Causa C‑329/21
Digi Communications NV
contro
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Fővárosi Törvényszék)
Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 20 aprile 2023
«Rinvio pregiudiziale – Telecomunicazioni – Reti e servizi di comunicazione elettronica – Direttiva 2002/21/CE (direttiva “quadro”) – Articolo 4, paragrafo 1 – Direttiva 2002/20/CE (direttiva “autorizzazioni”) – Articolo 7 – Attribuzione di diritti d’uso di frequenze – Procedura d’asta – Società holding non registrata come fornitrice di servizi di comunicazione elettronica nello Stato membro interessato – Esclusione dalla procedura di aggiudicazione – Diritto di ricorso contro la decisione di aggiudicazione»
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Settore delle telecomunicazioni – Reti e servizi di comunicazione elettronica – Autorizzazione – Direttiva 2002/20 – Procedura per limitare il numero dei diritti d’uso da concedere per le frequenze radio – Decisione di aggiudicazione in esito a tale procedura – Obiettivo – Promozione e sviluppo di una concorrenza effettiva e non falsata – Rispetto dei principi di parità di trattamento e di proporzionalità – Fase della procedura che comprende un esame della conformità delle eventuali candidature rispetto al capitolato d’oneri – Ammissibilità – Presupposto
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/20, art. 7)
(v. punti 25-32 e dispositivo 1)
2. Ravvicinamento delle legislazioni – Settore delle telecomunicazioni – Reti e servizi di comunicazione elettronica – Contesto normativo – Direttiva 2002/21 – Diritto di ricorso – Procedura d’asta condotta da un’autorità nazionale di regolamentazione conclusasi con una decisione di aggiudicazione – Riconoscimento di un diritto di ricorso a vantaggio di un’impresa che fornisce servizi di comunicazione elettronica – Nozione – Impresa che ha partecipato a tale procedura candidandosi – Impresa che non fornisce essa stessa tali servizi sul mercato dello Stato membro interessato da detta procedura – Impresa oggetto di una decisione dell’autorità in parola che rifiutava la registrazione della sua candidatura con la motivazione che essa non soddisfaceva le condizioni richieste – Decisione divenuta definitiva a seguito di una decisione giudiziaria di rigetto di un ricorso proposto avverso la decisione in parola – Inclusione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/21, art. 4, § 1, commi 1 e 2)
(v. punti 46-61 e dispositivo 2)
Sintesi
Il 18 luglio 2019 la Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (autorità nazionale per i media e le comunicazioni, Ungheria; in prosieguo: la «NMHH») ha indetto una procedura d’asta avente ad oggetto l’aggiudicazione di diritti di utilizzo delle frequenze a sostegno dell’installazione della rete 5G e servizi aggiuntivi di banda larga senza fili. Il disciplinare era contenuto nella relativa documentazione pubblicata il medesimo giorno.
DIGI, società registrata nei Paesi Bassi e non iscritta in Ungheria in quanto fornitore di servizi di comunicazione elettronica, si è candidata a partecipare a detta procedura d’asta. La NMHH ha ritenuto che tale candidatura fosse formalmente invalida, giacché, secondo l’autorità in parola, la DIGI Communications aveva abusato del suo diritto di partecipare alla procedura d’asta e si era resa colpevole di un comportamento volto ad eludere la procedura in parola tentando di indurre l’autorità suddetta in errore. La NMHH ha infatti ritenuto che la società in parola si fosse candidata al posto della sua filiale ungherese, una società registrata in Ungheria che ivi fornisce servizi di comunicazione elettronica. Un’eventuale candidatura della summenzionata filiale sarebbe stata esclusa dalla procedura d’asta controversa in forza di una norma contenuta nella documentazione.
La NMHH ha proseguito la procedura d’asta controversa a seguito della sua decisione di escluderne la DIGI Communications. Quest’ultima ha contestato tale provvedimento di esclusione in giudizio. Il suo ricorso è stato respinto in primo grado e, in secondo grado, dalla Kúria (Corte suprema, Ungheria). Nel frattempo, la NMHH ha adottato una decisione che poneva termine alla procedura d’asta controversa, con la quale ha concesso i diritti di utilizzazione delle frequenze oggetto di tale procedura a tre fornitori di servizi di comunicazione elettronica presenti sul mercato ungherese.
Con un ricorso proposto dinanzi alla Fővárosi Törvényszék (Corte di Budapest-Capitale, Ungheria), giudice del rinvio nella presente causa, la DIGI Communications ha chiesto l’annullamento della decisione di aggiudicazione controversa, fondando la sua legittimazione ad agire sulla sua qualità di «impresa interessata», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro»(1).
Il giudice del rinvio si rivolge alla Corte in via pregiudiziale sull’interpretazione che occorre fornire alla suddetta disposizione, constatando l’assenza di definizione nella direttiva «quadro» e facendo valere, segnatamente, le sentenze Tele2 Telecommunication(2) e T-Mobile Austria(3). Detto giudice fa riferimento, più specificamente, alle tre condizioni esaminate dalla Corte, nelle due cause richiamate, al fine di stabilire che un’impresa è interessata, ai sensi della direttiva «quadro»». Secondo il giudice in parola, siffatte condizioni consistono nello stabilire, in primo luogo, che l’impresa di cui trattasi fornisce reti o servizi di comunicazione elettronica e costituisce un concorrente dell’impresa o delle imprese destinatarie della decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione interessata (in prosieguo: l’«ARN»), in secondo luogo, che la decisione in discussione è stata adottata nell’ambito di un procedimento volto a tutelare la concorrenza e, in terzo luogo, che suddetta decisione è idonea a incidere sulla posizione di tale impresa sul mercato.
Con la sua sentenza, la Corte precisa in particolare la portata dell’ambito di applicazione ratione personae dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro», per quanto riguarda la possibilità, per un’impresa, che non fornisce essa stessa servizi di comunicazioni elettroniche sul mercato interessato, ma che abbia già partecipato, candidandosi, a una procedura d’asta come quella di cui trattasi nel caso di specie, di proporre ricorso avverso la decisione di un’ANR che conclude siffatta procedura, quando detta impresa è già stata esclusa dal procedimento in una fase precedente e tale esclusione sia già stata confermata da una decisione giudiziaria divenuta definitiva.
Giudizio della Corte
In un primo momento, la Corte esamina la questione se, ai sensi della direttiva «autorizzazioni» (4), una procedura di selezione per l’attribuzione di diritti d’uso di frequenze e la decisione di aggiudicazione in esito a tale procedura siano volte a tutelare la concorrenza. A tal riguardo, la Corte considera, da un lato, che dal contesto normativo applicabile nel caso di specie(5) risulta che una procedura come la procedura d’asta controversa e, di conseguenza, la decisione di aggiudicazione alla quale tale procedura conduce mirano a promuovere e a sviluppare una concorrenza effettiva e non falsata, nel rispetto dei principi di parità di trattamento e di proporzionalità.
La Corte rileva, d’altro lato, che il giudice del rinvio chiede se suddetto obiettivo sia rimesso in discussione dal fatto che, con una decisione distinta, l’ANR interessata ha rifiutato di registrare la candidatura dell’impresa che, per tale motivo, non è più destinataria della decisione di chiusura della procedura d’asta di cui trattasi. Per quanto riguarda le procedure di assegnazione delle radiofrequenze, il quadro normativo applicabile nel caso di specie consente, in linea di principio, di limitare, a motivo di una penuria delle medesime e per garantire una loro gestione efficiente, il numero dei diritti d’uso da concedere per le radiofrequenze. Secondo la Corte, per quanto riguarda la natura e le modalità delle procedure di assegnazione delle frequenze che essi organizzano, gli Stati membri godono di un margine di discrezionalità e nulla consente di considerare, in linea di principio, che una siffatta procedura non possa comprendere una fase di esame della conformità delle eventuali candidature rispetto al capitolato d’oneri definito dall’ARN che comporti, se del caso, l’esclusione dalla procedura in parola di taluni dei soggetti che si sono candidati, a condizione che suddetta procedura, considerata nel suo insieme, possa essere ritenuta conforme ai requisiti e alle condizioni di cui all’articolo 7 della direttiva «autorizzazioni»(6).
In un secondo momento, la Corte esamina l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro». Al riguardo, essa sottolinea che tale disposizione costituisce un’espressione del principio di tutela giurisdizionale effettiva(7).
In primo luogo, la Corte ricorda che né la direttiva «quadro» né la direttiva «autorizzazioni» contengono una definizione della nozione di «fornitore di servizi di comunicazione elettronica». Di conseguenza, la Corte precisa la portata di siffatta nozione, facendo riferimento al quadro normativo realizzato dalla direttiva «autorizzazioni», nonché agli obiettivi cui è volto il complesso delle disposizioni rilevanti(8). Ne risulta che, in uno Stato membro quale l’Ungheria, che impone alle imprese interessate il deposito di una notifica, ai sensi della direttiva «autorizzazioni»(9), tali imprese devono presentare siffatta notifica soltanto prima di accingersi alla fornitura effettiva di servizi o di reti di comunicazione elettronica. Pertanto, non può escludersi che un’impresa la quale intenda accingersi ad un’attività del genere possa partecipare ad una procedura come la procedura d’asta controversa prima di depositare una siffatta notifica presso l’ARN interessata.
Secondo la Corte, per vedersi riconosciuta la qualità di impresa che «fornisce reti e/o servizi di comunicazione elettronica», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro», un’impresa non deve necessariamente aver depositato, presso le autorità competenti dello Stato membro interessato, un notifica formale, nel caso in cui una notifica del genere fosse richiesta dal diritto di tale Stato membro in applicazione della direttiva «autorizzazioni»(10), né, più in generale, essere già presente sul mercato dello Stato membro in parola, purché l’impresa di cui trattasi soddisfi le condizioni oggettive alle quali è assoggettata, in suddetto Stato membro, l’autorizzazione generale di cui a quest’ultima disposizione, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare Si ritiene quindi che soddisfi i requisiti summenzionati un’impresa che, pur non avendo ancora integrato il mercato, abbia partecipato, candidandosi, ad una procedura come la procedura d’asta controversa, purché soddisfi tali condizioni oggettive, e ciò indipendentemente dalla questione se possieda una filiale che, essa sì, è presente sul mercato.
In secondo luogo, per quanto riguarda la condizione enunciata all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro», ai sensi del quale un’impresa deve essere «interessata» dalla decisione di un’ARN che intenda contestare, si dovrà considerare che detta condizione sia soddisfatta se i diritti dell’impresa in discussione sono potenzialmente lesi dalla decisione dell’ARN interessata a causa, da un lato, del suo contenuto e, dall’altro, dell’attività che detta impresa esercita o programma. Pertanto, un’impresa che abbia partecipato, candidandosi, a una procedura come la procedura d’asta controversa è «interessata», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro», come interpretata dalla Corte nella sentenza T-Mobile Austria, da una decisione presa dall’ARN al termine di tale procedura, dal momento che siffatta decisione ha, stante il suo contenuto, un’incidenza sull’attività considerata dall’impresa di cui trattasi.
La Corte ha considerato, a tal riguardo, che, nel contesto di un ricorso proposto, a titolo dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro», che è diverso da quello presentato a titolo delle disposizioni della direttiva 89/665 (11), da parte di un’impresa al fine di contestare la decisione di aggiudicazione che pone fine alla procedura d’asta a cui detta impresa ha partecipato, candidandosi, ma dalla quale è stata esclusa con una decisione anteriore, divenuta definitiva, l’interesse ad agire dell’impresa in parola può discendere, segnatamente, dalla circostanza che quest’ultima potrebbe eventualmente partecipare a una nuova procedura d’asta relativa all’aggiudicazione dei medesimi diritti d’uso di radiofrequenze e, eventualmente, vedersi aggiudicati i medesimi, nell’ipotesi in cui, a seguito di un annullamento di suddetta decisione, l’amministrazione aggiudicatrice decidesse di attivare una procedura siffatta.
In terzo e ultimo luogo, la Corte ricorda tuttavia l’importanza che riveste, sia nell’ordinamento giuridico dell’Unione sia negli ordinamenti giuridici nazionali, il principio dell’autorità di cosa giudicata. Pertanto, nel caso in cui un’impresa che sia stata esclusa da una procedura d’asta come la procedura d’asta controversa da una decisione dell’ARN divenuta definitiva a seguito di una decisione giudiziaria proponga un ricorso, a titolo dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «quadro», al fine di contestare la decisione di aggiudicazione che pone fine a tale procedura, il ricorso di cui trattasi non deve ledere l’autorità di cosa giudicata connessa a suddetta decisione giudiziaria.
A tal riguardo, la Corte sottolinea che l’autorità di giudicato investe i punti di fatto e di diritto che sono stati effettivamente o necessariamente decisi da una pronuncia giudiziale. Quindi, l’applicazione del principio dell’autorità di cosa giudicata nella fattispecie in esame dipende, in linea di principio, dalla portata del ricorso proposto dalla DIGI Communications al fine di contestare la decisione di aggiudicazione controversa e, dunque, dall’eventuale sovrapposizione tra detta portata e quella della pronuncia giudiziale con cui il suo ricorso di contestazione della decisione di escluderla dalla procedura d’asta controversa è stato definitivamente respinto.