Causa T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 24 gennaio 2024
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documento comunicato nell’ambito di una procedura EU Pilot di rimborso dell’IVA – Documento proveniente da uno Stato membro – Diniego di accesso – Previo accordo dello Stato membro – Eccezione relativa alla tutela dei procedimenti giurisdizionali – Obbligo di motivazione»
1. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Difetto o insufficienza di motivazione – Motivo distinto da quello vertente sulla legalità sostanziale
(Artt. 263 e 296 TFUE)
(v. punto 18)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di motivazione – Portata
(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
(v. punto 21)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Obbligo dello Stato membro di presentare una domanda formale specifica per proporre opposizione – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 5)
(v. punto 23)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Obblighi dell’istituzione di cui trattasi in materia di consultazione dello Stato membro prima di adottare una decisione – Violazione – Conseguenze
(Art. 4, § 3, TUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 4 e 5)
(v. punti 24, 25)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1‑3 e 5)
(v. punti 33, 35‑37)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Implicazioni procedurali – Obbligo di motivazione della decisione di diniego di accesso incombente allo Stato membro e all’istituzione dell’Unione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1‑3 e 5)
(v. punti 38‑41, 48‑50)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Competenza del giudice dell’Unione a controllare la fondatezza del diniego – Controllo completo dell’applicabilità delle eccezioni dedotte sulla base della valutazione di merito effettuata da detto Stato membro
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1‑3 e 5)
(v. punto 52)
8. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela delle procedure giurisdizionali – Ambito di applicazione – Documenti non elaborati ai soli fini di un procedimento giurisdizionale, ma atti a recare pregiudizio alla capacità delle autorità nazionali interessate di difendersi in detto procedimento – Inclusione – Presupposti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
(v. punti 54‑58, 61, 62, 64‑67)
9. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela delle procedure giurisdizionali – Ambito di applicazione – Documenti non elaborati ai soli fini di un procedimento giurisdizionale, ma atti a recare pregiudizio alla capacità delle autorità nazionali interessate di difendersi in detto procedimento – Garanzia della parità delle armi nei procedimenti giurisdizionali nazionali – Criteri di valutazione – Plausibilità di un rinvio pregiudiziale da parte dell’organo giurisdizionale nazionale – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)
(v. punti 69‑71)
Sintesi
Chiamato a pronunciarsi su un ricorso diretto all’annullamento di una decisione della Commissione europea recante diniego di accesso a un documento proveniente da uno Stato membro, il Tribunale chiarisce, con la sua sentenza, la distinzione tra l’obbligo formale di motivazione di un diniego di accesso ai documenti e la legittimità sostanziale di tale diniego. Esso precisa, inoltre, le modalità di ottenimento del previo accordo di cui all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 (1), per quanto riguarda la divulgazione di documenti proveniente da Stati membri, nonché le condizioni di applicazione dell’eccezione relativa alla tutela dei procedimenti giurisdizionali, dinanzi ai giudici nazionali(2), in presenza di tali documenti e nel contesto di un possibile rinvio pregiudiziale.
Nell’ambito di una procedura EU Pilot (3)avviata a seguito di una denuncia della ricorrente, la Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), la Commissione aveva chiesto alle autorità italiane chiarimenti in merito alle modalità di rimborso dell’IVA indebitamente fatturata sulla tariffa di igiene ambientale italiana (TIAI). Dopo essere stata informata dalla Commissione del fatto che, in considerazione della lettera di risposta delle autorità italiane, essa aveva deciso di non avviare una procedura d’infrazione per inosservanza del diritto dell’Unione da parte di tali autorità, la ricorrente ha chiesto alla Commissione una copia della risposta delle autorità italiane.
Nella sua risposta iniziale, la Commissione ha negato l’accesso a tale risposta, con la motivazione che la sua divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela delle procedure giurisdizionali in corso in Italia, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Con la decisione impugnata (4), la Commissione ha confermato la sua decisione di diniego di divulgazione, a seguito dell’opposizione alla divulgazione della lettera in questione da parte delle autorità italiane, in forza dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, sulla base dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del medesimo regolamento.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale rammenta che l’obbligo di motivazione costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso. Un atto insufficientemente motivato, ai sensi dell’obbligo di motivazione formale, è quello che non consente di comprendere perché, su quale fondamento o per quale ragione esso sia stato adottato, mentre i punti della motivazione di un atto, che costituiscono le sue ragioni e giustificazioni, possono essere sufficientemente conosciuti e comprensibili, ma insufficienti per giustificarlo giuridicamente, in quanto non sono suffragati dalle disposizioni applicabili, né pertinenti o conformi alle stesse.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo al fatto che la decisione impugnata sarebbe stata adottata sul fondamento, asseritamente illegittimo, dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, in assenza di opposizione effettiva alla divulgazione da parte delle autorità italiane, in particolare prima della risposta iniziale della Commissione, il Tribunale indica che non risulta né da tale disposizione né dalla giurisprudenza che, per poter proporre opposizione, sia necessario che lo Stato membro, autore del documento di cui trattasi, presenti previamente una domanda formale specifica all’istituzione interessata e non è neppure richiesto che lo Stato membro invochi espressamente detta disposizione. Nel testo di quest’ultima, che è una disposizione di carattere procedurale dedicata al processo di adozione di una decisione dell’Unione, nulla indica che lo Stato membro debba presentare una domanda formale, senza la quale l’opposizione da esso espressa non può essere presa in considerazione nell’adozione di detta decisione. Pertanto, lo Stato membro non è tenuto a procedere in due tempi per opporsi alla divulgazione di uno dei suoi documenti, dapprima chiedendo alla Commissione di non divulgare il documento di cui trattasi senza il suo previo accordo, e poi rifiutando di concedere tale accordo.
Ne consegue altresì che il fatto che lo Stato membro interessato sia stato consultato ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 non esclude la successiva applicazione dell’articolo 4, paragrafo 5, del medesimo regolamento. Infatti, queste due disposizioni non sono state concepite nel senso che una esclude l’altra, ma piuttosto nel senso che una è relativa ai terzi in generale (paragrafo 4) e l’altra si applica a terzi specifici che sono gli Stati membri e riprende la dichiarazione n. 35 allegata al Trattato di Amsterdam (paragrafo 5).
Inoltre, per garantire l’effettiva applicazione dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, in particolare offrendo allo Stato membro interessato la possibilità di richiedere il suo previo accordo per la divulgazione di un documento di cui è l’autore, il Tribunale rileva che occorre ancora che esso sia informato dell’esistenza di una domanda di accesso a tale documento, il che è proprio lo scopo della consultazione prevista all’articolo 4, paragrafo 4, del medesimo regolamento.
In terzo luogo, il Tribunale respinge l’argomento della ricorrente secondo cui la mera affermazione della particolare plausibilità di un rinvio pregiudiziale da parte degli organi giurisdizionali italiani interessati non è sufficiente a giustificare il diniego di divulgazione della lettera delle autorità italiane.
Esso certamente ricorda che, affinché l’eccezione relativa alla tutela dei procedimenti giurisdizionali possa applicarsi a documenti che non sono stati elaborati nell’ambito di un procedimento giurisdizionale specifico, occorre che i documenti richiesti abbiano, al momento dell’adozione della decisione di diniego di accesso, un nesso pertinente o con un procedimento giudiziario pendente dinanzi al giudice dell’Unione, per il quale l’istituzione interessata invoca tale eccezione, o con un procedimento pendente dinanzi al giudice nazionale, a condizione che questo sollevi una questione d’interpretazione o di validità di un atto di diritto dell’Unione in modo che, tenuto conto del contesto della causa, appaia particolarmente plausibile un rinvio pregiudiziale.
Tuttavia, tale giurisprudenza riguarda i documenti redatti dalle istituzioni stesse e non, come nel caso di specie, documenti provenienti da Stati membri e trasmessi a un’istituzione. Infatti, in caso di un documento redatto da un’istituzione, il pregiudizio alla parità delle armi e alla capacità dell’istituzione interessata di difendersi può essere arrecato solo nell’ambito di giudizi nei quali essa partecipa, vale a dire giudizi che si svolgono in linea di principio dinanzi al giudice dell’Unione.
Per contro, nel caso di un documento proveniente da uno Stato membro e connesso a procedimenti pendenti dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali nei quali lo Stato è parte, come nel caso di specie, è la garanzia della parità delle armi in tali procedimenti nazionali che viene presa in considerazione. Ne consegue che è irrilevante la questione se un rinvio pregiudiziale da parte degli organi giurisdizionali italiani chiamati a pronunciarsi nei procedimenti nazionali di cui trattasi fosse particolarmente plausibile.