ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)
22 april 2015 (*)
„Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van de markten – Sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit – Steun aan producentengroeperingen – Beperking van de financiële bijdrage van de Unie – Rechtszekerheid – Gewettigd vertrouwen – Motiveringsplicht – Loyale samenwerking”
In zaak T‑290/12,
Republiek Polen, aanvankelijk vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Szpunar, vervolgens door B. Majczyna en K. Strás, als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door N. Donnelly, B. Schima en D. Milanowska, vervolgens door D. Milanowska en B. Schima, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van artikel 1, punten 2 tot en met 4, 6, 12 en 13, en artikel 2, leden 1 tot en met 3, juncto artikel 3 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2012 van de Commissie van 4 april 2012 houdende wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB L 99, blz. 21), alsook de bijlagen I en II bij deze verordening,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias, president, M. Kancheva en C. Wetter (rapporteur), rechters,
griffier: J. Weychert, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 september 2014,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 5 april 2012 is uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2012 van de Commissie van 4 april 2012 houdende wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB L 99, blz. 21) in werking getreden. Door wijzigingen aan te brengen aan uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB L 157, blz. 1), beoogt uitvoeringsverordening nr. 302/2012 een beperking van de financiële bijdrage van de Europese Unie aan de steun aan producentengroeperingen van de sector groenten en fruit (hierna: „producentengroeperingen”).
2 Uitvoeringsverordening nr. 302/2012 voorziet in de invoeging van de bijlagen V bis en V ter in uitvoeringsverordening nr. 543/2011 en wijzigt de artikelen 36 tot en met 39, 44, 47, 92, 95, 97, 98 en 112 van die verordening.
3 Producentengroeperingen zijn entiteiten die zijn opgericht door groenten- en fruitproducenten uit de op 1 mei 2004 of daarna tot de Unie toegetreden lidstaten, uit de ultraperifere gebieden van de Unie of uit kleinere eilanden in de Egeïsche Zee. Zij hebben een voorlopig karakter en zijn opgericht om na een maximumperiode van vijf jaar te voldoen aan de criteria om te worden erkend als producentenorganisaties (hierna: „producentenorganisaties”).
4 De mogelijkheid om producentengroeperingen te vormen, is vastgelegd in artikel 125 sexies van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („integrale-GMO-verordening”) (PB L 299, blz. 1), zoals gewijzigd.
5 De producentenorganisaties zijn de belangrijkste actoren van de groenten- en fruitsector. Om het statuut van producentenorganisatie te verkrijgen, moet de betrokken entiteit voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 122, 125 bis en 125 ter van de integrale-GMO-verordening, waaronder met name de verplichting om een minimumaantal leden te hebben en een minimale productiehoeveelheid af te zetten. Erkende producentenorganisaties komen in aanmerking voor financiële steun in het kader van operationele programma’s.
6 Artikel 103 bis, lid 1, van de integrale-GMO-verordening bepaalt dat de lidstaten tijdens een overgangsperiode aan de producentengroeperingen twee types financiële steun kunnen toekennen: steun om hun oprichting te bevorderen en hun administratieve werking te vergemakkelijken, en steun voor de financiering van een gedeelte van de investeringen die noodzakelijk zijn voor de erkenning en in het daartoe bedoelde erkenningsprogramma zijn opgenomen.
7 In een eerste fase betaalt de lidstaat steun uit aan de producentengroeperingen. Daarna wordt een deel van het uitbetaalde bedrag terugbetaald door de Unie.
8 De bij uitvoeringsverordening nr. 302/2012 aangebrachte wijzigingen betreffen de terugbetaling door de Unie. Artikel 103 bis, lid 2, van de integrale-GMO-verordening bepaalt dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde steun door de Unie wordt vergoed overeenkomstig door de Europese Commissie vast te stellen bepalingen inzake de financiering van die maatregelen, met name drempels en maxima voor de steun en de mate van financiering door de Unie. Toekenning van steun aan producentengroeperingen hangt namelijk grotendeels af van de lidstaten. Artikel 103 bis, lid 1, van de integrale-GMO-verordening bepaalt dat „de lidstaten aan producentengroeperingen [...] steun [kunnen toekennen]”. Artikel 36 van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd, biedt de lidstaten een beoordelingsmarge voor de vaststelling van de minimumcriteria waaraan een entiteit moet voldoen om een erkenningsprogramma te kunnen indienen, de regels voor de inhoud en de uitvoering van de erkenningsprogramma’s, de administratieve procedures voor de goedkeuring, de controle en de afronding van de erkenningsprogramma’s, alsook de wijzigingen aan de plannen zonder dat toestemming van de bevoegde autoriteit is vereist. Voorts beslissen de lidstaten over het belang dat de maatregelen houdende financiering van de producentengroeperingen hebben in het nationaal landbouwbeleid. De toepassing op producentengroeperingen van gunstigere financieringsregels dan die welke gelden voor de producentenorganisaties, biedt producenten van de groenten- en fruitsector die nog niet in staat zijn te voldoen aan de criteria voor producentenorganisaties, de mogelijkheid om zich formeel op de markt te organiseren. In overweging 29 van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd, heet het dat ter bevordering van de oprichting van stabiele producentenorganisaties die op een duurzame wijze tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de regeling voor groenten en fruit kunnen bijdragen, een voorlopige erkenning slechts mag worden verleend aan producentengroeperingen die kunnen aantonen dat zij in staat zijn om binnen een bepaalde periode aan alle erkenningsvoorwaarden te voldoen.
9 De aanzienlijke overschrijding van de oorspronkelijk vastgestelde bedragen en de vaststelling tijdens controlebezoeken in de lidstaten van een aantal onregelmatigheden bij de toepassing van Unierechtelijke bepalingen inzake de financiering van producentengroeperingen, hebben de Commissie ertoe gebracht uitvoeringsverordening nr. 302/2012 vast te stellen.
10 Vóór 5 april 2012, de datum van inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 302/2012, was er geen sprake van een jaarlijks maximum voor de financiële bijdrage van de Unie aan de steun aan producentengroeperingen en evenmin van een beperking aan de bijdrage van de Unie aan de in artikel 103 bis, lid 1, onder b), van de integrale-GMO-verordening bedoelde investeringssteun.
11 Voor producentenorganisaties was de bijdrage van de Unie aan de investeringssteun beperkt tot 4,1 % van de waarde van de afgezette productie. Producentengroeperingen konden ook investeringen financieren die in het geval van producentenorganisaties niet voor financiering in aanmerking kwamen.
12 Aan de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 gingen werkzaamheden vooraf in het beheerscomité voor de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten (hierna: „beheerscomité”). In september 2011 is een eerste ontwerp tot wijziging van de in uitvoeringsverordening nr. 543/2011 vervatte voorschriften inzake de financiële bijdrage van de Unie voorgelegd aan het beheerscomité. Dat ontwerp van de Commissie suggereerde met name een beperking van de in artikel 103 bis, lid 1, onder b), van de integrale-GMO-verordening bedoelde financieringssteun, een lijst van niet-subsidiabele investeringen, en een begrenzing van de mogelijkheid om erkenningsplannen in de loop van het begrotingsjaar te wijzigen tot 25 % van het aanvankelijk goedgekeurde bedrag. Dat eerste ontwerp is onderzocht tijdens de vergaderingen van het beheerscomité van 20 september en 4 en 19 oktober 2011. Tijdens de vergadering van het beheerscomité van 19 oktober 2011 werd het ontwerp tot wijziging ter stemming voorgelegd. Aangezien het beheerscomité tijdens die vergadering geen advies heeft kunnen uitbrengen, heeft de Commissie de vaststelling van dat ontwerp geschorst.
13 Vervolgens heeft de Commissie een tweede ontwerp tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 ingediend, dat is onderzocht tijdens de vergaderingen van het beheerscomité van 27 en 29 maart en 3 april 2012, de datum waarop over dat ontwerp is gestemd. In dat ontwerp had de Commissie in wezen gesuggereerd om de in artikel 103 bis, lid 1, onder b), van de integrale-GMO-verordening bedoelde financieringssteun te beperken, om de lijst van niet-subsidiabele investeringen te behouden en om de begrenzing van de mogelijke wijzigingen van het erkenningsplan in de loop van het begrotingsjaar tot 5 % van het aanvankelijk goedgekeurde bedrag te verminderen. De Commissie heeft eveneens voorgesteld om de financiële bijdrage van de Unie aan de in artikel 103 bis van de integrale-GMO-verordening bedoelde steun tot 10 miljoen EUR per kalenderjaar te beperken. Opnieuw heeft het beheerscomité geen advies kunnen uitbrengen over dat ontwerp.
14 Op 4 april 2012 heeft de Commissie uitvoeringsverordening nr. 302/2012 vastgesteld.
Procesverloop en conclusies van partijen
15 Bij een op 29 juni 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Republiek Polen het onderhavige beroep ingesteld.
16 Het verweerschrift werd op 14 september 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
17 De repliek werd op 6 november 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
18 De dupliek werd op 18 januari 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
19 Na het vertrek van de oorspronkelijk aangewezen rechter-rapporteur werd de onderhavige zaak aan een nieuwe rechter-rapporteur toegewezen.
20 Bij de gedeeltelijke vervanging van de leden van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, waarnaar de onderhavige zaak dan ook is verwezen.
21 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten om tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het partijen in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht neergelegde maatregelen tot organisatie van de procesgang een aantal schriftelijke vragen gesteld. De partijen hebben hierop binnen de gestelde termijn geantwoord.
22 Partijen zijn ter terechtzitting van 17 september 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
23 De Republiek Polen verzoekt het Gerecht:
– artikel 1, punten 2 tot en met 4, 6, 12 en 13, en artikel 2, leden 1 tot en met 3, juncto artikel 3 van uitvoeringsverordening nr. 302/2012, alsook de bijlagen I en II hierbij (hierna: „bestreden bepalingen”) nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
24 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
In rechte
25 Ter ondersteuning van haar beroep voert de Republiek Polen vier middelen aan: 1) schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel; 2) schending van het evenredigheidsbeginsel; 3) schending van artikel 296 VWEU wegens een ontoereikende motivering van de bestreden bepalingen, en 4) schending van de beginselen van loyale samenwerking en solidariteit.
26 Het derde middel, dat is gebaseerd op schending van de motiveringsplicht, moet eerst worden onderzocht.
Derde middel: schending van artikel 296 VWEU wegens ontoereikende motivering van de bestreden bepalingen
27 De Republiek Polen betoogt dat de Commissie de begrenzing van de financiële bijdrage van de Unie ten gunste van producentengroeperingen onvoldoende heeft gemotiveerd en dus niet heeft voldaan aan de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht.
28 Volgens de Republiek Polen diende de Commissie de bestreden bepalingen met redenen te omkleden, aangezien die bepalingen zeer nadelige gevolgen hebben voor de groenten- en fruitproducenten en ongewone en ongekende wijzigingen inhouden die in hoog tempo zijn ingevoerd.
29 Voorts is de Republiek Polen van mening dat de Commissie, gelet op geldende rechtspraak, had moeten wijzen op de feitelijke elementen die grond opleverden voor de invoering van limieten aan de financiële bijdrage van de Unie ten gunste producentengroeperingen en op de met de invoering van dergelijke limieten nagestreefde doelstellingen.
30 De Republiek Polen benadrukt dat de Commissie niet eenduidig heeft gewezen op de doelstellingen die met de invoering van de betrokken limieten worden nagestreefd.
31 De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
32 Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 24 november 2005, Italië/Commissie, C‑138/03, C‑324/03 en C‑431/03, Jurispr., EU:C:2005:714, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Dat vereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Italië/Commissie, punt 32 supra, EU:C:2005:714, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt te meer wanneer de lidstaten nauw betrokken zijn geweest bij het totstandkomingsproces van de bestreden handeling en dus de redenen kennen die aan deze handeling ten grondslag liggen (zie arresten van 22 november 2001, Nederland/Raad, C‑301/97, Jurispr., EU:C:2001:621, punt 188, en 26 juni 2012, Polen/Commissie, C‑335/09 P, Jurispr., EU:C:2012:385, punt 153 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Bij een verordening kan dan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van de algemene doelstellingen van deze handeling (arresten van 3 juli 1985, Abrias e.a./Commissie, 3/83, Jurispr., EU:C:1985:283, punt 30, en 10 maart 2005, Spanje/Raad, C‑342/03, Jurispr., EU:C:2005:151, punt 55).
35 Bovendien zij vastgesteld dat indien het door de instelling nagestreefde doel in wezen uit een handeling van algemene toepassing blijkt, het te ver zou gaan om voor elke technische keuze van die instelling een specifieke motivering te verlangen (zie arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad, C‑310/04, Jurispr., EU:C:2006:521, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In casu moet worden vastgesteld dat de redenen waarom de financiële bijdrage van de Unie ten gunste producentengroeperingen is gewijzigd, zijn uiteengezet in de overwegingen 5 en 6 van uitvoeringsverordening nr. 302/2012. Daarin staat te lezen dat de maxima zijn ingevoerd om „voor [...] begrotingsdiscipline te zorgen” en om „de financiële middelen zo optimaal mogelijk op duurzame en doeltreffende wijze toe te wijzen”.
37 Voorts blijkt uit overweging 2 van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 dat de financieringsregeling is gewijzigd om met de doelstellingen van de integrale-GMO-verordening strijdige situaties te voorkomen, waaronder het kunstmatig creëren door de betrokken entiteiten van omstandigheden waarin zij Uniesteun kunnen krijgen doordat de producenten van producentengroepering veranderen om langer dan vijf jaar steun te genieten en die steun zelfs te genieten terwijl zij reeds aan de criteria voor erkenning als producentenorganisatie voldoen.
38 Overweging 17 van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 verwijst naar de legitieme verwachtingen van de producenten en bepaalt onder meer dat de wijzigingen niet gelden voor erkenningsprogramma’s die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn aanvaard waarvoor de entiteiten reeds financiële verbintenissen of bindende regelingen met derden zijn aangegaan voor de verwezenlijking van investeringen.
39 Wat de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 betreft, blijkt uit overweging 19 van die verordening dat zij de dag van haar bekendmaking in werking treedt, teneinde „de uitgaven van de Unie [...] in de hand te houden”.
40 Geconstateerd moet overigens worden dat de Republiek Polen uit de context waarin de bestreden bepalingen zijn vastgesteld, de rechtvaardigingsgronden van die bepalingen kon afleiden. De Republiek Polen heeft namelijk deelgenomen aan de vergaderingen van het beheerscomité, tijdens welke de voorstellen tot wijziging zijn behandeld. Bovendien heeft zij ter terechtzitting erkend dat de vertegenwoordigers van de groenten- en fruitproducenten op de hoogte werden gehouden van belangrijke ophanden zijnde wijzigingen.
41 Geoordeeld moet dan ook worden dat de motivering van de bestreden bepalingen, gelet op de hierboven in de punten 32 tot en met 35 aangehaalde rechtspraak, toereikend is, aangezien zij de mogelijkheid biedt voor de Republiek Polen en de marktdeelnemers om de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel te kennen en voor het Gerecht om zijn toezicht uit te oefenen.
42 Bijgevolg moet het derde middel, waarmee wordt aangevoerd dat artikel 296 VWEU wegens ontoereikende motivering van de bestreden bepalingen is geschonden, worden afgewezen.
Eerste middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel
43 De Republiek Polen voert aan dat de bestreden bepalingen op zodanige wijze zijn ingevoerd dat het onmogelijk was voor de groenten- en fruitproducenten om de betrokken wijzigingen te voorzien en hun werkzaamheden aan die verandering aan te passen. Zij is van mening dat die producenten, ook al waren veranderingen van hun financiële situatie mogelijk, toch hadden mogen verwachten dat die wijzigingen zouden worden ingevoerd in een tempo en op een wijze die een aanpassing binnen een redelijke termijn mogelijk zou maken.
44 De Republiek Polen benadrukt dat de groenten- en fruitproducenten, zelfs vóór de indiening van een erkenningsplan, organisatorische en financiële inspanningen moeten doen. Volgens haar hadden die inspanningen als tegenprestatie een financiële verbintenis van de overheden op Unierechtelijk en nationaal niveau om de werkzaamheden van producenten te subsidiëren, waarbij die regeling ertoe strekte om de groenten- en fruitmarkt beter te structureren.
45 De groenten- en fruitproducenten mochten dus verwachten dat de financieringsregels voor producentengroeperingen niet „in de loop van het spel” zouden worden gewijzigd en dat de beslissing die hen ertoe had gebracht de inspanningen te doen om een producentengroepering tot stand te brengen, niet net voor of na de aanvaarding van het erkenningsplan zou worden ingetrokken.
46 De overgangsbepalingen van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 zijn volgens de Republiek Polen te „beperkt”, aangezien zij volgens artikel 2, lid 1, van deze verordening enkel van toepassing zijn op erkenningsplannen die vóór de inwerkingtreding van die verordening zijn aanvaard. Dat zou eveneens gelden voor de overgangsbepalingen volgens welke de beperking van de financiële bijdrage van de Unie niet geldt voor erkenningsplannen die vóór de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 zijn aanvaard en waarvoor de betrokken producentengroepering reeds financiële verbintenissen of juridisch bindende regelingen met derden is aangegaan voor de overeenkomstige investeringen.
47 De Republiek Polen betoogt eveneens, met betrekking tot producentengroeperingen waarvan het erkenningsplan is goedgekeurd en die vóór de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 juridische en financiële verbintenissen zijn aangegaan, dat het schrappen van de mogelijkheid om het bedrag van de uitgaven te verhogen tijdens de uitvoering van het erkenningsplan, schending oplevert van het rechtszekerheidsbeginsel.
48 Tot slot is de Republiek Polen van mening dat de Commissie had moeten voorzien in een langere periode tussen de vaststelling en de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen, teneinde producentengroeperingen in staat te stellen zich aan de wijzigingen van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 aan te passen.
49 De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
50 Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en voorzienbare gevolgen hebben, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen (zie in die zin arresten van 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, Jurispr., EU:C:2005:362, punt 80, en 16 februari 2012, Costa en Cifone, C‑72/10 en C‑77/10, Jurispr., EU:C:2012:80, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 In casu moet worden vastgesteld dat de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel niet heeft geschonden. De bepalingen van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 stellen de rechten en verplichtingen van de belanghebbende juridische entiteiten op duidelijke en nauwkeurige wijze vast zodat laatstgenoemde ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen, en zulks vanaf de inwerkingtreding van die verordening. De rechten en verplichtingen van producentengroeperingen zijn namelijk omschreven in artikel 1, punt 3, onder c), van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 (met betrekking tot artikel 38, lid 5, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd), dat uitdrukkelijk bepaalt dat wanneer de toewijzingscoëfficiënten zijn vastgesteld, de bevoegde autoriteit van de lidstaat de producentengroeperingen de mogelijkheid moet geven hun erkenningsprogramma te wijzigen of in te trekken. Voorts bepaalt artikel 1, punt 4, van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 (met betrekking tot artikel 39, lid 2, derde alinea, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd) dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat de producentengroeperingen kan machtigen om het totale in het erkenningsprogramma vastgestelde uitgavenbedrag hetzij met ten hoogste 5 % van het oorspronkelijk goedgekeurde bedrag te verhogen, hetzij met een maximumpercentage te verminderen.
52 Dat geldt eveneens voor de overgangsbepalingen van artikel 2, leden 1 tot en met 3, van uitvoeringsverordening nr. 302/2012, die zien op de rechten van producentengroeperingen in het kader van de toepassing van de nieuwe regels met betrekking tot het bedrag van de steun. Die overgangsbepalingen voldoen eveneens aan het vereiste van voorspelbaarheid, aangezien de betrokken groenten- en fruitproducenten op basis daarvan kennis kunnen nemen van de financieringsregels die in de toekomst op hen van toepassing zullen zijn naargelang de mate van voortgang van de in hun erkenningsplannen voorgenomen investeringen.
53 De argumenten die zijn gebaseerd op schending van het rechtszekerheidsbeginsel moeten dan ook worden afgewezen.
54 Wat nu het vertrouwensbeginsel betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat het recht om op dat beginsel een beroep te doen aan iedere justitiabele toekomt bij wie een gemeenschapsinstelling gegronde verwachtingen heeft gewekt (arrest van 11 maart 1987, Van den Bergh en Jurgens en Van Dijk Food Products/Commissie, 265/85, Jurispr., EU:C:1987:121, punt 44). Voorts kan niemand zich op schending van dit beginsel beroepen wanneer de administratie hem geen precieze toezeggingen heeft gedaan (arresten van 24 november 2005, Duitsland/Commissie, C‑506/03, EU:C:2005:715, en 18 januari 2000, Mehibas Dordtselaan/Commissie, T‑290/97, Jurispr., EU:T:2000:8, punt 59).
55 Uit de rechtspraak volgt eveneens dat wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kan voorzien, hij zich niet op dit beginsel kan beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (zie in die zin met name arresten van 15 juli 2004, Di Lenardo en Dilexport, C‑37/02 en C‑38/02, Jurispr., EU:C:2004:443, punt 70; 7 september 2006, Spanje/Raad, punt 35 supra, EU:C:2006:521, punt 81, en 10 september 2009, Plantanol, C‑201/08, Jurispr., EU:C:2009:539, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 Voorts mogen marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de gemeenschapsinstellingen in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen, en dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie meebrengt (zie arresten van 15 februari 1996, Duff e.a., C‑63/93, Jurispr., EU:C:1996:51, punt 20; 15 april 1997, Irish Farmers Association e.a., C‑22/94, Jurispr., EU:C:1997:187, punt 25, en Polen/Commissie, punt 33 supra, EU:C:2012:385, punt 180 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Hetzelfde geldt voor een toetredende lidstaat (zie arrest Polen/Commissie, punt 33 supra, EU:C:2012:385, punt 181).
58 In casu heeft de Republiek Polen aangetoond noch betoogd dat de Commissie haar precieze toezeggingen heeft gedaan. Aangaande het argument dat dergelijke precieze toezeggingen zijn gedaan aan marktdeelnemers die bij hen een gewettigd vertrouwen hebben gewekt, moet het volgende worden opgemerkt.
59 Met betrekking tot de juridische entiteiten waarvan de erkenningsplannen vóór de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen niet waren aanvaard, zij allereerst benadrukt dat de bevoegdheid die de Commissie ontleent aan artikel 103 bis, lid 2, juncto artikel 103 nonies, eerste alinea, onder a), van de integrale-GMO-verordening haar toelaat om te voorzien in regels op basis waarvan minima en maxima voor de toepasselijke steun en de mate van financiering door de Unie kunnen worden vastgesteld. Gelet op de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie en het feit dat de betrokken juridische entiteiten actief zijn op het gebied van gemeenschappelijke marktordeningen, konden zij bij de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen geen gewettigd vertrouwen stellen in het voortbestaan van de vroegere bepalingen.
60 Voorts blijkt niet uit het dossier dat er precieze toezeggingen door de instellingen van de Unie aan de betrokken juridische entiteiten zijn gedaan. Artikel 38 van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 waarborgde niet dat de erkenningsplannen na indiening ervan zouden worden aanvaard en nog minder dat die indiening de Unie financieel zou verbinden. Het derde lid van dat artikel bepaalde namelijk dat de lidstaten het erkenningsplan, na de in artikel 111 van die verordening bedoelde normcontroles, konden aanvaarden, konden verzoeken om dat plan te wijzigen of het konden afwijzen.
61 De organisatorische en financiële inspanningen die de betrokken juridische entiteiten zelfs vóór de indiening van een erkenningsplan hebben gedaan, vloeiden dus niet voort uit een precieze toezegging waarin zij hun vertrouwen konden stellen, maar enkel uit de hoop dat hun erkenningsplannen na indiening ervan zouden worden aanvaard. Zij hebben die inspanningen gedaan terwijl zij wisten dat er een risico bestond dat het erkenningsplan zou worden afgewezen of dat de Poolse autoriteiten wijzigingen zouden verlangen.
62 Bovendien blijkt uit een door het Poolse ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling aan de Commissie gerichte brief van 14 maart 2012, zoals de Republiek Polen ter terechtzitting heeft bevestigd, dat de groenten- en fruitproducenten reeds in het najaar van 2011 kennis hadden van het ontwerp tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, en nadat zij in kennis waren gesteld van de voorgestelde wijzigingen van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, alles in het werk hebben gesteld voor de aanvaarding van hun erkenningsplannen in de laatste twee maanden van 2011.
63 Geconstateerd moet dus worden dat de betrokken juridische entiteiten uiterlijk vanaf het najaar 2011 wisten of behoorden te weten dat een wijziging van de financieringsregels van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 was voorgenomen. Zij bleven echter erkenningsplannen voor aanvaarding voorleggen, in de hoop dat deze zouden worden aanvaard vóór de wijziging van de geldende voorschriften.
64 Aan die vaststelling kan niet worden afgedaan, zoals de Republiek Polen betoogt, door het feit dat de groenten- en fruitproducenten geen toegang hadden tot de ontwerpen van rechtshandelingen van de Commissie die waren voorgesteld in de vergaderingen van het beheerscomité, aangezien die handelingen overeenkomstig artikel 13, lid 3, van het reglement van orde van dat comité vertrouwelijk waren.
65 Om het bestaan van een gewettigd vertrouwen uit te sluiten, volstaat het namelijk om vast te stellen dat wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kan voorzien, hij zich niet op dit beginsel kan beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. In casu is het dus niet noodzakelijk dat de groenten- en fruitproducenten kennis hadden van de precieze strekking van de bestreden bepalingen om te oordelen dat zij voldoende op de hoogte waren van de voorgestelde wijzigingen van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 om uit te sluiten dat zij een gewettigd vertrouwen hadden.
66 De groenten- en fruitproducenten konden evenmin verwachten dat er voor hen zou zijn voorzien in een langere termijn tussen de vaststelling en de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen. In herinnering moet worden gebracht, zoals hierboven in de punten 40 en 62 is aangegeven, dat de betrokken juridische entiteiten en de Republiek Polen, gelet op de omstandigheden van het geval, wisten of behoorden te weten dat een wijziging van de financiële regeling ophanden was.
67 Bijgevolg is het vertrouwensbeginsel niet geschonden ten aanzien van de juridische entiteiten waarvan de erkenningsplannen niet waren aanvaard vóór de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen.
68 Vervolgens moet worden vastgesteld, aangaande producentengroeperingen waarvan de erkenningsplannen vóór de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen waren aanvaard, dat zij als voorzichtige en bezonnen marktdeelnemers hadden kunnen voorzien dat uitvoeringsverordening nr. 543/2011 zou worden gewijzigd en voorts dat de Commissie hun gewettigd vertrouwen voldoende had gevrijwaard door de vaststelling van de overgangsbepalingen van artikel 2 van uitvoeringsverordening nr. 302/2012, zonder dat het noodzakelijk was om te voorzien in een langere termijn tussen de vaststelling en de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen. Bovendien konden aldus zowel de belangen van de producentengroeperingen als de financiële belangen van de Unie naar behoren worden beschermd.
69 Met de bescherming van een eventueel gewettigd vertrouwen van de producentengroeperingen waarvan de erkenningsplannen waren aanvaard maar die vóór de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen nog geen juridische of financiële verbintenissen waren aangegaan, heeft de Commissie namelijk rekening gehouden door dienaangaande te voorzien in bepalingen in artikel 1, punt 3, van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 (dat overeenkomt met artikel 38, lid 5, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd). Dat artikel bepaalt dat producentengroeperingen hun erkenningsplannen kunnen wijzigen of intrekken nadat zij informatie hebben verkregen over de toewijzingscoëfficiënten met betrekking tot de bijdrage van de Unie, zoals vastgesteld overeenkomstig artikel 47, lid 4, tweede alinea, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd. Voorts wordt de situatie van producentengroeperingen waarvan de erkenningsplannen waren aanvaard maar die vóór 5 april 2012 nog geen juridische of financiële verbintenissen waren aangegaan, eveneens in aanmerking genomen door de overgangsbepalingen van uitvoeringsverordening nr. 302/2012. In dat verband zij erop gewezen dat producentengroeperingen die zich in een dergelijke situatie bevinden, overeenkomstig artikel 2, lid 3, onder c), van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 in aanmerking komen voor het volledige bedrag van de steun voor de oprichting en de administratieve werking. Bovendien bepaalt artikel 2, lid 3, onder d), van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 dat wanneer het erkenningsprogramma wordt ingetrokken, de door de producentengroeperingen na de aanvankelijke aanvaarding van het programma gemaakte kosten voor de vorming en de administratieve werking ervan door de Unie worden terugbetaald tot een bedrag van niet meer dan 3 % van de steun waarop de producentengroepering op grond van artikel 103 bis, lid 1, onder a), van integrale-GMO-verordening recht had gehad indien haar erkenningsprogramma was uitgevoerd.
70 Aangaande tot slot producentengroeperingen waarvan de erkenningsplannen waren aanvaard en die vóór de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen op basis van die plannen financiële of juridische verbintenissen waren aangegaan, moet worden vastgesteld dat de Commissie bij de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 hun gewettigd vertrouwen niet heeft aangetast, aangezien zij de mogelijkheid hebben om de in hun erkenningsplannen geplande investeringen uit te voeren op basis van de eerdere financieringsregels, zoals bepaald in artikel 2, lid 1, en lid 2, onder a), van uitvoeringsverordening nr. 302/2012. Voorts vormt het feit dat de verhogingen van het uitgavenbedrag in de loop van de uitvoering van het erkenningsplan tot 5 % zijn begrensd, ten aanzien van de producentengroeperingen geen schending van het vertrouwensbeginsel, aangezien de verhoging van het uitgavenbedrag in de loop van de uitvoering van het erkenningsplan niet als een precieze toezegging door de Commissie kan worden beschouwd. Uit de tekst van artikel 39, lid 2, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 volgde namelijk dat de lidstaten in bepaalde omstandigheden om een dergelijke wijziging konden verzoeken. Het ging dus slechts om een mogelijkheid om de erkenningsplannen tijdens de uitvoering ervan te wijzigen en niet om een hun door de Commissie gedane precieze toezegging.
71 Gelet op het voorgaande dient het eerste middel in zijn geheel ongegrond te worden verklaard.
Tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
72 De Republiek Polen voert aan dat de Commissie geen onderzoek heeft gedaan naar de vraag of zij bij de vaststelling van de bestreden bepalingen het evenredigheidsbeginsel niet schond. Dit ontbreken van een onderzoek levert volgens haar op zich schending op van het evenredigheidsbeginsel.
73 De Republiek Polen betwist niet dat het rechterlijk toezicht op de handelingen van de instellingen van de Unie op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beperkt is. Die beperking betreft vooral wetgevingshandelingen die moeilijke beleidskeuzes inhouden, waar de Commissie een evenwicht moet vinden tussen de diverse, vaak onderling tegenstrijdige doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze beperking van het rechterlijk toezicht heeft echter geen betrekking op de handelingen van de Commissie die geen dergelijke beleidskeuzes inhouden, waar zij enkel de praktische uitvoering en het beheer van een plan of een beleid nader uitwerkt. Bijgevolg kunnen de handelingen die een ernstige aantasting inhouden van de grondbeginselen van het Unierecht, met name het evenredigheidsbeginsel, niet ontkomen aan het rechterlijk toezicht.
74 De Republiek Polen constateert dat de bij artikel 1, punt 6, van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 (dat overeenkomt met artikel 47, lid 4, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd) ingevoerde begrenzing tot 10 miljoen EUR per jaar voor de producentengroeperingen in de gehele Unie, een van de belangrijkste beperkingen vormt. Zij betoogt dat een dermate beperkte investeringssteun slechts een symbolische waarde heeft ten aanzien van de behoeften en de inzet van de producenten in de organisatie van de groenten- en fruitsector.
75 Gelet op de situatie van de groenten- en fruitmarkt in Polen en in de andere nieuwe lidstaten, leidt die beperking van de financiële bijdrage van de Unie volgens de Republiek Polen tot de uitschakeling van een instrument dat de producenten aanzet om samen te werken met het oog op de oprichting van producentengroeperingen.
76 Voorts betoogt de Republiek Polen dat de invoering, in artikel 1, punt 6, van uitvoeringsverordening nr. 302/2012, van maxima voor de investeringssteun – die voor het derde, het vierde en het vijfde jaar van de uitvoering van het erkenningsplan respectievelijk 70 %, 50 % en 20 % bedragen van de waarde van de door de betrokken producentengroepen afgezette productie – een ontmoedigend effect zal hebben op de groenten- en fruitproducenten.
77 Met betrekking tot de bepalingen die voorzien in de uitsluiting van bepaalde types investeringssteun (artikel 1, punten 2 en 12, van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 en bijlage I bij deze verordening), is de Republiek Polen eveneens van mening dat die bepalingen het evenredigheidsbeginsel schenden, aangezien zij niet bijdragen aan de doelstellingen van financiële zekerheid en rechtszekerheid. Zij betwist niet dat de Commissie bevoegd is om de lijst van uitgesloten investeringen voor te bereiden, maar voert aan dat zij vooraf moet nagaan of die uitsluitingen „in overeenstemming” zijn met het evenredigheidsbeginsel, temeer omdat de vraag betreffende de financiële bijdrage aan de investeringen valt onder de bevoegdheid van elk van de lidstaten. Op basis van de in genoemde bijlage opgenomen uitsluitingen kan geen rekening worden gehouden met het specifieke karakter van de individuele gevallen van producentengroeperingen die in hun erkenningsplannen voornemens waren om dergelijke investeringen te doen.
78 De Republiek Polen besluit dat de schade die producentengroeperingen zullen lijden ten gevolge van de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen, „veel hoger zal uitvallen dan de voordelen, met name besparingen, die kunnen worden gerealiseerd”.
79 De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
80 Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen van de Unie, dat de middelen waarmee een bepaling van de Unie de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk (arresten van 6 december 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, Jurispr., EU:C:2005:741, punt 68; 7 juli 2009, S.P.C.M. e.a., C‑558/07, Jurispr., EU:C:2009:430, punt 41, en 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, Jurispr., EU:C:2010:321, punt 51).
81 In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kan de Raad zich genoopt zien de Commissie ruime uitvoeringsbevoegdheden te geven, aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te nemen die de situatie vereist. De grenzen van die bevoegdheden moeten dan met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening (zie arrest van 27 november 1997, Somalfruit en Camar, C‑369/95, Jurispr., EU:C:1997:562, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82 Het is eveneens vaste rechtspraak dat de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 VWEU en 43 VWEU toegekende politieke verantwoordelijkheid, en dat een op dit gebied genomen maatregel slechts onrechtmatig is indien hij kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instelling nagestreefde doel te bereiken (zie arrest van 12 juli 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, Jurispr., EU:C:2012:447, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83 Gelet op die rechtspraak faalt het argument van de Republiek Polen dat het Gerecht geen beperkt toezicht mag uitoefenen op de evenredigheid van de bestreden bepalingen. De Commissie moest bij de vaststelling van de bestreden bepalingen namelijk een evenwicht zoeken tussen de doelstellingen van de integrale-GMO-verordening, te weten het organisatieproces van de groenten- en fruitproducenten, en de begrotingsdiscipline van de Unie. Anders dan de Republiek Polen betoogt, zijn die maatregelen dus geen maatregelen ter uitvoering van een plan of beleid.
84 Bijgevolg moet worden onderzocht of de bestreden bepalingen kennelijk ongeschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
85 De bestreden bepalingen streven volgens de Commissie met name begrotingsdiscipline na, te weten de noodzaak om de uitgaven van de Unie onmiddellijk te controleren en te optimaliseren om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
86 Zoals de Commissie aangeeft en niet door de Republiek Polen is betwist, zijn de oorspronkelijk door de Commissie voorziene uitgaven in werkelijkheid ruim overschreden. De Commissie heeft namelijk in 2007 voorzien dat de uitgaven van de Unie die bestemd waren voor producentengroeperingen van de Unie voor de jaren 2008 tot en met 2013, 30 miljoen EUR zouden bedragen in 2008, 40 miljoen EUR in 2009, 40 miljoen EUR in 2010, 40 miljoen EUR in 2011, 40 miljoen EUR in 2012 en 30 miljoen EUR in 2013. Uit het dossier blijkt echter dat de totale uitgaven die de Unie dienaangaande heeft gedaan tussen 2009 en 2011 van ongeveer 82 miljoen EUR in 2009 (waarvan ongeveer 40,9 miljoen EUR ten behoeve van producentengroeperingen in Polen), in 2011 zijn gestegen naar ongeveer 195 miljoen EUR (waarvan ongeveer 174 miljoen EUR ten behoeve van producentengroeperingen in Polen).
87 Voorts wordt, gelet op de gunstige financieringsvoorwaarden van de producentengroeperingen, niet betwist dat laatstgenoemde minder worden aangezet om erkenning als producentenorganisatie aan te vragen.
88 Om die situatie te verhelpen, heeft de Commissie – bij de bestreden bepalingen – de bijdrage van de Unie aan de financiering van de producentengroeperingen begrensd en de bijdrage uitgesloten voor bepaalde in bijlage I bij uitvoeringsverordening nr. 302/2012 (nieuwe bijlage V bis bij uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd) vermelde investeringen die overeenkomen met de reeds voor de producentenorganisaties geldende uitsluitingen, die zijn vermeld in de lijst van niet-subsidiabele acties en uitgaven in het kader van de in artikel 60, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 bedoelde operationele programma’s.
89 Voorts heeft de Commissie met artikel 1, punt 3, onder b), van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 voorzien in regels op basis waarvan de duur van de uitvoering van de erkenningsplannen nauwkeuriger kan worden gecontroleerd en de plannen die zijn ingediend door entiteiten die reeds voldoen aan de op producentenorganisaties toepasselijke erkenningscriteria, kunnen worden verworpen.
90 Het is juist dat niet is uitgesloten dat de vermindering van de financiële bijdrage van de Unie van invloed kan zijn op de stimulans voor producentengroeperingen om zich te organiseren. De steun voor producentengroeperingen zal echter blijven bestaan, maar zal door nieuwe regels worden beheerst. Die steun voor producentengroeperingen verschilt namelijk steeds in vergelijking met de financiering van producentenorganisaties, die geen oprichtingssteun genieten. Dankzij de goedkeuring van het erkenningsplan kunnen producentengroeperingen steeds financiële steun krijgen van de Unie, ook al voldoen zij niet aan de voorwaarden om het statuut van producentenorganisatie te verkrijgen. Anders dan de Republiek Polen stelt, wordt het organisatieproces van de producentengroeperingen dus niet stilgelegd.
91 Aangaande het ritme waarin de bestreden bepalingen in werking zijn getreden, is de Commissie niet kennelijk verder gegaan dan noodzakelijk was om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. De Commissie heeft namelijk onmiddellijk getracht om de uitgaven van de Unie te controleren en daarbij rekening te houden met de situaties van producentengroeperingen waarvan de erkenningsplannen waren aanvaard. Met betrekking tot de juridische entiteiten waarvan de erkenningsplannen niet waren aanvaard vóór de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen, zij erop gewezen – zoals hierboven in de punten 59 tot en met 66 is aangegeven – dat er ten aanzien van hen geen sprake was van een gewettigd vertrouwen en evenmin van een door de instellingen van de Unie gedane precieze toezegging. Bijgevolg moest niet worden voorzien in een langere termijn tussen de vaststelling en de inwerkingtreding van de bestreden bepalingen en dienden evenmin overgangsbepalingen te worden vastgesteld. Bovendien was de Commissie, zoals reeds is geconstateerd, gehouden om snel te handelen, omdat er in de laatste twee maanden van 2011 aanzienlijk meer erkenningsplannen waren aanvaard.
92 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de bestreden bepalingen niet kennelijk ongeschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
93 Het tweede middel, waarmee is aangevoerd dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, moet derhalve ongegrond worden verklaard.
Vierde middel: schending van het beginsel van solidariteit en loyale samenwerking
94 De Republiek Polen betoogt dat het beginsel van loyale samenwerking is geschonden door de niet-naleving van de verklaring die de Commissie heeft gedaan in het document van 15 juni 2007, met als opschrift „Compromis van het voorzitterschap, in overeenstemming met de Commissie” (hierna: „compromis van 2007”). Met deze verklaring heeft de Commissie duidelijk toegezegd om het tot dan toe geldende financieringsniveau te handhaven. De bestreden bepalingen doen het financieringsniveau drastisch dalen en doen afbreuk aan genoemd compromis, dat is gesloten tijdens de werkzaamheden betreffende voormelde hervorming.
95 Het beginsel van loyale samenwerking bij de verhoudingen tussen de Commissie en de lidstaten is, volgens de Republiek Polen, eveneens geschonden door de wijze waarop de bestreden bepalingen zijn vastgesteld. Gelet op de korte termijn tussen de eerste voorlegging van de voornaamste wijziging, die bestond in de invoering van een maximum van 10 miljoen EUR voor de financiering door de Unie, en de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 302/2012, heeft de Commissie onverhoeds gehandeld en de lidstaten aldus voor „het voldongen feit” gesteld zonder hen te raadplegen.
96 Voorts is de Republiek Polen van mening dat de bestreden bepalingen afbreuk doen aan het solidariteitsbeginsel, aangezien de Commissie is overgegaan tot besparingen die gevolgen hebben voor entiteiten met het zwakste organisatieniveau van de groenten- en fruitsector. Aldus worden groenten- en fruitproducenten die zich thans trachten te organiseren, meer getroffen door de betrokken wijzigingen. De beperking van de financiering heeft echter geen betrekking op hen die reeds in het kader van de producentenorganisaties handelen, te weten producenten van gebieden met een hoog organisatieniveau van de groenten- en fruitsector. Aldus versterken de bestreden bepalingen de verschillen tussen de lidstaten op het gebied van de ontwikkeling van de groenten- en fruitmarkt in plaats van bij te dragen aan de vermindering ervan.
97 De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Polen.
98 Artikel 4, lid 3, VEU luidt:
„Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.”
99 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de artikelen 4, 103 nonies en 127 van de integrale-GMO-verordening de Commissie uitvoeringsbevoegdheden toekennen, en artikel 195, leden 1 en 2, van die verordening bepaalt dat de Commissie door het beheerscomité wordt bijgestaan. Artikel 13, lid 1, onder b), van verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB L 55, blz. 13) bepaalt dat de in artikel 5 van die verordening genoemde onderzoeksprocedure van toepassing is wanneer de Commissie gebruikmaakt van haar uitvoeringsbevoegdheden. De werkzaamheden van het beheerscomité worden beheerst door zijn reglement van orde.
100 De procedures van verordening nr. 182/2011 en het reglement van orde van het beheerscomité stellen de vaststelling van uitvoeringshandelingen door de Commissie afhankelijk van het toezicht door de lidstaten en stellen deze lidstaten in de gelegenheid om zich uit te spreken over de wetgevingsontwerpen van de Commissie. Onderzocht moet dus worden of de Commissie bij de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 de procedurevoorschriften voor de vaststelling van die verordening in acht heeft genomen en of zij het beginsel van loyale samenwerking in het kader van die procedure heeft geëerbiedigd.
101 In herinnering moet worden gebracht dat de Commissie allereerst een ontwerp tot wijziging van de voorschriften inzake de financiële bijdrage van de Unie heeft ingediend. Vervolgens heeft zij, op 19 oktober 2011, dat ontwerp tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 543/2011 ter stemming voorgelegd aan het beheerscomité. Het beheerscomité heeft dienaangaande geen advies uitgebracht. Daarna heeft de Commissie, op 27 maart 2012, een nieuw ontwerp tot wijziging voorgelegd aan de lidstaten, dat op 3 april 2012 aan het beheerscomité ter stemming is voorgelegd. Dit beheerscomité heeft nog steeds geen advies uitgebracht.
102 Aangezien het beheerscomité geen advies heeft uitgebracht bij zijn stemming van 3 april 2012, heeft de Commissie op 4 april 2012 uitvoeringsverordening nr. 302/2012 vastgesteld.
103 Gelet op het voorgaande, moet worden geoordeeld dat de Commissie bij de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 302/2012 heeft gehandeld in overeenstemming met de geldende procedureregels en er geen aanwijzing is dat zij daarbij het beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden. De Republiek Polen betwist overigens niet dat uitvoeringsverordening nr. 302/2012 is vastgesteld in overeenstemming met de procedureregels.
104 Wat de gestelde onverwachte begrenzing van de financiële bijdrage van de Unie tot 10 miljoen EUR betreft, is het juist dat de begrenzing is voorgesteld op 27 maart 2012, dus kort voor de stemming van het beheerscomité van 3 april 2012 over uitvoeringsverordening nr. 302/2012. Niettemin was er sinds september 2011 sprake van raadplegingen en onderhandelingen met de Poolse autoriteiten en de andere lidstaten over het ontwerp tot wijziging van de regels inzake de financiële bijdrage van de Unie en werd de vaststelling van het ontwerp tot wijziging geschorst na de stemming van het beheerscomité van 19 oktober 2011. Het mag dan ook niet verbazen dat de Commissie heeft beslist om het tweede ontwerp tot wijziging vast te stellen na de stemming over dat ontwerp op 3 april 2012, toen zij bovendien met nadruk had gewezen op het belang van een snelle vaststelling van dat ontwerp in de vergadering van het beheerscomité van 29 maart 2012. Voorts bepaalt artikel 5, lid 4, van verordening nr. 182/2011 dat de Commissie een ontwerpuitvoeringshandeling kan aannemen wanneer het beheerscomité geen advies uitbrengt. Deze vaststelling is niet onderworpen aan enige wachttermijn. Bovendien blijkt uit de ontwerpen tot wijziging dat de Commissie beoogde dat de voorgestelde wijzigingen aan uitvoeringsverordening nr. 543/2011 snel na de vaststelling ervan van kracht zouden worden. In het eerste ontwerp tot wijziging was namelijk bepaald dat die wijzigingen in werking zouden treden de zevende dag volgende op de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het tweede ontwerp tot wijziging was bepaald dat die wijzigingen in werking zouden treden de dag van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad. De Republiek Polen, die deze regels kent en heeft deelgenomen aan de werkzaamheden van het beheerscomité, kan dus niet op goede gronden stellen dat de Commissie onverhoeds heeft gehandeld en de lidstaten voor „het voldongen feit” heeft gesteld zonder hen te raadplegen.
105 Bijgevolg heeft de Commissie het beginsel van loyale samenwerking in acht genomen bij de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 302/2012.
106 Voorts moet worden vastgesteld dat de verklaring in punt 29 van het compromis van 2007 betrekking heeft op de naleving van de medefinancieringspercentages die zijn vastgesteld in artikel 8 van verordening (EG) nr. 1943/2003 van de Commissie van 3 november 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad inzake de steun aan voorlopig erkende telersgroepen (PB L 286, blz. 5) en dat uitvoeringsverordening nr. 302/2012 die percentages niet wijzigt. Die percentages zijn immers behouden in artikel 47 van uitvoeringsverordening nr. 543/2011, zoals gewijzigd.
107 Wat het solidariteitsprincipe betreft, is het juist dat de bestreden bepalingen gevolgen hebben voor de niet-georganiseerde groenten- en fruitproducenten. Geoordeeld moet echter worden dat die begrenzing van de financiële bijdrage van de Unie niet belet om de groenten- en fruitmarkten te organiseren in overeenstemming met de beleidsoriëntatie en de doelstellingen van de integrale-GMO-verordening. De bestreden bepalingen houden immers geen wijziging in van de financieringsregels van de producentenorganisaties en beogen, zoals hierboven in punt 90 is uiteengezet, nog steeds de oprichting van producentengroeperingen aan te moedigen ondanks de begrenzing van de eraan verleende steun.
108 Gelet op een en ander dient het vierde middel te worden afgewezen en moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
109 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Republiek Polen zal haar eigen kosten dragen alsook die van de Europese Commissie.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 april 2015.
ondertekeningen