Lieta T‑245/13
Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste
pret
Eiropas Komisiju
ELVGF – Garantiju nodaļa – ELGF un ELFLA – No finansējuma izslēgti izdevumi – Vienreizējo maksājumu shēma – Pamatpārbaudes – Papildpārbaudes – Regulas (EK) Nr. 796/2004 51., 53., 73. un 73.a pants
Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (otrā palāta) 2015. gada 4. septembra spriedums
1. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – ELVGF, ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Atteikums segt izdevumus, kas radušies sakarā ar Savienības tiesiskā regulējuma piemērošanas pārkāpumu – Attiecīgās dalībvalsts iebildumi – Pierādīšanas pienākums – Sadale starp Komisiju un dalībvalsti
(Padomes Regulas Nr. 1290/2005 31. panta 1. punkts)
2. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Tiešā atbalsta shēmas – Kopīgi noteikumi – Vienreizējo maksājumu shēma – Konkrētu maksājumtiesību nepamatota piešķiršana, kas ir ietekmējusi piešķirto maksājumtiesību kopējo vērtību – Sekas – Komisijas pienākums veikt minēto maksājumtiesību vienības vērtības atkārtotu izvērtēšanu ar atpakaļejošu spēku – Neesamība
(Padomes Regula Nr. 73/2009; Komisijas Regulas Nr. 796/2004 73. un 73.a pants un Regulas Nr. 239/2005 preambulas 15. apsvērums)
3. Eiropas Savienības tiesības – Interpretācija – Metodes – Gramatiska, sistēmiska un teleoloģiska interpretācija
4. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Tiešā atbalsta shēmas – Kopīgi noteikumi – Vienreizējo maksājumu shēma – Atbalsta nepamatota piešķiršana, pamatojoties uz nepamatoti piešķirtām maksājumtiesībām kļūdu attiecībā uz atbalsttiesīgo platību dēļ – Sekas – Pienākums pilnā apmērā atmaksāt izmaksāto atbalstu – Nosacījumi
(Padomes Regulas Nr. 729/70, Nr. 1258/1999, Nr. 1290/2005 un Nr. 73/2009 34. panta 1. punkts; Komisijas Regulas Nr. 796/2004 73. un 73.a pants)
5. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Integrētā administrācijas un kontroles sistēma konkrētām atbalsta shēmām – Samazinājumi un nepiešķiršana platības deklarēšanas pārsnieguma gadījumā – Atbalsta pieteikumā deklarētā platība, kas pārsniedz pārbaudes laikā apstiprināto platību – Sankcija – Aprēķināšana, pamatojoties uz lauksaimnieka deklarētajām maksājumtiesībām – Pienākums ņemt vērā maksājumtiesību vienības vērtības iepriekšēju atkārtotu izvērtēšanu šādu tiesību nepamatotas piešķiršanas gadījumā – Neesamība
(Komisijas Regulas Nr. 796/2004 2. panta 22. punkts, 50. panta 2. un 3. punkts un 51. panta 1. punkts)
6. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Integrētā administrācijas un kontroles sistēma konkrētām atbalsta shēmām – Samazinājumi un nepiešķiršana platības deklarēšanas pārsnieguma gadījumā – Nepiemērošana, ja atbalsta pieteikumā ir deklarēta platība, kas ir lielāka par deklarētajām maksājumtiesībām, bet ir saskaņā ar citiem atbilstības kritērijiem – Atkārtoti izvērtēto maksājumtiesību ņemšana vērā pēc šo tiesību nepamatotības konstatēšanas – Izslēgšana
(Komisijas Regulas Nr. 796/2004 50. panta 2. punkts, 51. panta 2.a punkts un 73.a pants)
7. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Integrētā administrācijas un kontroles sistēma konkrētām atbalsta shēmām – Samazinājumi un nepiešķiršana platības deklarēšanas pārsnieguma gadījumā – Kā administratīvs sods kvalificējami pasākumi – Iespēja ar atpakaļejošu spēku piemērot Regulā Nr. 1122/2009 paredzētās tiesību normas kā saudzīgāku sodu paredzošas – Neesamība – Minētajām tiesību normām nepiemītošais soda raksturs
(Padomes Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkts, Komisijas Regulas Nr. 796/2004 51. pants un Regulas Nr. 1122/2009 57. panta 2. punkta otrais ievilkums)
8. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – ELVGF, ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Atteikums segt izdevumus, kas radušies sakarā ar Savienības tiesiskā regulējuma piemērošanas pārkāpumu – Iepriekšēja finanšu korekcija, ko īstenojusi Komisija saskaņā ar šajā jomā pieņemtajām iekšējām pamatnostādnēm – Komisijas veikta minēto iekšējo pamatnostādņu piemērošana saistībā ar citu fondu, nevis ELVGF grāmatojumu noskaidrošanu – Pieļaujamība
(Padomes Regulas Nr. 1290/2005 31. panta 1. punkts)
1. Skat. nolēmuma tekstu.
(sal. ar 64.–67., 173. un 183. punktu)
2. Nevienā no Regulas Nr. 73/2009, ar ko paredz kopējus noteikumus tiešā atbalsta shēmām saskaņā ar kopējo lauksaimniecības politiku un izveido dažas atbalsta shēmas lauksaimniekiem, noteikumā nav tieši paredzēta iespēja grozīt tāda lauksaimnieka tiesības uz maksājumu, kurš sākotnējās piešķiršanas laikā būtu saņēmis pārāk lielu tiesību uz maksājumu skaitu. Savukārt Regulas Nr. 796/2004, ar ko paredz sīki izstrādātus noteikumus, lai ieviestu savstarpēju atbilstību, modulāciju un integrēto administrēšanas un kontroles sistēmu, kura paredzēta Regulā Nr. 1782/2003, 73.a pantā ir paredzēti noteikumi attiecībā uz nepamatoti piešķirto tiesību atgūšanu, no kuriem izriet, ka tajos paredzētajos apstākļos tiesības uz maksājumu var tikt aprēķinātas no jauna. Šī noteikuma, kā tas izriet no Regulas Nr. 239/2005, ar kuru groza un labo Regulu Nr. 239/2005, ar kuru groza un labo Regulu Nr. 796/2004, preambulas 15. apsvēruma, ar kuru tas tika iekļauts Regulā Nr. 796/2004, pamatā ir vēlme paredzēt noteikumus gadījumā, kad lauksaimnieks nepamatoti ir saņēmis noteiktu skaitu tiesību uz maksājumu vai kad katru tiesību uz maksājumu vērtība ir tikusi noteikta nepareizā līmenī.
Gadījumā, ja konkrētu maksājumtiesību nepamatota piešķiršana ir ietekmējusi gan maksājumtiesību vienības vērtību, gan lauksaimniekam piešķirto maksājumtiesību kopējo vērtību, gadījumā, tādējādi, ka vienības vērtība ir tikusi novērtēta pārāk zemu, kamēr kopējā vērtība ir tikusi novērtēta pārāk augstu, Regulas Nr. 796/2004 73.a pantā nav paredzēta nekāda maksājumtiesību vienības vērtības atkārtota izvērtēšana ar atpakaļejošu spēku.
Attiecībā uz Regulas Nr. 796/2004 73.a panta 1. punkta interpretāciju ir jānorāda, ka šīs tiesību normas formulējumā nav nedz paredzēta, nedz tieši izslēgta maksājumtiesību vienības vērtības atkārtota izvērtēšana ar atpakaļejošu spēku pēc nepamatoti piešķirto tiesību atgūšanas. Šajā ziņā šīs regulas 73.a panta 1. punkta trešajā daļā ietvertais precizējums, saskaņā ar kuru tiesības, kas piešķirtas nepamatoti, uzskata par nepiešķirtām no paša sākuma, nevar tikt interpretēts tādējādi, ka tajā ir paredzēts pienākums veikt šādu atkārtotu izvērtēšanu. Savukārt šis precizējums ir jālasa apvienojumā ar minētās regulas 73.a panta 4. punktu un ir jāinterpretē tādējādi, ka tā vienīgais mērķis ir norādīt, ka atbalsts, kas attiecīgā gadījumā ir ticis piešķirts, pamatojoties uz nepamatoti piešķirtām tiesībām, pats par sevi ir nepamatots, kā dēļ tas ir jāatmaksā atbilstoši Regulas Nr. 796/2004 73. panta noteikumiem.
Šāda augšupejoša atkārtota izvērtēšana neizriet arī no Regulas Nr. 796/2004 73.a panta 2. punkta. Šajā tiesību normā ir paredzēta tikai lejupejoša tiesību uz maksājumu atkārtota izvērtēšana. Šis noteikums nevar tikt interpretēts tādējādi, ka tas paredz pienākumu veikt maksājumtiesību vienības vērtības augšupejošu atkārtotu izvērtēšanu ar atpakaļejošu spēku, ja konkrētu tiesību uz maksājumu nepamatotas piešķiršanas dēļ un piešķirto tiesību vienības vērtības nepietiekamas novērtēšanas dēļ lauksaimniekam piešķirto tiesību kopējā vērtība ir tikusi novērtēta pārāk augstu.
(sal. ar 82., 83., 87., 88., 93. un 95.–97. punktu)
3. Skat. nolēmuma tekstu.
(sal. ar 85. punktu)
4. Ja Savienības likumdevējs ir izvirzījis nosacījumus tiesībām saņemt atbalstu, šo tiesību zaudēšana kāda nosacījuma neievērošanas dēļ nav sods, bet gan tikai likumā paredzēto nosacījumu neievērošanas sekas. Tādējādi Regulas Nr. 796/2004, ar ko paredz sīki izstrādātus noteikumus, lai ieviestu savstarpēju atbilstību, modulāciju un integrēto administrēšanas un kontroles sistēmu, kura paredzēta Regulā Nr. 1782/2003, 73. panta 1. punkta piemērošana, vispirms neveicot tiesību uz maksājumu atkārtotu izvērtēšanu, rada tādu summu atgūšanu, kas ir lielākas par Eiropas Lauksaimniecības garantiju fondu (ELGF) faktisko risku, un tādēļ nav uzskatāma par lauksaimniekam piemērotu sankciju. Pirmkārt, saskaņā ar Regulas Nr. 73/2009, ar ko izveido kopīgus tiešā atbalsta shēmu noteikumus saskaņā ar kopējo lauksaimniecības politiku un izveido dažas atbalsta shēmas lauksaimniekiem, 34. panta 1. punktu atbalstu piešķir par aktivizētajām tiesībām uz maksājumu, t.i., par tiesībām uz maksājumu saistībā ar skaitu, kas atbilst hektāram, par kuru ir tiesības pretendēt uz atbalstu. Līdz ar to kļūda saistībā ar atbalsttiesīgo platību katrā ziņā ietekmē izmaksātā atbalsta summu kopumā. Otrkārt, atbalsts, kas ir piešķirts, pamatojoties uz nepamatoti piešķirtām tiesībām uz maksājumu, ņemot vērā Regulas Nr. 796/2004 73.a panta 1. punkta trešās daļas un šīs pašas regulas 73.a panta 4. punkta apvienotos noteikumus, ir nepamatots atbalsts, kurš ir jāatgūst atbilstoši minētās regulas 73. pantam.
Turklāt, nepastāvot noteikumiem, kas konkrētu maksājumtiesību nepamatotas piešķiršanas, kas ir ietekmējusi maksājumtiesību kopējo vērtību, gadījumā paredzētu to vienības vērtības augšupejošu atkārtotu izvērtēšanu ar atpakaļejošu spēku, interpretācija, saskaņā ar kuru pirms Regulas Nr. 796/2004 73. panta piemērošanas ir jāveic šāda atkārtota izvērtēšana, nav saderīga ar prasību par nosacījumu, saskaņā ar kuriem sedz izdevumus, šauru interpretāciju, saistībā ar Regulu Nr. 729/70 par kopējās lauksaimniecības politikas finansēšanu, kas ir tikusi aizstāta ar Regulu Nr. 1258/1999, kura savukārt ir tikusi aizstāta ar Regulu Nr. 1290/2005. Turklāt Regulas Nr. 796/2004 73. panta 4. punkta pirmajā daļā katrā ziņā ir paredzēts, ka šīs tiesību normas 1. punktā paredzētais atmaksāšanas pienākums nav piemērojams, ja maksājums ir ticis veikts kompetentās iestādes vai citas iestādes kļūdas dēļ un lauksaimnieks pamatoti nav varējis šo kļūdu atklāt. No tā izriet, ka labticīgs lauksaimnieks ir aizsargāts no nepamatoti izmaksātā atbalsta atgūšanas, ja kļūda, kas ir ietekmējusi atbalsttiesīgo platību vai pat tiesību uz maksājumu piešķiršanu, ir radusies iestāžu vainas dēļ un ja lauksaimnieks pamatoti nav varējis šo kļūdu atklāt.
(sal. ar 105., 110.–112., 115. un 119. punktu)
5. Nedz no Regulas Nr. 796/2004, ar ko paredz sīki izstrādātus noteikumus, lai ieviestu savstarpēju atbilstību, modulāciju un integrēto administrēšanas un kontroles sistēmu, kura paredzēta Regulā Nr. 1782/2003, 51. panta 1. punkta formulējuma, nedz no tā interpretācijas šīs regulas 2. panta 22. punktā ietvertās jēdziena “apstiprinātā platība” definīcijas gaismā neizriet, ka Regulas Nr. 796/2004 51. panta 1. punktā paredzētā sankcija deklarēšanas pārsnieguma gadījumā ir jānosaka, pamatojoties uz maksājumtiesībām, kas ir pārrēķinātas ar atpakaļejošu spēku. No minētās regulas 51. panta 1. punkta formulējuma izriet, ka tajā paredzētie samazinājumi un nepiešķiršana ir piemērojami, ja lauksaimnieka deklarētā platība ir lielāka par platību, kas ir apstiprināta tostarp saskaņā ar šīs pašas regulas 50. panta 3. punktu, un ja starpība starp abām šīm platībām pārsniedz šajā tiesību normā norādītās robežvērtības.
Lai arī no šīs tiesību normas izriet, ka deklarēšanas pārsniegums tajā paredzētajos apstākļos tiek sodīts ar tās apstiprinātās platības samazināšanu, uz kuras pamata ir ticis aprēķināts atbalsta apmērs, tomēr ir jākonstatē, ka, ņemot vērā šīs pašas tiesību normas formulējumu, tās piemērošana nekādi nav atkarīga no maksājumtiesību vienības vērtības iepriekšējas atkārtotas izvērtēšanas šādu tiesību nepamatotas piešķiršanas gadījumā. Turklāt, pat pieņemot, ka Regulas Nr. 796/2004 2. panta 22. punktā apstiprinātā platība ir definēta kā platība, saistībā ar kuru ir deklarēts arī noteikts lauksaimnieka rīcībā faktiski esošo maksājumtiesību skaits, un ka šai definīcijai ir nozīme saistībā ar minētās regulas 51. pantu, šī definīcija nevar noteikt pienākumu aprēķināt saskaņā ar Regulas Nr. 796/2004 51. panta 1. punktu piemērojamo sankciju, pamatojoties uz maksājumtiesību pārrēķināto vērtību. Būtībā minētajā 2. panta 22. punktā nav ietverta neviena norāde attiecībā uz maksājumtiesību vērtību, kas attiecīgā gadījumā būtu jāņem vērā.
Šī Regulas Nr. 796/2004 51. panta 1. punkta interpretācija vēl jo vairāk ir piemērojama, pirmkārt, ņemot vērā šīs pašas regulas 50. panta noteikumus, un it īpaši šī panta 2. punktu. No Regulas Nr. 796/2004 50. panta 2. punkta, kurā ir definēta atbalsta aprēķina bāze, izriet, ka, ja ir neatbilstība starp deklarētajām tiesībām uz maksājumu un deklarēto platību, maksājuma aprēķiniem ņem vērā mazāko lielumu. Citiem vārdiem sakot, no šī noteikuma izriet, ka, nepastāvot pretējai norādei, atbalsts tiek aprēķināts, pamatojoties uz lauksaimnieka deklarētajām maksājumtiesībām, neņemot vērā iespējamu augšupejošu to vienības vērtības atkārtotu izvērtēšanu.
(sal. ar 134.–136., 138. un 139. punktu)
6. Ņemot vērā Regulas Nr. 796/2004, ar ko paredz sīki izstrādātus noteikumus, lai ieviestu savstarpēju atbilstību, modulāciju un integrēto administrēšanas un kontroles sistēmu, kura paredzēta Regulā Nr. 1782/2003, 51. panta vispārējo struktūru, kas ir saistīta ar pārkāpumu un krāpšanas apkarošanu, 2.a punkta iekļaušana šajā tiesību normā ir pamatota ar apsvērumu, saskaņā ar kuru atšķirības starp deklarēto platību un deklarētajām maksājumtiesībām gadījumā principā nepastāv nekāds pārkāpuma vai krāpšanas risks, ar nosacījumu, ka deklarētā platība atbilst visiem pārējiem atbilstības kritērijiem. Būtībā šādas atšķirības starp deklarēto platību un deklarēto tiesību skaitu gadījumā atbalsta summa atbilstoši minētās regulas 50. panta 2. punktam katrā ziņā tiek noteikta, ņemot vērā mazāko lielumu, kā dēļ jebkurā gadījumā ir izslēgta iespēja, ka atbalsts varētu tikt piešķirts, ņemot vērā neapstiprinātu platību. No tā izriet, ka šādā gadījumā principā nav nekāda riska saistībā ar nepamatotu maksājumu, kurš būtu ticis piešķirts, ņemot vērā neapstiprinātu platību.
Saistībā ar samazinājumiem un nepiešķiršanu platības deklarēšanas pārsnieguma gadījumā tikai tad, ja deklarētā platība ir lielāka par deklarēto maksājumtiesību skaitu un ja minētā platība ir saskaņā ar citiem atbilstības kritērijiem, atbilstoši Regulas Nr. 796/2004 51. panta 2.a punkta pirmajai daļai nav piemērojami šīs tiesību normas 1. punktā paredzētie samazinājumi un nepiešķiršana. Šajā ziņā salīdzinājums starp deklarēto platību un deklarētajām maksājumtiesībām saistībā ar Regulas Nr. 796/2004 51. panta 2.a punktu, neņemot vērā lauksaimnieka rīcībā faktiski esošo maksājumtiesību skaitu, attiecīgā gadījumā tiek veikts pēc nepamatoti piešķirto tiesību atgūšanas atbilstoši Regulas Nr. 796/2004 73.a pantam.
(sal. ar 144., 145. un 151. punktu)
7. Regulas Nr. 1122/2009, ar ko paredz sīki izstrādātus noteikumus, lai īstenotu Regulas Nr. 73/2009 un Nr. 1234/2007, 57. panta 2. punkta otrais ievilkums nav jauns noteikums attiecībā uz samazinājumu un nepiešķiršanas piemērošanu, kurš kā saudzīgāks noteikums nekā Regulas Nr. 796/2004, ar ko paredz sīki izstrādātus noteikumus, lai ieviestu savstarpēju atbilstību, modulāciju un integrēto administrēšanas un kontroles sistēmu, kura paredzēta Regulā Nr. 1782/2003, 51. pantā ietvertais noteikums, ir piemērojams ar atpakaļejošu spēku. Lai arī tādi atbalsta samazinājumi vai nepiešķiršana kā Regulas Nr. 796/2004 51. pantā paredzētie, ir administratīvs sods Regulas Nr. 2988/95 par Eiropas Kopienu finanšu interešu aizsardzību 2. panta 2. punkta izpratnē, tā tas nav saistībā ar tādiem noteikumiem attiecībā uz aprēķina bāzes definēšanu kā Regulas Nr. 1122/2009 57. panta 2. punkta otrajā ievilkumā paredzētie.
Turklāt ar Regulas Nr. 1122/2009 57. panta 2. punkta otro ievilkumu nekādā veidā nav grozīti noteikumi attiecībā uz samazinājumiem un nepiešķiršanu, kas izriet no šīs regulas 58. panta. Šajā pēdējā minētajā pantā turklāt ir tikuši pārņemti Regulas Nr. 796/2004 51. panta 1. punktā ietvertie noteikumi, tomēr precizējot, ka Regulas Nr. 796/2004 51. panta 2.a punkta noteikumi, kas veido izņēmumu no šīs pašas regulas 51. panta 1. punktā paredzētajiem samazinājumiem un nepiešķiršanas, Regulas Nr. 1122/2009 58. pantā nav pārņemti.
(sal. ar 160. un 162.–166. punktu)
8. Lai arī dokumentu Nr. VI/5330/97, kurā ir noteiktas Komisijas pamatnostādnes finanšu korekciju piemērošanai, Komisija ir pieņēmusi saistībā ar Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fondu (ELVGF) un tajā, kā izriet no tā nosaukuma, ir ietvertas pamatnostādnes attiecībā uz finansiālo seku aprēķinu ELVGF Garantiju nodaļas grāmatojumu noskaidrošanas lēmuma sagatavošanas ietvaros, nekas neliedz Komisijai piemērot šo dokumentu, arī īstenojot kompetenci, kas tai Regulas Nr. 1290/2005 par kopējās lauksaimniecības politikas finansēšanu 31. panta 1. punktā ir piešķirta Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonda (ELGF) grāmatojumu noskaidrošanai.
(sal. ar 189. punktu)