Zaak T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 24 januari 2024
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Document dat is verstrekt in het kader van een EU-pilotprocedure voor btw-teruggaaf – Document dat afkomstig is van een lidstaat – Weigering van toegang – Voorafgaande toestemming van de lidstaat – Uitzondering inzake de bescherming van gerechtelijke procedures – Motiveringsplicht”
1. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Middel dat verschilt van het middel betreffende de materiële wettigheid
(Art. 263 en 296 VWEU)
(zie punt 18)
2. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Motiveringsplicht – Omvang
(Art. 296 VEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)
(zie punt 21)
3. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Verplichting voor de lidstaat om een specifiek formeel verzoek in te dienen om bezwaar te maken – Geen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 5)
(zie punt 23)
4. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Verplichtingen van de betrokken instelling inzake de raadpleging van de lidstaat alvorens een besluit vast te stellen – Schending – Gevolgen
(Art. 4, lid 3, VEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 4 en 5)
(zie punten 24, 25)
5. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Reikwijdte
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 tot en met 3 en 5)
(zie punten 33, 35‑37)
6. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Implicaties voor de procedure – Op de lidstaat en op de instelling van de Unie rustende verplichting tot motivering van het besluit waarbij toegang wordt geweigerd – Omvang
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 tot en met 3 en 5)
(zie punten 38‑41, 48‑50)
7. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Bevoegdheid van de Unierechter om de gegrondheid van de weigering te toetsen – Volledige toetsing van de toepasselijkheid van de ingeroepen uitzonderingen op basis van de door die lidstaat uitgevoerde materiële beoordeling
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 tot en met 3 en 5)
(zie punt 52)
8. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van gerechtelijke procedures – Werkingssfeer – Documenten die niet uitsluitend met het oog op een gerechtelijke procedure zijn opgesteld, maar afbreuk kunnen doen aan het vermogen van de betrokken nationale autoriteiten om in deze procedure verweer te voeren – Daaronder begrepen – Voorwaarden
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)
(zie punten 54‑58, 61, 62, 64‑67)
9. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van gerechtelijke procedures – Werkingssfeer – Documenten die niet uitsluitend met het oog op een gerechtelijke procedure zijn opgesteld, maar afbreuk kunnen doen aan het vermogen van de betrokken nationale autoriteiten om in deze procedure verweer te voeren – Waarborg dat er sprake is van processuele gelijkheid in nationale gerechtelijke procedures – Beoordelingscriteria – Omstandigheid dat een prejudiciële verwijzing door de nationale rechter aannemelijk is – Uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, tweede streepje)
(zie punten 69‑71)
Samenvatting
In het kader van een beroep tot nietigverklaring van een besluit van de Europese Commissie waarbij de toegang tot een van een lidstaat afkomstig document wordt geweigerd, verduidelijkt het Gerecht in zijn arrest het onderscheid tussen het vereiste om een weigering van toegang tot documenten formeel te motiveren en de materiële wettigheid van die weigering. Voorts geeft het aan hoe de in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001(1) bedoelde voorafgaande toestemming voor de openbaarmaking van documenten die van de lidstaten afkomstig zijn kan worden verkregen, alsmede welke voorwaarden er gelden voor de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van gerechtelijke procedures voor de nationale rechterlijke instanties(2) wanneer er sprake is van dergelijke documenten en er mogelijkerwijs een prejudiciële verwijzing plaatsvindt.
In het kader van een EU-pilot-procedure(3) die was opgestart naar aanleiding van een klacht van verzoekster, Veneziana Energia Risorse idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), had de Commissie de Italiaanse autoriteiten om opheldering verzocht over de voorwaarden voor teruggaaf van de btw die ten onrechte is geheven over de Italiaanse milieuhygiëneheffing (de zogenoemde TIAI). Nadat de Commissie had meegedeeld dat zij in het licht van het antwoord van de Italiaanse autoriteiten had besloten om geen niet-nakomingsprocedure in te leiden wegens niet-naleving van het Unierecht door deze autoriteiten, heeft verzoekster de Commissie verzocht om een kopie van dat antwoord.
Aanvankelijk heeft de Commissie de toegang tot de brief met het antwoord van de Italiaanse autoriteiten geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001. Als motivering voerde zij aan dat de openbaarmaking van die brief zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van in Italië aanhangige gerechtelijke procedures. Nadat de Italiaanse autoriteiten zich krachtens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 tegen de openbaarmaking hadden verzet, heeft de Commissie bij het bestreden besluit(4) haar weigering om tot openbaarmaking over te gaan bevestigd onder verwijzing naar de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van deze verordening.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats herinnert het Gerecht eraan dat de motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de materiële wettigheid van de bestreden handeling betreft. Een handeling die ontoereikend is gemotiveerd in de zin van de formele motiveringsplicht is een handeling die het niet mogelijk maakt te begrijpen waarom, op welke grondslag of om welke reden die handeling is vastgesteld. De motivering van een handeling, die de redenen en rechtvaardiging ervan vormt, kan weliswaar voldoende bekend en begrijpelijk zijn, maar toch ontoereikend zijn om de handeling te rechtvaardigen doordat zij niet onderbouwd, ter zake dienend of in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen is.
Wat in de tweede plaats het betoog van verzoekster betreft dat, aangezien de Italiaanse autoriteiten zich in het bijzonder vóór het aanvankelijke antwoord van de Commissie niet daadwerkelijk hadden verzet tegen de openbaarmaking, er in het bestreden besluit ten onrechte een beroep wordt gedaan op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, wijst het Gerecht erop dat noch uit deze bepaling, noch uit de rechtspraak volgt dat de lidstaat die het document in kwestie heeft opgesteld, om bezwaar te kunnen maken, eerst een specifiek formeel verzoek bij de betrokken instelling moet indienen en ook niet dat die lidstaat expliciet een beroep moet doen op die bepaling. Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, dat een procedurele bepaling is die betrekking heeft op het besluitvormingsproces van de Unie, blijkt namelijk geenszins dat de lidstaat een formeel verzoek moet indienen of dat zonder dat verzoek het door die lidstaat geformuleerde verzet niet in aanmerking kan worden genomen bij de vaststelling van een besluit. Om zich te verzetten tegen de openbaarmaking van een document dat afkomstig is van die lidstaat, is deze dus niet verplicht om in twee stappen op te treden, namelijk door eerst de Commissie te verzoeken het document in kwestie niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken en door vervolgens te weigeren die toestemming te verlenen.
Hieruit volgt ook dat het feit dat de betrokken lidstaat wordt geraadpleegd op grond van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001, de latere toepassing van artikel 4, lid 5, van deze verordening niet uitsluit. Deze twee bepalingen zijn immers niet opgevat als bepalingen die elkaar uitsluiten, maar veeleer als een bepaling betreffende derden in het algemeen (lid 4) en een bepaling die van toepassing is op specifieke derden, te weten de lidstaten, en waarin de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte verklaring nr. 35 is overgenomen (lid 5).
Het Gerecht merkt op dat het, om een doeltreffende toepassing van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 te waarborgen en de betrokken lidstaat met name de mogelijkheid te bieden dat zijn voorafgaande toestemming wordt gevraagd voor de openbaarmaking van een document dat door die lidstaat is opgesteld, tevens nodig is dat de lidstaat in kennis wordt gesteld als er wordt verzocht om toegang tot dat document en dat dit juist het voorwerp is van de in artikel 4, lid 4, van deze verordening geregelde raadpleging.
In de derde plaats verwerpt het Gerecht het betoog van verzoekster dat het, om de weigering van openbaarmaking van de brief van de Italiaanse autoriteiten te rechtvaardigen, niet voldoende is om alleen maar te stellen dat een prejudiciële verwijzing door de betrokken Italiaanse rechterlijke instanties zeer aannemelijk is.
Het Gerecht erkent dat, wil de uitzondering inzake de bescherming van gerechtelijke procedures van toepassing zijn op documenten die niet in het kader van een specifieke gerechtelijke procedure zijn opgesteld, de gevraagde documenten op het tijdstip van de beslissing tot weigering van toegang daartoe in een relevant verband moeten staan met ofwel een bij de Unierechter aanhangige procedure waarvoor de betrokken instelling zich op die uitzondering beroept, ofwel een bij een nationale rechterlijke instantie aanhangige procedure, mits deze aanleiding geeft tot een vraag betreffende de uitlegging of geldigheid van een Unierechtelijke handeling, zodat het – gezien de context van de zaak – zeer aannemelijk is dat er een prejudiciële verwijzing zal plaatsvinden.
Deze rechtspraak heeft echter betrekking op documenten die door de instellingen zelf zijn opgesteld en niet, zoals in dit geval, op van lidstaten afkomstige documenten die aan een instelling zijn toegezonden. In het geval van een door een instelling opgesteld document kan de aantasting van de processuele gelijkheid en van het vermogen van de betrokken instelling om verweer te voeren namelijk slechts worden aangevoerd in een procedure waaraan zij deelneemt, dus een procedure die in beginsel voor de rechterlijke instanties van de Unie wordt gevoerd.
In het geval van een document dat afkomstig is van een lidstaat en verband houdt met bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige procedures waarbij de staat partij is, zoals in dit geval, wordt er daarentegen gekeken naar het waarborgen van de processuele gelijkheid in die nationale procedures. Hieruit volgt dat de vraag of een prejudiciële verwijzing door de Italiaanse rechterlijke instanties waarbij de nationale procedures in kwestie aanhangig zijn zeer aannemelijk is, niet relevant is.