Zadeva T-602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 24. januarja 2024
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokument, posredovan v okviru postopka EU Pilot v zvezi z vračilom DDV – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Zavrnitev dostopa – Predhodno soglasje države članice – Izjema v zvezi z varstvom sodnih postopkov – Obveznost obrazložitve“
1. Ničnostna tožba – Tožbeni razlogi – Neobstoj ali nezadostnost obrazložitve – Tožbeni razlog, ki se razlikuje od tistega, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost
(člena 263 in 296 PDEU)
(Glej točko 18.)
2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg
(člen 296 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
(Glej točko 21.)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo od države članice – Možnost države članice od institucije zahtevati nerazkritje dokumentov – Obveznost države članice, da za podajo ugovora predloži posebno formalno zahtevo – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(5))
(Glej točko 23.)
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Obveznosti zadevne institucije v zvezi s posvetovanjem z državo članico pred sprejetjem odločbe – Kršitev – Posledice
(člen 4(3) PEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(4) in (5))
(Glej točki 24 in 25.)
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Možnost države članice od institucije zahtevati nerazkritje dokumentov – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, od (1) do (3) in (5))
(Glej točke 33 in od 35 do 37.)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Možnost države članice od institucije zahtevati nerazkritje dokumentov – Postopkovne posledice – Obveznost obrazložitve odločbe o zavrnitvi dostopa, ki jo nosita država članica in institucija Unije – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, od (1) do (3) in (5))
(Glej točke od 38 do 41 in od 48 do 50.)
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Možnost države članice od institucije zahtevati nerazkritje dokumentov – Pristojnost sodišča Unije za nadzor utemeljenosti zavrnitve – Popoln nadzor nad uporabo izjem, ki se uveljavljajo na podlagi vsebinske presoje, ki jo je opravila navedena država članica
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, od (1) do (3) in (5))
(Glej točko 52.)
8. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo sodnih postopkov – Področje uporabe – Dokumenti, ki niso bili pripravljeni zgolj za potrebe sodnega postopka, ampak bi lahko ogrozili sposobnost obrambe zadevnih nacionalnih organov v navedenem postopku – Vključitev – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)
(Glej točke od 54 do 58, 61, 62 in od 64 do 67.)
9. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo sodnih postopkov – Področje uporabe – Dokumenti, ki niso bili pripravljeni zgolj za potrebe sodnega postopka, ampak bi lahko ogrozili sposobnost obrambe zadevnih nacionalnih organov v navedenem postopku – Jamstvo enakosti orožij v nacionalnih sodnih postopkih – Merila presoje – Verjetnost predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe s strani nacionalnega sodišča – Izključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)
(Glej točke od 69 do 71.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo o tožbi za razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije o zavrnitvi dostopa do dokumenta, ki izvira iz države članice, je s sodbo pojasnilo razliko med formalno zahtevo obrazložitve zavrnitve dostopa do dokumentov in vsebinsko zakonitostjo take zavrnitve. Poleg tega je natančneje pojasnilo način pridobitve predhodnega soglasja iz člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001(1) glede razkritja dokumentov, ki izvirajo iz držav članic, in pogoje za uporabo izjeme v zvezi z varstvom sodnih postopkov pred nacionalnimi sodišči(2), če obstajajo taki dokumenti in v okviru morebitnega postopka predhodnega odločanja.
Komisija je v okviru postopka EU Pilot(3), uvedenega na podlagi pritožbe družbe Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), ki je tožeča stranka, od italijanskih organov zahtevala pojasnila glede načina vračila neupravičeno pobranega DDV od italijanske pristojbine za okoljsko zdravje (v nadaljevanju: TIAI). Tožeča stranka je po tem, ko jo je Komisija obvestila, da se je glede na odgovor italijanskih organov odločila, da ne bo začela postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zaradi nespoštovanja prava Unije s strani teh organov, Komisijo zaprosila za prepis odgovora italijanskih organov.
Komisija je v prvotnem odgovoru na podlagi člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 zavrnila dostop do tega odgovora iz razloga, da bi njegovo razkritje oslabilo varstvo sodnih postopkov, ki potekajo v Italiji. Komisija je z izpodbijanim sklepom(4) potrdila svojo odločitev o zavrnitvi razkritja, potem ko so italijanski organi na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 razkritju zadevnega dopisa nasprotovali na podlagi izjeme iz člena 4(2), druga alinea, te uredbe.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je opozorilo, da je obveznost obrazložitve bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ker se ta nanaša na vsebinsko zakonitost spornega akta. Nezadostno obrazložen akt v smislu formalne obveznosti obrazložitve je akt, ki ne omogoča razumeti, zakaj, na kakšni podlagi ali čemu je bil sprejet, čeprav so lahko razlogi za akt in njegova obrazložitev dovolj znani in razumljivi, vendar ne zadostujejo za njegovo pravno utemeljitev, ker niso podkrepljeni, upoštevni ali v skladu z veljavnimi določbami.
Na drugem mestu, glede trditve tožeče stranke v zvezi z domnevno nezakonitim opiranjem izpodbijanega sklepa na člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001, ker italijanski organi niso dejansko nasprotovali razkritju, zlasti pred prvotnim odgovorom Komisije, je Splošno sodišče navedlo, da niti iz te določbe niti iz sodne prakse ne izhaja, da mora država članica, ki je avtorica zadevnega dokumenta, da bi lahko izrazila nasprotovanje, predhodno vložiti posebno formalno zahtevo zadevni instituciji, in da se prav tako ne zahteva, da se država članica izrecno sklicuje na navedeno določbo. Nič v besedilu te določbe, ki je postopkovna določba, namenjena postopku sprejemanja odločbe Unije, ne nakazuje na to, da mora država članica vložiti formalno zahtevo, brez katere nasprotovanja, ki ga je izrazila, ni mogoče upoštevati pri sprejetju navedene odločbe. Zato država članica ni zavezana postopati v dveh fazah, da bi nasprotovala razkritju enega od svojih dokumentov, najprej s tem, da Komisijo zaprosi, naj zadevnega dokumenta ne razkrije brez njenega predhodnega soglasja, nato pa z zavrnitvijo izdaje tega soglasja.
Iz tega tudi izhaja, da dejstvo, da je bilo z zadevno državo članico opravljeno posvetovanje na podlagi člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001, ne izključuje poznejše uporabe člena 4(5) te uredbe. Ti določbi namreč nista bili predvideni kot medsebojno izključujoči, temveč kot določba, ki se na splošno nanaša na tretje osebe (odstavek 4), in kot določba, ki se uporablja za specifične tretje osebe, ki so države članice, in ki povzema Izjavo št. 35, priloženo Amsterdamski pogodbi (odstavek 5).
Za zagotovitev učinkovite uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 zlasti s tem, da se zadevni državi članici omogoči, da izrazi predhodno soglasje za razkritje dokumenta, katerega avtorica je, je Splošno sodišče poleg tega navedlo, da je še potrebno, da je obveščena o obstoju prošnje za dostop do tega dokumenta, kar je natanko namen posvetovanja, ki je določeno v členu 4(4) te uredbe.
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je zavrnilo argumentacijo tožeče stranke, da preprosta trditev o posebej verjetni naravi predloga zadevnih italijanskih sodišč za sprejetje predhodne odločbe ne zadostuje za utemeljitev zavrnitve razkritja dopisa italijanskih organov.
Opozorilo je, da morajo biti, da bi se izjema v zvezi z varstvom sodnih postopkov lahko uporabila za dokumente, ki niso bili pripravljeni v okviru določenega sodnega postopka, zaprošeni dokumenti ob sprejetju odločbe, s katero je zavrnjen dostop do njih, upoštevno povezani bodisi z nekončanim sodnim postopkom pred sodiščem Unije, v zvezi s katerim se zadevna institucija sklicuje na to izjemo, bodisi z nekončanim postopkom pred nacionalnim sodiščem, pod pogojem, da se v njih zastavlja vprašanje razlage ali veljavnosti akta prava Unije, tako da je glede na okoliščine zadeve zelo verjeten postopek s predlogom za sprejetje predhodne odločbe.
Vendar se ta sodna praksa nanaša na dokumente, ki so jih pripravile institucije same, in ne – kot v obravnavani zadevi – na dokumente, ki izvirajo iz držav članic in so bili posredovani instituciji. Glede dokumenta, ki ga pripravi institucija, je namreč enakost orožij in zmožnost obrambe zadevne institucije mogoče ogroziti le v okviru postopkov, v katerih ta sodeluje, torej v okviru postopkov, ki načeloma potekajo pred sodiščem Unije.
Nasprotno pa se v primeru dokumenta, ki izvira iz države članice in je povezan s postopki, ki potekajo pred nacionalnimi sodišči in v katerih je ta država stranka – kot obravnavani primer – upošteva prav enakost orožij, ki se jamči v teh nacionalnih postopkih. Iz tega izhaja, da ni pomembno vprašanje, ali je bilo posebej verjetno, da bodo italijanska sodišča, pred katerimi potekajo zadevni nacionalni postopki, vložila predlog za sprejetje predhodne odločbe.