Language of document : ECLI:EU:T:2015:595

Asunto T‑245/13

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

contra

Comisión Europea

«FEOGA — Sección “Garantía” — FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Régimen de pago único — Controles fundamentales — Controles auxiliares — Artículos 51, 53, 73 y 73 bis del Reglamento (CE) nº 796/2004»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda)
de 4 de septiembre de 2015

1.      Agricultura — Política agrícola común — Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Impugnación por el Estado miembro afectado — Carga de la prueba — Reparto entre la Comisión y el Estado miembro

[Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, art. 31, ap. 1]

2.      Agricultura — Política agrícola común — Regímenes de ayuda directa — Normas comunes — Régimen de pago único — Asignación indebida de determinados derechos de pago que han afectado al valor total de los derechos asignados — Consecuencias — Obligación de la Comisión de proceder a una reevaluación retrospectiva del valor unitario de dichos derechos — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo; Reglamentos (CE) de la Comisión nº 796/2004, arts. 73 y 73 bis, y nº 239/2005, considerando 15]

3.      Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación literal, sistemática y teleológica

4.      Agricultura — Política agrícola común — Regímenes de ayuda directa — Normas comunes — Régimen de pago único — Asignación indebida de las ayudas sobre la base de derechos de pago indebidamente asignados debido a errores en cuanto a la superficie subvencionable — Consecuencias — Obligación de reembolsar íntegramente el importe de las ayudas abonadas — Requisitos

[Reglamentos del Consejo (CEE) nº 729/70, (CE) nº 1258/1999, (CE) nº 1290/2005 y (CE) nº 73/2009, art. 34, ap. 1; Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión, arts. 73 y 73 bis]

5.      Agricultura — Política agrícola común — Sistema integrado de gestión y de control relativo a determinados regímenes de ayudas — Reducciones y exclusiones en caso de sobredeclaraciones — Superficie declarada en una solicitud de ayudas que supera la determinada en un control — Sanción — Cálculo basado en los derechos de pago declarados por el agricultor — Obligación de tener en cuenta una reevaluación previa del valor unitario de los derechos de pago en caso de asignación indebida de estos derechos — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión, arts. 2, punto 22, 50, aps. 2 y 3, y 51, ap. 1]

6.      Agricultura — Política agrícola común — Sistema integrado de gestión y de control relativo a determinados regímenes de ayudas — Reducciones y exclusiones en caso de sobredeclaraciones — No aplicación en caso de declaración en una solicitud de ayudas de una superficie superior a los derechos de pago declarados, pero que satisface los demás criterios de admisibilidad — Consideración de los derechos de pago reevaluados tras la constatación del carácter indebido de la asignación de estos derechos — Exclusión

[Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión, arts. 50, ap. 2, 51, ap. 2 bis, y 73 bis]

7.      Agricultura — Política agrícola común — Sistema integrado de gestión y de control relativo a determinados regímenes de ayudas — Reducciones y exclusiones en caso de sobredeclaraciones — Medidas constitutivas de una sanción administrativa — Posibilidad de aplicación retroactiva de las normas establecidas en el Reglamento (CE) nº 1122/2009 en cuanto sanciones menos severas — Inexistencia — Falta de carácter sancionador de dichas normas

[Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, art. 2, ap. 2; Reglamentos (CE) de la Comisión nº 796/2004, art. 51, y nº 1122/2009, art. 57, ap 2, segundo guion]

8.      Agricultura — Política agrícola común — Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Negativa a financiar gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Corrección financiera a tanto alzado decidida por la Comisión conforme a las directrices internas adoptadas en la materia — Aplicación por la Comisión de dichas directrices internas en el marco de la liquidación de cuentas de fondos distintos del FEOGA — Procedencia

[Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, art. 31, ap. 1]

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 64 a 67, 173 y 183)

2.      Ninguna disposición del Reglamento nº 73/2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, establece expresamente la posibilidad de modificar los derechos de pago de un agricultor que haya recibido un número demasiado elevado de derechos de ayuda en el momento de la asignación inicial. En cambio, el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003, establece reglas relativas a la recuperación de los derechos indebidamente asignados de las que se desprende que, en las circunstancias a las que se refieren, los derechos de ayuda pueden ser objeto de un nuevo cálculo. Esta disposición tiene su origen, según se desprende del considerando 15 del Reglamento nº 239/2005, que modifica y corrige el Reglamento nº 796/2004, que la introdujo en el Reglamento nº 796/2004, en la voluntad de establecer normas para los casos en que un agricultor haya recibido una determinada cantidad indebida de derechos de pago o para el caso de que cada uno de dichos derechos de pago haya sido de una cuantía indebida.

En el caso de que la asignación indebida de determinados derechos de ayuda haya afectado tanto al valor unitario como al valor total de los derechos de ayuda asignados a un agricultor, en el sentido de que el valor unitario ha sido infravalorado mientras que el valor total ha sido sobrevalorado, el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004 no prevé ninguna reevaluación retrospectiva del valor unitario de los derechos de ayuda.

En lo que respecta a la interpretación del artículo 73 bis, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, el tenor de esta disposición ni establece ni excluye expresamente una reevaluación retrospectiva del valor unitario de los derechos de ayuda tras la recuperación de los derechos indebidamente asignados. A este respecto, la puntualización, en el artículo 73 bis, apartado 1, párrafo tercero, de este Reglamento, según la cual los derechos asignados indebidamente se considerarán no asignados ab initio, no puede interpretarse en el sentido de que obliga a efectuar tal reevaluación. En cambio, esta precisión debe leerse en relación con el artículo 73 bis, apartado 4, de dicho Reglamento e interpretarse en el sentido de que tiene como único objeto indicar que las ayudas concedidas, en su caso, sobre la base de derechos asignados indebidamente son en sí mismas indebidas, de manera que, conforme a las disposiciones del artículo 73 del Reglamento nº 796/2004, deben devolverse.

Tal reevaluación al alza no puede tampoco resultar del artículo 73 bis, apartado 2, del Reglamento nº 796/2004. En efecto, esta disposición sólo prevé una reevaluación de los derechos de ayuda a la baja. Esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que impone una reevaluación retrospectiva al alza del valor unitario de los derechos de ayuda cuando, en caso de asignación indebida de determinados derechos de ayuda y de infravaloración del valor unitario de los derechos asignados, el valor total de los derechos asignados ha sido sobrevalorado.

(véanse los apartados 82, 83, 87, 88, 93 y 95 a 97)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 85)

4.      Cuando el legislador de la Unión establece requisitos de admisibilidad para la concesión de una ayuda, la exclusión provocada por la inobservancia de alguna de esas condiciones no constituye una sanción, sino la mera consecuencia de la inobservancia de las referidas condiciones legalmente establecidas. Así, la aplicación del artículo 73, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003, sin efectuar una reevaluación previa de los derechos de ayuda no constituye una sanción para el agricultor, cuando conllevara recuperaciones de importes superiores al riesgo real al que se exponía el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA). En efecto, por una parte, conforme al artículo 34, apartado 1, del Reglamento nº 73/2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, la ayuda se concede por los derechos de pago activados, es decir, por los derechos de pago acompañados de un número correspondiente de hectáreas subvencionables. Por tanto, un error en la superficie subvencionable afecta en cualquier caso al importe de la ayuda pagada en total. Por otra parte, una ayuda concedida sobre la base de derechos de ayuda indebidamente asignados constituye, a la vista de las disposiciones del artículo 73 bis, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 796/2004, en relación con lo dispuesto en el artículo 73 bis, apartado 4, del mismo Reglamento, una ayuda indebida que debe recuperarse conforme al artículo 73 de dicho Reglamento.

Además, a falta de disposición que establezca, en caso de asignación indebida de determinados derechos de ayuda que hayan afectado al valor total de los derechos de ayuda, la reevaluación retrospectiva de su valor unitario al alza, una interpretación según la cual habría de efectuarse tal reevaluación previamente a la aplicación del artículo 73 del Reglamento nº 796/2004 es incompatible con la exigencia de una interpretación estricta de los requisitos de la cobertura de gastos en el marco del Reglamento nº 729/70, sobre la financiación de la política agrícola común, sustituido por el Reglamento nº 1258/1999, que, a su vez, fue sustituido por el Reglamento nº 1290/2005. Además, en cualquier caso, el artículo 73, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento nº 796/2004 dispone que la obligación de reembolso establecida en el apartado 1 de esta disposición no se aplicará si el pago es fruto de un error de la propia autoridad competente o de otra autoridad, sin que el productor haya podido detectar razonablemente ese error. De ello resulta que el agricultor de buena fe está protegido frente a la recuperación de la ayuda indebida cuando el error que ha afectado a la superficie subvencionable, o incluso a la concesión de los derechos de ayuda, es imputable a las autoridades y él no podía detectarlo razonablemente.

(véanse los apartados 105, 110 a 112, 115 y 119)

5.      Ni del tenor del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003, ni de su lectura a la luz de la definición, en el artículo 2, punto 22, de este Reglamento, del concepto de superficie determinada se desprende que la sanción en caso de sobredeclaración de superficie prevista en dicho artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 deba determinarse sobre la base de los derechos de ayuda recalculados retrospectivamente. En efecto, del tenor del artículo 51, apartado 1, de dicho Reglamento se desprende que las reducciones y exclusiones que en él se prevén se aplican cuando la superficie declarada por el agricultor es superior a la superficie determinada de conformidad, en particular, con el artículo 50, apartado 3, del mismo Reglamento y la diferencia entre las dos superficies sobrepasa los márgenes indicados por esta disposición.

Ahora bien, aunque de esta disposición se desprende que una sobredeclaración se sanciona con la reducción, en las condiciones que en ella se establecen, de la superficie determinada sobre la base de la cual se calcula el importe de la ayuda, es preciso señalar que, teniendo en cuenta los propios términos de esta disposición, su aplicación no está subordinada en absoluto a una reevaluación previa del valor unitario de los derechos de ayuda en caso de asignación indebida de tales derechos. Por lo demás, aun suponiendo que el artículo 2, punto 22, del Reglamento nº 796/2004 defina la superficie como la superficie que se acompaña de un número de derechos de ayuda de los que el agricultor dispone realmente y que esta definición sea pertinente en el contexto del artículo 51 de dicho Reglamento, esta definición no obliga a calcular la sanción aplicable en virtud del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 sobre la base de un valor recalculado de los derechos de ayuda. En efecto, el artículo 2, punto 22, de dicho Reglamento no contiene ninguna indicación en cuanto al valor de los derechos de ayuda que, en su caso, deban ser tenidos en cuenta.

Esta lectura del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 se impone con mayor motivo a la vista de lo dispuesto en el artículo 50 del mismo Reglamento, especialmente en el apartado 2 de este último. Del artículo 50, apartado 2, del Reglamento nº 796/2004, que define la base de cálculo de la ayuda, se desprende que, en caso de que haya discrepancias entre los derechos de ayuda declarados y la superficie declarada, el cálculo de la ayuda se basará en la dimensión menor. Dicho de otro modo, de esta disposición se desprende que el cálculo de la ayuda se realiza, a falta de indicación en contrario, basándose en los derechos de ayuda declarados por el agricultor, sin que tenga que tenerse en cuenta una eventual reevaluación al alza de su valor unitario.

(véanse los apartados 134 a 136, 138 y 139)

6.      Habida cuenta del sistema general del artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003, que se enmarca dentro de la lucha contra las irregularidades y los fraudes, la inserción del apartado 2 bis en esta disposición se basa en que, en caso de discrepancias entre la superficie declarada y los derechos de ayuda declarados, no existe, en principio, ningún riesgo de irregularidad ni de fraude a condición de que la superficie declarada cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad. En efecto, en caso de tales discrepancias entre la superficie declarada y el número de derechos declarados, el importe de la ayuda, en cualquier caso, conforme al artículo 50, apartado 2, de dicho Reglamento, se basará en la dimensión menor, de manera que se excluye, en cualquier supuesto, que se pague una ayuda sobre la base de una superficie no determinada. De ello resulta que, en principio, no existe, en tal caso, ningún riesgo de pago indebido concedido sobre la base de una superficie no determinada.

En cuanto a las reducciones y exclusiones aplicables en caso de sobredeclaración de superficie agrícola, sólo en el supuesto de que la superficie declarada sea mayor que el número de derechos de ayuda declarados y que dicha superficie cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad, no se aplicarán, en virtud del artículo 51, apartado 2 bis, párrafo primero, del Reglamento nº 796/2004, las reducciones y exclusiones establecidas en el apartado 1 de esta disposición. A este respecto, la comparación entre la superficie declarada y los derechos de ayuda declarados se efectúa, en el marco del artículo 51, apartado 2 bis, del Reglamento nº 796/2004, sin tener en cuenta el número de derechos de ayuda de que dispone el agricultor realmente, en su caso tras la recuperación de los derechos indebidamente asignados sobre la base del artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004.

(véanse los apartados 144, 145 y 151)

7.      El artículo 57, apartado 2, segundo guion, del Reglamento nº 1122/2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento nº 73/2009 y del Reglamento nº 1234/2007, no constituye una nueva regla relativa a la aplicación de las reducciones y exclusiones en caso de sobredeclaración de superficie agrícola, que deba, como regla menos severa que la del artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003, aplicarse retroactivamente. En efecto, si bien las reducciones y exclusiones de las ayudas, como las previstas en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, constituyen un sanción administrativa en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, éste no es el caso en lo que se refiere a las disposiciones relativas a la definición de una base de cálculo, como el artículo 57, apartado 2, segundo guion, del Reglamento nº 1122/2009.

Además, el artículo 57, apartado 2, segundo guion, del Reglamento nº 1122/2009 no modifica en absoluto las reglas relativas a las reducciones y exclusiones, según se fijan en el artículo 58 de este Reglamento. Este último artículo retoma, por lo demás, las reglas que figuran en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, si bien ha de precisarse que las disposiciones del artículo 51, apartado 2 bis, del Reglamento nº 796/2004, que formaban una excepción a las reducciones y exclusiones del artículo 51, apartado 1, del mismo Reglamento, no se reproducen en el artículo 58 del Reglamento nº 1122/2009.

(véanse los apartados 160 y 162 a 166)

8.      Aunque el documento nº VI/5330/97, por el que se definen las directrices de la Comisión para la aplicación de las correcciones financieras, fue adoptado por la Comisión en el contexto del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y contiene, según indica su título, directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la Decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA, nada impide a la Comisión aplicar este documento también en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 31, apartado 1, del Reglamento nº 1290/2005, sobre la financiación de la política agrícola común, para la liquidación de cuentas del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA).

(véase el apartado 189)