Processo T‑296/12
The Health Food Manufacturers’ Association e o.
contra
Comissão Europeia
«Proteção dos consumidores ― Regulamento (UE) n.° 432/2012 ― Alegações de saúde relativas a alimentos ― Recurso de anulação ― Ato regulamentar que não comporta medidas de execução ― Afetação direta ― Admissibilidade ― Violação dos artigos 13.° e 28.° do Regulamento (CE) n.° 1924/2006 ― Princípio da boa administração ― Não discriminação ― Critérios de avaliação errados ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Exceção de ilegalidade ― Direito de ser ouvido ― Segurança jurídica ― Período transitório irrazoável ― Lista de alegações em suspenso»
Sumário ― Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 12 de junho de 2015
1. Recurso de anulação ― Pessoas singulares ou coletivas ― Conceito de ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE ― Qualquer ato de alcance geral com exceção dos atos legislativos ― Regulamento da Comissão que estabelece uma lista das alegações de saúde autorizadas relativas a alimentos ― Inclusão
(Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 432/2012 da Comissão)
2. Recurso de anulação ― Pessoas singulares ou coletivas ― Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito ― Afetação direta ― Critérios ― Regulamento da Comissão que estabelece uma lista das alegações de saúde autorizadas relativas a alimentos ― Recorrente que deu indicações precisas quanto às alegações proibidas que teve por efeito afetar a sua situação jurídicas ― Admissibilidade
(Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 432/2012 da Comissão)
3. Processo judicial ― Prova ― Prova documental ― Valor probatório ― Apreciação pelo juiz da União ― Critérios
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 64.° e 65.°)
4. Recurso de anulação ― Requisitos de admissibilidade ― Interesse em agir ― Interposição de um único e mesmo recurso por dois recorrentes ― Admissibilidade do recurso de um dos recorrentes ― Necessidade de examinar a admissibilidade do recurso em relação ao segundo recorrente ― Inexistência
(Artigo 263.° TFUE)
5. Recurso de anulação ― Pessoas singulares ou coletivas ― Atos regulamentares que comportam medidas de execução ― Conceito ― Regulamento n.° 432/2012 que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos ― Exclusão
(Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 432/2012 da Comissão)
6. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Adoção da lista harmonizada de alegações autorizadas ― Poder de apreciação da Comissão ― Fiscalização jurisdicional ― Limites
(Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 1 e 2, e artigo 1.° e 13.°, n.° 1 a 3)
7. Direito da União Europeia ― Interpretação ― Métodos ― Interpretação literal, sistemática, histórica e teleológica ― Tomada em consideração da fundamentação do ato em causa
8. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Adoção da lista harmonizada de alegações autorizadas ― Prazo processual ultrapassado pela Comissão ― Incidência sobre a legalidade do ato em questão ― Requisitos
(Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 13.°, n.° 3)
9. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Adoção da lista harmonizada de alegações autorizadas ― Aplicação pela Comissão de medidas transitórias às alegações em suspenso ou em fase de avaliação ― Admissibilidade
(Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 13.°, n.° 1, e 28.°, n.os 5 e 6)
10. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Adoção da lista harmonizada de alegações autorizadas ― Adoção de medidas provisórias que se aplicam `s alegações de saúde em suspenso ou em fase de avaliação ― Identificação das alegações em suspenso por meio de uma remissão para vários sítios Internet ― Violação do princípio da segurança jurídica ― Inexistência
(Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 13.°, n.° 2, e 28.°, n.os 5 e 6; Regulamento n.° 432/2012 da Comissão, considerandos 4 e 11)
11. Direitos fundamentais ― Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ― Direito a uma boa administração ― Direito de ser ouvido ― Inaplicabilidade aos procedimentos que levam à adoção de atos de alcance geral
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°, n.° 2, alínea a); Regulamento n.° 432/2012 da Comissão]
12. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Adoção da lista harmonizada de alegações autorizadas ― Obrigação de consulta prévia dos produtores do setor e das outras partes interessadas ― Inexistência
(Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 13.°, n.os 1 a 3; Regulamento n.° 432/2012 da Comissão)
13. Atos das instituições ― Fundamentação ― Dever ― Alcance ― Regulamento que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 432/2012 da Comissão)
14. Direito da União Europeia ― Princípios ― Igualdade de tratamento ― Conceito
15. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamento n.° 1924/2006 ― Avaliação científica dos riscos ― Exigência relacionada com um nível elevado de proteção da saúde ― Realização de uma avaliação menos exigentes para as alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Exclusão
(Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 17 e artigos 5.°, 6.° e 13.°, n.os 1 a 3 e 5, e 14.°)
16. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamentos n.° 178/2002 e n.° 1924/2006 ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Adoção da lista harmonizada de alegações autorizadas ― Obrigação de adotar diretrizes sobre a avaliação pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) dos pedidos de autorização de alegações ― Inexistência ― Violação do princípio da segurança jurídica ― Inexistência
(Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 178/2002 e n.° 1924/2006, artigo 13.°, n.° 3)
17. Aproximação das legislações ― Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ― Regulamentos n.° 178/2002 e n.° 1924/2006 ― Avaliação científica dos riscos ― Alegações de saúde diferentes das alegações que fazem referência à redução do risco de doença bem como ao desenvolvimento e à saúde das crianças ― Aplicação do Regulamento n.° 1924/2006 como lex specialis ― Consequências
(Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 178/2002, artigo 30.°, n.° 4, e n.° 1924/2006, artigo 13.°, n.os 2 e 3)
18. Processo judicial ― Petição inicial ― Requisitos de forma ― Identificação do objeto do litígio ― Exposição sumária dos fundamentos invocados ― Remissão global a outros documentos anexos ao pedido ― Inadmissibilidade
[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
19. Exceção de ilegalidade ― Alcance ― Atos cuja ilegalidade pode ser invocada ― Ato de caráter geral no qual assenta a decisão impugnada ― Necessidade de um nexo jurídico entre o ato impugnado e o ato geral contestado
(Artigo 277.° TFUE)
20. Recurso de anulação ― Atos suscetíveis de recurso ― Conceito ― Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos ― Atos preparatórios ― Exclusão ― Lista publicada pela Comissão que enumera as alegações de saúde em fase de avaliação e que faz parte do regime transitório previsto pelo Regulamento n.° 1924/2006 ― Ato que apenas se destina a preparar a decisão final ― Exclusão
(Artigo 263.° TFUE; Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 28.°, n.os 5 e 6)
21. Recurso de anulação ― Interesse em agir ― Necessidade um interesse existente e atual ― Recurso que pode proporcionar um benefício ao recorrente ― Interesse relacionado com situações futuras e incertas ― Exclusão
(Artigo 263.° TFUE)
22. Processo judicial ― Petição inicial ― Requisitos de forma ― Identificação do objeto do litígio ― Exposição sumária dos fundamentos invocados ― Enunciação abstrata ― Inadmissibilidade
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.°, primeiro parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
1. O conceito de ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, in fine, TFUE deve ser entendido no sentido de que se refere a atos de alcance geral, com exceção dos atos legislativos. Constitui um ato regulamentar o Regulamento n.° 432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças.
Com efeito, o referido regulamento foi adotado pela Comissão no exercício de competências de execução, no âmbito do procedimento de regulamentação com controlo e, por conseguinte, não constitui um ato legislativo. Além disso, o Regulamento n.° 432/2012 tem alcance geral, na medida em que se aplica a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos vinculativos para uma categoria de pessoas prevista de modo geral e abstrato.
(cf. n.os 34‑37)
2. O requisito da afetação direta na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE exige, em primeiro lugar, que a medida em causa produza efeitos diretos na situação jurídica do recorrente e, em segundo lugar, que não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários dessa medida encarregados da sua execução, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação em causa, sem aplicação de outras regras intermédias.
Relativamente a um recurso interposto contra o Regulamento n.° 432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, cabe ao recorrente identificar, para demonstrar que é diretamente afetado, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, as alegações abrangidas pelo referido regulamento que prejudicam a sua situação jurídica. Mais concretamente, o recorrente deve demonstrar que, quando interpôs o recurso, utilizava, nas comunicações de caráter comercial relativas aos seus produtos, alegações proibidas na sequência da adoção do Regulamento n.° 432/2012. A este respeito, na medida em que demonstrar que utilizava, na comercialização dos seus produtos, alegações de saúde rejeitadas pelo referido regulamento, há que concluir que este é suscetível de produzir efeitos na situação jurídica do recorrente.
Por outro lado, o Regulamento n.° 432/2012 não deixa nenhum poder de apreciação aos seus destinatários, uma vez que a autorização prevista no referido regulamento tem claramente um caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação em causa, sem aplicação de outras regras intermédias. A este respeito, nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 432/2012, este é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros.
(cf. n.os 38, 40, 41, 44)
3. A atividade do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral rege‑se pelo princípio da livre apreciação das provas e o único critério para apreciar o valor das provas produzidas reside na sua credibilidade. Além disso, para apreciar o valor probatório de um documento, é necessário verificar a verosimilhança da informação nele contida e ter em conta, nomeadamente, a origem do documento, as circunstâncias da sua elaboração e o seu destinatário, e interrogar‑se se, pelo seu conteúdo, se esse documento se afigura razoável e fidedigno. A este respeito, há que concluir que a credibilidade de documentos apresentados por um recorrente está suficientemente comprovada no caso de declarações feitas a pedido expresso do juiz da União, assinadas pelos respetivos diretores, que devem ter capacidade para fornecer indicações precisas quanto às informações pedidas, e apresentados através do advogado que representa o recorrente no processo, o qual, como colaborador da justiça e por força das obrigações deontológicas que sobre ele recaem, tem o dever de assegurar a autenticidade e a veracidade dos referidos documentos.
(cf. n.° 42)
4. V. texto da decisão.
(cf. n.° 43)
5. O conceito de atos regulamentares que não necessitam de medidas de execução, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, deve ser interpretado à luz do objetivo desta disposição, que consiste, como resulta da sua génese, em evitar que um particular seja obrigado a violar as regras de direito para poder aceder ao juiz. Para determinar se um ato regulamentar necessita de medidas de execução, há que considerar a posição da pessoa que invoca o direito de recurso ao abrigo da terceira hipótese prevista no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. Por conseguinte, não é relevante saber se o ato em causa necessita de medidas de execução em relação a terceiros. Para verificar se o ato recorrido necessita de medidas de execução, há que tomar exclusivamente como referência o objeto do recurso e, caso um recorrente peça apenas a anulação parcial de um ato, devem ser tidas em conta, sendo caso disso, apenas as medidas de execução de que essa parte do ato eventualmente necessite.
O Regulamento n.° 432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, aplica‑se, por definição, de forma automática a associações de produtores de suplementos alimentares e a sua aplicação não necessita de qualquer tipo de medida por parte das autoridades públicas nacionais ou europeias. Daqui resulta que o referido regulamento não necessita de medidas de execução, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
(cf. n.os 46‑50)
6. O legislador da União confiou à Comissão, através do artigo 13.° do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, a incumbência de aprovar, na União, uma lista harmonizada de alegações de saúde permitidas que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. Todavia, a redação da referida disposição não especifica se a lista de alegações permitidas deve ser adotada de uma só vez, como afirmam as recorrentes, ou se, pelo contrário, essa lista pode ser adotada em várias fases, permitindo assim à Comissão adiar a autorização de alegações de saúde cuja avaliação, pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) ou pela própria Comissão, não esteja concluída.
A este respeito, à luz dos objetivos do Regulamento n.° 1924/2006, como resulta dos seus considerandos 1 e 2, bem como do seu artigo 1.°, há que interpretar o artigo 13.°, n.os 1 a 3, do referido regulamento no sentido de que apenas impõe à Comissão uma obrigação de resultado, que consiste em adotar, após consulta da EFSA, a lista de alegações permitidas com base nas listas nacionais fornecidas pelos Estados‑Membros. Com efeito, nada na redação desse artigo ou nos considerandos do Regulamento n.° 1924/2006 sugere que o legislador da União tenha decidido privar a Comissão da faculdade de proceder de forma gradual à adoção da referida lista e, em especial, de a completar à medida que as avaliações técnicas sejam concluídas pela EFSA e que as condições estabelecidas no referido regulamento sejam verificadas pela própria Comissão. Pelo contrário, o artigo 13.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1924/2006 submete à livre apreciação desta instituição a determinação, no respeito pelos princípios fixados pelo referido regulamento e pelo direito da União, do ritmo a que deve ser realizada a adoção da lista de alegações permitidas. A este respeito, para poder prosseguir de forma eficaz os objetivos que lhe foram fixados, e tendo em conta as avaliações técnicas complexas que deve efetuar, deve ser reconhecido à Comissão um amplo poder de apreciação.
Por conseguinte, o controlo pelo juiz da União da correção das apreciações efetuadas pela Comissão num domínio complexo limita‑se, nomeadamente, a analisar se o exercício pelas instituições da União das respetivas competências não está viciado por erro manifesto, se não se verificou um desvio de poder ou ainda se aquelas não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
(cf. n.os 59, 60, 64, 65, 73)
7. V. texto da decisão.
(cf. n.os 61‑63)
8. Embora seja verdade, que, nos termos do artigo 13.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, a Comissão devia ter adotado a lista completa de alegações permitidas o mais tardar até 31 de janeiro de 2010 e que a referida lista foi adotada apenas parcialmente pelo Regulamento n.° 432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, em 16 de maio de 2012, na falta de uma disposição que preveja, expressa ou tacitamente, as consequências da ultrapassagem de um prazo processual como o do caso em apreço, essa ultrapassagem do prazo só implica a anulação total ou parcial do ato cujo procedimento de aprovação inclui o referido prazo se se demonstrar que, sem essa irregularidade, o ato poderia ter tido um conteúdo diferente.
(cf. n.° 71)
9. Resulta do teor do artigo 28.°, n.os 5 e 6, do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, que a aplicação das medidas transitórias está prevista para as alegações de saúde que estejam em fase de avaliação e em relação às quais não tenha sido adotada nenhuma decisão pela Comissão. Nestas circunstâncias, independentemente da sua classificação numa das três categorias previstas no artigo 13.°, n.° 1, desse regulamento, nada impede que as alegações que permaneçam em suspenso, a aguardar a sua avaliação pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) ou a sua análise pela Comissão, possam beneficiar das medidas transitórias previstas no referido regulamento.
(cf. n.° 83)
10. Não pode constituir uma violação do princípio da segurança jurídica, que exige que as regras jurídicas sejam claras e precisas e que as suas consequências sejam previsíveis, o facto de, a fim de identificar alegações de saúde em fase de avaliação e que podem ser utilizadas em conformidade com o artigo 28.°, n.os 5 e 6, do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, na sequência da adoção do Regulamento n.° 432/2012 que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, o facto de os considerandos 4 e 11 do Regulamento n.° 432/2012 remeterem para os sítios Internet respetivos da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) e da Comissão, nos quais são colocadas à disposição do público, por um lado, a lista consolidada que identifica todos os códigos ID das alegações de saúde transmitidas pelos Estados‑Membros nos termos do artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos e, por outro lado, a lista que enumera os códigos ID relativos às alegações de saúde que permanecem em suspenso, bem como a lista de códigos ID relativos às alegações de saúde que foram rejeitadas. Se é verdade que teria sido preferível a Comissão adotar, no que diz respeito tanto às alegações em suspenso como às alegações rejeitadas, uma lista com um formato semelhante ao da lista de alegações permitidas, anexo ao Regulamento n.° 432/2012, a fim de facilitar às partes interessadas a identificação, o facto de a Comissão ter, neste caso, procedido de forma diferente não é suficiente para fundamentar a alegação das recorrentes relativa à falta de clareza ou de precisão nesta matéria.
Por outro lado, o facto de as autoridades de um Estado‑Membro considerarem que a pesquisa das alegações de saúde em suspenso acarreta alguma dificuldade não é, em si, suficiente para acusar a Comissão de falta de precisão ou de clareza, na medida em que as alegações em suspenso podem ser encontradas consultando os documentos colocados à disposição do público pela Comissão e pela EFSA. Do mesmo modo, a decisão das referidas autoridades nacionais de propor um instrumento de ajuda aos produtores de alimentos não pode ser considerada reveladora de um vício do Regulamento n.° 432/2012 suscetível de conduzir à anulação deste, sendo antes um mecanismo de ajuda que as referidas autoridades decidiram, por iniciativa própria, adotar no âmbito das suas competências.
(cf. n.os 86, 87, 89)
11. Nos termos do artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais, o direito a uma boa administração compreende, nomeadamente, o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente. No entanto, o direito a uma boa administração, como resulta da referida disposição, não visa os processos de elaboração dos atos de alcance geral. De facto, o direito de ser ouvido num procedimento administrativo que vise uma determinada pessoa não pode ser transposto para o contexto de um procedimento de adoção de medidas gerais.
Consequentemente, uma vez que o Regulamento n.° 432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, constitui uma medida de alcance geral, o artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais não é aplicável.
(cf. n.os 97‑99)
12. O artigo 13.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, enquanto base jurídica para a adoção do Regulamento n.° 432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, não prevê que a Comissão seja obrigada a consultar os produtores do setor e as outras partes interessadas no âmbito do procedimento de adoção da lista de alegações permitidas. De facto, resulta do artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento 1924/2006 que apenas os Estados‑Membros podem fornecer à Comissão as listas nacionais de alegações de saúde que servem de base à elaboração da lista de alegações permitidas. Nestas circunstâncias, um recorrente não pode invocar em seu proveito a violação pela Comissão de qualquer direito de ser consultadas, baseado no artigo 13.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1924/2006, quanto à decisão de adotar a lista de alegações permitidas em várias fases.
(cf. n.° 100)
13. V. texto da decisão.
(cf. n.os 105, 110)
14. V. texto da decisão.
(cf. n.° 113)
15. Resulta da leitura conjugada das disposições do considerando 17 e dos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, que o dito regulamento exige, por um lado, que apenas as alegações de saúde cientificamente fundamentadas possam ser utilizadas na União e, por outro lado, que essas alegações só possam ser autorizadas após uma avaliação científica harmonizada do mais elevado nível possível efetuada pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA). Esta consideração é igualmente aplicável ao procedimento de autorização previsto no artigo 13.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1924/2006, no âmbito do qual a Comissão não pode pedir à EFSA uma avaliação científica menos exigente em relação às alegações previstas no artigo 13.°, n.° 5, ou no artigo 14.° desse regulamento. A este respeito, há que observar que nenhuma das disposições referidas supra impõe condições diferentes, quanto à avaliação científica a efetuar, entre as alegações de saúde consoante a disposição que lhes é aplicável.
Por outro lado, a realização de uma avaliação científica dos riscos tão exaustiva quanto possível com base em pareceres científicos assentes nos princípios da excelência, da transparência e da independência, constitui uma garantia processual importante a fim de assegurar a objetividade científica das medidas e evitar a adoção de medidas arbitrárias.
(cf. n.os 129, 130)
16. Nem o Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, nem o Regulamento n.° 178/2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, contêm qualquer obrigação de a Comissão ou a EFSA fornecerem, antes do início do procedimento de avaliação previsto no artigo 13.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1924/2006, diretrizes científicas específicas relativas à forma como a EFSA pretende avaliar os pedidos de autorização de alegações. A circunstância de a EFSA ter posteriormente adotado tais diretrizes, à luz da experiência que adquirira nas primeiras avaliações efetuadas, não permite demonstrar a existência de uma violação da segurança jurídica. Pelo contrário, há que considerar que a adoção das referidas diretrizes contribui para reforçar a referida segurança jurídica, nomeadamente em relação às partes interessadas.
(cf. n.° 149)
17. Resulta do sistema instituído pelo Regulamento n.° 178/2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios, nomeadamente do artigo 30.° do referido regulamento, que, no que respeita às normas que regem o procedimento de adoção de pareceres científicos, este regulamento é supletivo relativamente ao Regulamento n.° 1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, não devendo ser aplicado quando uma regulamentação da União, como este último regulamento, contenha disposições específicas para a autorização de alegações de saúde.
A este propósito, na medida em que o artigo 13.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1924/2006 prevê expressamente que a EFSA tem a faculdade de efetuar a avaliação científica harmonizada das listas de alegações submetidas pelos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 13.°, n.° 2, do referido regulamento, há que considerar, à semelhança da Comissão e da República Francesa, que o artigo 30.°, n.° 4, do Regulamento n.° 178/2002 não se aplica no quadro da avaliação das alegações de saúde diferentes das que fazem referência à redução de um risco de doença ou ao desenvolvimento e à saúde das crianças, pelo que a EFSA não estava obrigada a iniciar conversações com as autoridades nacionais nem a tornar públicos, no âmbito das avaliações efetuadas, os documentos juntos por ocasião das referidas conversações.
(cf. n.os 160, 161)
18. V. texto da decisão.
(cf. n.° 162)
19. A possibilidade oferecida pelo artigo 277.° TFUE de invocar a ilegalidade de um ato de alcance geral não constitui um direito de ação autónomo e só pode ser exercida por via incidental, pelo que a inadmissibilidade da ação principal acarreta a da exceção de ilegalidade. Acresce que uma exceção de ilegalidade deduzida de modo incidental ao abrigo do artigo 277.° TFUE, em caso de contestação a título principal da legalidade de outro ato, só é admissível se existir um nexo entre o ato controvertido e a norma cuja pretensa ilegalidade é arguida. Na medida em que o artigo 277.° TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de caráter geral em apoio de qualquer tipo de recurso, o alcance de uma exceção de ilegalidade deve ser limitado ao que é indispensável para a solução do litígio. Daqui resulta que o ato de caráter geral cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, à situação que é objeto do recurso.
A este respeito, há que de considerar que a existência de tal nexo pode deduzir‑se, designadamente, do facto de o ato impugnado no processo principal assentar essencialmente numa disposição do ato cuja legalidade é contestada.
(cf. n.os 169, 170, 172)
20. Constituem atos ou decisões suscetíveis de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.° TFUE, as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos que afetem os interesses dos recorrentes, alterando de forma caracterizada a situação jurídica destes. Para determinar se um ato ou uma decisão produz efeitos desse tipo há que atender à sua substância. Além disso, tratando‑se de atos ou decisões cuja elaboração se efetua em várias fases, só constituem, em princípio, atos impugnáveis as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no termo do processo, com exclusão das medidas interlocutórias cujo objetivo é preparar a decisão final.
Uma lista publicada pela Comissão das alegações de saúde que podem continuar a ser utilizadas em conformidade com o regime transitório previsto no artigo 28.°, n.os 5 e 6, do Regulamento n.° 1924/2006, não constitui um ato impugnável, dado que as alegações permanecem em suspenso enquanto se aguarda a sua avaliação pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) ou a sua análise pela Comissão. De facto, a adoção de uma lista cujo único objeto consiste em coligir as alegações de saúde que estão ainda em fase de avaliação e sobre as quais a Comissão não se pronunciou a título definitivo mais não é do que uma medida intermédia cujo objetivo é preparar a inclusão, ou, pelo contrário, a não inclusão de cada uma dessas alegações na lista de alegações permitidas, que, esta sim, constitui a decisão final.
(cf. n.os 201‑203)
21. V. texto da decisão.
(cf. n.os 206, 207)
22. V. texto da decisão.
(cf. n.° 209)