Sag C-303/22
CROSS Zlín, a.s.
mod
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Krajský soud v Brně)
Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 18. januar 2024
»Præjudiciel forelæggelse – klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter – direktiv 89/665/EØF – adgang til klageprocedurerne – artikel 2, stk. 3, og artikel 2a, stk. 2 – forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre klageprocedurer med opsættende virkning – klageorgan i første instans – klage over beslutningen om tildeling af en kontrakt – artikel 2, stk. 9 – instans med ansvar for klageprocedurer, som ikke er en retsinstans – indgåelse af en offentlig kontrakt, inden der anlægges søgsmål til prøvelse af en afgørelse fra denne instans – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – effektiv domstolsbeskyttelse«
Tilnærmelse af lovgivningerne – klageprocedurer i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter – direktiv 89/665 – forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre klageprocedurer med opsættende virkning – rækkevidde – forpligtelse til at sikre adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol – national lovgivning om, at det kun er forbudt at indgå en aftale, indtil klageorganet i første instans har truffet afgørelse – lovlighed – spørgsmålet, om nævnte organ er en retsinstans eller ej – ingen betydning
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets direktiv 89/665, art. 2, stk. 3, og art. 2a, stk. 2)
(jf. præmis 46-50, 54, 57-59, 63, 65, 68-70 og 74)
Resumé
Forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Krajský soud v Brně (den regionale ret i Brno, Den Tjekkiske Republik) gav Domstolen præciseringer med hensyn til fortolkningen af direktiv 89/665 (1) vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige kontrakter, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), hvad angår retten til effektive retsmidler.
Inden for rammerne af et udbud modtog Statutární město Brno (byen Brno, Den Tjekkiske Republik) som ordregivende myndighed to tilbud. Efter udelukkelsen af selskabet CROSS Zlín a.s. som følge af en manglende overholdelse af udbudsbetingelserne blev kontrakten den 7. april 2020 tildelt Siemens Mobility s. r. o.
CROSS Zlín klagede over denne meddelelse om udelukkelse, hvilken klage blev afvist ved afgørelse af 4. maj 2020. Efter denne afvisning indgav selskabet en anmodning til Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (myndigheden for konkurrencebeskyttelse, Den Tjekkiske Republik) (herefter »konkurrencemyndigheden«) om annullation af nævnte meddelelse om udelukkelse samt af afgørelsen om at tildele den pågældende kontrakt til Siemens Mobility. Ved afgørelse af 5. august 2020 afviste konkurrencemyndigheden selskabets anmodning. CROSS Zlín klagede herefter over denne afgørelse, hvilken klage konkurrencemyndighedens formand som administrativ anden instans afviste ved afgørelse af 9. november 2020. Den 18. november 2020 indgik den ordregivende myndighed en offentlig kontrakt med Siemens Mobility.
Den 13. januar 2021 anlagde CROSS Zlín søgsmål ved den regionale ret i Brno, som var den forelæggende ret, til prøvelse af konkurrencemyndighedens formands afgørelse. Samtidig med dette søgsmål fremsatte CROSS Zlín anmodning om, at søgsmålet skulle tillægges opsættende virkning med hensyn til indgåelsen af kontrakten, og at der blev truffet en midlertidig foranstaltning om forbud mod, at den ordregivende myndighed indgik og opfyldte nævnte offentlige kontrakt. Den forelæggende ret tog ikke denne anmodning til følge, idet den anvendte tjekkisk ret (2).
Eftersom den regionale ret i Brno nærede tvivl om, hvorvidt direktiv 89/665 (3) og det krav om at sikre en effektiv domstolsprøvelse, der følger af chartrets artikel 47, er til hinder for tjekkisk lovgivning, hvorefter en ordregivende myndighed kan indgå en offentlig kontrakt inden udløbet af den frist, der er fastsat for at anlægge søgsmål til prøvelse af afgørelsen fra den administrative anden instans, eller inden den retsinstans, for hvilken sagen verserer, kan træffe afgørelse om en anmodning om en midlertidig foranstaltning om forbud mod indgåelse af kontrakten, indtil afgørelsen om denne klage er blevet endelig, indgav denne ret en præjudiciel forelæggelse om fortolkningen af dette direktiv til Domstolen.
Domstolens bemærkninger
I første række bemærkede Domstolen, at direktiv 89/665 indeholder detaljerede bestemmelser om et sammenhængende system af klageprocedurer på området for offentlige kontrakter. I denne henseende fastsætter direktivet (4) for det første, at medlemsstaterne påser, at de personer, der har eller har haft interesse i at opnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en angivelig overtrædelse, har tilstrækkelige frister, som sikrer effektiv mulighed for at klage over ordregivende myndigheders tildelingsbeslutninger, idet de vedtager de nødvendige bestemmelser, som opfylder mindstekravene for udsættelse af indgåelsen af den pågældende kontrakt (5), og for det andet at når disse personer indgiver en sådan klage, kan den ordregivende myndighed ikke indgå en kontrakt, inden klageorganet har truffet afgørelse om midlertidige foranstaltninger eller om klagen.
I anden række bemærkede Domstolen, at det følger af samme direktiv, at medlemsstaterne kan tillægge organer, der ikke er retsinstanser, kompetence til at træffe afgørelse om klager over beslutninger om tildeling af en offentlig kontrakt. I et sådant tilfælde skal enhver foranstaltning, der formodes at være ulovlig, eller enhver formodet forsømmelse, som udøves af en klageinstans, der ikke er en retsinstans, kunne appelleres eller indbringes for en anden instans, som i det væsentlige er en retsinstans i henhold til EU-retten. Ved fastsættelsen af forpligtelsen til at udsætte indgåelsen af den offentlige kontrakt henviser direktiv 89/665 ikke til at indbringe sagen for en ret.
Når en medlemsstat beslutter at tillægge kompetencen til at træffe afgørelse i første instans om klager over beslutninger om tildeling af en kontrakt til et organ, som ikke er en retsinstans, vedrører udtrykket »klageinstansen«, som fremgår af direktivets artikel 2, stk. 3, således dette organ. Følgelig skal medlemsstaterne foreskrive udsættelse af indgåelsen af den pågældende offentlige kontrakt, enten automatisk indtil nævnte instans træffer afgørelse om klagen, eller i hvert fald indtil den træffer afgørelse om en anmodning om midlertidige foranstaltninger med henblik på en sådan udsættelse.
I tredje række bemærkede Domstolen, at direktiv 89/665 (6) ikke kræver, at udsættelsen fortsat gælder efter afslutningen af proceduren for en sådan klageinstans, der ikke er en retsinstans, f.eks. indtil en retsinstans træffer afgørelse om et søgsmål, der kan anlægges til prøvelse af afgørelsen fra den klageinstans, der ikke er en retsinstans.
Denne konklusion er i overensstemmelse med formålene med direktiv 89/665, som er at sikre den fulde overholdelse af adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol i overensstemmelse med chartrets artikel 47, første og andet afsnit.
I fjerde række fastslog Domstolen, at det følger af direktiv 89/665 (7), at medlemsstaterne, når en kontrakt indgås, efter at udsættelsen af indgåelsen er ophævet, kan fastsætte, at beføjelserne for den instans, der er ansvarlig for klageprocedurerne, er begrænsede til ydelse af skadeserstatning til enhver, som har lidt skade på grund af en overtrædelse af EU-retten vedrørende offentlige kontrakter eller af de nationale regler om gennemførelse af denne ret.
I denne henseende fremhævede Domstolen, at denne fortolkning ikke drages i tvivl ved Randstad Italia-dommen (8). I denne dom fortolkede Domstolen udtrykket »uafhængig klageinstans« som omhandlet i artikel 2a, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 89/665 således, at det omfatter en uafhængig og upartisk domstol, men afgrænsede udtrykkeligt denne fortolkning ved at præcisere, at den gjaldt »med henblik på at afgøre, om udelukkelsen af en tilbudsgiver er blevet endelig«.
I femte og sidste række fremhævede Domstolen, at når der i en medlemsstats lovgivning ikke foreskrives automatisk udsættelse af indgåelsen af en offentlig kontrakt indtil den dato, hvor klageorganet i første instans træffer afgørelse om klagen, og når denne klageinstans ikke er en retsinstans, skal instansens afvisning af en anmodning om midlertidige foranstaltninger med henblik på at forbyde indgåelsen af en offentlig kontrakt, indtil nævnte instans træffer afgørelse om klagen, kunne gøres til genstand for et søgsmål med opsættende virkning, indtil den retsinstans, for hvilken søgsmålet anlægges, træffer afgørelse om disse midlertidige foranstaltninger.
Dette krav følger af læsningen af direktiv 89/665. For at sikre den effektive karakter af en klage over en afgørelse fra et organ i første instans, som ikke er en retsinstans, om afvisning af en anmodning om midlertidige foranstaltninger med henblik på at forbyde indgåelsen af en offentlig kontrakt, indtil den dato, hvor denne instans træffer afgørelse, skal den berørte tilbudsgiver begunstiges af en rimelig udsættelse, således at vedkommende har mulighed for at anlægge et søgsmål, ligesom udsættelsen af denne kontrakt, såfremt søgsmålet anlægges, skal gælde, indtil den retsinstans, for hvilken søgsmålet er anlagt, træffer afgørelse i nævnte søgsmål.
Følgelig fastslog Domstolen, at den tjekkiske lovgivning, som kun forbød den ordregivende myndighed at indgå en offentlig kontrakt indtil det tidspunkt, hvor et organ i første instans havde truffet afgørelse om klagen over beslutningen om tildeling af denne kontrakt, ikke var i strid med direktiv 89/665, uden at det i denne henseende havde betydning, om denne klageinstans var en retsinstans eller ej.