Sag T-602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
mod
Europa-Kommissionen
Rettens (Fjerde Afdeling) dom af 24. januar 2024
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokument, der er fremsendt i forbindelse med en EU-pilotprocedure om momsrefusion – dokument, der hidrører fra en medlemsstat – afslag på aktindsigt – medlemsstatens forudgående samtykke – undtagelse vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer – begrundelsespligt«
1. Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed
(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)
(jf. præmis 18)
2. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde
(Art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
(jf. præmis 21)
3. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at udbrede dokumenter – medlemsstatens pligt til at fremlægge en specifik formel anmodning for at gøre indsigelse – fravær
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 5)
(jf. præmis 23)
4. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – den berørte institutions forpligtelse til at rådføre sig med medlemsstaten, inden den træffer afgørelse – tilsidesættelse – konsekvenser
(Art. 4, stk. 3 TEU; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1049/2001, art. 4, stk. 4 og 5)
(jf. præmis 24 og 25)
5. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at udbrede dokumenter – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3, og art. 4, stk. 5)
(jf. præmis 33 og 35-37)
6. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at udbrede dokumenter – proceduremæssige konsekvenser – medlemsstatens og EU-institutionens pligt til at begrunde afgørelsen om afslag på aktindsigt – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3, og art. 4, stk. 5)
(jf. præmis 38-41 og 48-50)
7. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at udbrede dokumenter – Unionens retsinstansers kompetence til at efterprøve det velbegrundede i afslaget – fuldstændig efterprøvelse af anvendelse af de undtagelser, der er fremsat på grundlag af en materiel vurdering foretaget af den berørte medlemsstat
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3, og art. 4, stk. 5)
(jf. præmis 52)
8. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af retslige procedurer – anvendelsesområde – dokumenter, der ikke alene er udarbejdet med henblik på en retslig procedure, men som vil kunne skade de berørte nationale myndigheders forsvar i den pågældende procedure – omfattet – betingelser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, andet led)
(jf. præmis 54-58, 61, 62 og 64-67)
9. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af retslige procedurer – anvendelsesområde – dokumenter, der ikke alene er udarbejdet med henblik på en retslig procedure, men som vil kunne skade de berørte nationale myndigheders forsvar i den pågældende procedure – garanti for processuel ligestilling i de nationale retslige procedurer – bedømmelseskriterier – sandsynligheden for, at den nationale domstol vil foretage en præjudiciel forelæggelse – udelukkelse
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, andet led)
(jf. præmis 69-71)
Sammendrag
I forbindelse med et søgsmål med påstand om annullation af en afgørelse fra Kommissionen om afslag på aktindsigt i et dokument, der hidrører fra en medlemsstat, har Retten i sin dom tydeliggjort sondringen mellem det formelle krav om begrundelse af et afslag på aktindsigt og den materielle lovlighed af et sådant afslag. Den har desuden præciseret de nærmere regler for indhentning af det i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede forudgående samtykke (1) til udbredelse af dokumenter, der hidrører fra medlemsstaterne, og betingelserne for anvendelse af undtagelsen om beskyttelse af retslige procedurer ved de nationale domstole (2), når der foreligger sådanne dokumenter, og i forbindelse med en mulig præjudiciel forelæggelse.
Som led i en EU-pilotprocedure (3), der er indledt som følge af en klage indgivet af sagsøgeren, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), havde Kommissionen anmodet de italienske myndigheder om at præcisere de nærmere regler for refusion af uberettiget opkrævet moms af den italienske miljøhygiejneafgift. Efter at Kommissionen havde informeret sagsøgeren om, at den på grundlag af de italienske myndigheders svar havde besluttet ikke at indlede en traktatbrudssag med begrundelse i disse myndigheders manglende overholdelse af EU-retten, anmodede sagsøgeren Kommissionen om en kopi af de italienske myndigheders svar.
I sit oprindelige svar gav Kommissionen afslag på aktindsigt i dette dokument med den begrundelse, at udbredelse af dokumentet ville skade beskyttelsen af verserende retslige procedurer i Italien i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001. Kommissionen bekræftede i den anfægtede afgørelse (4) afslaget på aktindsigt som følge af de italienske myndigheders indsigelse mod udbredelse af den pågældende skrivelse i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 på grundlag af undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 2, andet led.
Rettens bedømmelse
For det første påpegede Retten, at begrundelsespligten udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra spørgsmålet om begrundelsens materielle rigtighed, idet denne er omfattet af den omtvistede retsakts materielle lovlighed. En utilstrækkeligt begrundet retsakt i den materielle begrundelses forstand er en retsakt, der ikke gør det muligt at forstå, hvorfor, på hvilket grundlag eller af hvilken grund den er blevet vedtaget, mens begrundelserne for en retsakt, der er dens årsager og begrundelser, kan være tilstrækkeligt kendte og forståelige, men utilstrækkelige til at begrunde den retligt, eftersom de ikke er underbyggede, relevante eller i overensstemmelse med gældende bestemmelser.
For det andet hvad angår sagsøgerens argumenter om, at det var ulovligt at støtte den anfægtede afgørelse på artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, når de italienske myndigheder ikke reelt har modsat sig udbredelsen, navnlig forud for Kommissionens indledende svar, fastslog Retten, at det hverken følger af denne bestemmelse eller af retspraksis, at den medlemsstat, hvorfra det pågældende dokument hidrører, først skal indgive en specifik formel anmodning til den berørte institution, og at det heller ikke kræves, at medlemsstaten udtrykkeligt gør nævnte bestemmelse gældende. Der er intet i affattelsen af den pågældende bestemmelse, der er en procedureregel vedrørende proceduren for vedtagelse af en unionsafgørelse, der indikerer, at medlemsstaten skal indgive en formel anmodning, og at dens indsigelse ikke kan tages i betragtning i forbindelse med vedtagelsen af nævnte afgørelse, hvis den ikke har indgivet en sådan. Medlemsstaten er således ikke forpligtet til at gennemføre to faser for at modsætte sig udbredelse af et af dens dokumenter ved først at anmode Kommissionen om ikke at udbrede det pågældende dokument uden dens forudgående samtykke, og dernæst ved at nægte at give dette samtykke.
Det følger ligeledes heraf, at den omstændighed, at den berørte medlemsstat er blevet hørt i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, ikke udelukker en efterfølgende anvendelse af samme forordnings artikel 4, stk. 5. Disse to bestemmelser udelukker ikke hinanden gensidigt, men skal snarere opfattes som en bestemmelse om tredjeparter generelt (stk. 4) og en bestemmelse, der finder anvendelse på bestemte tredjeparter, nemlig medlemsstaterne, idet ordlyden af erklæring nr. 35 til Amsterdamtraktaten er anført (stk. 5).
Med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, navnlig ved at give den berørte medlemsstat mulighed for at kræve, at den skal give forudgående samtykke til udbredelse af et dokument hidrørende fra denne medlemsstat, har Retten anført, at det endvidere også kræves, at denne medlemsstat informeres om, at der er fremsat begæring om aktindsigt i dokumentet, hvilket netop er genstanden for den i samme forordnings artikel 4, stk. 4, omhandlede rådføring.
For det tredje forkastede Retten sagsøgerens argument om, at en simpel bekræftelse af, at det er særligt sandsynligt, at de berørte italienske domstole vil foretage en præjudiciel forelæggelse, ikke er tilstrækkeligt til at begrunde indsigelsen mod udbredelse af de italienske myndigheders skrivelse.
Den påpegede ganske vist, at for at undtagelsen vedrørende beskyttelse af retslige procedurer kan finde anvendelse på dokumenter, der ikke er blevet udarbejdet som led i en bestemt retslig procedure, skal de begærede dokumenter på tidspunktet for vedtagelsen af den afgørelse, hvormed der gives afslag på aktindsigt i disse dokumenter, have en relevant forbindelse enten med en retslig procedure, der verserer for Unionens retsinstanser, og i forbindelse med hvilken den pågældende institution har påberåbt sig undtagelsen, eller med en verserende procedure ved en national ret, forudsat at der i denne procedure rejses spørgsmål om fortolkningen eller gyldigheden af en EU-retsakt, således at en præjudiciel forelæggelse forekommer særligt sandsynlig i forhold til sagens baggrund.
Denne retspraksis vedrører imidlertid dokumenter udarbejdet af institutionerne selv, og ikke som i den foreliggende sag dokumenter, der hidrører fra medlemsstaterne og er fremsendt til en institution. Hvad angår et dokument udarbejdet af en institution kan skaden på princippet om processuel ligestilling og på den berørte institutions evne til at forsvare sig kun gøre sig gældende i sager, som institutionen er part i, dvs. sager, der principielt er anlagt ved Unionens retsinstanser.
Når der derimod er tale om et dokument, der hidrører fra en medlemsstat, og som har tilknytning til verserende procedurer ved de nationale domstole, som staten er part i, som det er tilfældet i den foreliggende sag, er det garantien for processuel ligestilling, der tages i betragtning. Det følger heraf, at spørgsmålet, om det er særligt sandsynligt, at de italienske domstole, ved hvilke nationale procedurer verserer, vil foretage en præjudiciel forelæggelse, er irrelevant i den foreliggende sag.