Causa C‑303/22
CROSS Zlín, a.s.
contro
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Krajský soud v Brně)
Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 18 gennaio 2024
«Rinvio pregiudiziale – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665/CEE – Accesso alle procedure di ricorso – Articolo 2, paragrafo 3, e articolo 2 bis, paragrafo 2 – Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso avente effetto sospensivo – Organo di ricorso di primo grado – Ricorso vertente sulla decisione di aggiudicazione di un appalto – Articolo 2, paragrafo 9 – Organo responsabile delle procedure di ricorso che non è un organo giudiziario – Conclusione di un contratto di appalto pubblico prima della presentazione di un ricorso giurisdizionale contro una decisione di detto organo – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Tutela giurisdizionale effettiva»
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665 – Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso avente effetto sospensivo – Portata – Obbligo di garantire il rispetto del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale – Normativa nazionale che vieta la conclusione d’un contratto d’appalto solo fino alla decisione dell’organo di ricorso di primo grado – Ammissibilità – Natura giurisdizionale o non giurisdizionale di detto organo – Irrilevanza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Consiglio 89/665, artt. 2, n. 3, e 2 bis, § 2)
(v. punti 46‑50, 54, 57‑59, 63, 65; 68‑70, 74)
Sintesi
Adita in via pregiudiziale dal Krajský soud v Brně (Corte regionale di Brno, Repubblica ceca), la Corte fornisce precisazioni in merito all’interpretazione della direttiva 89/665 (1), relativa alle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») relativo al diritto a un ricorso effettivo.
Nell’ambito di un appalto pubblico, lo Statutární město Brno (Città di Brno, Repubblica ceca), in qualità di amministrazione aggiudicatrice, ha ricevuto due offerte. Dopo l’esclusione della società CROSS Zlín a.s. per inosservanza del capitolato d’oneri, l’appalto è stato aggiudicato, il 7 aprile 2020, alla Siemens Mobility s. r. o.
La Cross Zlín ha presentato un reclamo contro tale avviso di esclusione, che è stato respinto con decisione del 4 maggio 2020. A seguito di tale rigetto, essa ha chiesto all’Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Ufficio per la tutela della concorrenza, Repubblica ceca) (in prosieguo: l’«Úfficio») l’annullamento di detto avviso di esclusione, nonché della decisione di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi alla Siemens Mobility. Con decisione del 5 agosto 2020, l’Ufficio ha respinto la sua domanda. La Cross Zlín ha quindi presentato un reclamo avverso tale decisione, che il presidente dell’Ufficio, in qualità di organo amministrativo di secondo grado, ha respinto con decisione del 9 novembre 2020. Il 18 novembre 2020, l’amministrazione aggiudicatrice ha stipulato un contratto di appalto pubblico con la Siemens Mobility.
La Cross Zlín ha proposto ricorso dinanzi alla Corte regionale di Brno, giudice del rinvio, avverso tale decisione del presidente dell’Ufficio. Parallelamente a tale ricorso, la CROSS Zlín ha presentato una domanda diretta a far riconoscere a detto ricorso un effetto sospensivo riguardo alla conclusione del contratto e a far adottare un provvedimento provvisorio consistente nel vietare all’amministrazione aggiudicatrice di concludere detto contratto di appalto pubblico o di dare ad esso esecuzione. Il giudice del rinvio ha respinto tale domanda, applicando il diritto ceco (2).
Nutrendo dubbi sulla questione se la direttiva 89/665 (3) e l’esigenza di garantire un controllo giurisdizionale effettivo derivante dall’articolo 47 della Carta ostino alla normativa ceca, che consente a un’amministrazione aggiudicatrice di concludere un contratto di appalto pubblico prima della scadenza del termine previsto per proporre un ricorso giurisdizionale avverso la decisione dell’organo amministrativo di secondo grado o prima che il giudice adito possa statuire su una domanda diretta all’adozione di un provvedimento provvisorio vietante la conclusione del contratto fino a che la decisione su tale ricorso non sia divenuta definitiva, la Corte regionale di Brno ha adito la Corte in via pregiudiziale per l’interpretazione di tale direttiva.
Giudizio della Corte
In primo luogo, la Corte osserva che la direttiva 89/665 contiene disposizioni dettagliate che prevedono un sistema coerente di procedure di ricorso nel settore degli appalti pubblici. A tal riguardo, tale direttiva (4) prevede, da un lato, che gli Stati membri provvedano affinché i soggetti che hanno o che hanno avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e che sono stati o rischiano di essere lesi da una presunta violazione dispongano di termini tali da consentire ricorsi efficaci avverso le decisioni di aggiudicazione di un appalto prese dalle amministrazioni aggiudicatrici, adottando le disposizioni necessarie che rispettano i termini minimi per la sospensione della conclusione di un contratto d’appalto (5) e, dall’altro, che, quando tali soggetti presentano un ricorso siffatto, l’amministrazione aggiudicatrice non può concludere il contratto prima che l’organo di ricorso si pronunci sulla domanda di provvedimenti provvisori o sul ricorso.
La Corte osserva, in secondo luogo, che dalla stessa direttiva discende che gli Stati membri hanno la possibilità di attribuire ad organi non giurisdizionali la competenza a conoscere dei ricorsi avverso le decisioni di aggiudicazione di un appalto pubblico. In un caso del genere, qualsiasi presunta misura illegittima e ogni presunta infrazione di un organo di ricorso non giurisdizionale devono poter essere oggetto di un ricorso giurisdizionale o di un ricorso che sia, in sostanza, giurisdizionale ai sensi del diritto dell’Unione. Orbene, la direttiva 89/665, nel formulare l’obbligo di sospensione della conclusione del contratto di appalto pubblico, non fa alcun riferimento a tale ricorso giurisdizionale.
In tali circostanze, qualora uno Stato membro decida di attribuire la competenza a conoscere delle procedure di ricorso avverso le decisioni di aggiudicazione di un appalto pubblico a un organo di primo grado non giurisdizionale, l’espressione «organo di ricorso» di cui all’articolo 2, paragrafo 3, di detta direttiva si riferisce a tale organo. Di conseguenza, gli Stati membri devono prevedere la sospensione della conclusione del contratto di appalto pubblico di cui trattasi, o ipso iure fino a che detto organo si sia pronunciato sul ricorso o, quanto meno, fino a che esso si pronunci su una domanda di provvedimenti provvisori diretta a ottenere una siffatta sospensione.
In terzo luogo, la Corte rileva che la direttiva 89/665 (6) non esige che tale sospensione persista dopo la conclusione del procedimento dinanzi a un siffatto organo di ricorso non giurisdizionale, ad esempio fino a che un organo giurisdizionale si pronunci sul ricorso che può essere proposto avverso la decisione di tale organo di ricorso non giurisdizionale.
Tale conclusione è conforme agli obiettivi perseguiti dalla direttiva 89/665, che mira a garantire il pieno rispetto del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, sancito all’articolo 47, commi primo e secondo, della Carta.
In quarto luogo, la Corte constata che, in forza della direttiva 89/665 (7), uno Stato membro può prevedere che, qualora un contratto sia stato concluso dopo la cessazione della sospensione della sua conclusione, i poteri dell’organo responsabile delle procedure di ricorso si limitino alla concessione di un risarcimento danni a qualsiasi persona lesa da una violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscono tale diritto.
A tal riguardo, la Corte sottolinea che tale interpretazione non può essere rimessa in discussione dalla sentenza Randstad Italia (8). In tale sentenza, la Corte ha interpretato i termini «organo di ricorso indipendente», ai sensi dell’articolo 2 bis, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 89/665, nel senso che essi riguardano un giudice indipendente e imparziale, ma ha espressamente circoscritto quest’ultima interpretazione, precisando che essa valeva «al fine di stabilire se l’esclusione di un offerente sia divenuta definitiva».
In quinto e ultimo luogo, la Corte sottolinea che, in mancanza, nella normativa di uno Stato membro, di una sospensione ipso iure della conclusione di un contratto di appalto pubblico fino alla data in cui l’organo di ricorso di primo grado statuisce sul ricorso, e qualora tale organo di ricorso non abbia natura giurisdizionale, il rigetto, da parte di tale organo, di una domanda di provvedimenti provvisori diretti a far vietare la conclusione di un contratto di appalto pubblico fino alla data in cui detto organo si pronuncia su tale ricorso deve poter essere oggetto di un ricorso giurisdizionale con effetto sospensivo fino a quando il giudice adito si pronunci su tali provvedimenti provvisori.
Tale esigenza deriva dalla lettura della direttiva 89/665. Pertanto, al fine di garantire l’effettività di un ricorso avverso la decisione di un organo non giurisdizionale di primo grado che respinge una domanda di provvedimenti provvisori diretta a vietare la conclusione di un contratto di appalto pubblico fino alla data in cui tale organo avrà statuito, da un lato, l’offerente interessato deve poter beneficiare di un termine di sospensione ragionevole al fine di consentirgli di proporre tale ricorso e, dall’altro, se quest’ultimo è proposto, la sospensione della conclusione di tale contratto deve perdurare fino alla pronuncia del giudice adito su detto ricorso.
Pertanto, la Corte conclude che la normativa ceca, che vieta all’amministrazione aggiudicatrice di concludere un contratto di appalto pubblico solo fino alla data in cui l’organo di primo grado statuisce sul ricorso avverso la decisione di aggiudicazione di tale appalto, non è contraria alla direttiva 89/665, senza che sia rilevante, al riguardo, la questione se tale organo di ricorso sia o meno di natura giurisdizionale.