Commissie over de memorie in interventie zijn ter griffie van het Gerecht neergelegd op 1 maart 2011.
25 Bij beschikking van de president van het Hof van 14 december 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie [C‑446/10 P(R), niet gepubliceerd in de Jurisprudentie], is de hogere voorziening tegen de beschikking van 9 juli 2010, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, afgewezen.
26 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zesde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen. Vervolgens is de onderhavige zaak aan een nieuwe rechter-rapporteur, van diezelfde kamer, toegewezen.
27 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, waarnaar de onderhavige zaak dan ook is verwezen.
28 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
29 Partijen hebben ter terechtzitting van 12 december 2013 pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht. De Italiaanse Republiek, die in haar hoedanigheid van interveniënte naar behoren was opgeroepen, is – zonder het Gerecht hier van tevoren van in kennis te stellen – niet ter terechtzitting verschenen.
30 Verzoekster concludeert tot:
– nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op steunmaatregel C 36/B/06 (ex NN 38/06);
– verwijzing van de Commissie in de kosten.
31 De Commissie concludeert tot:
– verwerping van het beroep;
– verwijzing van verzoekster in de kosten.
32 De Italiaanse Republiek concludeert tot toewijzing van het beroep.
In rechte
33 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster zes middelen aan.
34 Deze hebben in wezen betrekking op: in de eerste plaats, de onrechtmatige kwalificatie als staatssteun aangezien een aan verzoekster toegekend voordeel ontbreekt; in de tweede plaats, een onrechtmatigheid als gevolg van de onjuiste bepaling van het bedrag van de steun, mocht het Gerecht uitgaan van de kwalificatie staatssteun; in de derde plaats, nog steeds uitgaand van die kwalificatie, de onjuiste karakterisering als exploitatiesteun aangezien het gaat om met de gemeenschappelijke markt verenigbare regionale steun, en zelfs gesteld dat het exploitatiesteun zou betreffen, subsidiabiliteit krachtens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (PB 1998, C 74, blz. 9); in de vierde plaats, schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en van de verdragsbepalingen over met de gemeenschappelijke markt verenigbare regionale steun; in de vijfde plaats, niet-inachtneming van het vertrouwensbeginsel, en in de zesde plaats, schending van wezenlijke vormvoorschriften.
35 Het Gerecht acht het opportuun om eerst het zesde middel, inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften, te onderzoeken.
Zesde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
36 Eerst moet uitspraak worden gedaan over de ontvankelijkheid van het zesde middel, die door de Commissie wordt bestreden.
37 Volgens de Commissie is dit middel zo weinig uitgewerkt dat het niet voldoet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Uit het onderzoek van het verzoekschrift en de repliek blijkt evenwel dat dit middel weliswaar zeer beknopt is uitgewerkt, maar dat verzoekster een middel aanvoert dat uit twee duidelijk aan te wijzen onderdelen bestaat, het ene over de gevolgen van de vermeende ongeldigheid van de beslissing van 19 juli 2006 voor de wettigheid van het bestreden besluit (punt 271 van het verzoekschrift) en het andere over een gebrekkige motivering van dat besluit (punt 272 van het verzoekschrift en punten 73 en 74 van de repliek). Dit middel dient dus ontvankelijk te worden verklaard.
38 Vervolgens moeten dan ook de twee onderdelen van het zesde middel elk op hun beurt worden onderzocht.
Eerste onderdeel van het zesde middel: procedurele onregelmatigheid als gevolg van de ongeldigheid van de beslissing van 19 juli 2006
39 Verzoekster stelt dat „pas na een geldige beslissing tot inleiding van het formele onderzoek, dat op tegenspraak verloopt, rechtmatig [een] eindbeslissing krachtens artikel 108, lid 2, VWEU [kan] worden vastgesteld” en dat „in het geval dat een beslissing tot inleiding van de procedure nietig wordt verklaard, die nietigverklaring tevens gevolgen heeft voor het bestreden besluit, waarvoor dan niet is voldaan aan een wezenlijk vormvoorschrift”.
40 Na echter te zijn uitgenodigd om zich uit te laten over de gevolgen die volgens haar moesten worden verbonden aan het arrest van 25 maart 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, bevestigd bij arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, waarin is erkend dat de beslissing van 19 juli 2006 in haar geheel rechtmatig is, heeft verzoekster ter terechtzitting verklaard dat zij het eerste onderdeel van haar zesde middel niet langer handhaafde, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
Tweede onderdeel van het zesde middel: schending van de motiveringsplicht
41 Met het tweede onderdeel van het zesde middel stelt verzoekster schending van de motiveringsplicht. Zij betoogt in dat verband dat „het [bestreden] besluit ernstige en veelvuldige motiveringsgebreken op essentiële punten vertoont” (punt 272 van het verzoekschrift), waarbij zij verwijst naar de „uitwerking van de eerste vier middelen” (zelfde punt van het verzoekschrift).
42 Meteen al moet het middel van niet-ontvankelijkheid dat de Commissie ten aanzien van het tweede onderdeel van het onderhavige middel heeft aangevoerd, worden afgewezen. Dit is eraan ontleend dat verzoeksters argumenten slechts betrekking hebben op de relevantie van de gronden, en niet op de toereikendheid van de motivering. Op de vraag naar de motivering wordt voor het eerst ingegaan in de punten 69 tot en met 74 en 78 en 79 van het verzoekschrift, over het ontbreken van een economische beoordeling op basis waarvan kan worden aangetoond dat aan verzoekster een voordeel is toegekend.
43 Vervolgens, en bovenal, is de repliek nauwkeuriger verwoord. Daarin wordt als schending van de motiveringsplicht aangevoerd dat er geen economische analyse is verricht op basis waarvan kon worden vastgesteld of aan verzoekster een voordeel is toegekend, dat niet is aangegeven wat de marktprijs moest zijn, dat geen rekening is gehouden met de regionale ontwikkeling en dat niet is toegelicht waarom de Virtual Power Plant (hierna: „VPP-programma”) moest worden afgewezen. Aangezien voor het overige een middel inzake schending van de motiveringsplicht van openbare orde is (arresten Hof van 1 juli 1986, Usinor/Commissie, 185/85, Jurispr. blz. 2079, punt 19, en 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 67), is het zelfs ontvankelijk wanneer het pas in repliek wordt aangevoerd [arrest Hof van 20 februari 1997, Commissie/Daffix, C‑166/95 P, Jurispr. blz. I‑983, punten 21 en 25, en arrest Gerecht van 6 juli 2011, i-content/BHIM (BETWIN), T‑258/09, Jurispr. blz. II‑3797, punt 47]. Dit geldt temeer wanneer het middel onvoldoende toegelicht in het verzoekschrift voorkomt en in het stadium van de repliek verder wordt uitgewerkt.
44 Voorts moet het verzoekschrift in het licht van de repliek worden gelezen en moet worden geoordeeld dat verzoekster de Commissie in het kader van het zesde middel niet verwijt dat zij bovengenoemde factoren niet in aanmerking heeft genomen, maar dat zij hen in het bestreden besluit niet heeft vermeld. Bijgevolg staat vast dat het tweede onderdeel van het zesde middel als zodanig ontvankelijk is.
45 Om te beginnen moet het loutere verwijzen naar inhoudelijke middelen worden onderzocht wat het tweede tot en met het vierde middel betreft. Vervolgens moeten de grieven die verzoekster in het verzoekschrift heeft opgenomen (in het kader van het eerste middel, waarnaar het zesde middel verwijst) en die zij in de repliek heeft aangevuld, worden onderzocht.
46 Wat het eerste geval betreft zij eraan herinnerd dat het middel ontleend aan schending van artikel 253 EG, het destijds toepasselijke artikel, dat is gericht tegen een ontbrekende of ontoereikende motivering, valt onder schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230 EG (arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 67, en arrest Gerecht van 13 januari 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie, T‑158/99, Jurispr. blz. II‑1, punt 97). Dat is niet het geval bij grieven die strikt genomen niet zijn gericht tegen een ontbrekende of ontoereikende motivering, maar in werkelijkheid samenvallen met de kritiek op de gegrondheid van het bestreden besluit en dus op de inhoudelijke rechtmatigheid van deze handeling (arrest Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 97, en arrest Gerecht van 14 januari 2009, Kronoply/Commissie, T‑162/06, Jurispr. blz. II‑1, punt 23). Deze moeten in het kader van een dergelijk middel worden afgewezen (arresten Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 97 en 98, en arrest Gerecht van 27 september 2012, Italië/Commissie, T‑257/10, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53).
47 Wat het tweede geval betreft, moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de door artikel 253 EG vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling, en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen.
48 De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin deze is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is de Commissie niet verplicht een standpunt te bepalen ten aanzien van alle door de belanghebbenden voorgedragen argumenten, maar kan zij volstaan met een uiteenzetting van de feiten en rechtsoverwegingen die in het bestek van haar besluit van wezenlijk belang zijn (arrest Hof van 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie, C‑350/88, Jurispr. blz. I‑395, punt 16; arresten Gerecht van 8 juli 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie, T‑198/01, Jurispr. blz. II‑2717, punten 59 en 60, en 28 maart 2012, Ryanair/Commissie, T‑123/09, punt 178).
49 Aan de hand van bovenstaande overwegingen moet worden onderzocht of de Commissie het bestreden besluit toereikend heeft gemotiveerd op het punt van in de eerste plaats de economische analyse die haar tot de conclusie heeft gebracht dat aan verzoekster een voordeel is toegekend, in de tweede plaats wat de marktprijs moest zijn, in de derde plaats het feit dat zij heeft onderzocht of de steun als regionale steun kon worden toegelaten en in de vierde plaats de redenen die haar ertoe hebben gebracht om het VPP-programma af te wijzen.
50 Aangaande in de eerste plaats de economische analyse die de Commissie tot de conclusie heeft gebracht dat aan verzoekster een voordeel is toegekend, volgt uit het onderzoek van het bestreden besluit dat de Commissie eerst heeft herinnerd aan de economische context waarbinnen de Alumix-beslissing moest worden geplaatst (punten 33‑38 van het bestreden besluit), om daarna de belangrijke ontwikkeling die de Italiaanse elektriciteitsmarkt had doorgemaakt te benadrukken (punten 39‑43 van het bestreden besluit), om tot slot een heel onderdeel (punt 6.2.1 van het bestreden besluit, „Aanwezigheid van een voordeel”) te wijden aan de analyse van de markt waarop verzoekster opereerde (punten 145‑158 van het bestreden besluit). Er met name aan herinnerend dat de Alumix-beslissing, die in een monopolistische context was vastgesteld, niet overdraagbaar was op de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt (punt 150 van het bestreden besluit), heeft de Commissie in lijn met het arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald (punt 71), benadrukt dat de „voorwaarden op de reële markt” in aanmerking moesten worden genomen (punt 146 van het bestreden besluit). Ook heeft zij gedetailleerd de specifieke aspecten van de Sardijnse markt uiteengezet (punten 155 en 226‑231 van het bestreden besluit).
51 Wat in de tweede plaats de marktprijs betreft, heeft de Commissie aangegeven dat de prijs die verzoekster had verkregen als gevolg van de tussenkomst van de Italiaanse Staat lager was dan hetgeen zij onder reële marktomstandigheden had kunnen verkrijgen en dat indien zij in staat was geweest dit verlaagde tarief rechtstreeks van een van de stroomleveranciers in de betrokken regio’s te verkrijgen, er geen enkele tussenkomst van de staat nodig was geweest (punt 145 van het bestreden besluit). In de punten 146 tot en met 152 van het bestreden besluit heeft zij uiteengezet waarom zij van oordeel was dat de door verzoekster gemaakte berekening van de marktprijs moest worden afgewezen, waarbij zij daarnaast in de punten 153 en 154 van het bestreden besluit heeft aangegeven dat die berekening onjuist was, omdat die overeenstemde met de marginale productiekosten van basislastcentrales, zijnde de goedkoopste centrales. De Commissie heeft benadrukt dat dergelijke kosten alleen buiten de piekuren op de markt kunnen worden verkregen, terwijl verzoekster niet alleen buiten de piekuren stroom verbruikt, maar 24 uur per dag. Tot slot heeft zij preciseringen gegeven ten aanzien van de marktprijs op Sardinië (punt 230 van het bestreden besluit), waarbij zij heeft aangegeven dat het tarief dat verzoekster had verkregen niet zou voldoen aan de criteria uit de zaak Alumix, voor zover die hier relevant zouden zijn (punt 155 van het bestreden besluit).
52 Wat in de derde plaats de subsidiabiliteit uit hoofde van de regionale ontwikkeling betreft, blijkt uit lezing van de punten 60 tot en met 67 van het bestreden besluit dat de Commissie deze mogelijkheid, anders dan verzoekster stelt, aan de hand van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen heeft onderzocht (punt 60 van het bestreden besluit), waarbij zij heeft aangetekend dat Veneto niet tot de steungebieden behoorde (punt 61 van het bestreden besluit), waardoor een van verzoeksters fabrieken werd uitgesloten. Wat de tweede fabriek betreft, die in Sardinië is gelegen, heeft de Commissie erop gewezen dat deze regio tot en met 31 december 2006 een steungebied was (punt 62 van het bestreden besluit), maar dat dit niet langer het geval was op basis van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (PB 2006, C 54, blz. 13), tenzij verzoekster in aanmerking zou komen voor de overgangsperiode van twee jaar „ten behoeve van de lineaire afbouw van bestaande regelingen voor exploitatiesteun” (punt 66 van het bestreden besluit). Zij is dus nagegaan of de steun noodzakelijk was (punt 63 van het bestreden besluit) en evenredig aan de regionale handicaps (punt 64 van het bestreden besluit), om tot een negatieve conclusie te komen. Ook heeft zij erop gewezen dat de steun niet degressief was in reële termen (punt 65 van het bestreden besluit), waarbij het haar al met al niet passend leek om „mede gelet op de twijfel bij en het verstorende karakter van de steun, de invoering van nieuwe exploitatiesteun voor een aantal maanden toe te staan om deze daarna geleidelijk te doen afbouwen” (punt 66 van het bestreden besluit). Tot slot heeft zij „twijfel geformuleerd” of het wel mogelijk was het gesubsidieerde tarief voor verzoekster goed te keuren „als regionale steun of op een andere grondslag” (punt 67 van het bestreden besluit).
53 Meer nog, het bestreden besluit omvat een heel onderdeel [punt 6.5.1, „Verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun (Sardinië)”] waarin het standpunt van de Commissie over dit onderwerp in een twintigtal punten is samengevat (punten 220‑240 van het bestreden besluit), meer bepaald wat de vraag naar de „bijdrage aan de regionale ontwikkeling” betrof (punt 6.5.1.2 en punten 232‑237 van het bestreden besluit).
54 Wat in de vierde plaats het VPP-programma betreft, dit is ook meerdere malen in het bestreden besluit vermeld. De Commissie omschrijft de chronologische volgorde van het geschil, waarbij zij aangeeft dat zij de „mogelijkheden” tot invoering van dit programma had overwogen (punt 18 van het bestreden besluit) en daarover met de Italiaanse Republiek brieven had uitgewisseld (punten 18‑20 van het bestreden besluit). Ook wordt vermeld dat met die lidstaat vergaderingen zijn belegd (zelfde punten van het bestreden besluit). Bovenal bevat het bestreden besluit een passage dat aan dit vraagstuk is gewijd [punt 6.5.3, „Het voorstel voor een Virtual Power Plant (VVP) op Sardinië”], die in twee onderdelen is verdeeld, gewijd aan de „beschrijving van de Italiaanse VPP” (punt 6.5.3.1 van het bestreden besluit) en de „verenigbaarheid van het tarief op basis van de VPP” (punt 6.5.3.2 van het bestreden besluit). Deze passage (punten 246‑259 van het bestreden besluit) bevat een gedetailleerde presentatie van het VPP-programma en de redenen waarom de Commissie „tot de bevinding [was] gekomen dat in deze zaak de VPP geen voldoende basis [kon] bieden voor de verenigbaarheid van de steun, niet voor een overgangsperiode na het van start gaan van de VPP, noch a fortiori voor de periode die aan die opstart van de VPP voorafgaat” (punt 253 van het bestreden besluit).
55 Dus op de vier punten die verzoekster in het bijzonder naar voren heeft geschoven, blijkt het bestreden besluit dus, verre van lacunes te vertonen, uitvoerig en beargumenteerd te zijn gemotiveerd, zodat verzoekster in staat is om de rechtvaardigingen voor de genomen maatregel te kennen en de Unierechter in staat is om zijn toezicht uit te oefenen.
56 Hieruit volgt dat het tweede onderdeel van het zesde middel moet worden afgewezen, zodat daarmee ook, gezien de afstand die van het eerste onderdeel is gedaan, dit middel moet worden afgewezen.
57 Thans moet verzoeksters vijfde middel worden onderzocht, omdat het Gerecht met dat onderzoek de juiste strekking van de Alumix-beslissing zal preciseren.
Vijfde middel: niet-inachtneming van het vertrouwensbeginsel
58 Verzoekster stelt dat de Commissie met de vaststelling van het bestreden besluit het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Het is van belang te benadrukken, zoals verzoekster overigens ook toegeeft, dat sommige van de argumenten die zij in het kader van dit middel aanvoert „reeds aan het Gerecht zijn voorgelegd in het kader van het beroep tot nietigverklaring van de beslissing [van 19 juli 2006]” (punt 225 van het verzoekschrift) en dat het „die heeft verworpen” (zelfde punt van het verzoekschrift). Verzoekster zou deze heronderzocht willen zien, met name vanwege de ruimere strekking van die argumenten en het feit dat het bestreden besluit niet van dezelfde aard is als de beslissing van 19 juli 2006. Bijgevolg moet dus rekening houdend met het rechterlijk antwoord van het Gerecht en vervolgens het Hof, maar zonder zich daartoe te beperken, worden geantwoord op de vijf onderdelen van het vijfde middel. Deze hebben in de eerste plaats betrekking op het gewettigd vertrouwen dat de Italiaanse Republiek en verzoekster konden hebben in het feit dat de betrokken steun bestaande steun was, en geen nieuwe steun, omdat de gevolgen ervan voor verzoekster constant zijn gebleven, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 88 EG (artikel 108 VWEU, dat verzoekster heeft ingeroepen, is ratione temporis niet van toepassing); in de tweede plaats, het gewettigd vertrouwen dat is ontstaan als gevolg van het feit dat de Commissie, die volgens verzoekster op de hoogte was van de wijzigingen in het recht na afloop van de termijn voorzien in het ministerieel besluit van 1995, niet op de vaststelling van nieuwe bepalingen van Italiaans recht heeft gereageerd, waardoor verzoekster in de veronderstelling verkeerde dat de betrokken steun als bestaande steun moest worden beschouwd; in de derde plaats, het feit dat de Alumix-beslissing onbegrensd is in de tijd; in de vierde plaats, het bijzonder gewettigd vertrouwen dat is ontstaan als gevolg van de omstandigheid dat het tarief dat bij het ministerieel besluit van 1995 is ingevoerd, werd geacht geen staatssteun te zijn, en in de vijfde plaats, de versterking van het gewettigd vertrouwen van verzoekster door de houding van de Commissie tijdens de formele onderzoeksprocedure, die met name in de brief van 19 januari 2007 tot uitdrukking komt.
59 Alvorens het onderhavige middel en de verschillende onderdelen ervan te onderzoeken, moet eerst in herinnering worden gebracht wat het vertrouwensbeginsel dekt en aan welke voorwaarden moet zijn voldaan opdat het toepassing vindt.
60 Op het vertrouwensbeginsel, een fundamenteel beginsel van het Unierecht (arrest Hof van 14 oktober 1999, Atlanta/Europese Gemeenschap, C‑104/97 P, Jurispr. blz. I‑6983, punt 52), kan iedere marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich beroepen (arresten Hof van 11 maart 1987, Van den Bergh en Jurgens en Van Dijk Foods Products (Lopik)/EEG, 265/85, Jurispr. blz. 1155, punt 44, en 24 maart 2011, ISD Polska e.a./Commissie, C‑369/09 P, Jurispr. blz. I‑2011, punt 123; arrest Gerecht van 27 september 2012, Producteurs de légumes de France/Commissie, T‑328/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 18). Wanneer echter een voorzichtig en bezonnen handelaar de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (arrest Hof van 1 februari 1978, Lührs, 78/77, Jurispr. blz. 169, punt 6, en arrest van 25 maart 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 102). Voor een beroep op bescherming van het gewettigd vertrouwen moet aan drie cumulatieve voorwaarden zijn voldaan. In de eerste plaats moet de betrokkene van het bestuur van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen gegronde verwachtingen wekken bij degene tot wie zij zijn gericht. In de derde plaats moeten de toezeggingen verenigbaar zijn met de toepasselijke regels (zie arrest Producteurs de légumes de France/Commissie, reeds aangehaald, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61 Wat meer bepaald de toepasselijkheid van dit beginsel op het gebied van staatssteun betreft, moet worden gepreciseerd dat, gelet op de fundamentele functie die de aanmeldingsplicht heeft voor de effectiviteit van het door de Commissie uitgeoefende toezicht op overheidssteun, dat een dwingend karakter heeft, ondernemingen die steun genieten in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen kunnen hebben in de rechtmatigheid van die steun, wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is toegekend, en dat een behoedzame marktdeelnemer normaliter in staat moet zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. In het bijzonder kan de steunontvanger, indien een steunmaatregel ten uitvoer is gelegd die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld zodat deze volgens artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig is, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van die steun (zie in die zin arrest Producteurs de légumes de France/Commissie, reeds aangehaald, punten 20 en 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak), behalve wanneer zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen (arrest Gerecht van 30 november 2009, Frankrijk en France Télécom/Commissie, T‑427/04 en T‑17/05, Jurispr. blz. II‑4315, punt 263).
62 In het licht van bovenstaande overwegingen moeten achtereenvolgens het derde, tweede, vierde, eerste en vijfde onderdeel van het onderhavige middel worden onderzocht.
Derde onderdeel van het vijfde middel: onbegrensdheid in de tijd van de Alumix-beslissing
63 Aangezien de Commissie zich in de Alumix-beslissing heeft uitgesproken over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de steun die is ingevoerd bij het ministerieel besluit van 1995, waarvan de geldigheid uitdrukkelijk op 31 december 2005 verstreek, kan haar beslissing niet langer werken in de tijd dan de maatregel die daarvan het voorwerp was. Zoals de Commissie er terecht aan herinnert in haar verweerschrift, bevat het arrest van 25 maart 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald (punten 105 en 106), reeds een dergelijke redenering. Deze heeft bijval gekregen van het Hof, aangezien dat heeft geoordeeld dat de vaststellingen van de Commissie in de Alumix-beslissing verzoekster niet tot de rechtmatige overtuiging konden brengen dat de conclusies van die beslissing ook zouden gelden voor het tarief dat is onderzocht in de beslissing van 19 juli 2006 (arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 134) en dat het Gerecht terecht had geoordeeld dat de Alumix-beschikking bij verzoekster geen gewettigd vertrouwen kon wekken dat de conclusies van die beschikking blijvend zouden zijn (arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 135).
64 Om die redenen moet dus het derde onderdeel van het vijfde middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het vijfde middel: gewettigd vertrouwen als gevolg van het uitblijven van een reactie van de Commissie na de vaststelling van nieuwe bepalingen van Italiaans recht
65 Benadrukt moet worden dat indien de Alumix-beslissing slechts gold voor de duur van de steun die was ingevoerd bij ministerieel besluit van 1995, ook het uitblijven van een reactie van de Commissie niet zo kan worden opgevat dat dit bij verzoekster gewettigd vertrouwen heeft gewekt.
66 In de eerste plaats moet namelijk worden opgemerkt dat verzoeksters redenering berust op een onjuiste premisse, daar zij betoogt dat de litigieuze bepalingen de Commissie bekend waren, terwijl hier moet worden bepaald of deze door de Italiaanse Republiek bij die instelling waren aangemeld. Ten aanzien van het ministerieel besluit van 2004 volgt uit het bestreden besluit (punten 1‑3 van dat besluit) dat het op initiatief van de Commissie was, die door diverse artikelen uit de pers op de hoogte was geraakt, dat deze lidstaat inlichtingen heeft verstrekt. Ten aanzien van de wet van 2005 volgt eveneens uit de stukken in het dossier, zoals bevestigd ter terechtzitting, dat artikel 11, lid 11, van die wet, in tegenstelling tot artikel 11, lid 12, daarvan, niet bij de Commissie is aangemeld, zoals het Hof overigens reeds had vastgesteld (arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 16). Bijgevolg moet de hierboven in punt 61 in herinnering gebrachte rechtspraak worden toegepast, volgens welke de steunontvanger geen gewettigd vertrouwen kan hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van die steun, indien een steunmaatregel ten uitvoer is gelegd die niet vooraf bij de Commissie is aangemeld.
67 Het is ook tevergeefs dat wordt gesteld dat de Commissie niet heeft gehandeld, aangezien de betrokken inlichtingen zijn verstrekt in het kader van procedures die de Commissie zelf heeft ingeleid. In die omstandigheden kan geen gewettigd vertrouwen zijn gewekt als gevolg van het feit dat de Commissie na aanmelding niet zou hebben gehandeld, aangezien noch het stilzitten noch de aanmelding zijn aangetoond.
68 In de tweede plaats, en hoe dan ook, kan niet worden weersproken dat in de onderhavige zaak geen nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen zijn gedaan.
69 Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het vijfde middel worden afgewezen.
Vierde onderdeel van het vijfde middel: gewettigd vertrouwen als gevolg van het feit dat het tarief dat bij het ministerieel besluit van 1995 is ingevoerd, werd geacht geen staatssteun te zijn
70 Uit hetgeen is aangegeven in het kader van het onderzoek van het derde onderdeel van het vijfde middel volgt dat het ministerieel besluit van 1995, dat beperkt was in de tijd omdat het op 31 december 2005 verstreek, en dat voorwerp was van de Alumix-beslissing, alleen voor de betrokken periode niet kon worden geacht staatssteun te zijn. Zoals het Hof heeft geoordeeld ten aanzien van de analyse van het Gerecht op dit punt (arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 135), kon verzoekster er niet gewettigd op vertrouwen dat de conclusies van die beslissing blijvend zouden zijn.
71 Het vierde onderdeel van het vijfde middel dient dus te worden afgewezen.
Eerste onderdeel van het vijfde middel: gewettigd vertrouwen in het karakter van bestaande steun als gevolg van de constante gevolgen die de steun voor verzoekster heeft gehad
72 Zoals volgt uit de rechtspraak die hierboven in herinnering is gebracht in de punten 60 en 61 kan een marktdeelnemer zich alleen op schending van het vertrouwensbeginsel beroepen wanneer hij voorzichtig, bezonnen en behoedzaam is geweest. In die omstandigheden had verzoekster erop moeten letten dat het preferente tarief waarvan zij krachtens het ministerieel besluit van 1995 het voordeel genoot, dat per definitie afweek van het normale tarief, voor de duur van 10 jaar gold en dat zij geen enkele zekerheid had dat dit zou worden verlengd. Voorts kon zij niet onwetend zijn van het mechanisme voor de bepaling van het preferente tarief dat zij aanvankelijk kreeg of van het feit dat daarin meerdere ontwikkelingen waren geweest ten aanzien waarvan de Commissie nog geen standpunt had hoeven innemen. Bovendien is het juist gezien die ontwikkelingen onterecht dat wordt gewezen op de constante gevolgen van het preferente tarief dat bij het ministerieel besluit van 1995 is ingevoerd, aangezien daarin meerdere afwijkingen zijn geweest, meer bepaald als gevolg van de jaarlijkse actualisering ervan, waarvoor krachtens de wet van 2005, zoals uitgelegd door de AEEG, een maximum van 4 % van het tarief gold (zie punt 6 hierboven en punten 49 en 50 van het bestreden besluit).
73 Gelet op een en ander kon verzoekster, als voorzichtig, bezonnen en behoedzaam marktdeelnemer, geen gewettigd vertrouwen hebben in het feit dat het aanvankelijke tarief blijvend zouden zijn en als bestaande steun zou worden beschouwd, terwijl er sinds de Alumix-beslissing juist merkbare ontwikkelingen in het tarief waren geweest, en zulks ondanks dat zij het voordeel van een preferent tarief is blijven genieten.
74 Derhalve dient het eerste onderdeel van het vijfde middel te worden afgewezen.
Vijfde onderdeel van het vijfde middel: versterking van het gewettigd vertrouwen van verzoekster door de houding van de Commissie tijdens de formele onderzoeksprocedure, die met name in de brief van 19 januari 2007 tot uitdrukking komt
75 Het feit dat de Commissie bij brief van 19 januari 2007 in discussie is getreden met de Italiaanse Republiek (en niet met verzoekster) over het VPP-programma (punten 18‑20 van het bestreden besluit), kon niet alleen geen weerslag hebben op de vraag of de steun bestaande steun was, zoals verzoekster wil doen erkennen voor de maatregelen die ter uitvoering van de litigieuze Italiaanse bepalingen zijn vastgesteld, en derhalve op het gewettigd vertrouwen dat zij ten onrechte meent te mogen baseren op de conclusies van de Commissie in de Alumix-beslissing, maar kon vooral per definitie geen nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen inhouden, omdat die brief de aanzet was voor besprekingen over de mogelijkheid tot het vaststellen van overgangsmaatregelen.
76 Hieruit volgt dat het vijfde onderdeel van het vijfde middel en daarmee het middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
77 De vier overige middelen van het beroep zullen worden onderzocht in de volgorde waarin zij in verzoeksters geschriften voorkomen.
Eerste middel: onrechtmatige kwalificatie als staatssteun aangezien een aan verzoekster toegekend voordeel ontbreekt
78 Het eerste middel, waarmee verzoekster schending van artikel 107 VWEU (in werkelijkheid artikel 87 EG dat ratione temporis van toepassing is) aanvoert, bestaat uit verschillende onderdelen. Het eerste is gewijd aan de omvang van de rechterlijke toetsing op staatssteungebied en de motiveringsplicht die op dat gebied op de Commissie rust. Wat dat laatste punt betreft is in het kader van het onderzoek van het tweede onderdeel van het zesde middel geoordeeld dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de vereisten van artikel 253 EG. In het kader van de algemene overwegingen ten aanzien van de toetsing door de Unierechter op staatssteungebied, wordt geen concrete grief aangevoerd die de onrechtmatigheid van het bestreden besluit moet aantonen, zodat deze niet ter zake dienend zijn.
79 Samengevat bestaat het eerste middel in wezen uit drie argumenten: de Commissie had moeten oordelen dat de criteria die in de Alumix-beslissing waren neergelegd, van toepassing waren, zodat zij tot dezelfde conclusie als in die beslissing had moeten komen, namelijk dat geen sprake is van staatssteun (punten D en E van het eerste middel); het stond aan de Commissie om een economische analyse te verrichten om te bepalen of aan verzoekster eventueel een voordeel was toegekend (punt B van het eerste middel); dit zou hoe dan ook hebben ingehouden dat de Commissie als kader voor haar redenering een normaal functionerende markt zou hebben genomen (punt C van het eerste middel).
80 Deze drie punten moeten achtereenvolgens worden onderzocht.
81 Aangaande de kritiek dat de Commissie de criteria in de Alumix-beslissing niet-toepasselijk heeft geacht, moet worden gepreciseerd dat dit geen kwestie van de temporele werkingssfeer daarvan is, waarop reeds in het kader van het onderzoek van het vijfde middel is geantwoord, maar de kwestie van economische en juridische wijzigingen die sindsdien zijn opgetreden en die het onmogelijk maken om opnieuw een vergelijkbare beslissing te nemen. Zoals de Commissie terecht heeft uiteengezet, „is het moeilijk een nog grotere wijziging voor te stellen dan de overgang van een door een leverancier toegepaste prijs naar een door de staat gesubsidieerd tarief” (punt 54 van het verweerschrift).
82 Terwijl in het eerste geval het aan verzoekster toegekende tarief gelijk kon zijn aan de korting die een leverancier, zelfs in een monopoliesituatie (in casu ENEL), toekent aan een van zijn belangrijkste klanten (zie in dat verband punten 36 en 37 van het bestreden besluit), zijn de maatregelen die voorwerp zijn van het bestreden besluit een prijskorting die door de Italiaanse autoriteiten is vastgesteld, die door een parafiscale heffing wordt gefinancierd, waardoor aan verzoekster het verschil kan worden terugbetaald tussen het normale tarief dat aan de ondernemingen in rekening wordt gebracht en het preferent tarief dat haar is toegekend. Aangezien uit de aard van het destijds ingevoerde preferent tarief volgt dat verzoekster zich door het egalisatiefonds het verschil tussen het door ENEL aan ondernemingen in rekening gebrachte tarief en het tarief dat bij het ministerieel besluit van 1995 was vastgesteld, liet terugbetalen, volstaat die enkele vaststelling als grondslag voor de constatering dat verzoeksters fabrieken niet de volledige last droegen die normaal voor hun rekening kwam (zie in die zin arrest van 25 maart 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 68, en arrest van 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald, punt 83).
83 De Commissie heeft dus niet het recht geschonden met haar oordeel dat de criteria in de Alumix-beslissing niet op de onderhavige zaak konden worden toegepast.
84 Wat het tweede punt aangaat heeft de Commissie, zoals is uiteengezet in het kader van het onderzoek van het tweede onderdeel van het zesde middel, vele aanwijzingen van economische aard gegeven die zowel op de ontwikkeling van de markt (einde van het monopolie) en de kenmerken van verzoeksters fabrieken (bijvoorbeeld analyse van de Sardijnse elektriciteitsmarkt) betrekking hadden. Zij heeft dus in overeenstemming met artikel 87 EG gehandeld, dat vereist dat de Commissie vaststelt of een economisch voordeel is toegekend aan de begunstigde onderneming (zie in die zin arresten Gerecht van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, Jurispr. blz. II‑435, punten 251 en 257, en 3 maart 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commissie, T‑163/05, Jurispr. blz. II‑387, punt 98). De Commissie hoefde geen andere argumenten uiteen te zetten, aangezien het bestaan van een aan verzoekster toegekend voordeel resulteert uit de loutere omschrijving van het mechanisme dat was ingevoerd. De complexe economische evaluaties die vereist zijn om bijvoorbeeld het criterium van een particuliere investeerder in een markteconomie toe te passen, zouden geen enkel nut hebben gehad aangezien het hier om een compensatiemechanisme gaat dat uit een parafiscale heffing wordt gefinancierd, dat bedoeld is om een onderneming te bevrijden van de betaling van een deel van de elektriciteitskosten die nodig zijn voor de productie van haar producten die zij op het grondgebied van de Unie in de handel brengt. De Commissie was dus niet gehouden om een verdergaande economische analyse te verrichten dan zij in het bestreden besluit heeft gedaan.
85 Wat verzoeksters derde argument aangaat, over het feit dat de Commissie vanuit het kader van een normale markt had moeten redeneren en niet de bestaande markt, volstaat het eraan te herinneren dat het vaste rechtspraak is dat een steunmaatregel op zich moet worden beoordeeld, en niet aan de hand van doelstellingen zoals bijvoorbeeld de correctie van een markt waarop de mededinging niet volmaakt functioneert (zie in die zin arrest Hof van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑372/97, Jurispr. blz. I‑3679, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86 Het eerste middel is dus ongegrond.
Tweede middel: onrechtmatigheid als gevolg van de onjuiste bepaling van het bedrag van de steun
87 Er dient aan te worden herinnerd dat de Commissie in het bestreden besluit de betrokken steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard en de gedeeltelijke terugvordering ervan heeft gelast. Het is in het kader van dat laatste aspect dat de vraag naar de bepaling van het bedrag van de steun rijst.
88 Volgens vaste rechtspraak vereist geen enkele bepaling van het Unierecht dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt. Het volstaat dat het besluit van de Commissie de gegevens bevat aan de hand waarvan de adressaat ervan zonder buitensporige moeilijkheden dit bedrag zelf kan vaststellen (arresten Hof van 12 oktober 2000, Spanje/Commissie, C‑480/98, Jurispr. blz. I‑8717, punt 25, en 18 oktober 2007, Commissie/Frankrijk, C‑441/06, Jurispr. blz. I‑8887, punt 29; arrest Gerecht van 15 juni 2010, Mediaset/Commissie, T‑177/07, Jurispr. blz. II‑2341, punt 181).
89 Het bestreden besluit voldoet aan die vereisten, aangezien daarin, zoals overigens ook is aangegeven in de beschikking van 9 juli 2010, Alcoa Trasformazioni/Commissie, reeds aangehaald (punt 11), de methode is vermeld aan de hand waarvan dit bedrag kan worden berekend, zonder het exacte bedrag van de terug te vorderen steun te noemen. Dit stemt overeen met het verschil tussen het contractuele tarief en het gesubsidieerde tarief, hetgeen op zijn beurt overeenstemt met de compensatiebetalingen die de onderneming in de betrokken periode heeft ontvangen (punt 285 van het bestreden besluit). Artikel 1 van het bestreden besluit verwijst uitdrukkelijk naar dat punt. Artikel 2 van bedoeld besluit preciseert dat over dit bedrag rente verschuldigd is en bepaalt hoe deze moet worden berekend. Tot slot volgt uit het onderzoek van dat artikel dat de Commissie wat de fabriek in Sardinië betreft heeft afgezien van de terugvordering van de steun voor de periode van 19 januari 2007 tot 19 november 2009.
90 Het tweede middel is derhalve ongegrond.
Derde middel: primair, onjuiste kwalificatie als exploitatiesteun en, subsidiair, subsidiabiliteit krachtens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen
91 Gepreciseerd moet worden dat verzoeksters derde middel een beperkte draagwijdte heeft, omdat het alleen betrekking heeft op de fabriek in Sardinië, aangezien Veneto geen regio is waarin regionale steun krachtens artikel 87, lid 3, sub a, EG kan worden uitgekeerd. In het bestreden besluit (punt 240 van dat besluit) en het verweerschrift preciseert de Commissie dat Sardinië in 2006 is opgehouden een steungebied te zijn. Bijgevolg hoeven de twee onderdelen van het derde middel alleen te worden onderzocht voor zover zij betrekking hebben op de onrechtmatigheid van de steun voor de Sardijnse fabriek in de periode voorafgaand aan deze datum.
Primair, onjuiste kwalificatie van de betrokken steun als exploitatiesteun
92 In het kader van haar betwisting van de analyse van de Commissie dat de betrokken steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, betoogt verzoekster dat dit geen exploitatiesteun is die in beginsel als zodanig van de werkingssfeer van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen is uitgesloten (punten 4.15 tot en met 4.17 van die richtsnoeren). Zij beroept zich er met name op dat de betrokken maatregel tijdelijk van aard is en hoofdzakelijk bedoeld is als regionale steun. Dit betoog kan echter niet overtuigen. Verzoekster heeft immers gedurende 15 jaar een preferent tarief gekregen (sinds de inwerkingtreding van het ministerieel besluit van 1995 tot aan de kennisgeving van het bestreden besluit, en meer bepaald artikel 4 ervan, krachtens hetwelk de Italiaanse Republiek alle uitstaande betalingen van de betrokken steun moest annuleren). Voorts had het preferent tarief niet alleen betrekking op Sardinië maar ook Veneto. Hoe dan ook is het vaste rechtspraak dat exploitatiesteun steun is die bedoeld is om een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen (arresten Hof van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, Jurispr. blz. I‑6857, punt 30, en 21 juli 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, C‑459/10 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 34; arrest Kronoply/Commissie, reeds aangehaald, punt 75). Derhalve was de betrokken steun, op basis waarvan verzoekster de kosten van haar stroomverbruik kon verlagen, hetgeen per definitie onder het lopend beheer valt, wel degelijk exploitatiesteun. Dit geldt temeer daar het productieproces van aluminium bijzonder energie-intensief is (punt 74 van het bestreden besluit), zodat de aankoop van elektriciteit voor verzoeksters functioneren van wezenlijk belang was.
93 Het eerste onderdeel van het derde middel moet dus worden afgewezen.
Subsidiair, subsidiabiliteit krachtens de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen
94 Ook als het om exploitatiesteun zou gaan, was het mogelijk om de steun voor subsidiabele regio’s uitzonderlijk goed te keuren krachtens artikel 87, lid 3, sub a, EG, vooropgesteld dat deze gerechtvaardigd was op grond van zijn bijdrage tot de regionale ontwikkeling en zijn aard en de hoogte ervan evenredig was aan de handicaps die hij moest wegnemen. Deze steun moest beperkt zijn in de tijd en degressief zijn. Verzoekster is subsidiair van mening dat de Commissie had moeten erkennen dat haar Sardijnse fabriek uit dien hoofde subsidiabel was. Dit betoog kan niet slagen.
95 Om te beginnen, en alleen al daarom mocht de Commissie weigeren om er vanuit te gaan dat de steun kon worden uitgekeerd uit hoofde van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, was de betrokken steun geenszins degressief (punten 65 en 239 van het bestreden besluit), ondanks dat er voor de tariefverhoging een maximum van 4 % gold. Benadrukt moet namelijk worden dat de geplafonneerde verhoging van het nominale bedrag van het preferent tarief niet ipso facto leidt tot een verlaging van de compensatie voor de begunstigde van dat tarief, aangezien de reële kosten van de elektriciteit voor de aanbieder hoger kunnen zijn dan hetgeen hij de begunstigde op grond van het preferent tarief in rekening brengt, zelfs verhoogd met 4 %. Zoals de Commissie dus terecht heeft aangegeven, zonder te zijn weersproken, was het preferent tarief alleen degressief wanneer de gemiddelde nettoprijzen in de Unie naar omlaag gingen, en progressief in alle andere gevallen.
96 Vervolgens heeft de Commissie geheel overtuigend uiteengezet waarom de betrokken steun niet duurzaam tot de regionale ontwikkeling bijdroeg. Zo heeft zij er in de punten 235 en 236 van het bestreden besluit aan herinnerd dat verzoekster zelf heeft erkend dat de Sardijnse locatie niet levensvatbaar was zonder het voordeel van het preferent tarief en heeft zij aangetoond dat, zelfs rekening houdend met de toekomstige gevolgen voor de marktprijs van de aanleg van nieuwe infrastructuur (een gasleiding en een onderzeese kabel), de prijs die zou worden verkregen vergelijkbaar zou zijn met die in de rest van Italië, maar nooit op de prijs van 30 EUR per megawatt zou uitkomen, wat „nodig is om een smelterij winstgevend te maken” (punt 235 van het bestreden besluit). Dus verre van dankzij de betrokken steun de motor voor toekomstige ontwikkeling van het eiland te zijn, was verzoeksters fabriek volledig afhankelijk van het preferent tarief.
97 Aangezien de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen tot slot voor subsidiabiliteit vereisen dat de steun evenredig is aan de handicaps die moeten worden verholpen, heeft de Commissie onderzocht of het preferent tarief overeenstemde met het verschil dat bij andere afnemers tussen Sardinië en het Italiaanse schiereiland kon worden geconstateerd. Zij heeft opgemerkt dat de terugbetaling aan verzoekster veel hoger was dan het verschil dat elders kon worden geconstateerd (punt 238 van het bestreden besluit). In die omstandigheden kan verzoekster niet dienstig stellen dat de betrokken steun evenredig was, en daarmee dat sprake was subsidiabiliteit.
98 Aangezien niet aan die criteria was voldaan, heeft de Commissie terecht overwogen dat dit eraan in de weg stond dat het preferent tarief in Sardinië uit hoofde van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen kon worden toegekend.
99 Hieruit volgt dat het tweede onderdeel van het derde middel eveneens moet worden afgewezen, en daarmee het derde middel in zijn geheel.
Vierde middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en van artikel 107, lid 3, VWEU wat het VPP-programma betreft
100 Verzoekster meent dat de Commissie, met haar brief van 19 januari 2007 en meer in het algemeen met haar houding ten aanzien van de beoordeling van het VPP-programma, ernstig en kennelijk het beginsel van behoorlijk bestuur en artikel 107, lid 3, VWEU (in werkelijkheid, gelet op de datum van vaststelling van het bestreden besluit, artikel 87, lid 3, EG) heeft geschonden.
101 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat tot de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures geboden waarborgen met name het beginsel van behoorlijk bestuur behoort, dat voor de bevoegde instelling de verplichting inhoudt om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arrest Hof van 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Jurispr. blz. I‑5469, punt 14, en arrest Gerecht van 23 september 2009, Estland/Commissie, T‑263/07, Jurispr. blz. II‑3463, punt 99).
102 Vervolgens moet worden benadrukt dat de Commissie in punt 281 van het bestreden besluit heeft erkend dat het lange aanslepen van het in 2007 gestarte overleg over het VPP-programma, ook al was dit in ruime mate ook aan de trage reactie van de Italiaanse Republiek op het voorstel te wijten, „niet strookte met het beginsel van behoorlijk bestuur en invloed [had] gehad op het handelen van de begunstigde onderneming in de loop van de onderzoekprocedure”.
103 Ofschoon het Gerecht geenszins is gebonden aan de beoordeling die de Commissie eventueel van haar eigen gedrag maakt en zijn eigen toezicht op de rechtmatigheid van het bestreden besluit moet uitoefenen, is het in het kader van dat toezicht wel gebonden aan het petitum en het exacte voorwerp van het bestreden besluit.
104 Voor zover de schending van het beginsel van behoorlijk bestuur dus gelegen zou zijn in de aarzelingen van de Commissie en het feit dat haar onderzoek van het VPP-programma wat de fabriek in Sardinië aangaat niet snel genoeg zou zijn verlopen, moet worden opgemerkt dat de Commissie „het niet opportuun [heeft geacht] voor de Sardijnse productielocatie de terugvordering te gelasten voor de periode begrepen tussen de dagtekening van de brief (19 januari 2007) en het tijdstip van [het bestreden besluit]” (punt 282 van het bestreden besluit). Artikel 2, lid 1, van het bestreden besluit geeft die analyse weer. Aangezien dit niet de rechtmatigheid van het bestreden besluit kan aantasten voor zover het de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt betreft, en dit geen weerslag heeft op het bedrag van de steun waarvan de Commissie de terugvordering heeft gelast voor de periode na 18 januari 2007 wat de Sardijnse fabriek betreft, moet het middel inzake schending van het beginsel van behoorlijk bestuur worden afgewezen, omdat het gedeeltelijk niet ter zake dienend is.
105 Bij lezing van dat middel blijkt echter dat verzoekster dit in een ruimer perspectief plaatst, in het onderdeel met als opschrift „Wijze waarop de Commissie de administratieve procedure heeft geleid”, waarbij zij haar argument daarop baseert dat het getalm, als we haar mogen geloven, te wijten is aan de combinatie van de volgende factoren:
– de inhoud van de Alumix-beslissing, waarin de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de maatregelen die ten uitvoer waren gebracht bij het ministerieel besluit van 1995 geen staatssteun waren;
– het stilzitten van de Commissie nadat zij in kennis was gesteld van de wijzigingen in de aanvankelijke steun;
– het feit dat zij ten aanzien van het ministerieel besluit van 2004 een onderzoek gericht tegen nieuwe begunstigden van het preferent tarief heeft ingeleid, maar niet tegen haar;
– de vaststelling van de beslissing van 19 juli 2006;
– de vaststelling van het bestreden besluit, nadat het VPP-programma als hypothese was losgelaten.
106 Deze verschillende factoren kunnen noch afzonderlijk noch in hun geheel beschouwd, schending van het beginsel van behoorlijk bestuur opleveren. In de eerste plaats is er immers aan herinnerd dat verzoekster op basis van de Alumix-beslissing niet kon menen dat de werking ervan langer zou zijn dan de 10 jaar waarin het ministerieel besluit van 1995 voorzag voor de toekenning van het preferent tarief waarvan zij het voordeel genoot. In de tweede plaats kan de Commissie niet verweten worden dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur niet in acht heeft genomen, wanneer die instelling, wegens gedrag dat uitsluitend aan een derde kan worden toegerekend, niet in staat is geweest om behoorlijk te besturen. In de onderhavige zaak staat vast dat de niet-aanmelding van het ministerieel besluit van 2004 en artikel 11, lid 11, van de wet van 2005 door de Italiaanse Republiek, gedrag dat onrechtmatig is, de reden is waarom de Commissie geen standpunt heeft kunnen innemen zoals zij had moeten doen indien de aanmeldingsprocedure voor staatssteun in acht zou zijn genomen. Zoals bovendien is aangegeven in de punten 65 tot en met 67 hierboven, heeft de Commissie niet stilgezeten na de vaststelling van nieuwe bepalingen door de Italiaanse autoriteiten, maar bij laatstgenoemde om de inlichtingen verzocht die zijn nodig achtte. In de derde plaats heeft zowel het Gerecht als het Hof geoordeeld dat de beslissing van 19 juli 2006 rechtmatig was, daaronder begrepen voor zover daarin het aan verzoekster gewijde luik gescheiden was van dat van de nieuwe begunstigden van het preferent tarief, die bij ministerieel besluit van 2004 zijn aangewezen. In de vierde plaats is zojuist in punt 104 hierboven in herinnering gebracht dat de vertraging als gevolg van het starten van discussies rond het VPP-programma, dat vervolgens als hypothese is losgelaten, voor de Commissie aanleiding was om daar zelf rekening mee te houden en af te zien van de terugvordering van het bedrag van de daarop betrekking hebbende steun, hetgeen duidelijk niet een onbehoorlijke bestuurshandeling kan zijn.
107 Aangaande tot slot de gestelde schending van artikel 87, lid 3, EG als gevolg van het verzuim van de Commissie om de gevolgen van het VPP-programma in Sardinië te beoordelen, moet eraan worden herinnerd dat de Commissie terecht in het bestreden besluit heeft overwogen dat dit programma geen voldoende basis kon bieden voor de verenigbaarheid van de steun, niet voor een overgangsperiode na het van start gaan van het VPP-programma, noch a fortiori voor de periode die aan die opstart van het VPP-programma voorafgaat (punt 253 van het bestreden besluit). Aangezien Sardinië aan het einde van 2006 niet langer een steungebied uit hoofde van die bepaling was en de discussie tussen de Commissie en de Italiaanse Republiek begin 2007 is aangevangen, kan de Commissie artikel 87, lid 3, EG niet hebben geschonden als gevolg van het feit dat de Commissie dit programma niet in aanmerking heeft willen nemen, dit terwijl in artikel 87, lid 1, EG als algemeen beginsel is opgenomen dat staatssteun verboden is en de uitzonderingen restrictief moeten worden uitgelegd (arresten Hof van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, Jurispr. blz. I‑3925, punt 20, en 23 februari 2006, Atzeni e.a., C‑346/03 en C‑529/03, Jurispr. blz. I‑1875, punt 79; arrest Gerecht van 2 december 2008, Nuova Agricast en Cofra/Commissie, T‑362/05 en T‑363/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 80).
108 Uit een en ander volgt dat het vierde middel moet worden afgewezen.
109 Aangezien geen van de zes middelen kon slagen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
110 Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie krachtens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te worden verwezen, met inbegrip van die van de procedure in kort geding. Overeenkomstig artikel 87, lid 4, van dat Reglement zal de Italiaanse Republiek, interveniënte in het geding, haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Alcoa Trasformazioni Srl zal haar eigen kosten en die van de Europese Commissie dragen, met inbegrip van die van de procedure in kort geding.
3) De Italiaanse Republiek zal haar eigen kosten dragen.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 oktober 2014.
ondertekeningen