Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
18 päivänä tammikuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvät muutoksenhakumenettelyt – Direktiivi 89/665/ETY – Muutoksenhakumenettelyjen käytettävyys – 2 artiklan 3 kohta ja 2 a artiklan 2 kohta – Jäsenvaltioiden velvollisuus säätää muutoksenhakumenettelystä, jolla on keskeyttävä vaikutus – Ensimmäisen oikeusasteen muutoksenhakuelin – Muutoksenhaku, joka koskee hankintaa koskevaa päätöstä – 2 artiklan 9 kohta – Muutoksenhakuviranomainen, joka ei ole oikeusviranomainen – Julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekeminen ennen kuin kyseisen elimen päätöksestä on nostettu kanne tuomioistuimessa – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Tehokas oikeussuoja
Asiassa C‑303/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Krajský soud v Brně (Brnon maakunnallinen tuomioistuin, Tšekki) on esittänyt 5.5.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 9.5.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
CROSS Zlín a.s.
vastaan
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Statutární město Brno,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos (esittelevä tuomari) sekä tuomarit O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot, S. Rodin ja L. S. Rossi,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Lamote,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 25.5.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– CROSS Zlín, a.s., edustajinaan M. Šimka ja L. Vaculínová, advokáti,
– Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, asiamiehinään P. Mlsna ja I. Pospíšilíková,
– Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Halajová, M. Smolek ja J. Vláčil,
– Kyproksen hallitus, asiamiehinään N. Ioannou, D. Kalli ja E. Zachariadou,
– Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, P. Ondrůšek ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 7.9.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1; jäljempänä direktiivi 89/665), 2 artiklan 3 kohdan ja 2 a artiklan 2 kohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat CROSS Zlín a.s. sekä Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (kilpailun puolustamisesta vastaava viranomainen, Tšekki; jäljempänä kilpailuviranomainen) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainitun johtaja vahvisti sellaisen valituksen hylkäämisen, jonka CROSS Zlín oli tehnyt Statutární město Brnon (Brnon kaupunki, Tšekki) päätöksestä, jolla suljettiin kyseinen yhtiö pois sellaisesta julkisesta hankintamenettelystä, joka koski kyseisen kaupungin liikenteenohjauskeskuksen (merkkivalojärjestelmä) toimintojen laajentamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 89/665 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”koska julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen toteuttamisaika on hyvin lyhyt, toimivaltaisilla muutoksenhakuelimillä on oltava muun muassa oikeus ryhtyä väliaikaisiin toimenpiteisiin edellä tarkoitetun menettelyn keskeyttämiseksi tai hankintaviranomaisen tekemien päätösten täytäntöönpanon lykkäämiseksi; menettelyjen viemän lyhyen ajan vuoksi edellä tarkoitetut virheelliset menettelyt on käsiteltävä kiireellisesti”.
4 Neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11.12.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/66/EY (EUVL 2007, L 335, s. 31) johdanto-osan 3, 4 ja 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3) Asianomaisten kuuleminen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ovat paljastaneet tietyn määrän puutteita jäsenvaltioiden muutoksenhakujärjestelmissä. Kyseisten puutteiden vuoksi [direktiivin] 89/665/ETY ja [vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annetun neuvoston direktiivin] 92/13/ETY mukaisilla menettelyillä ei voida aina varmistaa yhteisön oikeuden noudattamista ainakaan sellaisena ajankohtana, jona virheelliset menettelyt voidaan vielä korjata. Sen vuoksi näillä direktiiveillä tavoiteltuja takeita avoimuudesta ja syrjimättömyydestä olisi lujitettava sen varmistamiseksi, että yhteisö kokonaisuudessaan voi hyödyntää kaikilta osin [julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä] 2004/18/EY [(EUVL 2004, L 134, s. 114)] ja [vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä] 2004/17/EY [(EUVL 2004, L 134, s. 1)] toteutettujen julkisia hankintoja koskevien sääntöjen nykyaikaistamisen ja yksinkertaistamisen myönteisiä vaikutuksia. – –
(4) Yksi todetuista puutteista on sellaisen määräajan puuttuminen, jonka kuluessa voidaan tehokkaasti hakea muutosta hankintapäätöksen ja sopimuksen tekemisen välisenä aikana. Tämä johtaa joissakin tapauksissa siihen, että hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt pyrkivät allekirjoittamaan sopimuksen kiireellisesti pitääkseen kiistanalaisen hankintapäätöksen voimassa. Kyseinen puute, joka estää merkittävästi asianomaisten tarjoajien, eli niiden tarjoajien, joita ei ole vielä lopullisesti suljettu pois, tehokkaan oikeussuojan toteutumista, olisi korjattava säätämällä vähimmäisodotusajasta, jonka aikana sopimusta ei voi lopullisesti tehdä riippumatta siitä, tuleeko sopimus voimaan allekirjoittamisen hetkellä.
– –
(36) Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti [perusoikeuskirjassa] tunnustetut periaatteet yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina. Tämän direktiivin tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen täysin kunnioitetaan perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan mukaisesti.”
5 Direktiivin 89/665 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, säädetään seuraavaa:
”1. – –
– –
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että [julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2014/24/EU [(EUVL 2014, L 94, s. 65)] tai [käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2014/23/EU [(EUVL 2014, L 94, s. 1)] soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
– –
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
– –
5. Jäsenvaltiot voivat vaatia, että asianomainen henkilö hakee muutosta ensin hankintaviranomaiselta. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhaku keskeyttää välittömästi sopimuksen tekemismahdollisuuden.
– –
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun keskeyttämisen vaikutus ei lakkaa ennen kuin vähintään 10 kalenteripäivää on kulunut sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintaviranomainen on lähettänyt vastauksen faksina tai sähköisessä muodossa tai, kun käytetään muita viestintätapoja, ennen kuin vähintään 15 kalenteripäivää on kulunut sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintaviranomainen on lähettänyt vastauksen. Jälkimmäisessä tapauksessa jäsenvaltiot voivat myös säätää, että keskeyttämisen vaikutus ei lakkaa ennen kuin vähintään 10 kalenteripäivää on kulunut sitä päivää seuraavasta päivästä, jona vastaus on vastaanotettu.”
6 Direktiivin 89/665 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjä koskevat vaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa säädettyjä muutoksenhakumenettelyjä koskeviin toimenpiteisiin sisältyvät valtuudet:
a) ryhtyä mahdollisimman pian väliaikaisiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on oikaista väitetty virheellinen menettely tai estää asianomaisiin etuihin kohdistuvat lisävahingot, mukaan lukien toimenpiteet julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn taikka hankintaviranomaisen tekemän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi tai keskeyttämisen varmistamiseksi;
b) kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen;
c) määrätä virheellisestä menettelystä kärsineelle vahingonkorvausta.
2. Edellä 1 kohdassa sekä 2 d ja 2 e artiklassa säädetyt valtuudet voidaan siirtää muutoksenhakumenettelyn eri osa-alueista vastuussa oleville erillisille elimille.
3. Kun muutosta hankintaa koskevaan päätökseen on haettava hankintaviranomaisesta riippumattomalta ensimmäisen oikeusasteen elimeltä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että hankintaviranomainen ei voi tehdä sopimusta ennen kuin muutoksenhakuelin on ratkaissut joko välitoimia koskevan hakemuksen tai muutoksenhaun. Keskeyttäminen saa päättyä aikaisintaan 2 a artiklan 2 kohdassa ja 2 d artiklan 4 ja 5 kohdassa tarkoitetun odotusajan päättyessä.
4. Lukuun ottamatta 3 kohdassa ja 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuja tapauksia muutoksenhakumenettelyjen ei tarvitse välttämättä johtaa niiden sopimuksentekomenettelyjen automaattiseen keskeyttämiseen, joita ne koskevat.
5. Jäsenvaltiot voivat säätää, että muutoksenhakumenettelystä vastaava elin voi ottaa huomioon kaikki väliaikaisten toimenpiteiden todennäköiset vaikutukset kaikkiin niihin etuihin, joille niistä saattaa aiheutua haittaa, sekä yleisen edun, ja päättää olla toteuttamatta näitä toimenpiteitä, jos niiden kielteiset seuraukset voisivat olla myönteisiä suuremmat.
Päätös olla toteuttamatta väliaikaisia toimenpiteitä ei rajoita niitä pyytävän oikeutta esittää muita vaatimuksia.
6. Jäsenvaltiot voivat säätää, että päätöksen lainvastaisuuteen perustuva vahingonkorvausvaade voidaan käsitellä vasta sen jälkeen, kun toimivaltainen elin on ensin kumonnut riitautetun päätöksen.
7. – –
Lisäksi, paitsi jos päätös on kumottava ennen vahinkojen korvaamista, jäsenvaltio voi säätää, että sen jälkeen kun sopimus on tehty 1 artiklan 5 kohdan, tämän artiklan 3 kohdan tai 2 a–2 f artiklan mukaisesti, muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen toimivalta rajoittuu vahingonkorvausten määräämiseen niille, joiden etua virheellinen menettely on loukannut.
– –
9. Kun muutoksenhakumenettelystä vastaavat muut kuin oikeusviranomaiset, niiden on aina perusteltava päätöksensä kirjallisesti. Tällaisessa tapauksessa on lisäksi säädettävä menettelyistä, joilla varmistetaan mahdollisuus saattaa muutoksenhakuelimen lainvastaisiksi väitetyt toimenpiteet tai sille annettujen toimivaltuuksien väitetyt väärinkäytökset tuomioistuimen tai muun sellaisen elimen tutkittaviksi, joka on [SEUT 267] artiklassa tarkoitettu tuomioistuin ja riippumaton sekä hankintaviranomaisesta että muutoksenhakuelimestä.
– –”
7 Kyseisen direktiivin 2 a artiklassa, jonka otsikko on ”Odotusaika”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilla henkilöillä on käytössä tarpeeksi aikaa hakea tehokkaasti muutosta hankintaviranomaisten hankintaa koskeviin päätöksiin, antamalla tarvittavat säännökset tämän artiklan 2 kohdassa sekä 2 c artiklassa vahvistettujen vähimmäisedellytysten mukaisesti.
2. Direktiivin [2014/24] tai direktiivin [2014/23] soveltamisalaan kuuluvaa hankintapäätöksestä johtuvaa sopimusta ei saa tehdä, ennen kuin vähintään 10 kalenteripäivää on kulunut sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintasopimuksen tekopäätös on lähetetty asianomaisille tarjoajille ja ehdokkaille faksilla tai sähköisessä muodossa, tai käytettäessä muita viestintätapoja vähintään 15 kalenteripäivää on kulunut sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintasopimuksen tekopäätös on lähetetty asianomaisille tarjoajille ja ehdokkaille, tai ennen kuin vähintään 10 kalenteripäivää on kulunut sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintasopimuksen tekopäätös on vastaanotettu.
Tarjoajat on katsottava asianomaisiksi, jos tarjoajia ei ole vielä lopullisesti suljettu pois. Poissulkeminen on lopullista, jos siitä on ilmoitettu asianomaiselle tarjoajalle ja jos riippumaton muutoksenhakuelin on todennut poissulkemisen lailliseksi tai jos poissulkemiseen ei voida enää hakea muutosta.
– –
Kullekin asianomaiselle tarjoajalle ja ehdokkaalle lähetettävässä ilmoituksessa hankintaa koskevasta päätöksestä on oltava liitteenä seuraavat:
– yhteenveto – – perusteista – – ja
– tarkka selvästi ilmaistu odotusaika, jota sovelletaan niiden kansallisten säännösten mukaisesti, joilla tämä kohta saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.”
8 Direktiivin 89/665 2 d artiklassa, jonka otsikko on ”Pätemättömyys”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hankintaviranomaisesta riippumaton muutoksenhakuelin toteaa sopimuksen pätemättömäksi tai että sen pätemättömyys on tällaisen muutoksenhakuelimen päätöksen tulosta kaikissa seuraavissa tapauksissa:
– –
b) jos kyseessä on tämän direktiivin 1 artiklan 5 kohdan, 2 artiklan 3 kohdan tai 2 a artiklan 2 kohdan vastainen virheellinen menettely, joka on estänyt muutosta hakevaa tarjoajaa käyttämästä sopimusta edeltäviä muutoksenhakukeinoja, jos tällaisen virheellisen menettelyn yhteydessä on tapahtunut myös direktiivin [2014/24] tai direktiivin [2014/23] vastainen virheellinen menettely, joka on vaikuttanut muutoksenhakuun turvautuvan tarjoajan mahdollisuuksiin saada sopimus;
– –
2. Pätemättömäksi todetusta sopimuksesta aiheutuvista seurauksista säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää kaikkien sopimusvelvoitteiden taannehtivasta peruuntumisesta tai rajoittaa peruuntuminen koskemaan niitä velvoitteita, jotka edelleen olisi pantava täytäntöön. Jälkimmäisessä tapauksessa jäsenvaltioiden on säädettävä muiden 2 e artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen seuraamusten soveltamisesta.”
Tšekin oikeus
9 Julkisista hankinnoista annetun lain nro 134/2016 (Zákon č. 134/2016 o zadávání veřejných zakázek), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä laki nro 134/2016), 241 ja 242 §:stä ilmenee, että hankintaviranomaisen menettelystä voi esittää oikaisuvaatimuksen 15 päivän määräajan kuluessa siitä, kun oikaisuvaatimuksen esittäjä on saanut tiedon hankintaviranomaisen lainvastaisesta menettelystä.
10 Kyseisen lain 245 §:n 1 momentin mukaan hankintaviranomaisen on lähetettävä oikaisuvaatimuksen esittäjälle 15 päivän kuluessa oikaisuvaatimuksen vastaanottamisesta sitä koskeva päätös, jossa sen on ilmoitettava, hyväksyykö vai hylkääkö se oikaisuvaatimuksen. Päätökseen on liitettävä perustelut, joissa hankintaviranomainen ottaa yksityiskohtaisesti ja ymmärrettävästi kantaa kaikkiin oikaisuvaatimuksen esittäjän vaatimuksessaan esille tuomiin seikkoihin. Jos hankintaviranomainen hyväksyy oikaisuvaatimuksen, sen on myös ilmoitettava kyseisessä päätöksessään, mihin korjaaviin toimenpiteisiin se aikoo ryhtyä.
11 Kyseisen lain 245 §:n 4 momentissa säädetään, että jos hankintaviranomainen hylkää oikaisuvaatimuksen, sen on ilmoitettava oikaisuvaatimuksen esittäjälle oikaisuvaatimusta koskevassa päätöksessä mahdollisuudesta jättää kilpailuviranomaiselle saman lain 251 §:n 2 momentin mukaisessa määräajassa hakemus menettelyn aloittamiseksi hankintaviranomaisen toimien tutkimiseksi sekä velvollisuudesta toimittaa hankintaviranomaiselle kyseisen hakemuksen jäljennös samassa määräajassa.
12 Lain nro 134/2016 246 §:n 1 momentissa säädetään, että hankintaviranomainen ei voi tehdä sopimusta toimittajan kanssa
”(a) ennen kuin määräaika, johon mennessä voidaan esittää oikaisuvaatimus tarjoajan poissulkemista koskevasta päätöksestä, toimittajan valinnasta tai vapaaehtoisesta ilmoituksesta, joka koskee aikomusta tehdä sopimus, on kulunut umpeen,
b) ennen kuin päätös oikaisuvaatimuksesta on toimitettu sen esittäjälle, mikäli oikaisuvaatimus on esitetty,
c) ennen hankintaviranomaisen toimien tutkimista koskevan menettelyn aloittamista koskevan hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättymistä, jos hankintaviranomainen on hylännyt esitetyn oikaisuvaatimuksen,
(d) 60 päivän kuluessa hankintaviranomaisen toimien tutkimista koskevan menettelyn aloittamisesta edellyttäen, että menettelyn aloittamista koskeva kirjelmä on jätetty määräajassa. Hankintaviranomainen voi kuitenkin tehdä sopimuksen myös tässä määräajassa, jos kilpailuviranomainen on hylännyt tämän hakemuksen tai jos hakemusta koskeva hallinnollinen menettely on päätetty ja kyseinen hylkäävä tai käsittelyn päättävä päätös on tullut lainvoimaiseksi kyseisen hallinnollisen menettelyn yhteydessä.”
13 Kyseisen lain 246 §:n 2 momentin mukaan hankintaviranomainen ei voi myöskään tehdä hankintasopimusta toimittajan kanssa 60 päivän kuluessa hankintaviranomaisen toimien tutkimista koskevan menettelyn vireillepanosta, jos kilpailuviranomainen panee menettelyn viran puolesta vireille. Hankintaviranomainen voi kuitenkin edelleen tehdä hankintasopimuksen myös kyseisessä määräajassa, jos hallinnollinen menettely on päätetty ja päätös on tullut lainvoimaiseksi kyseisen hallinnollisen menettelyn yhteydessä.
14 Kyseisen lain 254 §:n 1 momentin mukaan hakemuksen julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämistä koskevan kiellon määräämiseksi voi tehdä tarjoaja, joka väittää, että hankintaviranomainen on tehnyt sopimuksen muun muassa julkaisematta sitä etukäteen, samassa laissa säädetystä tai turvaamistoimella määrätystä sopimuksen tekemistä koskevasta kiellosta huolimatta tai jonkin muun menettelyn kuin hankintamenettelyn perusteella.
15 Lain nro 134/2016 257 §:n j kohdassa säädetään, että kilpailuviranomaisen on lopetettava aloitettu menettely päätöksellä, jos hankintaviranomainen on tehnyt hallinnollisen menettelyn aikana sopimuksen tarkasteltavana olevan julkisen hankinnan kohteen täyttämisestä.
16 Kyseisen lain 264 §:n 1 momentissa säädetään, että kilpailuviranomaisen on määrättävä hankintaviranomaiselle kyseisen lain 254 §:n mukaisella hakemuksella vireille pannussa menettelyssä sopimuksen täyttämistä koskeva kielto, jos julkisia hankintoja koskeva sopimus tai puitejärjestely on tehty kyseisessä 254 §:n 1 momentissa tarkoitettua menettelyä noudattaen. Sopimus, jonka osalta kilpailuviranomainen määrää täyttämiskiellon ilman 3 kohdan mukaista menettelyä, on alusta alkaen pätemätön. Kyseisen 264 §:n 2 momentissa säädetään, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen täyttämistä koskeva sopimus on pätemätön saman lain rikkomisen vuoksi vain silloin, kun kilpailuviranomainen määrää kyseisen sopimuksen täyttämiskieltoon kyseisen 264 §:n 1 momentin nojalla.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
17 Brnon kaupunki käynnisti 27.9.2019 hankintamenettelyn sellaisen hankintasopimuksen tekemistä varten, joka koski kyseisen kaupungin liikenteenohjauskeskuksen (merkkivalojärjestelmä) toimintojen laajentamista. Julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa oli 13 805 000 Tšekin korunaa (n. 560 000 euroa).
18 Brnon kaupunki sai hankintaviranomaisena kaksi tarjousta eli CROSS Zlínin tarjouksen, joka oli hinnaltaan alhaisin, ja Siemens Mobility s.r.o:n tarjouksen. Kyseinen hankintaviranomainen sulki 6.4.2020 antamallaan ilmoituksella CROSS Zlínin pois menettelystä tarjouspyyntöasiakirjojen noudattamatta jättämisen johdosta. Kyseisen hankintasopimuksen sopimuspuoleksi valittiin 7.4.2020 Siemens Mobility.
19 Cross Zlín teki tästä poissulkemista koskevasta ilmoituksesta oikaisuvaatimuksen, jonka hankintaviranomainen hylkäsi 4.5.2020 tekemällään päätöksellä. Kyseinen yritys jätti tämän jälkeen kilpailuviranomaiselle hankintaviranomaisen toimien tutkimista koskevan hakemuksen, jossa se vaati kumoamaan poissulkemista koskevan ilmoituksen ja päätöksen, jolla Siemens Mobility valittiin hankintasopimuksen sopimuspuoleksi.
20 Kilpailuviranomaisessa käynnissä olleen hallinnollisen menettelyn yhteydessä viimeksi mainittu määräsi 3.7.2020 viran puolesta turvaamistoimesta, jolla hankintaviranomaista kiellettiin tekemästä julkista hankintaa koskevaa sopimusta siihen saakka, kunnes kyseisessä hallinnollisessa menettelyssä oli tehty lopullinen päätös.
21 Kilpailuviranomainen hylkäsi 5.8.2020 tekemällään päätöksellä CROSS Zlínin vaatimuksen. Viimeksi mainittu teki tästä päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka kilpailuviranomaisen johtaja toisen asteen hallintoviranomaisena hylkäsi 9.11.2020 tekemällään päätöksellään. Hankintaviranomainen teki 18.11.2020 hankintasopimuksen Siemens Mobilityn kanssa.
22 CROSS Zlín nosti 13.1.2021 Krajský soud v Brněssa (Brnon maakunnallinen tuomioistuin, Tšekki), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kanteen kilpailuviranomaisen johtajan tekemästä päätöksestä. Kanteen kanssa samanaikaisesti CROSS Zlín esitti hakemuksen, että mainitulla kanteella katsotaan olevan keskeyttävä vaikutus sopimuksen tekemiseen ja että turvaamistoimena hankintaviranomaista kielletään tekemästä tai täyttämästä kyseistä julkista hankintaa koskevaa sopimusta.
23 Kyseinen tuomioistuin hylkäsi hakemuksen 11.2.2021 lähinnä sillä perusteella, että koska julkista hankintaa koskeva sopimus on jo tehty, kyseiselle hankintaviranomaiselle ei ole syytä asettaa kieltoa tehdä kyseistä sopimusta. Tšekin oikeuden nykytilassa nimittäin siinäkin tapauksessa, että tällainen kanne hyväksyttäisiin ja riidanalainen päätös palautettaisiin kilpailuviranomaiseen sen kumoamisen jälkeen, kilpailuviranomainen lopettaisi asian käsittelyn lain nro 134/2016 257 §:n j alakohdan nojalla tutkimatta kyseisen kanteen pääasiaa.
24 Kyseinen tuomioistuin kieltäytyi myös asettamasta hankintaviranomaiselle kieltoa täyttää sopimus, koska Tšekin lainsäädäntö ei ole esteenä julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemiselle sen jälkeen, kun kilpailuviranomaisen johtajan tekemä päätös on tullut lainvoimaiseksi hallinnollisessa menettelyssä.
25 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneellä tuomioistuimella on tässä yhteydessä epäselvyyttä siitä, ovatko direktiivi 89/655 sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan mukainen tuomioistuinvalvonnan tehokkuuden varmistamista koskeva vaatimus esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan hankintaviranomainen voi tehdä julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennen kuin määräaika nostaa kanne toisen asteen hallintoelimen päätöksestä on päättynyt tai ennen kuin asiaa käsittelevä tuomioistuin voi ratkaista hakemuksen turvaamistoimesta, jolla kyseistä hankintaviranomaista kielletään tekemästä kyseistä sopimusta, kunnes kanteen johdosta annetusta ratkaisusta on tullut lopullinen.
26 Tšekin tuomioistuinten oikeuskäytännöstä seuraa, että jos julkisia hankintoja koskeva sopimus tehdään ennen kuin asiaa käsittelevä tuomioistuin on ratkaissut tällaisen kanteen tai hakemuksen, kyseinen tuomioistuin ei enää määrää turvaamistoimista, koska tällaisessa tilanteessa ei ole enää tarpeen säännellä väliaikaisesti asianosaisten välisiä suhteita.
27 Näin ollen siinä tilanteessa, jossa asiaa käsittelevä tuomioistuin katsoisi, että kilpailuviranomainen teki virheen arvioidessaan asianomaisen tarjoajan poissulkemisen lainmukaisuutta, sen olisi kumottava tämän tuomion 21 kohdassa tarkoitettu kilpailuviranomaisen johtajan päätös lainvastaisena ja palautettava asia kyseisen hallintoviranomaisen käsiteltäväksi. On kuitenkin niin, että jos kyseessä oleva julkisia hankintoja koskeva sopimus on tehty ennen kuin kyseinen tuomioistuin on antanut ratkaisunsa, kilpailuviranomainen ei tutki uudelleen, sen jälkeen, kun asia on palautettu sen käsiteltäväksi, hankintaviranomaisen toimien tutkimista koskevan hakemuksen perusteltavuutta mainitun tuomioistuimen päätelmien mukaisesti ja päättää menettelyn lain nro 134/2016 257 §:n j kohdan perusteella.
28 Tällaisessa tilanteessa poissuljettu tarjoaja voisi ainoastaan hakea siviilituomioistuimelta korvausta hankintaviranomaisen lainvastaisesta menettelystä aiheutuneesta vahingosta, mutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tällaisen korvauksen saamisen edellytyksiä on kuitenkin vaikea täyttää.
29 Kyseinen tuomioistuin lisää, että Tšekin lainsäädännön mukaan kilpailuviranomainen on direktiivissä 89/665 tarkoitettu ”muutoksenhakuelin”. Tältä osin lain nro 134/2016 246 §:ssä säädetään määräajoista, jotka estävät hankintaviranomaista tekemästä hankintasopimusta kilpailuviranomaisen menettelyn aikana. Viimeksi mainittua ei kuitenkaan voida pitää tuomioistuimena.
30 Näin ollen on niin, että jos katsottaisiin, että – kuten 21.12.2021 annetusta tuomiosta Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, 73 kohta) ilmenee – direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdassa tai 2 a artiklan 2 kohdassa tarkoitetun riippumattoman muutoksenhakuelimen on oltava perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, Tšekin lainsäädäntö, jossa sallitaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekeminen välittömästi kilpailuviranomaisen johtajan tekemän päätöksen jälkeen, on ristiriidassa kyseisen direktiivin kanssa eikä se takaa julkista hankintaa koskevasta menettelystä poissuljetuille tarjoajille tehokasta mahdollisuutta nostaa kanne tuomioistuimessa.
31 Siltä varalta, että unionin tuomioistuin toteaisi, ettei direktiiviä 89/665 ole saatettu riittävällä tavalla osaksi Tšekin lainsäädäntöä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lopuksi, että sen olisi määrättävä tilanteessa, jossa hankintaviranomaisen päätös todettaisiin lainvastaiseksi, ettei kilpailuviranomainen sovella niitä Tšekin lainsäädännön säännöksiä, jotka johtavat kyseisen direktiivin tällaiseen rikkomiseen.
32 Tässä tilanteessa Krajský soud v Brně on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdan ja 2 a artiklan 2 kohdan, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, mukaista, että Tšekin lainsäädäntö sallii hankintaviranomaisen tehdä julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennen kuin on nostettu kanne tuomioistuimessa, joka on toimivaltainen tutkimaan tarjoajan poissulkemista hankintamenettelystä koskevan [kilpailuviranomaisen] toisen asteen päätöksen laillisuuden?”
Asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskeva pyyntö
33 Julkisasiamiehen esitettyä ratkaisuehdotuksensa CROSS Zlín pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 19.9.2023 toimittamassaan asiakirjassa, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrätään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan nojalla aloitettavaksi uudelleen.
34 Pyyntönsä tueksi CROSS Zlín katsoo, että kun otetaan huomioon julkisasiamiehen ratkaisuehdotus, asia saatetaan ratkaista sellaisella perusteella, josta asianosaisella tai Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuilla osapuolilla ei ole ollut tilaisuutta lausua. Tšekin oikeusjärjestyksen mukaan hallintotuomioistuin ei nimittäin voi tosiasiallisesti eikä oikeudellisesti todeta sopimusta pätemättömäksi, vaikka se olisi tehty hankintaviranomaisen lainvastaisen päätöksen perusteella. Kyseistä seikkaa ei kuitenkaan oteta huomioon tässä ratkaisuehdotuksessa, minkä CROSS Zlín haluaa selittää asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamisen yhteydessä.
35 Lisäksi se toteaa, että se haluaa käsitellä unionin tuomioistuimessa muun muassa sitä, miksi Krajský soud v. Brně hylkäsi sen hakemuksen, jossa haettiin pääasiassa kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen kieltämistä koskevan turvaamistoimen antamista, tšekkiläisten hallintotuomioistuinten toimivaltaa ratkaista hankintamenettelyssä tehtyjen sopimusten pätevyys kilpailuviranomaisen ensimmäisen oikeusasteen päätösten yhteydessä sekä sen todellisia vaikutuksia, että hallintotuomioistuin kumoaa kilpailuviranomaisen päätöksen, ja sen vaikutuksia jo tehdyn julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämistä koskevaan sopimukseen. Se ehdottaa tässä yhteydessä, että julkisasiamiehen ehdottamaa vastausta ennakkoratkaisukysymykseen täydennettäisiin useilla seikoilla.
36 On yhtäältä palautettava mieleen, että SEUT 252 artiklan toisen kohdan mukaan julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus tai perustelut, joiden päätteeksi hän päätyy siihen, eivät sido unionin tuomioistuinta (tuomio 28.9.2023, LACD, C‑133/22, EU:C:2023:710, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 On myös muistutettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei määrätä asianosaisten mahdollisuudesta vastata julkisasiamiehen esittämään ratkaisuehdotukseen. Tämän vuoksi se, ettei pääasian asianosainen tai osapuoli yhdy julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen, riippumatta siinä tutkituista kysymyksistä, ei sellaisenaan voi olla peruste asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamiseksi uudelleen (tuomio 28.5.2020, Interseroh, C‑654/18, EU:C:2020:398, 33 kohta, ja tuomio 9.11.2023, Všeobecná úverová banka, C‑598/21, EU:C:2023:845, 50 kohta).
38 Cross Zlín ei siis voi pätevästi perustella pyyntöään asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamisesta uudelleen ehdottamalla julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessaan esittämän ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen täydentämistä.
39 Toisaalta työjärjestyksensä 83 artiklan mukaan unionin tuomioistuin voi julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta, tai jos asianosainen on suullisen vaiheen päättyneeksi julistamisen jälkeen vedonnut uuteen seikkaan, joka voi olennaisesti vaikuttaa unionin tuomioistuimen ratkaisuun, taikka jos asia on ratkaistava sellaisella perusteella, josta asianosaisella tai Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetulla osapuolella ei ole ollut tilaisuutta lausua.
40 On kuitenkin todettava, että CROSS Zlín ja tähän menettelyyn osallistuneet osapuolet ovat voineet esittää sekä menettelyn kirjallisessa että suullisessa vaiheessa ne oikeudelliset seikat, joita ne ovat pitäneet merkityksellisinä sen kannalta, että unionin tuomioistuin voi tulkita direktiiviä 89/665 ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin vastaamiseksi. Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen, että sillä on käytettävissään kaikki tarpeelliset tiedot ennakkoratkaisupyynnön ratkaisemiseksi ja ettei yksikään niistä seikoista, jotka CROSS Zlín esittää asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskevan pyyntönsä tueksi, oikeuta kyseisen vaiheen uudelleen aloittamista työjärjestyksen 83 artiklan mukaisesti.
41 Näin ollen unionin tuomioistuin katsoo julkisasiamiestä kuultuaan, että asian käsittelyn suullista vaihetta ei ole määrättävä aloitettavaksi uudelleen.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
42 Aluksi on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian, ja unionin tuomioistuimen on tätä silmällä pitäen tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen (tuomio 5.5.2022, Universiteit Antwerpen ym., C‑265/20, EU:C:2022:361, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Kysymys koskee sanamuotonsa mukaisesti muun muassa direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdan tulkintaa suhteessa jäsenvaltion lainsäädäntöön, jonka mukaan hankintaviranomainen voi tehdä julkista hankintaa koskevan sopimuksen ennen kuin toimivaltainen oikeusviranomainen voi valvoa hankintaviranomaisen sellaisen päätöksen lainmukaisuutta, jolla tarjoaja suljettiin pois kyseisestä hankintamenettelystä.
44 On kuitenkin todettava, että kyseisen 2 artiklan 3 kohdassa ei viitata muutoksenhakuun, joka koskee päätöstä sulkea tarjoaja pois kyseisestä hankintamenettelystä, vaan muutoksenhakuun, joka koskee kyseistä hankintaa koskevaa päätöstä. Koska ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista ilmenee, että CROSS Zlín on kilpailuviranomaisessa vaatinut paitsi sen poissulkemista koskevan ilmoituksen kumoamista myös sen päätöksen kumoamista, jolla pääasiassa kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi on valittu toinen tarjoaja, Siemens Mobility, nyt käsiteltävänä olevaa ennakkoratkaisupyyntöä on tarkasteltava ainoastaan tämän hankintaa koskevan päätöksen kannalta.
45 Näissä olosuhteissa on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohtaa ja 2 a artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa hankintaviranomaista kielletään tekemästä julkista hankintaa koskevaa sopimusta vain siihen asti, kunnes kyseisessä 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ensimmäisen oikeusasteen elin, joka ei tässä jäsenvaltiossa ole oikeusviranomainen, ratkaisee kyseistä hankintaa koskevaan päätökseen kohdistuvan muutoksenhaun.
46 Aluksi on todettava, että direktiivissä 89/665 säädetään yksityiskohtaisista säännöistä sellaisen johdonmukaisen järjestelmän luomiseksi julkisia hankintoja koskevan alan muutoksenhakumenettelyille, joiden on kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan mukaan oltava ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
47 Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että direktiivin 89/665 2 a artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilla henkilöillä on käytössä tarpeeksi aikaa hakea tehokkaasti muutosta hankintaviranomaisten hankintaa koskeviin päätöksiin, antamalla tarvittavat säännökset muun muassa kyseisen 2 a artiklan 2 kohdassa vahvistettujen vähimmäisedellytysten mukaisesti.
48 Viimeksi mainitussa säännöksessä vahvistetaan vähimmäisodotusajat, joiden kuluessa julkista hankintaa koskevaa sopimusta ei voida tehdä kyseistä hankintaa koskevan päätöksen tekemisen jälkeen. Nämä määräajat ovat tapauksesta riippuen 10 tai 15 kalenteripäivää sitä päivää seuraavasta päivästä, jona kyseistä hankintaa koskeva päätös on lähetetty asianomaisille tarjoajille tai kun nämä ovat vastaanottaneet sen, riippuen siitä, miten kyseinen päätös on lähetetty.
49 Direktiivin 89/665 2 a artiklan 2 kohdassa määritellään näin ollen odotusajat, joiden kuluessa julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekeminen on keskeytyneenä ilman eri toimenpiteitä, jotta voidaan varmistaa, että muutoksenhaku, jonka kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut henkilöt voivat panna vireille tällaisesta hankintaa koskevasta päätöksestä, on tehokas.
50 Toiseksi on todettava, että kun kyseiset henkilöt tekevät tällaisen muutoksenhaun, sovelletaan kyseisen direktiivin 2 artiklan 3 kohtaa.
51 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemiseksi on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös sen asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 22.12.2022, Sambre & Biesme ja Commune de Farciennes, C‑383/21 ja C‑384/21, EU:C:2022:1022, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52 Tältä osin direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdan sanamuodosta ilmenee ensinnäkin, että kun muutosta hankintaa koskevaan päätökseen on haettava hankintaviranomaisesta riippumattomalta ensimmäisen oikeusasteen elimeltä, hankintaviranomainen ei voi tehdä sopimusta ennen kuin kyseinen ensimmäisen oikeusasteen elin on ratkaissut joko välitoimia koskevan hakemuksen tai muutoksenhaun.
53 Kyseisessä säännöksessä säädetään siten yhtäältä, että julkista hankintaa koskevaan päätökseen kohdistuva muutoksenhaku keskeyttää sopimuksen allekirjoittamisen ensimmäisen oikeusasteen elimessä, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, tapahtuvan menettelyn ajaksi, tai ainakin siihen saakka, kunnes kyseinen elin on lausunut mahdollisesta välitoimia koskevasta hakemuksesta. Toisaalta vaikka kyseisessä säännöksessä edellytetään, että kyseinen elin on hankintaviranomaisesta riippumaton, siihen ei sisälly mitään mainintaa, josta ilmenisi, että kyseisen elimen olisi oltava oikeusviranomainen.
54 Direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdan yhteydessä on todettava, että kyseisen 2 artiklan 9 kohdassa säädetään nimenomaisesti tilanteesta, jossa ”muutoksenhakumenettelystä vastaavat muut kuin oikeusviranomaiset”, mistä seuraa, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus antaa tällaisille elimille toimivalta käsitellä muutoksenhaku päätöksistä, jotka koskevat julkista hankintaa. Kyseisen 2 artiklan 9 kohdassa täsmennetään, että tällaisessa tapauksessa on oltava mahdollisuus saattaa muutoksenhakuelimen, joka ei ole oikeusviranomainen, lainvastaisiksi väitetyt toimenpiteet tai sille annettujen toimivaltuuksien väitetyt väärinkäytökset tuomioistuimen tai muun sellaisen elimen tutkittaviksi, joka on SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin ja riippumaton sekä hankintaviranomaisesta että tästä asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitelleestä muutoksenhakuelimestä, joka ei ole oikeusviranomainen.
55 Kyseisen 2 artiklan 9 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat valita kahdesta vaihtoehdosta järjestäessään julkisten hankintojen valvontajärjestelmää. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan toimittaessa toimivalta muutostenhakujen käsittelyyn annetaan oikeusviranomaisille. Toisessa vaihtoehdossa tämä toimivalta annetaan aluksi elimille, jotka eivät ole oikeusviranomaisia. Tällöin kaikkiin näiden elinten tekemiin päätöksiin on voitava hakea muutosta tuomioistuimelta tai elimeltä, joka olennaisilta osin on unionin oikeudessa tarkoitettutuomioistuin, riittävän muutoksenhakumahdollisuuden takaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 4.3.1999, HI, C‑258/97, EU:C:1999:118, 16 ja 17 kohta).
56 On kuitenkin todettava, ettei direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdassa, jossa säädetään velvollisuudesta keskeyttää julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekeminen, viitata 2 artiklan 9 kohdassa säädettyyn tuomioistuimessa tapahtuvaan muutoksenhakuun, jonka kohteena ovat muutoksenhakumenettelystä vastaavien elinten, jotka eivät ole oikeusviranomaisia, päätökset.
57 Näin ollen sekä tällaisen viittauksen puuttuminen että jäsenvaltioille direktiivin 89/665 2 artiklan 9 kohdassa annettu mahdollisuus antaa toimivalta hankintaa koskevia päätöksiä koskevan muutoksenhaun osalta ensimmäisenä oikeusasteena joko oikeusviranomaisille tai elimille, jotka eivät ole oikeusviranomaisia, merkitsee sitä, että kun jäsenvaltio päättää antaa tämän toimivallan ensimmäisen oikeusasteen elimelle, joka ei ole oikeusviranomainen, kyseisen 2 artiklan 3 kohdassa olevalla ilmaisulla ”muutoksenhakuelin” tarkoitetaan kyseessä olevaa ensimmäisen oikeusasteen elintä, joka ei ole oikeusviranomainen. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden on säädettävä kyseisen julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemisen keskeytymisestä joko ilman eri toimenpiteitä siihen saakka, kunnes kyseinen elin on tehnyt päätöksen muutoksenhausta, tai ainakin siihen saakka, kunnes se on ratkaissut välitoimia koskevan hakemuksen, jossa vaaditaan tällaista keskeyttämistä.
58 Sitä vastoin direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdassa, luettuna kyseisen 2 artiklan 9 kohdan valossa, ei edellytetä, että keskeyttäminen jatkuu sen jälkeen, kun käsittely tällaisessa muutoksenhakuelimessä, joka ei ole oikeusviranomainen, on päättynyt, eli esimerkiksi siihen saakka, kunnes oikeusviranomainen on ratkaissut kanteen, joka voidaan nostaa tämän muutoksenhakuelimen, joka ei ole oikeusviranomainen, päätöksestä.
59 Lopuksi on todettava, että tämä päätelmä on direktiivin 89/665 tavoitteiden mukainen. Kyseisen direktiivin tarkoituksena on varmistaa, että perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen täysin kunnioitetaan (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, 128 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60 Tältä osin on katsottu, että kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 ja 3 kohdalla, joilla on tarkoitus suojata talouden toimijoita hankintaviranomaisen mielivallalta, pyritään varmistamaan, että kaikissa jäsenvaltioissa on tehokkaita ja mahdollisimman nopeita muutoksenhakukeinoja, jotta taataan julkisia hankintoja koskevien Euroopan unionin sääntöjen tehokas soveltaminen, erityisesti siinä vaiheessa, jona rikkomiset voidaan vielä korjata (tuomio 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, 127 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61 On lisäksi huomattava, että unionin lainsäätäjä on pyrkinyt direktiivin 89/665 säännöksillä sovittamaan yhteen hylätyn tarjoajan edut hankintaviranomaisen ja sopimuspuoleksi valitun etujen kanssa (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2014, Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, 63 kohta ja määräys 23.4.2015, komissio v. Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, 34 kohta).
62 Niinpä yhtäältä kyseisen direktiivin 2 artiklan 5 kohdassa säädetään, että muutoksenhakumenettelystä vastaava elin voi ottaa huomioon kaikki välitoimien todennäköiset vaikutukset kaikkiin niihin etuihin, joille niistä saattaa aiheutua haittaa, sekä yleisen edun, ja päättää olla toteuttamatta tällaisia välitoimia, jos niiden kielteiset seuraukset voisivat olla myönteisiä suuremmat. Tällaisen yleisen edun mukaista on, että julkiset hankinnat voidaan tehdä ilman kohtuutonta viivästystä.
63 Toisaalta direktiivin 89/665 2 artiklan 7 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi säätää, että jos sopimus on tehty kyseisen 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti eli se on tehty sen jälkeen, kun sen tekemisen keskeyttäminen on päättynyt, muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen toimivalta rajoittuu vahingonkorvausten määräämiseen niille, joiden etua julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden tai sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten sääntöjen rikkominen on loukannut.
64 Nämä seikat tukevat siis tulkintaa, joka perustuu direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdan lukemiseen kyseisen 2 artiklan 9 kohdan valossa ja jonka mukaan julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekemisen keskeyttäminen, josta säädetään kyseisessä 2 artiklan 3 kohdassa, jatkuu korkeintaan siihen asti, kunnes asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsittelevä elin ratkaisee kyseistä hankintaa koskevaan päätökseen kohdistuvan muutoksenhaun, riippumatta siitä, onko tämä elin oikeusviranomainen vai ei. Jäsenvaltiot voivat säätää, että sen jälkeen, kun kyseinen muutoksenhakuelin on tehnyt päätöksensä, vahingon kärsinyt osapuoli voi vaatia ainoastaan vahingonkorvausta.
65 Kolmanneksi on todettava, ettei tätä tulkintaa horjuta 21.12.2021 annettu tuomio Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037). Kyseisen tuomion 73 kohdassa unionin tuomioistuin tulkitsi direktiivin 89/665 2 a artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa olevaa ilmaisua ”riippumaton muutoksenhakuelin” siten, että sillä tarkoitetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettua riippumatonta ja puolueetonta tuomioistuinta, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Unionin tuomioistuin on kuitenkin nimenomaisesti rajoittanut viimeksi mainittua tulkintaa ja täsmentänyt, että sitä sovelletaan ”sen määrittämiseksi, onko tarjoajan poissulkeminen tullut lopulliseksi” 2 a artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
66 Tältä osin unionin tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 74 kohdassa, että se, että tarjoajan poissulkemista koskeva päätös ei vielä ole lopullinen, ratkaisee tarjoajien asiavaltuuden riitauttaa sopimuspuolen valintaa koskeva päätös. Saman tuomion 75 kohdassa se täsmensi, että ”vasta direktiivin 89/665 2 a artiklan 2 kohdan [toisessa alakohdassa] tarkoitettu tarjoajan lopullinen poissulkeminen voi viedä tältä asiavaltuuden riitauttaa [hankintaa] koskeva päätös”.
67 Kyseisen 2 a artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun ”riippumattoman muutoksenhakuelimen” päätöksestä voi siis seurata, että tarjoajalla ei enää ole asiavaltuutusta riitauttaa hankintaa koskeva päätös. Tässä yhteydessä tällaisen tarjoajan tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen edellyttää, että elin, joka lausuu tarjoajan poissulkemisen laillisuudesta, on perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettu riippumaton ja puolueeton tuomioistuin, joka on etukäteen laillisesti perustettu.
68 Nämä toteamukset eivät sitä vastoin päde direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun ensimmäisen oikeusasteen muutoksenhakuelimeen. Kun jäsenvaltio käyttää sille kyseisellä direktiivillä annettua mahdollisuutta perustaa tällainen elin, joka ei ole oikeusviranomainen, oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan taataan kyseisen 2 artiklan 9 kohdassa säädetyllä vaatimuksella, että tällaisen muutoksenhakuelimen, joka ei ole oikeusviranomainen, päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittaviksi.
69 Neljänneksi ja viimeiseksi on kuitenkin todettava Euroopan komission tavoin, että jos jäsenvaltion lainsäädännössä ei säädetä julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekemisen keskeytymisestä ilman eri toimenpiteitä siihen asti, kunnes direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ensimmäisen oikeusasteen muutoksenhakuelin ratkaisee muutoksenhaun, ja jos tämä muutoksenhakuelin ei ole oikeusviranomainen, siihen, että tämä muutoksenhakuelin hylkää turvaamistoimihakemuksen, jolla pyritään kieltämään julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekeminen siihen asti, kunnes kyseinen muutoksenhakuelin ratkaisee muutoksenhaun, on voitava hakea muutosta tuomioistuimessa, ja tällä muutoksenhaulla on sopimuksen tekemisen keskeyttävä vaikutus siihen asti, kunnes tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu, antaa ratkaisun näistä turvaamistoimista.
70 Tämä vaatimus perustuu direktiivin 89/665 2 artiklan 3 ja 9 kohtaan yhdessä luettuina. Jotta voidaan varmistaa sellaisen muutoksenhaun tehokkuus, joka koskee ensimmäisen oikeusasteen elimen, joka ei ole oikeusviranomainen, tekemää päätöstä hylätä turvaamistoimia koskeva hakemus, joka koskee julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemisen kieltämistä siihen asti, kunnes kyseinen elin on ratkaissut asian, sellaisen tarjoajan osalta, jota tämä hylkäävä päätös koskee, on yhtäältä sovellettava kohtuullista odotusaikaa, jotta hän voi nostaa kanteen asiassa, ja toisaalta, jos kanne nostetaan, kyseisen sopimuksen tekemisen keskeytymisen on jatkuttava siihen saakka, kunnes tuomioistuin, jossa kanne on nostettu, ratkaisee kyseisen kanteen.
71 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että lain nro 134/2016 246 §:ssä säädetään, että julkista hankintaa koskevaa sopimusta ei voida tehdä yhtäältä ennen sen määräajan päättymistä, jonka kuluessa hankintaviranomaiselle voidaan tehdä oikaisuvaatimus hankintaa koskevasta päätöksestä, ja sitten ennen sen määräajan päättymistä, jossa kilpailuviranomaiselle voidaan tehdä hankintaviranomaisen toimien tutkimista koskeva hakemus, eikä toisaalta sen menettelyn aikana, joka käydään kilpailuviranomaisessa, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hankintaviranomaisesta riippumaton ensimmäisen oikeusasteen muutoksenhakuelin, joka ei ole oikeusviranomainen. Erityisesti on todettava, että jollei selvityksistä, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu, 246 §:n 1 momentin mukaan lakisääteinen kielto tehdä julkisia hankintoja koskeva sopimus jatkuu siihen asti, kunnes tämä ensimmäisen oikeusasteen muutoksenhakuelin ratkaisee hankintaa koskevaa päätöstä koskevan muutoksenhaun.
72 Tältä osin ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevistä seikoista käy ilmi, että pääasiassa ensinnäkin kilpailuviranomainen hyväksyi 3.7.2020 viran puolesta turvaamistoimen, jolla hankintaviranomaista kiellettiin tekemästä pääasiassa kyseessä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta, kunnes hallinnollinen menettely kilpailuviranomaisessa oli saatu lopullisesti päätökseen. Tämän jälkeen kilpailuviranomaisen johtaja hylkäsi toisen asteen hallinnollisena elimenä 9.11.2020 tekemällään päätöksellä oikaisuvaatimuksen, jonka CROSS Zlínin oli tehnyt kilpailuviranomaisen päätöksestä, jolla se hylkäsi CROSS Slìnin vaatimuksen kyseessä olevaa julkista hankintaa koskevan päätöksen kumoamisesta, ja lopulta 18.11.2020 hankintaviranomainen teki sopimuksen sopimuspuoleksi valitun kanssa. Tästä seuraa, että kyseinen sopimus tehtiin vasta sen jälkeen, kun kilpailuviranomainen oli lopullisesti lausunut, kahtena asteena, kyseisen hankintaa koskevan päätöksen laillisuudesta, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin selvitettävä.
73 Näin ollen on todettava, että jollei selvityksistä, jotka kyseisen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu, vaikuttaa siltä, että kyseisellä kansallisella lainsäädännöllä ja sen täytäntöönpanolla pääasiassa voidaan taata direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohdan ja 2 a artiklan 2 kohdan, luettuina perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden valossa, asianmukainen soveltaminen.
74 Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 89/665 2 artiklan 3 kohtaa ja 2 a artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa kielletään hankintaviranomaista tekemästä julkisia hankintoja koskevaa sopimusta vain siihen asti, kunnes 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ensimmäisen oikeusasteen elin ratkaisee tätä hankintaa koskevaa päätöstä koskevan muutoksenhaun, ilman että tältä osin olisi merkitystä sillä, onko tämä muutoksenhakuelin oikeusviranomainen vai ei.
Oikeudenkäyntikulut
75 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/23/EU, 2 artiklan 3 ja 2 a artiklan 2 kohtaa,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa kielletään hankintaviranomaista tekemästä julkisia hankintoja koskevaa sopimusta vain siihen asti, kunnes 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ensimmäisen oikeusasteen elin ratkaisee tätä hankintaa koskevaa päätöstä koskevan muutoksenhaun, ilman että tältä osin olisi merkitystä sillä, onko tämä muutoksenhakuelin oikeusviranomainen vai ei.
Allekirjoitukset