Sprawa T‑245/13
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej
przeciwko
Komisji Europejskiej
EFOGR – Sekcja Gwarancji – EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – System płatności jednolitych – Kontrole kluczowe – Kontrole uzupełniające – Artykuły 51, 53, 73 i 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004
Streszczenie – wyrok Sądu (druga izba) z dnia 4 września 2015 r.
1. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Finansowanie przez EFOGR, EFRG i EFRROW – Rozliczanie rachunków – Odmowa pokrycia wydatków wynikających z niewłaściwego stosowania przepisów Unii – Zakwestionowanie przez zainteresowane państwo członkowskie – Ciężar dowodu – Rozłożenie ciężaru dowodu między Komisję a państwo członkowskie
(rozporządzenie Rady nr 1290/2005, art. 31 ust. 1)
2. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – System wsparcia bezpośredniego – Wspólne zasady – System płatności jednolitych – Nienależny przydział określonych uprawnień do płatności mających wpływ na całkowitą wartość przydzielonych uprawnień do płatności – Konsekwencje – Ciążący na Komisji obowiązek dokonania wstecznego przeszacowania wartości uprawnień do płatności – Brak
(rozporządzenia: Rady nr 73/2009; Komisji nr 796/2004, art. 73, 73a; Komisji nr 239/2005, motyw 15)
3. Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Wykładnia literalna, systemowa i celowościowa
4. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – System wsparcia bezpośredniego – Wspólne zasady – System płatności jednolitych – Nienależne przyznanie pomocy na podstawie uprawnień do płatności nienależnie przydzielonych z powodu błędów co do obszaru kwalifikującego się do objęcia pomocą – Konsekwencje – Obowiązek zwrotu w całości kwoty wypłaconej pomocy – Warunki
(rozporządzenia Rady: nr 729/70; nr 1258/1999; nr 1290/2005; nr 73/2009, art. 34 ust. 1; Komisji nr 796/2004, art. 73, 73a)
5. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Zintegrowany system zarządzania niektórymi systemami pomocy i ich kontroli – Zmniejszenia lub wykluczenia w przypadku zawyżenia zadeklarowanego obszaru – Obszar zadeklarowany we wniosku pomocowym przekraczający ten stwierdzony podczas kontroli – Sankcja – Obliczanie na podstawie zadeklarowanych przez rolnika uprawnień do płatności – Obowiązek uwzględnienia uprzedniego przeszacowania jednostkowej wartości nienależnie przydzielonych uprawnień do płatności – Brak
(rozporządzenie Komisji nr 796/2004, art. 2 pkt 22, art. 50 ust. 2, 3, art. 51 ust. 1)
6. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Zintegrowany system zarządzania niektórymi systemami pomocy i ich kontroli – Zmniejszenia lub wykluczenia w przypadku zawyżenia zadeklarowanego obszaru – Brak zastosowania w przypadku zadeklarowania we wniosku pomocowym obszaru przewyższającego zadeklarowane uprawnienia do płatności, jednak spełniającego pozostałe kryteria dopuszczalności – Uwzględnienie uprawnień do płatności w wartości ponownie oszacowanej po stwierdzeniu nienależnego charakteru przydzielenia tych uprawnień – Wyłączenie
(rozporządzenie Komisji nr 796/2004, art. 50 ust. 2, art. 51 ust. 2a, art. 73a)
7. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Zintegrowany system zarządzania niektórymi systemami pomocy i ich kontroli – Zmniejszenia lub wykluczenia w przypadku zawyżenia zadeklarowanego obszaru – Środki stanowiące sankcję administracyjną – Możliwość zastosowania z mocą wsteczną zasad przewidzianych przez rozporządzenie nr 1122/2009 jako sankcji mniej surowych – Brak – Nieposiadanie przez wspomniane zasady charakteru sankcji
(rozporządzenia: Rady nr 2988/95, art. 2 ust. 2; Komisji: nr 796/2004, art. 51; nr 1122/2009, art. 57 ust. 2 tiret drugie)
8. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Finansowanie przez EFOGR, EFRG i EFRROW – Rozliczanie rachunków – Odmowa pokrycia wydatków wynikających z niewłaściwego stosowania przepisów Unii – Ryczałtowa korekta finansowa przeprowadzona przez Komisję zgodnie z przyjętymi przez nią w tej dziedzinie wewnętrznymi wytycznymi – Stosowanie przez Komisję wspomnianych wewnętrznych wytycznych w kontekście rozliczania rachunków funduszów innych niż EFOGR – Dopuszczalność
(rozporządzenie Rady nr 1290/2005, art. 31 ust. 1)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 64–67, 173, 183)
2. Żaden z przepisów rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników nie przewiduje wyraźnie możliwości dokonania zmiany uprawnień do płatności rolnika, któremu w ramach początkowego przydziału przyznana została zawyżona liczba uprawnień do płatności. Natomiast art. 73a rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 przewiduje zasady odzyskiwania nienależnie przydzielonych uprawnień, z których wynika, że w określonych w nich okolicznościach uprawnienia te mogą zostać obliczone ponownie. Jak wynika z motywu 15 rozporządzenia nr 239/2005, zmieniającego i sprostowującego rozporządzenie nr 796/2004, w drodze którego przepis ten został wprowadzony do rozporządzenia nr 796/2004, przepis ów stanowi wyraz istniejącej po stronie prawodawcy woli określenia reguł mających zastosowanie w przypadku, gdy dany rolnik otrzymał pewną ilość nienależnych mu uprawnień do płatności, czy też w przypadku, gdy nieprawidłowo ustalono wartość poszczególnych z tych uprawnień.
W przypadku przydziału nienależnych uprawnień do płatności wywierającego wpływ zarówno na jednostkową wartość przydzielonych rolnikowi uprawnień, jak i na ich łączną wartość w tym znaczeniu, że jednostkowa wartość tych uprawnień została niedoszacowana, a ich łączna wartość została przeszacowana, art. 73a rozporządzenia nr 796/2004 nie przewiduje jakiegokolwiek wstecznego przeszacowania jednostkowej wartości uprawnień do płatności.
Co się tyczy wykładni art. 73a ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, brzmienie tego przepisu nie przewiduje w wyraźny sposób możliwości przeprowadzenia, już po odzyskaniu nienależnie przydzielonych uprawnień, wstecznego przeszacowania ich jednostkowej wartości ani też nie wyklucza tej możliwości. W tym względzie zawarte w art. 73a ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia doprecyzowanie, zgodnie z którym nienależna ilość uprawnień do płatności jest uznawana za nieprzypisaną od początku, nie może być interpretowane w taki sposób, że przepis ten ustanawia wymóg dokonania takiego wstecznego przeszacowania. Doprecyzowanie to należy natomiast odczytywać w związku z art. 73a ust. 4 wspomnianego rozporządzenia i interpretować je w ten sposób, że zmierza ono jedynie do wskazania, iż przyznana na podstawie nienależnie przydzielonych uprawnień do płatności pomoc jest sama w sobie nienależna, efektem czego podlega ona zwrotowi zgodnie z przepisami art. 73 rozporządzenia nr 796/2004.
Przeszacowywanie uprawnień do płatności w górę nie może też wypływać z art. 73a ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Powyższy przepis przewiduje bowiem jedynie przeszacowywanie uprawnień do płatności w dół. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, iż ustanawia on wymóg wstecznego przeszacowania w górę jednostkowej wartości uprawnień do płatności, w przypadku gdy wskutek przydziału pewnej ilości nienależnych uprawnień do płatności i niedoszacowania jednostkowej wartości przydzielonych uprawnień łączna wartość przyznanych uprawnień została przeszacowana.
(por. pkt 82, 83, 87, 88, 93, 95–97)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 85)
4. Gdy prawodawca Unii ustanawia warunki przyznawania pomocy, wykluczenie spowodowane niespełnieniem jednej z tych przesłanek nie stanowi sankcji, lecz jest zwykłą konsekwencją nieprzestrzegania wymogów przewidzianych prawem. A zatem zastosowanie art. 73a rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, któremu nie towarzyszy wsteczne przeszacowanie uprawnień do płatności, nie stanowi wymierzonej rolnikowi kary, ponieważ skutkuje odzyskaniem kwot przekraczających rzeczywiście ponoszone przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) ryzyko. Z jednej strony zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników pomoc jest przyznawana w odniesieniu do aktywowanych uprawnień do płatności bądź uprawnień do płatności powiązanych z hektarami kwalifikującymi się do objęcia pomocą. Popełniony błąd co do obszaru kwalifikującego się do objęcia pomocą wywiera więc wpływ na całość kwoty wypłacanej pomocy. Z drugiej strony pomoc przyznana na podstawie nienależnie przydzielonych uprawnień do płatności stanowi, z punktu widzenia czytanych łącznie art. 73a ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 73a ust. 4 tego samego rozporządzenia, nienależną pomoc podlegającą odzyskaniu na podstawie art. 73 tego rozporządzenia.
Ponadto w braku jakiegokolwiek przepisu przewidującego – w przypadku przydziału nienależnych uprawnień do płatności wywierającego wpływ na ich łączną wartość – wsteczne przeszacowanie jednostkowych wartości tych uprawnień w górę interpretacja, zgodnie z którą zastosowanie art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 winno zostać poprzedzone wstecznym przeszacowaniem uprawnień do płatności, jest niezgodna z wymogiem dokonywania ścisłej wykładni przesłanek pokrycia wydatków na podstawie rozporządzenia nr 729/70 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zastąpionego rozporządzeniem nr 1258/99, które następnie zostało zastąpione rozporządzeniem nr 1290/2005. Co więcej, tak czy inaczej zgodnie z art. 73 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 tego przepisu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli, racjonalnie rzecz ujmując, błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Wynika z tego, że działający w dobrej wierze rolnik jest chroniony przed odzyskaniem nienależnej pomocy, w sytuacji gdy to władzom można przypisać popełnienie błędu co do kwalifikującego się do przyznania pomocy obszaru, czy wręcz przyznanie uprawnień do płatności, a rolnik ten nie mógł, racjonalnie rzecz biorąc, wykryć tego błędu.
(por. pkt 105, 110–112, 115, 119)
5. Ani z brzmienia art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, ani z jego wykładni dokonywanej w świetle zawartej w art. 2 pkt 22 tego rozporządzenia definicji „stwierdzonego obszaru” nie wynika, że wymiar przewidzianej w tym art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 kary za zawyżenie zadeklarowanego obszaru należy ustalać na podstawie przeliczonych wstecznie uprawnień do płatności. Z brzmienia art. 51 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wynika bowiem, że przewidziane w nim zmniejszenia i wyłączenia płatności mają zastosowanie wówczas, gdy obszar zgłoszony przez rolnika jest większy niż ten stwierdzony w szczególności zgodnie z art. 50 ust. 3 tego rozporządzenia, a różnica między nimi przekracza określone w tym przepisie granice.
Choć więc z przepisu tego wynika, że zawyżenie zadeklarowanego obszaru jest w określonych w nim warunkach karane zmniejszeniem stwierdzonego obszaru, na podstawie którego obliczana jest kwota pomocy, to jednak należy stwierdzić, że jeśli zważyć na samo brzmienie tego przepisu, jego stosowanie nie jest w żaden sposób uzależnione od dokonania uprzedniego przeszacowania jednostkowej wartości przydzielonych w nienależny sposób uprawnień do płatności. Co więcej, nawet gdyby założyć, że art. 2 pkt 22 rozporządzenia nr 796/2004 miałby definiować obszar w oparciu o obszar związany z liczbą uprawnień do płatności, jaką dany rolnik rzeczywiście dysponuje, a definicja ta byłaby adekwatna w kontekście art. 51 tego rozporządzenia, to wciąż jednak nie wynika z niej wymóg obliczania mającej zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 kary na podstawie przeliczonej wartości uprawnień do płatności. Artykuł 2 pkt 22 nie zawiera bowiem żadnej wskazówki co do wartości uprawnień do płatności, jakie należałoby uwzględnić w odpowiednim przypadku.
Za przyjęciem takiej wykładni art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 przemawia również treść przepisów zawartych w art. 50 tego samego rozporządzenia, a w szczególności w jego ust. 2. Z definiującego podstawę obliczania pomocy art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że w przypadku rozbieżności pomiędzy zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności a zgłoszonym obszarem pomoc obliczana jest na podstawie mniejszej wartości. Innymi słowy, z przepisu tego wynika, że w braku jakichkolwiek innych wskazań wielkość pomocy należy obliczać na podstawie zadeklarowanych przez rolnika uprawnień do płatności i nie ma przy tym konieczności uwzględniania ewentualnego przeszacowania w górę jednostkowej wartości tych uprawnień.
(por. pkt 134–136, 138, 139)
6. Zważywszy na ogólną systematykę art. 51 rozporządzenia nr 1782/2003 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, wpisującego się w ramy zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw finansowych, dodanie do tego przepisu ust. 2a opiera się na rozważaniach, zgodnie z którymi w przypadku rozbieżności pomiędzy zadeklarowanym obszarem a zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności, jeśli tylko zadeklarowany obszar spełnia wszystkie pozostałe wymogi kwalifikowalności, to co do zasady nie zachodzi ryzyko popełnienia nieprawidłowości czy też oszustwa finansowego. Zgodnie z art. 50 ust. 2 tego samego rozporządzenia w przypadku takiej rozbieżności pomiędzy zadeklarowanym obszarem a zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności kwota pomocy jest w każdym razie ustalana na podstawie mniejszej z tych dwóch wartości, efektem czego dokonanie wypłaty pomocy na podstawie obszaru nieustalonego jest bezwarunkowo wykluczone. Wynika z tego, że co do zasady w takim przypadku nie zachodzi ryzyko wypłaty nienależnej płatności na podstawie obszaru nieustalonego.
Jeżeli chodzi o zmniejszenia płatności i jej wykluczenia mające zastosowanie w przypadku zawyżenia zadeklarowanego obszaru rolnego, art. 51 ust. 2a akapit pierwszy rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje brak możliwości zastosowania określonych w ust. 1 tego samego przepisu zmniejszeń i wyłączeń jedynie w przypadku, gdy zadeklarowany przez rolnika obszar przekracza liczbę zadeklarowanych uprawnień do płatności, a zgłoszony obszar spełnia wszystkie pozostałe wymogi kwalifikowalności. W tym względzie porównanie pomiędzy zadeklarowanym obszarem a zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności jest w ramach art. 51 ust. 2a rozporządzenia nr 796/2004 dokonywane bez brania pod uwagę liczby uprawnień do płatności, jaką dany rolnik rzeczywiście dysponuje, w odpowiednim przypadku po odzyskaniu nienależnie przydzielonych uprawnień na podstawie art. 73a rozporządzenia nr 796/2004.
(por. pkt 144, 145, 151)
7. Artykuł 57 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzeń nr 73/2009 i nr 1234/2007 nie stanowi nowego uregulowania kwestii stosowania zmniejszenia płatności i jej wykluczenia w przypadku zawyżenia zadeklarowanego obszaru rolnego, które musi – jako uregulowanie mniej surowe od tego wynikającego z art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 – być stosowane z mocą wsteczną. O ile zmniejszenia i wyłączenia płatności takie jak te przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowią karę administracyjną w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, o tyle nie jest tak w przypadku przepisów określających podstawę obliczania takich jak art. 57 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1122/2009.
Ponadto art. 57 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1122/2009 nie zmienia w żaden sposób wynikających z art. 58 tego rozporządzenia zasad zmniejszania i wyłączania płatności. Ów art. 58 zawiera zresztą regulacje określone już w art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, przy czym należy jednak wyjaśnić, że zawarte w art. 51 ust. 2a tego samego rozporządzenia przepisy ustanawiające wyjątek od określonych w art. 51 ust. 1 zasad zmniejszania i wyłączania płatności nie zostały zawarte w art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009.
(por. pkt 160, 162–166)
8. O ile dokument nr VI/5330/9 definiujący wytyczne Komisji dotyczące stosowania korekt finansowych został przyjęty przez Komisję w kontekście Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i zawiera, jak wskazuje na to sam jego tytuł, wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR, o tyle nic nie stoi na przeszkodzie, aby instytucja ta mogła stosować ten dokument również przy wykonywaniu uprawnień, które zostały jej przyznane na mocy art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej w zakresie rozliczania rachunków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG).
(por. pkt 189)