Asia T-602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 24.1.2024
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Arvonlisäveron palauttamista koskevassa EU Pilot ‑menettelyssä toimitettu asiakirja – Jäsenvaltiosta peräisin oleva asiakirja – Tutustumisoikeuden epääminen – Jäsenvaltion etukäteen antama suostumus – Tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskeva poikkeus – Perusteluvelvollisuus
1. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Perustelujen puuttuminen tai puutteellisuus – Aineellista lainmukaisuutta koskevasta perusteesta erillinen peruste
(SEUT 263 ja SEUT 296 artikla)
(ks. 18 kohta)
2. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus
(SEUT 296 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)
(ks. 21 kohta)
3. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiosta peräisin olevat asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta asiakirjoja – Jäsenvaltiolla ei ole velvollisuutta tehdä erityistä muodollista pyyntöä vastustuksen esittämiseksi
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohta)
(ks. 23 kohta)
4. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin Jäsenvaltiosta peräisin olevat asiakirjat Asianomaisen toimielimen velvollisuudet, jotka liittyvät jäsenvaltion kuulemiseen ennen päätöksen tekemistä – Laiminlyönti – Seuraukset
(SEU 4 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla 4 ja 5 kohta)
(ks. 24 ja 25 kohta)
5. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin Jäsenvaltiosta peräisin olevat asiakirjat Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta asiakirjoja – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 ja 5 kohta)
(ks. 33 ja 35–37 kohta)
6. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin Jäsenvaltiosta peräisin olevat asiakirjat Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta asiakirjoja – Menettelylliset seuraukset Jäsenvaltion ja unionin toimielimen velvollisuus perustella päätös, jolla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 ja 5 kohta)
(ks. 38–41 ja 48–50 kohta)
7. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin Jäsenvaltiosta peräisin olevat asiakirjat Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta asiakirjoja – Unionin tuomioistuinten toimivalta valvoa, onko kieltäytyminen perusteltua – Täysimääräinen valvonta niiden poikkeusten sovellettavuudesta, joihin on vedottu jäsenvaltion suorittaman aineellisen arvioinnin perusteella
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 ja 5 kohta)
(ks. 52 kohta)
8. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tuomioistuinkäsittelyn suoja – Soveltamisala – Asiakirjat, joita ei ole laadittu yksinomaan yhtä tuomioistuinmenettelyä varten mutta jotka voivat vaarantaa asianomaisten kansallisten viranomaisten puolustautumismahdollisuudet mainitussa menettelyssä – Kuuluminen poikkeuksen soveltamisalaan – Edellytykset
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)
(ks. 54–58, 61, 62 ja 64–67 kohta)
9. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tuomioistuinkäsittelyn suoja – Soveltamisala – Asiakirjat, joita ei ole laadittu yksinomaan yhtä tuomioistuinmenettelyä varten mutta jotka voivat vaarantaa asianomaisten kansallisten viranomaisten puolustautumismahdollisuudet mainitussa menettelyssä – Menettelyllisen yhdenvertaisuuden takaaminen kansallisissa tuomioistuinmenettelyissä – Arviointiperusteet – Todennäköisyys sille, että kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön – Ei kuulu arviointiperusteisiin
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)
(ks. 69–71 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu kanne, jossa vaaditaan kumoamaan Euroopan komission päätös evätä oikeus tutustua jäsenvaltiosta peräisin olevaan asiakirjaan, selventää tuomiollaan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämiseen liittyvän muodollisen perusteluvaatimuksen ja tällaisen epäämisen aineellisen laillisuuden välistä eroa. Se täsmentää lisäksi yksityiskohtaisia sääntöjä asetuksen N:o 1049/2001(1) 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun etukäteen annettavan suostumuksen saamiseksi jäsenvaltioista peräisin olevien asiakirjojen luovuttamisen osalta sekä tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisedellytyksiä kansallisissa tuomioistuimissa(2), kun kyse on tällaisista asiakirjoista mahdollisen ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä.
Komissio pyysi kantajana olevan Veneziana Energia Risorse idriche Territorio Ambiente Servizi SpA:n (Veritas) tekemän kantelun johdosta aloitetussa EU Pilot -menettelyssä(3) Italian viranomaisilta selvitystä Italian ympäristöhygieniamaksusta (TIAI-maksu) perusteettomasti kannetun arvonlisäveron palauttamista koskevista järjestelyistä. Komission ilmoitettua kantajalle, että se oli Italian viranomaisten vastauskirjeen perusteella päättänyt olla aloittamatta rikkomusmenettelyä siitä, etteivät kyseiset viranomaiset ole noudattaneet unionin oikeutta, kantaja pyysi komissiolta jäljennöstä Italian viranomaisten vastauksesta.
Komissio epäsi alkuperäisessä vastauksessaan oikeuden tutustua tähän vastaukseen sillä perusteella, että sen luovuttaminen vahingoittaisi Italiassa vireillä olevien tuomioistuinmenettelyjen suojaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla. Komissio vahvisti riidanalaisessa päätöksessä(4) kieltäytyvänsä luovuttamasta kirjettä sen jälkeen, kun Italian viranomaiset olivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla vastustaneet kyseisen kirjeen luovuttamista saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn tutustumisoikeutta koskevan poikkeuksen perusteella.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa ensinnäkin, että perusteluvelvollisuus on olennainen menettelymääräys, joka on erotettava perustelujen paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta. Muodollisen perusteluvelvollisuuden kannalta riittämättömästi perusteltu toimi on toimi, jonka perusteella ei voida ymmärtää, miksi, millä perusteella tai mistä syystä se on toteutettu, vaikka toimen perustelut, jotka ovat sen syyt ja oikeuttamisperusteet, voivat olla riittävästi tiedossa ja ymmärrettäviä, mutta ne eivät riitä oikeuttamaan toimea oikeudellisesti, koska niiden tueksi ei ole esitetty näyttöä tai ne eivät merkityksellisiä taikka sovellettavien säännösten mukaisia.
Kantajan väitteestä, jonka mukaan riidanalaisessa päätöksessä on väitetysti lainvastaisesti tukeuduttu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaan, kun Italian viranomaiset eivät olleet tosiasiallisesti vastustaneet asiakirjan luovuttamista etenkään ennen komission alkuperäisen vastauksen toimittamista, unionin yleinen tuomioistuin toteaa toiseksi, ettei kyseisestä säännöksestä eikä oikeuskäytännöstä ilmene, että voidakseen esittää vastustuksensa kyseisen asiakirjan laatineen jäsenvaltion on ensin tehtävä erityinen muodollinen pyyntö asianomaiselle toimielimelle, eikä myöskään edellytetä, että jäsenvaltio vetoaa nimenomaisesti mainittuun säännökseen. Kyseisen säännöksen, joka on unionin päätöksentekomenettelyä koskeva luonteeltaan menettelyllinen säännös, sanamuodosta ei ilmene mitään, minkä mukaan jäsenvaltion olisi esitettävä muodollinen hakemus, jota ilman jäsenvaltion vastustusta ei voida ottaa huomioon kyseistä päätöstä tehtäessä Vastustaakseen jonkin laatimansa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista jäsenvaltion ei siten tarvitse toimia kahdessa vaiheessa eli ensin pyytää komissiota olemaan luovuttamatta kyseistä asiakirjaa ilman sen etukäteen antamaa suostumusta ja sitten kieltäytyä antamasta suostumustaan.
Tästä seuraa myös, että se, että asianomaista jäsenvaltiota kuullaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdan nojalla, ei sulje pois saman asetuksen 4 artiklan 5 kohdan myöhempää soveltamista. Näitä kahta säännöstä ei nimittäin ole tarkoitettu toisensa poissulkeviksi vaan pikemminkin toinen niistä on tarkoitettu yleisesti kolmansia osapuolia koskevaksi säännökseksi (4 kohta) ja toinen säännökseksi, jota sovelletaan tiettyihin kolmansiin osapuoliin, joita ovat jäsenvaltiot, ja joka vastaa Amsterdamin sopimukseen liitettyä julistusta N:o 35 (5 kohta).
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan tehokkaan soveltamisen takaamiseksi muun muassa antamalla asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus vaatia etukäteisen suostumuksensa pyytämistä laatimansa asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemiseen kyseiselle jäsenvaltiolle on lisäksi ilmoitettava tähän asiakirjaan tutustumista koskevasta hakemuksesta, mikä on nimenomaan saman asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa säädetyn kuulemisen tarkoitus.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää kantajan väitteen, jonka mukaan pelkkä väite siitä, että on erittäin todennäköistä, että asianomaiset italialaiset tuomioistuimet esittävät ennakkoratkaisupyynnön, ei riitä oikeuttamaan Italian viranomaisten kirjeen luovuttamisesta kieltäytymistä.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tosin, että jotta tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevaa poikkeusta voitaisiin soveltaa asiakirjoihin, joita ei ole laadittu tietyn oikeudenkäynnin yhteydessä, edellytyksenä on, että pyydetyillä asiakirjoilla on niihin tutustumista koskevan oikeuden epäävän päätöksen tekohetkellä merkityksellinen yhteys joko unionin tuomioistuimissa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin, jonka osalta kyseinen toimielin vetoaa tähän poikkeukseen, tai kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin, mikäli siinä tulee esille unionin oikeuden toimen tulkintaa tai pätevyyttä koskeva kysymys siten, että kun otetaan huomioon asian asiayhteys, ennakkoratkaisupyynnön esittäminen vaikuttaa erityisen todennäköiseltä.
Kyseinen oikeuskäytäntö koskee kuitenkin toimielinten itsensä laatimia asiakirjoja eikä jäsenvaltioista peräisin olevista ja toimielimelle toimitetuista asiakirjoista, kuten käsiteltävässä tapauksessa. Toimielimen laatiman asiakirjan osalta kyseisen toimielimen menettelyllinen yhdenvertaisuus ja puolustautumismahdollisuudet voivat vaarantua vain sellaisissa menettelyissä, joihin se osallistuu, eli menettelyissä, jotka lähtökohtaisesti käydään unionin tuomioistuimissa.
Sitä vastoin kun on kyse asiakirjasta, joka on peräisin jäsenvaltiosta ja joka liittyy kansallisissa tuomioistuimissa vireillä oleviin oikeudenkäynteihin, joissa tämä valtio on asianosainen, kuten käsiteltävässä tapauksessa, huomioon otetaan menettelyllisen yhdenvertaisuuden takaaminen näissä kansallisissa oikeudenkäynneissä. Tästä seuraa, ettei merkitystä ole sillä, oliko erittäin todennäköistä, että italialaiset tuomioistuimet, joissa kyseessä olevat kansalliset oikeudenkäynnit olivat vireillä, esittävät ennakkoratkaisupyynnön.