URTEIL DES GERICHTS (Achte Kammer)
22. April 2015(*)
„Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse – Beihilfe für Erzeugergruppierungen – Begrenzung der finanziellen Beteiligung der Union – Rechtssicherheit – Vertrauensschutz – Begründungspflicht – Loyale Zusammenarbeit“
In der Rechtssache T‑290/12
Republik Polen, vertreten zunächst durch B. Majczyna und M. Szpunar, dann durch B. Majczyna und K. Strás als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch N. Donnelly, B. Schima und D. Milanowska, dann durch D. Milanowska und B. Schima als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung von Art. 1 Nrn. 2 bis 4, 6, 12 und 13, Art. 2 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit Art. 3 sowie der Anhänge I und II der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 302/2012 der Kommission vom 4. April 2012 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates für die Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 99, S. 21)
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Gratsias, der Richterin M. Kancheva und des Richters C. Wetter (Berichterstatter),
Kanzler: J. Weychert, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 17. September 2014
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Am 5. April 2012 trat die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 302/2012 der Kommission vom 4. April 2012 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates für die Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 99, S. 21) in Kraft. Mit der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 soll durch Änderungen der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 der Kommission vom 7. Juni 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates für die Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 157, S. 1) die finanzielle Beteiligung der Europäischen Union an der Beihilfe für die Erzeugergruppierungen im Obst- und Gemüsesektor (im Folgenden: Erzeugergruppierungen) begrenzt werden.
2 Die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 sieht die Einfügung der Anhänge Va und Vb in die Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 sowie Änderungen der Art. 36 bis 39, 44, 47, 92, 95, 97, 98 und 112 dieser Verordnung vor.
3 Die Erzeugergruppierungen sind Einrichtungen, die auf Initiative von Obst- und Gemüseerzeugern gegründet wurden, die in den Mitgliedstaaten, die der Union am 1. Mai 2004 oder später beigetreten sind, in Unionsgebieten in äußerster Randlage oder auf den kleineren Inseln des Ägäischen Meeres ansässig sind. Sie haben Übergangscharakter und wurden im Hinblick darauf geschaffen, nach Ablauf eines Zeitraums von höchstens fünf Jahren die Kriterien für die Anerkennung als Erzeugerorganisationen zu erfüllen.
4 Die Möglichkeit einer Gründung von Erzeugergruppierungen ist in Art. 125e der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. L 299, S. 1) in geänderter Fassung vorgesehen.
5 Die Erzeugerorganisationen sind die Hauptakteure des Obst- und Gemüsesektors. Um die Rechtsstellung einer Erzeugerorganisation erlangen zu können, muss die betreffende juristische Person die in den Art. 122, 125a und 125b der Verordnung über die einheitliche GMO festgelegten Kriterien erfüllen, wozu u. a. gehört, dass ihr eine Mindestanzahl von Erzeugern angeschlossen sein und sie eine Mindestmenge an Erzeugnissen vermarkten muss. Die anerkannten Erzeugerorganisationen kommen für eine finanzielle Beihilfe im Rahmen operationeller Programme in Betracht.
6 Nach Art. 103a Abs. 1 der Verordnung über die einheitliche GMO können die Mitgliedstaaten während einer Übergangszeit den Erzeugergruppierungen zwei Arten finanzieller Beihilfe gewähren, nämlich zum einen Beihilfen, um ihre Gründung zu fördern und ihre Verwaltungstätigkeit zu erleichtern, und zum anderen Beihilfen, die dazu bestimmt sind, einen Teil der Investitionen zu decken, die für die Anerkennung erforderlich sind und im Anerkennungsplan aufgeführt sind.
7 In einem ersten Schritt zahlt der Mitgliedstaat an die Erzeugergruppierungen eine Beihilfe. In einem zweiten Schritt wird ein Teil der gezahlten Mittel von der Union erstattet.
8 Die Änderungen aufgrund der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 betreffen die Erstattung durch die Union. Nach Art. 103a Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO wird die Beihilfe gemäß Abs. 1 dieses Artikels von der Union gemäß den Vorschriften erstattet, die von der Europäischen Kommission über die Finanzierung solcher Maßnahmen erlassen werden, u. a. über die Schwellen und die Obergrenzen für die Beihilfen und den Umfang der Finanzierung, mit dem sich die Union an der Beihilfe beteiligt. Ob Erzeugergruppierungen eine Beihilfe gewährt wird, hängt nämlich weitgehend von den Mitgliedstaaten ab. Art. 103a Abs. 1 der Verordnung über die einheitliche GMO sieht vor, dass „die Mitgliedstaaten den Erzeugergruppierungen … Beihilfen gewähren [können]“. Art. 36 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung belässt den Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Mindestvoraussetzungen, die eine juristische Person erfüllen muss, um einen Anerkennungsplan vorlegen zu können, der Vorschriften über den Inhalt und die Durchführung der Anerkennungspläne, der Verwaltungsverfahren für die Genehmigung, die Kontrolle und die Verwirklichung der Anerkennungspläne sowie der Vorschriften über die Änderung der Pläne, ohne dass die Genehmigung der zuständigen Behörde erforderlich wäre. Die Mitgliedstaaten entscheiden auch über den Umfang der Maßnahmen zur Finanzierung der Erzeugergruppierungen in der nationalen Agrarpolitik. Dadurch dass für die Erzeugergruppierungen günstigere Finanzierungsvorschriften gelten als für die Erzeugerorganisationen, soll den Erzeugern des Obst- und Gemüsesektors, die die Kriterien für die Erzeugerorganisationen noch nicht erfüllen können, ermöglicht werden, sich formell auf dem Markt zu organisieren. Gemäß dem 29. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung ist zur Schaffung stabiler Erzeugerorganisationen, die in der Lage sind, dauerhaft zur Verwirklichung der Ziele der Obst- und Gemüseregelung beizutragen, eine vorläufige Anerkennung nur solchen Erzeugergruppierungen zu gewähren, die nachweislich in der Lage sind, innerhalb einer bestimmten Frist sämtlichen Bedingungen für die Anerkennung nachzukommen.
9 Aufgrund einer erheblichen Überschreitung der ursprünglich vorgesehenen Beträge und der Feststellung einer Reihe von Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der Unionsvorschriften über die Finanzierung der Erzeugergruppierungen bei Kontrollbesuchen in den Mitgliedstaaten sah sich die Kommission veranlasst, die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 zu erlassen.
10 Vor dem 5. April 2011, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012, existierte weder eine Jahresobergrenze für die finanzielle Beteiligung der Union an der Beihilfe für die Erzeugergruppierungen noch eine Grenze für die Beteiligung der Union an der Investitionsbeihilfe gemäß Art. 103a Abs. 1 Buchst. b der Verordnung über die einheitliche GMO.
11 Dagegen war für die Erzeugerorganisationen die Beteiligung der Union an der Investitionsbeihilfe auf 4,1 % des Werts der vermarkteten Erzeugung beschränkt. Die Erzeugergruppierungen konnten auch Investitionen finanzieren, die bei Erzeugerorganisationen nicht zuschussfähig waren.
12 Dem Inkrafttreten der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 waren Arbeiten im Verwaltungsausschuss für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte (im Folgenden: Verwaltungsausschuss) vorausgegangen. Im September 2011 wurde dem Verwaltungsausschuss ein erster Entwurf zur Änderung der in der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 enthaltenen Vorschriften über die finanzielle Beteiligung der Union vorgelegt. Darin schlug die Kommission u. a. eine Beschränkung der Investitionsbeihilfen gemäß Art. 103a Abs. 1 Buchst. b der Verordnung über die einheitliche GMO, eine Liste nicht zuschussfähiger Investitionen und die Festsetzung einer Obergrenze für Änderungen der Anerkennungspläne innerhalb eines bestimmten Jahres auf 25 % des ursprünglich gebilligten Betrags vor. Dieser erste Entwurf wurde in den Sitzungen des Verwaltungsausschusses vom 20. September sowie vom 4. und 19. Oktober 2011 geprüft. In der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 19. Oktober 2011 wurde der Änderungsentwurf zur Abstimmung vorgelegt. Da der Verwaltungsausschuss in dieser Sitzung keine Stellungnahme abgeben konnte, setzte die Kommission die Annahme aus.
13 Sodann legte die Kommission einen zweiten Entwurf zur Änderung der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 vor, der in den Sitzungen des Verwaltungsausschusses vom 27. und 29. März sowie vom 3. April 2012 geprüft wurde und über den in der letztgenannten Sitzung abgestimmt wurde. Nach diesem Entwurf sollte im Wesentlichen die Beschränkung der Investitionsbeihilfen gemäß Art. 103a Abs. 1 Buchst. b der Verordnung über die einheitliche GMO geändert, die Liste nicht zuschussfähiger Investitionen beibehalten und die Obergrenze für mögliche Änderungen des Anerkennungsplans innerhalb eines bestimmten Jahres auf 5 % des ursprünglich gebilligten Betrags herabgesetzt werden. Vorgesehen war auch eine Beschränkung der finanziellen Beteiligung der Union an den Beihilfen gemäß Art. 103a der Verordnung über die einheitliche GMO auf 10 Mio. Euro pro Kalenderjahr. Der Verwaltungsausschuss konnte auch zu diesem Entwurf keine Stellungnahme abgeben.
14 Am 4. April 2012 erließ die Kommission die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012.
Verfahren und Vorbringen der Parteien
15 Die Republik Polen hat mit Klageschrift, die am 29. Juni 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
16 Die Klagebeantwortung ist am 14. September 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen.
17 Die Erwiderung ist am 6. November 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen.
18 Die Gegenerwiderung ist am 18. Januar 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen.
19 Nach dem Ausscheiden des ursprünglich benannten Berichterstatters ist die vorliegende Rechtssache einem neuen Berichterstatter zugewiesen worden.
20 Infolge der teilweisen Neubesetzung des Gerichts ist der Berichterstatter der Achten Kammer zugeteilt worden, der daher die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
21 Das Gericht hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 seiner Verfahrensordnung den Parteien schriftliche Fragen gestellt, auf die diese fristgemäß geantwortet haben.
22 In der Sitzung vom 17. September 2014 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
23 Die Republik Polen beantragt,
– Art. 1 Nrn. 2 bis 4, 6, 12 und 13, Art. 2 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit Art. 3 und die Anhänge I und II der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 (im Folgenden: angefochtene Bestimmungen) für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
24 Die Kommission beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
25 Die Republik Polen stützt ihre Klage auf vier Klagegründe, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, zweitens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, drittens einen Verstoß gegen Art. 296 AEUV wegen unzureichender Begründung der angefochtenen Bestimmungen und viertens einen Verstoß gegen die Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit und der Solidarität geltend macht.
26 Vor Prüfung der verbleibenden Klagegründe ist der dritte Klagegrund zu prüfen, mit dem ein Verstoß gegen die Begründungspflicht gerügt wird.
Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 296 AEUV wegen unzureichender Begründung der angefochtenen Bestimmungen
27 Die Republik Polen macht geltend, die Kommission habe die Beschränkung der finanziellen Beteiligung der Union zugunsten der Erzeugergruppierungen nicht hinreichend begründet und sei daher ihrer Begründungspflicht gemäß Art. 296 AEUV nicht nachgekommen.
28 Die Kommission hätte die angefochtenen Bestimmungen begründen müssen, da sich diese Bestimmungen auf die Obst- und Gemüseerzeuger sehr nachteilig auswirkten und ungewöhnliche, nie da gewesene Änderungen enthielten, die sehr rasch eingeführt worden seien.
29 Darüber hinaus hätte die Kommission gemäß der bestehenden Rechtsprechung die tatsächlichen Gesichtspunkte für die Einführung einer Beschränkung der finanziellen Beteiligung der Union zugunsten der Erzeugergruppierungen und die mit der Einführung einer solchen Beschränkung verfolgten Ziele angeben müssen.
30 Die Republik Polen weist darauf hin, dass die Kommission die mit der Einführung der fraglichen Beschränkung verfolgten Ziele nicht eindeutig dargelegt habe.
31 Die Kommission tritt den Argumenten der Republik Polen entgegen.
32 Nach ständiger Rechtsprechung muss die in Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts entsprechen und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (vgl. Urteil vom 24. November 2005, Italien/Kommission, C‑138/03, C‑324/03 und C‑431/03, Slg, EU:C:2005:714, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33 Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil Italien/Kommission, oben in Rn. 32 angeführt, EU:C:2005:714, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dies gilt erst recht, wenn die Mitgliedstaaten am Entstehungsprozess des streitigen Rechtsakts eng beteiligt waren und daher wissen, auf welchen Gründen er beruht (vgl. Urteile vom 22. November 2001, Niederlande/Rat, C‑301/97, Slg, EU:C:2001:621, Rn. 188, und vom 26. Juni 2012, Polen/Kommission, C‑335/09 P, Slg, EU:C:2012:385, Rn. 153 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34 Handelt es sich um eine Verordnung, so kann sich die Begründung darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu ihrem Erlass geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die sie erreichen will (Urteile vom 3. Juli 1985, Abrias u. a./Kommission, 3/83, Slg, EU:C:1985:283, Rn. 30, und vom 10. März 2005, Spanien/Rat, C‑342/03, Slg, EU:C:2005:151, Rn. 55).
35 Überdies wäre es, wenn aus einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung das von dem Organ verfolgte Ziel in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, übertrieben, eine besondere Begründung für die verschiedenen technischen Entscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen (vgl. Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat, C‑310/04, Slg, EU:C:2006:521, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
36 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Gründe für die Änderungen der finanziellen Beteiligung der Union zugunsten der Erzeugergruppierungen in den Erwägungsgründen 5 und 6 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 dargelegt sind. Danach wurden Obergrenzen aus „Gründen der Haushaltsdisziplin“ und „um auf dauerhafte und wirksame Weise für einen optimalen Einsatz der finanziellen Mittel zu sorgen“ eingeführt.
37 Ferner ergibt sich aus dem zweiten Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012, dass die Änderungen des Finanzierungssystems vorgenommen wurden, um Situationen zu verhindern, die den Zielen der Verordnung über die einheitliche GMO zuwiderlaufen, insbesondere, dass die in Rede stehenden juristischen Personen die Voraussetzungen für den Erhalt von Unionsbeihilfen künstlich herbeiführen, indem die Erzeuger von einer Erzeugergruppierung zur anderen wechseln, um eine Beihilfe länger als fünf Jahre und auch dann zu erhalten, wenn sie bereits die Anerkennungskriterien für Erzeugerorganisationen erfüllen.
38 Der 17. Erwägungsgrund der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 bezieht sich auf die berechtigten Erwartungen der Erzeuger und sieht insbesondere vor, dass die Änderungen nicht für vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung genehmigte Anerkennungspläne gelten, für die die juristischen Personen bereits eine finanzielle Verpflichtung oder bindende Vereinbarungen mit Dritten über die Tätigung von Investitionen eingegangen sind.
39 Was das Inkrafttreten der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 betrifft, ergibt sich aus ihrem 19. Erwägungsgrund, dass sie zur „Eindämmung der EU-Ausgaben“ am Tag ihrer Veröffentlichung in Kraft tritt.
40 Im Übrigen konnte die Republik Polen die Begründung der angefochtenen Bestimmungen aufgrund des Zusammenhangs ihres Erlasses erkennen. Sie hat nämlich an den Sitzungen des Verwaltungsausschusses teilgenommen, in denen die Änderungsvorschläge erörtert wurden. Zudem hat sie in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Vertreter der Obst- und Gemüseerzeuger über wichtige laufende Änderungen unterrichtet worden seien.
41 Somit ist festzustellen, dass gemäß der vorstehend in den Rn. 32 bis 35 genannten Rechtsprechung die Begründung der angefochtenen Bestimmungen ausreichend ist, da die Republik Polen und die Wirtschaftsteilnehmer ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann.
42 Der dritte Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen Art. 296 AEUV wegen unzureichender Begründung der angefochtenen Bestimmungen geltend gemacht wird, ist folglich als unbegründet zurückzuweisen.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
43 Die Republik Polen macht geltend, die angefochtenen Bestimmungen seien in einer Weise eingeführt worden, dass die Obst- und Gemüseerzeuger die in Rede stehenden Änderungen nicht hätten vorhersehen und sich darauf einstellen können. Selbst wenn mit Änderungen ihrer finanziellen Situation zu rechnen gewesen sei, hätten die Erzeuger erwarten können, dass diese Änderungen in einer Geschwindigkeit und einer Art und Weise eingeführt würden, die eine Anpassung innerhalb vernünftiger Fristen ermöglichte.
44 Die Obst- und Gemüseerzeuger müssten auch vor der Vorlage eines Anerkennungsplans organisatorische und finanzielle Anstrengungen unternehmen. Gegenleistung für diese Anstrengungen sei die finanzielle Verpflichtung der Behörden auf Unionsebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten, die Erzeugertätigkeit zu subventionieren, wobei dieser Mechanismus den Zweck habe, die Struktur des Marktes für Obst und Gemüse zu verbessern.
45 Die Obst- und Gemüseerzeuger hätten daher erwarten dürfen, dass die Vorschriften zur Finanzierung der Erzeugergruppierungen nicht im „Laufe des Verfahrens“ geändert würden und die Entscheidung, die sie dazu veranlasst habe, sich um die Bildung einer Erzeugergruppierung zu bemühen, nicht unmittelbar vor der Genehmigung des Anerkennungsplans oder nach dieser zurückgenommen werde.
46 Die Übergangsbestimmungen der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 seien zu „eng“, da sie gemäß Art. 2 Abs. 1 dieser Verordnung nur für Anerkennungspläne gälten, die vor deren Inkrafttreten genehmigt worden seien. Dies gelte auch für die Übergangsregelung, nach der die Beschränkung der finanziellen Beteiligung der Union nicht für Anerkennungspläne gelte, die vor Inkrafttreten der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 genehmigt worden seien und für die die betreffende Erzeugergruppierung bereits eine finanzielle Verpflichtung oder rechtlich bindende Vereinbarungen mit Dritten über die entsprechenden Investitionen eingegangen sei.
47 Zudem stelle der Wegfall der Möglichkeit, den Ausgabenbetrag während der Durchführung des Anerkennungsplans zu erhöhen, für die Erzeugergruppierungen, deren Anerkennungsplan genehmigt worden sei und die vor Inkrafttreten der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 rechtliche oder finanzielle Verpflichtungen eingegangen seien, einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit dar.
48 Die Kommission hätte schließlich einen längeren Zeitraum zwischen dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen und deren Inkrafttreten vorsehen müssen, um den Erzeugergruppierungen Gelegenheit zur Anpassung an die Änderungen der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 zu geben.
49 Die Kommission tritt den Argumenten der Republik Polen entgegen.
50 Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet, dass Rechtsvorschriften vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Juni 2005, VEMW u. a., C‑17/03, Slg, EU:C:2005:362, Rn. 80, und vom 16. Februar 2012, Costa und Cifone, C‑72/10 und C‑77/10, Slg, EU:C:2012:80, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Kommission nicht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen hat. Die Vorschriften der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 legen die Rechte und Verpflichtungen der betroffenen juristischen Personen klar und bestimmt dar und ermöglichen es diesen, ihre Rechte und Pflichten unzweideutig zu erkennen, und zwar ab Inkrafttreten dieser Verordnung. Die Rechte und Pflichten der Erzeugergruppierungen werden nämlich in Art. 1 Nr. 3 Buchst. c der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 (bezüglich Art. 38 Abs. 5 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung) bestimmt, der ausdrücklich vorsieht, dass die zuständige Behörde des Mitgliedstaats den Erzeugergruppierungen nach der Festsetzung der Zuteilungskoeffizienten Gelegenheit gibt, ihren Anerkennungsplan zu ändern oder zurückzuziehen. Ferner kann gemäß Art. 1 Nr. 4 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 (bezüglich Art. 39 Abs. 2 Unterabs. 3 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung) die zuständige Behörde des Mitgliedstaats den Erzeugergruppierungen gestatten, den in einem Anerkennungsplan angegebenen Gesamtbetrag der Ausgaben um bis zu 5 % des ursprünglich gebilligten Betrags anzuheben oder um einen Höchstprozentsatz zu senken.
52 Dasselbe gilt für die Übergangsbestimmungen in Art. 2 Abs. 1 bis 3 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012, die die Rechte der Erzeugergruppierungen im Zusammenhang mit der Anwendung der neuen Vorschriften über die Beihilfenhöhe regeln. Auch diese Übergangsbestimmungen werden dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit gerecht, da die betreffenden Obst- und Gemüseerzeuger ihnen die für sie künftig geltenden Finanzierungsvorschriften, je nachdem, wie weit die in ihren Anerkennungsplänen vorgesehenen Investitionen fortgeschritten sind, entnehmen können.
53 Das Argument, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit geltend gemacht wird, ist daher zurückzuweisen.
54 Was sodann den Grundsatz des Schutzes des rechtmäßigen Vertrauens betrifft, kann sich nach ständiger Rechtsprechung jede Person auf diesen berufen, bei der ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat (Urteil vom 11. März 1987, Van den Bergh en Jurgens und Van Dijk Food Products/Kommission, 265/85, Slg, EU:C:1987:121, Rn. 44). Darüber hinaus kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat (Urteile vom 24. November 2005, Deutschland/Kommission, C‑506/03, EU:C:2005:715, und vom 18. Januar 2000, MehibasDordtselaan/Kommission, T‑290/97, Slg, EU:T:2000:8, Rn. 59).
55 Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich nach ständiger Rechtsprechung im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 15. Juli 2004, Di Lenardo und Dilexport, C‑37/02 und C‑38/02, Slg, EU:C:2004:443, Rn. 70, vom 7. September 2006, Spanien/Rat, oben in Rn. 35 angeführt, EU:C:2006:521, Rn. 81, und vom 10. September 2009, Plantanol, C‑201/08, Slg, EU:C:2009:539, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56 Darüber hinaus sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, und zwar insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (vgl. Urteile vom 15. Februar 1996, Duff u. a., C‑63/93, Slg, EU:C:1996:51, Rn. 20, vom 15. April 1997, Irish Farmers Association u. a., C‑22/94, Slg, EU:C:1997:187, Rn. 25, und Polen/Kommission, oben in Rn. 33 angeführt, EU:C:2012:385, Rn. 180 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57 Gleiches gilt für einen beitretenden Mitgliedstaat (vgl. Urteil Polen/Kommission, oben in Rn. 33 angeführt, EU:C:2012:385, Rn. 181).
58 Im vorliegenden Fall hat die Republik Polen weder dargetan noch geltend gemacht, dass die Kommission ihr gegenüber konkrete Zusicherungen gemacht habe. Zu dem Vorbringen, den Wirtschaftsteilnehmern seien solche konkreten Zusicherungen gemacht worden, die bei ihnen berechtigtes Vertrauen geweckt hätten, wird auf die folgenden Ausführungen verwiesen.
59 Was die juristischen Personen betrifft, deren Anerkennungspläne vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen nicht genehmigt worden waren, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Kommission aufgrund der ihr nach Art. 103a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 103h Satz 1 Buchst. a der Verordnung über die einheitliche GMO übertragenen Zuständigkeit die Befugnis verliehen wird, Vorschriften über die Festlegung von Schwellen und Obergrenzen für die Beihilfen und den Umfang der Finanzierung durch die Union zu erlassen. Aufgrund dieses Ermessens der Kommission und des Umstands, dass die fraglichen juristischen Personen im Bereich der gemeinsamen Marktorganisationen tätig sind, konnten diese kein berechtigtes Vertrauen in die Fortdauer der Bestimmungen begründen, die vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen gegolten haben.
60 Darüber hinaus lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass die Unionsorgane den betreffenden juristischen Personen konkrete Zusicherungen gemacht hätten. Art. 38 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 enthielt keine Garantie, dass vorgelegte Anerkennungspläne genehmigt würden, und erst recht keine Garantie, dass diese Vorlage die Union finanziell verpflichte. Abs. 3 dieser Vorschrift sah nämlich vor, dass die Mitgliedstaaten nach Durchführung der Konformitätskontrollen gemäß Art. 111 dieser Verordnung den Anerkennungsplan genehmigen, Änderungen an dem Plan verlangen oder ihn ablehnen konnten.
61 Die organisatorischen und finanziellen Anstrengungen, die die fraglichen juristischen Personen bereits vor der Vorlage eines Anerkennungsplans unternommen haben, gingen daher nicht auf eine konkrete Zusicherung zurück, in die diese Personen ihr Vertrauen begründen konnten, sondern nur auf die Hoffnung auf Genehmigung ihrer Anerkennungspläne, sobald sie vorgelegt würden. Sie haben diese Anstrengungen unternommen, obwohl ihnen das Risiko bekannt war, dass die Anerkennungspläne zurückgewiesen werden oder die polnischen Behörden Änderungen verlangen könnten.
62 Darüber hinaus ergibt sich aus einem Schreiben des polnischen Ministeriums für Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums vom 14. März 2012 an die Kommission, wie auch von der Republik Polen in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die Obst- und Gemüseerzeuger seit Herbst 2011 Kenntnis von der geplanten Änderung der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 hatten und, als sie über die vorgeschlagenen Änderungen der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 informiert wurden, keine Zeit verloren, ihre Anerkennungspläne in den letzten beiden Monaten des Jahres 2011 genehmigen zu lassen.
63 Es ist daher festzustellen, dass die betreffenden juristischen Personen spätestens seit Herbst 2011 wussten oder hätten wissen müssen, dass eine Änderung der Finanzierungsregeln der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 vorgesehen war. Gleichwohl reichten sie weiterhin Anerkennungspläne ein in der Hoffnung, dass diese vor Änderung der geltenden Vorschriften genehmigt würden.
64 Diese Feststellung kann entgegen dem Vorbringen der Republik Polen nicht deswegen angezweifelt werden, weil die Obst- und Gemüseerzeuger zu den in den Sitzungen des Verwaltungsausschusses vorgelegten Entwürfen für Rechtsakte der Kommission keinen Zugang gehabt hätten, da diese Texte nach Art. 13 Abs. 3 der Geschäftsordnung dieses Ausschusses vertraulich seien.
65 Um das Vorliegen eines berechtigten Vertrauens auszuschließen, genügt nämlich die Feststellung, dass sich ein sorgfältiger und gewissenhafter Wirtschaftsteilnehmer, wenn er den Erlass einer seine Interessen berührenden Maßnahme vorhersehen kann, im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen kann. Um zu befinden, dass die Obst- und Gemüsehändler hinreichende Kenntnis von den vorgeschlagenen Änderungen der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 hatten, um das Vorliegen eines berechtigten Vertrauens auszuschließen, ist es daher im vorliegenden Fall nicht erforderlich, dass sie Kenntnis vom genauen Inhalt der angefochtenen Bestimmungen hatten.
66 Die Obst- und Gemüseerzeuger konnten auch nicht erwarten, dass ihnen zwischen dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen und deren Inkrafttreten eine längere Frist eingeräumt werde. Wie in den Rn. 40 und 62 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist darauf hinzuweisen, dass die in Rede stehenden juristischen Personen sowie die Republik Polen angesichts der Umstände des Falles wussten oder wissen mussten, dass eine Änderung des Finanzierungssystems unmittelbar bevorstand.
67 Es liegt daher kein Verstoß gegen den Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens der juristischen Personen vor, deren Anerkennungspläne vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen nicht genehmigt worden waren.
68 Was des Weiteren die Erzeugergruppierungen betrifft, deren Anerkennungspläne vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen genehmigt worden waren, ist zum einen festzustellen, dass sie als sorgfältige und gewissenhafte Wirtschaftsteilnehmer hätten voraussehen können, dass die Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 geändert werde; zum anderen hat die Kommission den Schutz ihres berechtigten Interesses durch die Übergangsbestimmungen in Art. 2 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 hinreichend sichergestellt, ohne dass eine längere Frist zwischen dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen und deren Inkrafttreten notwendig gewesen wäre. Damit konnten im Übrigen sowohl die Interessen der Erzeugergruppierungen als auch die finanziellen Interessen der Union angemessen geschützt werden.
69 Dem Schutz eines möglichen berechtigten Interesses der Erzeugergruppierungen, deren Anerkennungspläne genehmigt worden waren, die aber vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen keine rechtlichen oder finanziellen Verpflichtungen eingegangen sind, wurde von der Kommission Rechnung getragen, die dies in Art. 1 Nr. 3 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 (der Art. 38 Abs. 5 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung entspricht) geregelt hat. Nach dieser Vorschrift können die Erzeugergruppierungen nach Erhalt der Informationen über die Zuteilungskoeffizienten für die Beteiligung der Union, die nach Art. 47 Abs. 4 Unterabs. 2 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung festgesetzt worden sind, ihre Anerkennungspläne ändern oder zurückziehen. Darüber hinaus wird auch der Situation der Erzeugergruppierungen, deren Anerkennungspläne genehmigt waren, die aber vor dem 5. April 2012 keine rechtlichen oder finanziellen Verpflichtungen eingegangen sind, von den Übergangsbestimmungen der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 Rechnung getragen. Hierzu ist festzustellen, dass den sich in einer solchen Lage befindenden Erzeugergruppierungen gemäß Art. 2 Abs. 3 Buchst. c der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 die Beihilfe für ihre Gründung und ihre Verwaltungstätigkeit in voller Höhe zugute kommt. Ferner sieht Art. 2 Abs. 3 Buchst. d der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 vor, dass in dem Fall, dass der Plan zurückgezogen wird, die von der Erzeugergruppierung nach der ursprünglichen Genehmigung des Plans getätigten Gründungs- und Verwaltungsausgaben von der Union bis zu einem Betrag erstattet werden, der 3 % der Beihilfe, auf die die Erzeugergruppierung gemäß Art. 103a Abs. 1 Buchst. a der Verordnung über die einheitliche GMO Anspruch gehabt hätte, wenn ihr Anerkennungsplan durchgeführt worden wäre, nicht überschreitet.
70 Was schließlich die Erzeugergruppierungen betrifft, deren Anerkennungspläne genehmigt worden waren und die vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen auf der Grundlage dieser Pläne finanzielle oder rechtliche Verpflichtungen eingegangen sind, ist festzustellen, dass die Kommission mit Erlass der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 ihr berechtigtes Vertrauen nicht beeinträchtigt hat, da sie gemäß Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 die in ihren Anerkennungsplänen vorgesehenen Investitionen auf der Grundlage der früheren Finanzierungsvorschriften durchführen konnten. Darüber hinaus liegt darin, dass für diese Erzeugergruppierungen die Obergrenze der Ausgaben bei Durchführung des Anerkennungsplans auf 5 % festgesetzt wird, kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, da die Erhöhung des Ausgabenbetrags während der Durchführung des Anerkennungsplans nicht als konkrete Zusicherung der Kommission ihnen gegenüber angesehen werden kann. Aus dem Wortlaut von Art. 39 Abs. 2 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 ergab sich nämlich, dass eine solche Änderung unter bestimmten von den Mitgliedstaaten festgelegten Bedingungen verlangt werden konnte. Es handelte sich folglich nur um eine Möglichkeit zur Änderung der Anerkennungspläne während ihrer Durchführung, nicht aber um eine konkrete Zusicherung, welche die Kommission den Erzeugergruppierungen erteilt hätte.
71 Nach alledem ist der erste Klagegrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
72 Die Republik Polen trägt vor, die Kommission habe nicht geprüft, ob sie mit dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe. Die fehlende Überprüfung stelle selbst einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar.
73 Die Republik Polen stellt nicht in Abrede, dass die gerichtliche Kontrolle der Rechtshandlungen der Unionsorgane im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik beschränkt ist. Diese Beschränkung betreffe vor allem die Rechtsetzungsakte, die schwierige politische Abwägungen einschlössen, bei denen die Kommission ein Gleichgewicht zwischen den häufig einander widersprechenden Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik finden müsse. Diese Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle betreffe jedoch nicht die Rechtshandlungen der Kommission, die solche politischen Abwägungen nicht enthielten und deren Gegenstand lediglich in der praktischen Durchführung und Verwaltung einer Leitlinie oder einer Politik bestehe. Folglich könnten sich die Rechtshandlungen, die die tragenden Grundsätze des Unionsrechts, u. a. des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, ernsthaft untergrüben, nicht der gerichtlichen Kontrolle entziehen.
74 Eine der weitreichendsten Beschränkungen sei die in Art. 1 Nr. 6 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 (der Art. 47 Abs. 4 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung entspricht) vorgesehene Einführung einer Obergrenze von 10 Mio. Euro pro Jahr für die Erzeugergruppierungen in der gesamten Union. Eine derart beschränkte Investitionsbeihilfe habe angesichts der Bedürfnisse und Verpflichtungen der Erzeuger in der Organisation des Obst- und Gemüsesektors nur symbolischen Wert.
75 Diese Beschränkung der finanziellen Beteiligung der Union führe zur Abschaffung eines Anreizes für die Erzeuger, angesichts der Lage auf dem Obst- und Gemüsemarkt in Polen und im Hoheitsgebiet anderer neuer Mitgliedstaaten gemeinsam auf die Gründung von Erzeugergruppierungen hinzuarbeiten.
76 Ferner habe die Einführung von Obergrenzen für die Investitionsbeihilfe in Art. 1 Nr. 6 der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012, die sich auf 70 %, 50 % und 20 % des Werts der vermarkteten Erzeugung durch die betreffenden Erzeugergruppierungen im dritten, vierten und fünften Jahr der Durchführung ihres Anerkennungsplans belaufe, für die Obst- und Gemüseerzeuger abschreckende Wirkung.
77 Die Republik Polen sieht auch in den Bestimmungen, die bestimmte Investitionsarten als nicht zuschussfähig ausschlössen (Art. 1 Nrn. 2 und 12 sowie Anhang I der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012), einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da diese Bestimmungen nicht zur Erreichung der finanziellen und rechtlichen Sicherheit beitrügen. Sie stellt zwar die Zuständigkeit der Kommission, ein Verzeichnis der nicht zuschussfähigen Investitionen zu erstellen, nicht in Abrede, macht aber geltend, dass die Kommission im Voraus prüfen müsse, ob dieses mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit „in Einklang“ stehe, zumal die Frage der finanziellen Beteiligung an den Investitionen in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten falle. Das in jenem Anhang vorgesehene Verzeichnis erlaube es nicht, den Besonderheiten der einzelnen Erzeugergruppierungen Rechnung zu tragen, die in ihren Anerkennungsplänen solche Investitionen beabsichtigten.
78 Die Nachteile, die die Erzeugergruppierungen durch das Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen erlitten, lägen „deutlich über den Vorteilen, die u. a. im Zusammenhang mit Haushaltseinsparungen erzielt werden könnten“.
79 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Polen entgegen.
80 Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, dass die von einer Unionsvorschrift eingesetzten Mittel zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (Urteile vom 6. Dezember 2005, ABNA u. a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 und C‑194/04, Slg, EU:C:2005:741, Rn. 68, vom 7. Juli 2009, S.P.C.M. u. a., C‑558/07, Slg, EU:C:2009:430, Rn. 41, und vom 8. Juni 2010, Vodafone u. a., C‑58/08, Slg, EU:C:2010:321, Rn. 51).
81 In der gemeinsamen Agrarpolitik kann sich der Rat veranlasst sehen, der Kommission weitgehende Durchführungsbefugnisse zu übertragen, da nur sie in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln. Die Grenzen dieser Befugnisse sind u. a. nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation zu beurteilen (vgl. Urteil vom 27. November 1997, Somalfruit und Camar, C‑369/95, Slg, EU:C:1997:562, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).
82 Nach ständiger Rechtsprechung verfügt der Unionsgesetzgeber auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik auch über ein weites Ermessen, das der politischen Verantwortung entspricht, die ihm die Art. 40 AEUV und 43 AEUV übertragen haben, und die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme kann nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (vgl. Urteil vom 12. Juli 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, Slg, EU:C:2012:447, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
83 Angesichts dieser Rechtsprechung ist das Vorbringen der Republik Polen, dass das Gericht seine Kontrolle hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Bestimmungen nicht beschränken dürfe, zurückzuweisen. Die Kommission hatte nämlich bei Erlass der angefochtenen Bestimmungen ein Gleichgewicht zwischen den Zielen der Verordnung über die gemeinsame GMO, d. h. dem Prozess zur Organisation der Obst- und Gemüseerzeuger, und der Haushaltsdisziplin der Union herzustellen. Diese Maßnahmen sind daher nicht, wie die Republik Polen meint, bloße Maßnahmen zur Durchführung eines Plans oder einer Politik.
84 Es ist daher zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Ziele offensichtlich ungeeignet sind.
85 Als Zweck der angefochtenen Bestimmungen nennt die Kommission u. a. die Haushaltsdisziplin, d. h. die Notwendigkeit, die Ausgaben der Union unmittelbar zu überprüfen und sie zur Erreichung der verfolgten Ziele zu verbessern.
86 Wie von der Kommission festgestellt und von der Republik Polen nicht in Abrede gestellt, wurden die ursprünglich von der Kommission vorgesehenen Ausgaben tatsächlich weit überschritten. Die Kommission hatte nämlich 2007 vorgesehen, dass sich die für die Erzeugergruppierungen der Union vorgesehenen Auslagen der Union in den Jahren 2008 bis 2013 auf 30 Mio. Euro für 2008, 40 Mio. Euro für 2009, 40 Mio. Euro für 2010, 40 Mio. Euro für 2011, 40 Mio. Euro für 2012 und 30 Mio. Euro für 2013 belaufen würden. Aus den Akten ergibt sich jedoch, dass von 2009 bis 2011 die Gesamtausgaben der Union für diesen Zweck von ungefähr 82 Mio. Euro im Jahr 2009 (davon ungefähr 40,9 Mio. Euro zugunsten der Erzeugergruppierungen in Polen) auf ungefähr 195 Mio. Euro im Jahr 2011 (davon etwa 174 Mio. Euro zugunsten der Erzeugergruppierungen in Polen) angestiegen sind.
87 Ferner ist unstreitig, dass angesichts der günstigen Finanzierungsbedingungen für die Erzeugergruppierungen der Anreiz für diese, die Anerkennung als Erzeugerorganisation zu beantragen, zurückgegangen ist.
88 Um insoweit Abhilfe zu schaffen, hat die Kommission durch die angefochtenen Bestimmungen eine Obergrenze für die Beteiligung der Union an der Finanzierung der Erzeugergruppierungen festgesetzt und Beteiligungen an bestimmten in Anhang I der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 (neuer Anhang Va der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung) aufgeführten Investitionen ausgeschlossen, die dem bereits für die Erzeugerorganisationen geltenden Ausschluss von der Beihilfefähigkeit entsprechen, der in der Liste der im Rahmen der operationellen Programme nicht beihilfefähigen Aktionen und Ausgaben enthalten ist, auf die in Art. 60 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 verwiesen wird.
89 Darüber hinaus hat die Kommission mit Art. 1 Nr. 3 Buchst. b der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 Vorschriften eingeführt, die eine genauere Überprüfung der Dauer der Durchführung der Anerkennungspläne zulassen und es ermöglichen, Pläne abzulehnen, die von juristischen Personen vorgelegt werden, die bereits die Kriterien für die Anerkennung als Erzeugerorganisation erfüllen.
90 Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass die Herabsetzung der finanziellen Beteiligung der Union die Bereitschaft der Erzeugergruppierungen, sich zu organisieren, beeinflussen könnte. Eine Beihilfe für Erzeugergruppierungen wird es jedoch – wenn auch nach neuen Vorschriften – weiterhin geben. Diese Beihilfe für Erzeugergruppierungen unterscheidet sich nämlich immer noch von der Finanzierung der Erzeugerorganisationen, denen keine Gründungsbeihilfe zugute kommt. Mit der Billigung des Anerkennungsplans können die Erzeugergruppierungen weiterhin finanzielle Hilfe der Union erhalten, auch wenn sie die Voraussetzungen für die Erlangung der Rechtsstellung einer Erzeugerorganisation nicht erfüllen. Der Organisationsprozess der Erzeugergruppierungen würde daher nicht, wie von der Republik Polen behauptet, angehalten.
91 Was die Schnelligkeit betrifft, mit der die angefochtenen Vorschriften in Kraft getreten sind, ist die Kommission nicht offensichtlich über das hinausgegangen, was zur Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich war. Sie wollte nämlich die Ausgaben der Union unverzüglich kontrollieren, wobei sie der Lage der Erzeugergruppierungen, deren Anerkennungspläne genehmigt worden waren, Rechnung trug. Was die juristischen Personen betrifft, deren Anerkennungspläne vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen nicht genehmigt worden waren, ist, wie oben in den Rn. 59 bis 66 festgestellt, darauf hinzuweisen, dass bei ihnen kein berechtigtes Vertrauen bestand und die Unionsorgane ihnen keine konkrete Zusicherung gegeben hatten. Daher war zwischen dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen und ihrem Inkrafttreten oder der Übergangsbestimmungen keine längere Frist vorzusehen. Zudem musste die Kommission, wie bereits festgestellt, schnell handeln, da die Zahl der Genehmigungen der Anerkennungspläne in den letzten beiden Monaten des Jahres 2011 stark angestiegen war.
92 Nach alledem ist festzustellen, dass die angefochtenen Bestimmungen im Hinblick auf die verfolgten Ziele nicht offensichtlich ungeeignet sind.
93 Daher ist der zweite Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geltend gemacht wird, als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Solidarität und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
94 Nach Auffassung der Republik Polen hat die Kommission wegen der Nichtbeachtung ihrer Erklärung „Kompromisstext des Vorsitzes (im Einvernehmen mit der Kommission)“ in dem Dokument vom 15. Juni 2007 (im Folgenden: Kompromiss von 2007) gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen. Mit dieser Erklärung habe sich die Kommission eindeutig verpflichtet, die bis dahin geltende Finanzierungshöhe aufrechtzuerhalten. Die angefochtenen Bestimmungen setzten die Finanzierungshöhe erheblich herab und verstießen gegen diesen während der genannten Reformarbeiten geschlossenen Kompromiss.
95 Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten wurde nach Auffassung der Republik Polen auch durch die Art und Weise verletzt, wie die angefochtenen Bestimmungen erlassen wurden. Angesichts des kurzen Zeitraums zwischen der erstmaligen Vorlage der Hauptänderung, die in der Einführung einer auf 10 Mio. Euro festgesetzten Obergrenze für die Finanzierung der Union bestanden habe, und dem Erlass der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 habe die Kommission überraschend gehandelt und die Mitgliedstaaten damit „vor vollendete Tatsachen“ gestellt, ohne sie zu konsultieren.
96 Darüber hinaus ist die Republik Polen der Auffassung, die angefochtenen Bestimmungen verstießen gegen den Grundsatz der Solidarität, da die Kommission Haushaltseinsparungen zulasten der juristischen Personen vorgenommen habe, die im Obst- und Gemüsesektor am schwächsten organisiert seien. So bekämen die Obst- und Gemüseerzeuger, die später versuchten, sich zu organisieren, die Folgen der fraglichen Änderungen stärker zu spüren. Die Finanzierungsbeschränkung betreffe dagegen nicht diejenigen, die bereits im Rahmen einer Erzeugerorganisation tätig seien, d. h. Erzeuger der Regionen mit einem hohen Organisationsgrad des Obst- und Gemüsesektors. Die angefochtenen Bestimmungen verstärkten damit die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Entwicklung des Obst- und Gemüsemarkts, anstand zu ihrer Verringerung beizutragen.
97 Die Kommission tritt den Argumenten der Republik Polen entgegen.
98 Art. 4 Abs. 3 EUV lautet:
„Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben.“
99 Zunächst ist festzustellen, dass die Art. 4, 103h und 127 der Verordnung über die einheitliche GMO der Kommission Durchführungsbefugnisse verleihen und Art. 195 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung vorsieht, dass die Kommission vom Verwaltungsausschuss unterstützt wird. Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. L 55, S. 13) sieht vor, dass das in Art. 5 dieser Verordnung vorgesehene Prüfverfahren bei der Wahrnehmung von Durchführungsbefugnissen durch die Kommission anwendbar ist. Die Arbeit des Verwaltungsausschusses unterliegt seiner Geschäftsordnung.
100 Die in der Verordnung Nr. 182/2011 und der Geschäftsordnung des Verwaltungsausschusses vorgesehenen Verfahren unterwerfen die Annahme von Durchführungshandlungen durch die Kommission der Kontrolle der Mitgliedstaaten und erlauben es diesen, sich zu den Gesetzgebungsvorhaben der Kommission zu äußern. Es ist daher zu prüfen, ob die Kommission bei Erlass der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 die für den Erlass dieser Verordnung geltenden Vorschriften beachtet und ob sie im Rahmen dieses Verfahrens den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit berücksichtigt hat.
101 Es sei daran erinnert, dass die Kommission zunächst einen Entwurf zur Änderung der Vorschriften über die finanzielle Beteiligung der Union vorlegte. Anschließend legte sie am 19. Oktober 2011 diesen Entwurf zur Änderung der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 dem Verwaltungsausschuss zur Abstimmung vor. Der Verwaltungsausschuss nahm dazu nicht Stellung. Die Kommission brachte dann am 27. März 2012 bei den Mitgliedstaaten einen neuen Änderungsentwurf ein, der dem Verwaltungsausschuss am 3. April 2012 zur Abstimmung vorgelegt wurde. Letzterer nahm wiederum nicht Stellung.
102 Da der Verwaltungsausschuss bei seiner Abstimmung am 3. April 2012 nicht Stellung genommen hat, nahm die Kommission die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 am 4. April 2012 an.
103 Folglich ist festzustellen, dass die Kommission die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 im Einklang mit den geltenden Verfahrensvorschriften angenommen hat und nichts darauf hindeutet, dass sie während des Verfahrens zur Annahme dieser Verordnung gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen hat. Die Republik Polen stellt im Übrigen auch nicht in Abrede, dass die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 im Einklang mit den Verfahrensvorschriften erlassen worden ist.
104 Was die angeblich unangekündigte Festsetzung einer Obergrenze für die finanzielle Beteiligung der Union auf 10 Mio. Euro betrifft, wurde die Festsetzung der Obergrenze zwar am 27. März 2012, d. h. kurz vor der Abstimmung des Verwaltungsausschusses vom 3. April 2012 über die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012, vorgestellt. Der Entwurf zur Änderung der Vorschriften über die finanzielle Beteiligung der Union war jedoch seit September 2011 Gegenstand von Beratungen und Erörterungen mit den polnischen Behörden und mit den übrigen Mitgliedstaaten, und die Annahme der Änderung war nach der Abstimmung im Verwaltungsausschuss am 19. Oktober 2011 ausgesetzt worden. Es ist daher nicht überraschend, dass die Kommission beschloss, das zweite Änderungsvorhaben nach der Abstimmung über dieses Vorhaben am 3. April 2012 anzunehmen, nachdem sie darüber hinaus auf der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 29. März 2012 auf die Bedeutung einer raschen Annahme dieses Vorhabens hingewiesen hatte. Zudem sieht Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 182/2011 vor, dass die Kommission den im Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakt erlassen kann, wenn der Verwaltungsausschuss keine Stellungnahme abgibt. Die Annahme unterliegt keinerlei Wartezeit. Darüber hinaus geht aus den Änderungsentwürfen hervor, dass die Kommission ein rasches Inkrafttreten der für die Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 vorgesehenen Änderungen nach ihrem Erlass plante. Im ersten Änderungsentwurf war nämlich ein Inkrafttreten der Änderungen sieben Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union vorgesehen, während im zweiten Änderungsentwurf das Inkrafttreten dieser Änderungen am Tag der Veröffentlichung im Amtsblatt vorgesehen war. Die Republik Polen, die diese Vorschriften kannte und an den Arbeiten des Verwaltungsausschusses beteiligt war, kann sich daher nicht rechtswirksam darauf berufen, dass die Kommission überraschend gehandelt habe, indem sie die Mitgliedstaaten „vor vollendete Tatsachen“ gesetzt habe, ohne sie zu konsultieren.
105 Die Kommission hat daher bei Erlass der Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit beachtet.
106 Darüber hinaus ist festzustellen, dass die Erklärung in Nr. 29 des Kompromisses von 2007 die Beachtung der in Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1943/2003 der Kommission vom 3. November 2003 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates hinsichtlich der Beihilfen für vorläufig anerkannte Erzeugergruppierungen (ABl. L 286, S. 5) festgesetzten Kofinanzierungssätze betrifft und dass die Durchführungsverordnung Nr. 302/2012 diese Sätze nicht ändert. Diese Sätze wurden in Art. 47 der Durchführungsverordnung Nr. 543/2011 in geänderter Fassung nämlich aufrechterhalten.
107 Was den Grundsatz der Solidarität anbelangt, berühren die angefochtenen Bestimmungen zwar die nicht organisierten Obst- und Gemüseerzeuger. Jedoch ist davon auszugehen, dass diese Beschränkung der finanziellen Beteiligung der Union der Organisation auf den Obst- und Gemüsemärkten gemäß der Orientierungspolitik und den Zielen der Verordnung über GMO nicht entgegensteht. Die angefochtenen Bestimmungen ändern nämlich nicht die Vorschriften über die Finanzierung der Erzeugerorganisationen und sollen, wie oben in Rn. 90 festgestellt, ungeachtet der Beschränkung der den Erzeugergruppierungen gewährten Unterstützung Anreize zur Bildung dieser Gruppierungen schaffen.
108 Nach alledem ist auch der vierte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen und damit die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
109 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Polen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Republik Polen trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 22. April 2015.
Unterschriften