Υπόθεση T‑296/12
The Health Food Manufacturers’ Association κ.λπ.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Προστασία των καταναλωτών — Κανονισμός (ΕΕ) 432/2012 — Ισχυρισμοί υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Προσφυγή ακυρώσεως — Κανονιστική πράξη μη περιλαμβάνουσα εκτελεστικά μέτρα — Άμεσος επηρεασμός — Παραδεκτό — Παράβαση των άρθρων 13 και 28 του κανονισμού (ΕΚ) 1924/2006 — Αρχή της χρηστής διοικήσεως — Απαγόρευση των διακρίσεων — Εσφαλμένα κριτήρια εκτιμήσεως — Κανονισμός 1924/2006 — Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας — Δικαίωμα ακροάσεως — Ασφάλεια δικαίου — Μη εύλογη μεταβατική περίοδος — Κατάλογος εκκρεμών ισχυρισμών»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο τμήμα)
της 12ης Ιουνίου 2015
1. Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Έννοια της κανονιστικής πράξεως κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ — Κάθε πράξη γενικής ισχύος πλην των νομοθετικών πράξεων — Κανονισμός της Επιτροπής θεσπίζων κατάλογο επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Εμπίπτει
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής)
2. Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά — Άμεσος επηρεασμός — Κριτήρια — Κανονισμός της Επιτροπής θεσπίζων κατάλογο επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Προσφεύγων ο οποίος προσκομίζει επακριβή στοιχεία όσον αφορά απαγορευόμενους ισχυρισμούς με αντίκτυπο στη νομική του κατάσταση — Παραδεκτό
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής)
3. Ένδικη διαδικασία — Απόδειξη — Έγγραφες αποδείξεις — Αποδεικτική αξία — Εκτίμηση από τον δικαστή της Ένωσης — Κριτήρια
(Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρα 65 και 66)
4. Προσφυγή ακυρώσεως — Προϋποθέσεις παραδεκτού — Έννομο συμφέρον — Άσκηση μίας ίδιας προσφυγής από δύο προσφεύγοντες — Παραδεκτό της προσφυγής ενός των προσφευγόντων — Απαίτηση εξετάσεως του παραδεκτού ως προς τον δεύτερο προσφεύγοντα — Δεν υφίσταται
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
5. Προσφυγή ακυρώσεως — Φυσικά ή νομικά πρόσωπα — Κανονιστικές πράξεις περιλαμβάνουσες μέτρα εκτελέσεως — Έννοια — Κανονισμός 432/2012 θεσπίζων κατάλογο επιτρεπόμενων ισχυρισμών που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Αποκλείεται
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής)
6. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμός 1924/2006 — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Θέσπιση του εναρμονισμένου καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών — Εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής — Δικαστικός έλεγχος — Όρια
(Κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2, και άρθρα 1 και 13 §§ 1 έως 3)
7. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Ερμηνεία — Μέθοδοι — Γραμματική, συστηματική, ιστορική και τελεολογική ερμηνεία — Συνυπολογισμός της αιτιολογίας της οικείας πράξεως
8. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμός 1924/2006 — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Θέσπιση του εναρμονισμένου καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών — Υπέρβαση δικονομικής προθεσμίας εκ μέρους της Επιτροπής — Επιπτώσεις στη νομιμότητα της οικείας πράξεως — Προϋποθέσεις
(Κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 13 § 3)
9. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμός 1924/2006 — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Θέσπιση του εναρμονισμένου καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών — Εφαρμογή μεταβατικών μέτρων εκ μέρους της Επιτροπής επί εκκρεμών ή υπό αξιολόγηση ισχυρισμών — Επιτρέπεται
(Κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 13 § 1, και 28 §§ 5 και 6)
10. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμός 1924/2006 — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Θέσπιση του εναρμονισμένου καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών — Λήψη προσωρινών μέτρων που εφαρμόζονται σε εκκρεμείς ή υπό αξιολόγηση ισχυρισμούς υγείας — Ταυτοποίηση των εκκρεμών ισχυρισμών μέσω παραπομπής σε πολλούς διαδικτυακούς τόπους — Παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου — Δεν υφίσταται
(Κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 13 § 2, και 28 §§ 5 και 6· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής, αιτιολογικές σκέψεις 4 και 11)
11. Θεμελιώδη δικαιώματα — Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Δικαίωμα χρηστής διοικήσεως — Δικαίωμα ακροάσεως — Δεν έχει εφαρμογή σε διαδικασίες εκδόσεως μέτρων γενικής ισχύος
(Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 41 § 2, στοιχείο a΄· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής)
12. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμός 1924/2006 — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Θέσπιση του εναρμονισμένου καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών — Υποχρέωση προηγουμένης διαβουλεύσεως με τους παραγωγούς του τομέα και τους λοιπούς ενδιαφερόμενους — Δεν υφίσταται
(Κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 13 §§ 1 έως 3· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής)
13. Πράξεις των οργάνων — Αιτιολογία — Υποχρέωση — Περιεχόμενο — Κανονισμός θεσπίζων κατάλογο των επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα
(Άρθρο 296, εδ. 2, ΣΛΕΕ· κανονισμός 432/2012 της Επιτροπής)
14. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Αρχές — Ίση μεταχείριση — Έννοια
15. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμός 1924/2006 — Επιστημονική αξιολόγηση των κινδύνων — Απαίτηση για υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας — Διεξαγωγή λιγότερο απαιτητικής αξιολογήσεως για τους ισχυρισμούς υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Αποκλείεται
(Κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, δέκατη έβδομη αιτιολογική σκέψη και άρθρα 5, 6 και 13 §§ 1 έως 3 και 5, και 14)
16. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμοί 178/2002 και 1924/2006 — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Θέσπιση του εναρμονισμένου καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών — Υποχρέωση θεσπίσεως κατευθυντηρίων γραμμών περί της αξιολογήσεως από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) των αιτήσεων περί εγκρίσεως των ισχυρισμών — Δεν υφίσταται — Παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου — Δεν υφίσταται
(Κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 178/2002 και 1924/2006, άρθρο 13 § 3)
17. Προσέγγιση των νομοθεσιών — Ισχυρισμοί περί διατροφής και υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα — Κανονισμοί 178/2002 και 1924/2006 — Επιστημονική αξιολόγηση των κινδύνων — Ισχυρισμοί υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών — Εφαρμογή του κανονισμού 1924/2006 ως lex specialis — Συνέπειες
(Κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 178/2002, άρθρο 30 § 4, και 1924/2006, άρθρο 13 §§ 2 και 3)
18. Ένδικη διαδικασία — Εισαγωγικό δικόγραφο — Τυπικά στοιχεία — Προσδιορισμός του αντικειμένου της διαφοράς — Συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων ισχυρισμών — Γενική παραπομπή σε άλλα έγγραφα συνημμένα στο δικόγραφο — Απαράδεκτο
(Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 44 § 1, στοιχείο γ΄)
19. Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας — Περιεχόμενο — Πράξεις κατά των οποίων μπορεί να προβληθεί η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας — Πράξη γενικής ισχύος επί της οποίας βασίζεται η προσβαλλομένη απόφαση — Απαιτείται νομική σχέση μεταξύ της προσβαλλόμενης αποφάσεως και της προσβαλλόμενης πράξεως γενικής ισχύος
(Άρθρα 277 ΣΛΕΕ)
20. Προσφυγή ακυρώσεως — Πράξεις δεκτικές προσφυγής — Έννοια — Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα — Προπαρασκευαστικές πράξεις — Αποκλείονται — Κατάλογος δημοσιευθείς από την Επιτροπή στον οποίο απαριθμούνται οι υπό αξιολόγηση ισχυρισμοί υγείας οι οποίοι εμπίπτουν στο μεταβατικό καθεστώς που προβλέπει ο κανονισμός 1924/2006 — Πράξη η οποία χρησιμοποιείται μόνον για την προετοιμασία της τελικής αποφάσεως — Αποκλείεται
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1924/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 28 §§ 5 και 6)
21. Προσφυγή ακυρώσεως — Έννομο συμφέρον — Απαίτηση υπάρξεως γεγενημένου και ενεστώτος εννόμου συμφέροντος — Προσφυγή δυνάμενη να προσπορίσει όφελος στον προσφεύγοντα — Συμφέρον που αφορά μελλοντικές και αβέβαιες καταστάσεις — Αποκλείεται
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
22. Ένδικη διαδικασία — Εισαγωγικό δικόγραφο — Τυπικά στοιχεία — Προσδιορισμός του αντικειμένου της διαφοράς — Συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων ισχυρισμών — Αφηρημένη επίκληση — Απαράδεκτο
(Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρα 21, εδ. 1, και 53, εδ. 1· Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 44 § 1, στοιχείο γ΄)
1. Η έννοια της κανονιστικής πράξεως κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, in fine, ΣΛΕΕ πρέπει να νοείται ως περιλαμβάνουσα κάθε πράξη γενικής ισχύος, πλην των νομοθετικών πράξεων. Συνιστά κανονιστική πράξη ο κανονισμός 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών.
Συγκεκριμένα, ο εν λόγω κανονισμός εγκρίθηκε από την Επιτροπή κατά την άσκηση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της, στο πλαίσιο της κανονιστικής διαδικασίας με έλεγχο και, κατά συνέπεια, δεν συνιστά νομοθετική πράξη. Εξάλλου, ο κανονισμός 432/2012 έχει γενική ισχύ, δεδομένου ότι εφαρμόζεται σε αντικειμενικώς προσδιοριζόμενες καταστάσεις και παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα έναντι κατηγοριών προσώπων που καθορίζονται κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο.
(βλ. σκέψεις 34-37)
2. Η προϋπόθεση του άμεσου επηρεασμού κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ απαιτεί, πρώτον, το αμφισβητούμενο μέτρο να παράγει άμεσα αποτελέσματα επί της νομικής καταστάσεως του προσφεύγοντος και, δεύτερον, να μην καταλείπει καμία εξουσία εκτιμήσεως στους αποδέκτες του μέτρου αυτού, οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή του, δεδομένου ότι αυτό έχει αμιγώς αυτόματο χαρακτήρα και απορρέει αποκλειστικά από την αμφισβητούμενη ρύθμιση, χωρίς εφαρμογή άλλων παρεμβαλλόμενων κανόνων.
Όσον αφορά προσφυγή στρεφόμενη κατά του κανονισμού 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, στον προσφεύγοντα εναπόκειται να εντοπίσει, προς απόδειξη του ότι θίγεται άμεσα κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, τους ισχυρισμούς τους οποίους αφορά ο εν λόγω κανονισμός και υπονομεύουν την έννομη κατάστασή του. Ειδικότερα, ο προσφεύγων υποχρεούται να αποδείξει ότι, κατά την άσκηση της προσφυγής, χρησιμοποίησε, στις εμπορικές ανακοινώσεις σχετικά με τα προϊόντα του, απαγορευόμενους ισχυρισμούς κατόπιν της εκδόσεως του κανονισμού 432/2012. Συναφώς, καθόσον αποδεικνύει ότι έκανε χρήση, για την εμπορία των προϊόντων του, ισχυρισμών υγείας που είχαν απορριφθεί με τον εν λόγω κανονισμό, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο κανονισμός αυτός δύναται να έχει αποτελέσματα επί της νομικής καταστάσεως του προσφεύγοντος.
Περαιτέρω, ο κανονισμός 432/2012 δεν καταλείπει καμία εξουσία εκτιμήσεως στους αποδέκτες του, δεδομένου ότι η διαδικασία εγκρίσεως στο πλαίσιο του εν λόγω κανονισμού έχει, προδήλως, αμιγώς αυτόματο χαρακτήρα και απορρέει αποκλειστικά από την αμφισβητούμενη ρύθμιση, χωρίς εφαρμογή άλλων παρεμβαλλόμενων κανόνων. Συναφώς, κατά το άρθρο 2 του κανονισμού 432/2012, ο εν λόγω κανονισμός είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος.
(βλ. σκέψεις 38, 40, 41, 44)
3. Η δραστηριότητα του Δικαστηρίου και του Γενικού Δικαστηρίου διέπεται από την αρχή της ελεύθερης εκτιμήσεως των αποδείξεων και το μόνο εφαρμοστέο κριτήριο εκτιμήσεως των προσκομιζομένων αποδείξεων είναι η αξιοπιστία τους. Για την εκτίμηση της αποδεικτικής αξίας ενός εγγράφου, πρέπει να ελέγχεται η ακρίβεια της περιεχόμενης σ’ αυτό πληροφορίας και να λαμβάνονται υπόψη, μεταξύ άλλων, η προέλευση του εγγράφου, οι περιστάσεις υπό τις οποίες καταρτίστηκε και ο αποδέκτης του, να εξετάζεται δε αν το έγγραφο είναι, ως εκ του περιεχομένου του, λογικό και αξιόπιστο. Συναφώς, συνάγεται ότι η αξιοπιστία των προσκομισθέντων από τον προσφεύγοντα στοιχείων αποδεικνύεται επαρκώς σε περίπτωση δηλώσεων που προσκομίσθηκαν κατόπιν ρητής αιτήσεως του δικαστή της Ένωσης, είναι υπογεγραμμένες από τους διευθυντές της προσφεύγουσας επιχειρήσεως, θεωρούνται ότι έχουν την ικανότητα παροχής επακριβών ενδείξεων όσον αφορά τις ζητηθείσες πληροφορίες και υποβλήθηκαν μέσω του δικηγόρου που εκπροσωπούσε τον προσφεύγοντα στην προσφυγή του, ο οποίος ως αρωγός της δικαιοσύνης και λόγω των δεοντολογικών του υποχρεώσεων υποχρεούται να διασφαλίσει τη γνησιότητα και την ορθότητα των εν λόγω εγγράφων.
(βλ. σκέψη 42)
4. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 43)
5. Η έννοια των κανονιστικών πράξεων που δεν περιλαμβάνουν εκτελεστικά μέτρα, κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, πρέπει να ερμηνευτεί με γνώμονα τον σκοπό της διατάξεως αυτής, ο οποίος συνίσταται, όπως προκύπτει από το ιστορικό της θεσπίσεώς της, στην αποτροπή του ενδεχομένου να πρέπει ο ιδιώτης να παραβεί τον νόμο για να έχει πρόσβαση σε δικαστήριο. Προκειμένου να προσδιοριστεί κατά πόσον μια κανονιστική πράξη επάγεται εκτελεστικά μέτρα, πρέπει να εξετασθεί η κατάσταση του προσώπου που επικαλείται το δικαίωμα προσφυγής δυνάμει της τρίτης περιπτώσεως του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Είναι, επομένως, αδιάφορο αν η επίμαχη πράξη επάγεται εκτελεστικά μέτρα που αφορούν άλλους πολίτες. Για να εξακριβωθεί αν η προσβαλλόμενη πράξη επάγεται εκτελεστικά μέτρα, η εξέταση πρέπει να γίνεται αποκλειστικά με βάση το αντικείμενο της προσφυγής και, στην περίπτωση που ο προσφεύγων ζητεί τη μερική μόνον ακύρωση της πράξεως, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη μόνον τα εκτελεστικά μέτρα τα οποία περιλαμβάνει ενδεχομένως το μέρος αυτό της πράξεως.
Ο κανονισμός 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, εφαρμόζεται, εξ ορισμού, αυτομάτως έναντι των ενώσεων παραγωγών συμπληρωμάτων διατροφής και η εφαρμογή του δεν απαιτεί τη λήψη κανενός είδους μέτρου εκ μέρους των δημοσίων εθνικών ή ευρωπαϊκών αρχών. Επομένως, ο εν λόγω κανονισμός δεν επάγεται εκτελεστικά μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 46-50)
6. Ο νομοθέτης της Ένωσης επιφόρτισε την Επιτροπή, μέσω του άρθρου 13 του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, να θεσπίσει σε επίπεδο της Ένωσης, εναρμονισμένο κατάλογο των επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών. Πάντως, το γράμμα της διατάξεως αυτής δεν διευκρινίζει αν ο κατάλογος των επιτρεπόμενων ισχυρισμών πρέπει να εκδοθεί άπαξ ή αν, αντιθέτως, ο κατάλογος αυτός μπορεί να εκδοθεί σε πολλά στάδια, παρεχομένης με τον τρόπο αυτό στην Επιτροπή της δυνατότητας αναβολής της εγκρίσεως των ισχυρισμών υγείας των οποίων δεν έχει ολοκληρωθεί η αξιολόγηση είτε ενώπιον της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) είτε ενώπιόν της.
Συναφώς, με γνώμονα τους σκοπούς του κανονισμού 1924/2006, όπως προκύπτουν από τις αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2 και από το άρθρο 1, πρέπει να ερμηνευθεί το άρθρο 13, παράγραφοι 1 έως 3, του εν λόγω κανονισμού υπό την έννοια ότι περιέχει μόνον υποχρέωση αποτελέσματος για την Επιτροπή, η οποία συνίσταται στη θέσπιση, μετά τη διαβούλευση με την EFSA, του καταλόγου των επιτρεπόμενων ισχυρισμών βάσει των εθνικών καταλόγων που προσκομίζουν τα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, από κανένα στοιχείο του γράμματος του άρθρου αυτού ή των αιτιολογικών σκέψεων του κανονισμού 1924/2006 δεν προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης είχε την πρόθεση να στερήσει την Επιτροπή από τη δυνατότητα σταδιακής καταρτίσεως του εν λόγω καταλόγου και, ειδικότερα, συμπληρώσεώς του καθώς θα ολοκληρώνονται από την EFSA οι τεχνικές αξιολογήσεις και θα ελέγχονται από την Επιτροπή οι προϋποθέσεις που θέτει ο εν λόγω κανονισμός. Αντιθέτως, το άρθρο 13, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1924/2006 εξαρτά από την ελεύθερη αξιολόγηση του θεσμικού αυτού οργάνου τον καθορισμό, τηρουμένων των αρχών που θέτει ο εν λόγω κανονισμός και το δίκαιο της Ένωσης, του ρυθμού θεσπίσεως του καταλόγου των επιτρεπόμενων ισχυρισμών. Συναφώς, προκειμένου να επιτευχθούν αποτελεσματικώς οι σκοποί που της έχουν ανατεθεί, και λαμβανομένων υπόψη των περίπλοκων τεχνικών εκτιμήσεων στις οποίες πρέπει να προβαίνει, πρέπει να αναγνωριστεί στην Επιτροπή ευρεία διακριτική ευχέρεια.
Κατά συνέπεια, ο έλεγχος από τον δικαστή της Ένωσης της βασιμότητας των εκτιμήσεων της Επιτροπής σε περίπλοκο τομέα, μεταξύ άλλων, περιορίζεται στην εξέταση του αν, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, τα όργανα της Ένωσης υπέπεσαν σε πρόδηλη πλάνη ή σε κατάχρηση εξουσίας ή ακόμη αν τα όργανα αυτά υπερέβησαν προδήλως τα όρια της διακριτικής τους ευχέρειας.
(βλ. σκέψεις 59, 60, 64, 65, 73)
7. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 61-63)
8. Καίτοι είναι αληθές ότι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 3, του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, η Επιτροπή υποχρεούνταν να θεσπίσει τον πλήρη κατάλογο των επιτρεπόμενων ισχυρισμών το αργότερο μέχρι τις 31 Ιανουαρίου 2010 και ότι ο εν λόγω κατάλογος εκδόθηκε μόνον εν μέρει με τον κανονισμό 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, στις 16 Μαΐου 2012, ελλείψει διατάξεως που να καθορίζει, ρητώς ή σιωπηρώς, τις συνέπειες της παρελεύσεως διαδικαστικής προθεσμίας, η παρέλευση αυτή συνεπάγεται την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση της πράξεως, στη διαδικασία εκδόσεως της οποίας περιλαμβάνεται η επίδικη προθεσμία, μόνον εφόσον διαπιστώνεται ότι, ελλείψει της παρατυπίας αυτής, η εν λόγω πράξη θα μπορούσε να έχει διαφορετικό περιεχόμενο.
(βλ. σκέψη 71)
9. Από το γράμμα του άρθρου 28, παράγραφοι 5 και 6, του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, προκύπτει ότι η εφαρμογή των μεταβατικών μέτρων προβλέπεται για τους ισχυρισμούς υγείας που βρίσκονται υπό αξιολόγηση και ως προς τους οποίους δεν έχει ληφθεί καμία απόφαση από την Επιτροπή. Ωστόσο, ανεξάρτητα από την κατάταξή τους στις τρεις κατηγορίες του άρθρου 13, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, κανένα στοιχείο δεν εμποδίζει τους εκκρεμείς ισχυρισμούς, εν αναμονή της αξιολογήσεώς τους από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) ή της εξετάσεώς τους από την Επιτροπή, να επωφελούνται των μεταβατικών μέτρων που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός.
(βλ. σκέψη 83)
10. Δεν μπορεί να θεωρηθεί παραβίαση της ασφάλειας δικαίου, η οποία απαιτεί οι κανόνες δικαίου να είναι σαφείς και ακριβείς και οι συνέπειές τους να είναι προβλέψιμες, το γεγονός ότι, για την ταυτοποίηση των υπό αξιολόγηση ισχυρισμών υγείας οι οποίοι μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά το άρθρο 28, παράγραφοι 5 και 6, του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, κατόπιν της εκδόσεως του κανονισμού 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, οι αιτιολογικές σκέψεις 4 και 11 του κανονισμού 432/2012 παραπέμπουν στους διαδικτυακούς τόπους της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) και της Επιτροπής, αντιστοίχως, που είναι στη διάθεση του κοινού, αφενός, ο ενοποιημένος κατάλογος ο οποίος περιλαμβάνει το σύνολο των κωδικών ID των ισχυρισμών υγείας τους οποίους διαβίβασαν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 2, του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, και, αφετέρου, ο κατάλογος στον οποίο απαριθμούνται οι κωδικοί ID σχετικά με τους εκκρεμείς ισχυρισμούς υγείας, καθώς και ο κατάλογος των κωδικών ID σχετικά με τους ισχυρισμούς υγείας οι οποίοι απορρίφθηκαν. Συναφώς, μολονότι θα ήταν ευκταίο η Επιτροπή να θεσπίζει, όσον αφορά τόσο τους εκκρεμείς όσο και τους απορριφθέντες ισχυρισμούς, κατάλογο παρεμφερή με τον κατάλογο των επιτρεπόμενων ισχυρισμών, που επισυνάπτεται ως παράρτημα στον κανονισμό 432/2012, προκειμένου να διευκολύνει την εξακρίβωσή τους στους ενδιαφερόμενους, το γεγονός ότι η Επιτροπή ενήργησε, εν προκειμένω, διαφορετικά, δεν αρκεί προς τεκμηρίωση της αιτιάσεως των προσφευγουσών η οποία αντλείται από έλλειψη σαφήνειας ή διευκρινίσεως επί του σημείου αυτού.
Περαιτέρω, το γεγονός ότι οι αρχές κράτους μέλους φρονούν ότι η έρευνα των εκκρεμών ισχυρισμών υγείας συνεπάγεται ορισμένη δυσκολία δεν αρκεί, αυτή καθαυτήν, για να προσαφθεί στην Επιτροπή έλλειψη διευκρινίσεως ή σαφήνειας, στον βαθμό που οι εκκρεμείς ισχυρισμοί μπορούν να ανευρεθούν στα έγγραφα που διατίθενται στο κοινό από την Επιτροπή και από την EFSA. Ομοίως, η απόφαση των εν λόγω αρχών να προτείνουν μέσο ενισχύσεως στους παρασκευαστές τροφίμων δεν πρέπει να θεωρηθεί ως αποκαλύπτουσα ελάττωμα του κανονισμού 432/2012, δυνάμενο να επισύρει την ακύρωσή του, αλλά μάλλον ως μηχανισμός ενισχύσεως τον οποίο οι εν λόγω αρχές αποφάσισαν, με δική τους πρωτοβουλία, να θεσπίσουν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους.
(βλ. σκέψεις 86, 87, 89)
11. Κατά το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, το δικαίωμα της χρηστής διοικήσεως περιέχει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα κάθε προσώπου σε προηγούμενη ακρόαση πριν να ληφθεί ατομικό μέτρο εις βάρος του. Εντούτοις, το δικαίωμα της χρηστής διοικήσεως, όπως προκύπτει από την εν λόγω διάταξη, δεν αφορά τις διαδικασίες θεσπίσεως πράξεων γενικής ισχύος. Συγκεκριμένα, το δικαίωμα ακροάσεως στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας που αφορά συγκεκριμένο πρόσωπο δεν μπορεί να μεταφερθεί στο πλαίσιο διαδικασίας που καταλήγει στη λήψη γενικών μέτρων.
Συνεπώς, όσον αφορά τον κανονισμό 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, καθόσον συνιστά μέτρο γενικής ισχύος, το άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής.
(βλ. σκέψεις 97-99)
12. Το άρθρο 13, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, ως νομική βάση για την έκδοση του κανονισμού 432/2012, σχετικά με τη θέσπιση καταλόγου επιτρεπόμενων ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, δεν προβλέπει ότι η Επιτροπή υποχρεούται να προβεί σε διαβουλεύσεις με τους παραγωγούς του τομέα και τους λοιπούς ενδιαφερόμενους στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως του καταλόγου των επιτρεπόμενων ισχυρισμών. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 13, παράγραφος 2, του κανονισμού 1924/2006 προκύπτει ότι μόνον τα κράτη μέλη μπορούν να υποβάλουν στην Επιτροπή εθνικούς καταλόγους ισχυρισμών υγείας που χρησιμεύουν ως βάση για την κατάρτιση του καταλόγου των επιτρεπόμενων ισχυρισμών. Υπό τις περιστάσεις αυτές, ο προσφεύγων δεν μπορεί να επικαλεστεί υπέρ αυτού ότι η Επιτροπή προσέβαλε κάποιο δικαίωμά του διαβουλεύσεως, βασιζόμενο στο άρθρο 13, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1924/2006, όσον αφορά την απόφαση εκδόσεως του καταλόγου των επιτρεπόμενων ισχυρισμών σε πολλά στάδια.
(βλ. σκέψη 100)
13. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 105, 110)
14. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 113)
15. Από τον συνδυασμό της αιτιολογικής σκέψης 17 και των άρθρων 5 και 6 του κανονισμού 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, προκύπτει ότι ο κανονισμός αυτός απαιτεί, αφενός, μόνον οι ισχυρισμοί υγείας που είναι επιστημονικά τεκμηριωμένοι να χρησιμοποιούνται στην Ένωση και, αφετέρου, οι ισχυρισμοί αυτοί να επιτρέπονται μόνον κατόπιν εναρμονισμένης επιστημονικής αξιολογήσεως του υψηλότερου δυνατού επιπέδου από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA). Τούτο εφαρμόζεται επίσης στη διαδικασία εγκρίσεως την οποία αφορά το άρθρο 13, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1924/2006, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή δεν μπορεί να ζητήσει από την EFSA λιγότερο απαιτητική επιστημονική αξιολόγηση σε σχέση με τους ισχυρισμούς του άρθρου 13, παράγραφος 5, του κανονισμού αυτού ή του άρθρου 14. Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση, όπως φρονεί και η Επιτροπή, ότι καμία από τις προαναφερθείσες διατάξεις δεν θέτει διαφορετικές προϋποθέσεις, όσον αφορά την επιστημονική αξιολόγηση που πρέπει να πραγματοποιηθεί, μεταξύ των ισχυρισμών υγείας αναλόγως της διατάξεως που είναι εφαρμοστέα.
Εξάλλου, η κατά το δυνατόν εξαντλητική επιστημονική αξιολόγηση των κινδύνων βάσει επιστημονικών γνωμοδοτήσεων που βασίζονται στις αρχές της αριστείας, της ανεξαρτησίας και της διαφάνειας συνιστά σημαντική διαδικαστική εγγύηση για τη διασφάλιση της επιστημονικής αντικειμενικότητας των μέτρων και προς αποφυγή της λήψεως αυθαίρετων μέτρων.
(βλ. σκέψεις 129, 130)
16. Ούτε ο κανονισμός 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, ούτε ο κανονισμός 178/2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων, περιλαμβάνουν οποιαδήποτε υποχρέωση για την Επιτροπή ή για την EFSA να προσκομίζει, πριν από την έναρξη της διαδικασίας αξιολογήσεως του άρθρου 13, παράγραφος 3, του κανονισμού 1924/2006, ειδικές επιστημονικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η EFSA προτίθεται να προβεί σε αξιολόγηση των αιτήσεων εγκρίσεως των ισχυρισμών. Το γεγονός ότι, όπως επισημαίνουν οι προσφεύγουσες, η EFSA ενέκρινε μεταγενέστερα τέτοιες κατευθυντήριες γραμμές, βάσει της εμπειρίας που είχε αποκτήσει κατά τη διενέργεια των πρώτων αξιολογήσεων, δεν μπορεί να αποδείξει την ύπαρξη προσβολής της ασφάλειας δικαίου. Αντιθέτως, πρέπει να θεωρηθεί ότι η έκδοση των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών συμβάλλει στην ενίσχυση της ασφάλειας αυτής ιδίως έναντι των ενδιαφερομένων μερών.
(βλ. σκέψη 149)
17. Από το σύστημα που θεσπίζει ο κανονισμός 178/2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων, μεταξύ άλλων, από το άρθρο 30 του εν λόγω κανονισμού, προκύπτει ότι, όσον αφορά τις διατάξεις που διέπουν τη διαδικασία εκδόσεως επιστημονικής γνώμης, ο κανονισμός αυτός συνιστά συμπληρωματική κανονιστική ρύθμιση σε σχέση με τον κανονισμό 1924/2006, σχετικά με τους ισχυρισμούς διατροφής και υγείας που διατυπώνονται στα τρόφιμα, του οποίου η εφαρμογή αποκλείεται εφόσον κανονιστική ρύθμιση της Ένωσης, όπως ο τελευταίος αυτός κανονισμός, περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις για την έγκριση των ισχυρισμών υγείας.
Συναφώς, καθόσον το άρθρο 13, παράγραφος 3, του κανονισμού 1924/2006 προβλέπει ρητώς ότι η EFSA έχει διακριτική ευχέρεια να προβεί σε εναρμονισμένη επιστημονική αξιολόγηση των καταλόγων των ισχυρισμών τους οποίους κατέθεσαν τα κράτη μέλη κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού, πρέπει να θεωρηθεί ότι το άρθρο 30, παράγραφος 4, του κανονισμού 178/2002 δεν εφαρμόζεται στο πλαίσιο της αξιολογήσεως των ισχυρισμών υγείας που διατυπώνονται για τα τρόφιμα, εξαιρουμένων όσων αφορούν τη μείωση του κινδύνου εκδήλωσης ασθένειας και την ανάπτυξη και υγεία των παιδιών, οπότε η EFSA δεν υποχρεούνταν ούτε να αρχίσει συζητήσεις με τις εθνικές αρχές ούτε να δημοσιοποιήσει τα σχετικά με τις εν λόγω συζητήσεις έγγραφα στο πλαίσιο των αξιολογήσεων που πραγματοποιήθηκαν
(βλ. σκέψεις 160, 161)
18. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 162)
19. Η παρεχόμενη από το άρθρο 277 ΣΛΕΕ δυνατότητα προβολής της ελλείψεως νομιμότητας πράξεως γενικής ισχύος δεν συνιστά αυτοτελές δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής, αλλά δικαίωμα που μπορεί να ασκηθεί μόνον παρεμπιπτόντως και, συνεπώς, το απαράδεκτο της κύριας προσφυγής συνεπάγεται το απαράδεκτο της ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας. Εξάλλου, η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας η οποία προβάλλεται παρεμπιπτόντως δυνάμει του άρθρου 277 ΣΛΕΕ, επ’ αφορμή προσβολής στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας της νομιμότητας μιας άλλης πράξεως, είναι παραδεκτή μόνον εφόσον υπάρχει συνάφεια μεταξύ της πράξεως αυτής και του κανόνα του οποίου αμφισβητείται η νομιμότητα. Καθόσον το άρθρο 277 ΣΛΕΕ δεν σκοπεί να παράσχει στον διάδικο τη δυνατότητα αμφισβητήσεως της εφαρμογής πράξεως γενικού χαρακτήρα προς στήριξη προσφυγής, η έκταση της ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας πρέπει να περιορίζεται σε ό,τι είναι αναγκαίο για την επίλυση της διαφοράς. Συνεπώς, η γενική πράξη της οποίας προβάλλεται η έλλειψη νομιμότητας πρέπει να είναι άμεσα ή έμμεσα εφαρμοστέα στην υπόθεση που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής.
Συναφώς, η ύπαρξη τέτοιας σχέσης μπορεί να συναχθεί, μεταξύ άλλων, από τη διαπίστωση ότι η κυρίως προσβαλλόμενη πράξη στηρίζεται ουσιαστικά σε διάταξη της πράξεως της οποίας αμφισβητείται η νομιμότητα.
(βλ. σκέψεις 169, 170, 172)
20. Αποτελούν πράξεις ή αποφάσεις δυνάμενες να γίνουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ τα μέτρα που παράγουν υποχρεωτικά έννομα αποτελέσματα ικανά να θίξουν τα συμφέροντα του προσφεύγοντος, μεταβάλλοντας κατάφωρα τη νομική του κατάσταση. Προκειμένου να κριθεί αν μια πράξη ή απόφαση παράγει τέτοιες συνέπειες, είναι αναγκαίο να εξεταστεί η ουσία της. Εξάλλου, όταν πρόκειται για πράξεις ή αποφάσεις, η εκπόνηση των οποίων πραγματοποιείται σε πολλές φάσεις, αποτελούν, καταρχήν, πράξεις δεκτικές προσφυγής μόνον τα μέτρα τα οποία καθορίζουν οριστικώς τη θέση του οργάνου κατά το πέρας της διαδικασίας και όχι τα ενδιάμεσα μέτρα, σκοπός των οποίων είναι η προετοιμασία της τελικής αποφάσεως.
Δεν συνιστά πράξη δεκτική προσφυγής κατάλογος τον οποίο δημοσίευσε η Επιτροπή των ισχυρισμών που μπορούν να χρησιμοποιηθούν σύμφωνα με το μεταβατικό καθεστώς του άρθρου 28, παράγραφοι 5 και 6, του κανονισμού 1924/2006, εφόσον οι ισχυρισμοί αυτοί είναι εκκρεμείς, εν αναμονή της αξιολογήσεώς τους από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) ή την εξέτασή τους από την Επιτροπή. Συγκεκριμένα, η θέσπιση καταλόγου του οποίου μοναδικός σκοπός είναι να προσδιορίσει τους ισχυρισμούς υγείας που βρίσκονται ακόμη υπό αξιολόγηση και επί των οποίων η Επιτροπή δεν έχει αποφανθεί οριστικώς αποτελεί απλώς ενδιάμεσο μέτρο του οποίου σκοπός είναι να προετοιμάσει την εγγραφή ή, αντιθέτως, τη μη εγγραφή καθενός από τους εν λόγω ισχυρισμούς στον κατάλογο των επιτρεπόμενων ισχυρισμών, ο οποίος παραμένει η τελική απόφαση.
(βλ. σκέψεις 201-203)
21. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 206, 207)
22. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 209)