Sprawa C‑303/22
CROSS Zlín a.s.
przeciwko
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Krajský soud v Brně)
Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 18 stycznia 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Procedury odwoławcze w dziedzinie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane – Dyrektywa 89/665/EWG – Dostęp do procedur odwoławczych – Artykuł 2 ust. 3 i art. 2a ust. 2 – Obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie procedury odwoławczej ze skutkiem zawieszającym – Organ odwoławczy pierwszej instancji – Skarga na decyzję o udzieleniu zamówienia – Artykuł 2 ust. 9 – Organ powołany do rozpoznania odwołań niemający charakteru sądowego – Zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego przed wniesieniem do sądu skargi na decyzję tego organu – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Skuteczna ochrona sądowa
Zbliżanie ustawodawstw – Procedury odwoławcze w dziedzinie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane – Dyrektywa 89/665 – Obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie procedury odwoławczej ze skutkiem zawieszającym – Zakres – Obowiązek zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu – Uregulowania krajowe zakazujące zawarcia umowy w sprawie zamówienia jedynie do chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy pierwszej instancji – Dopuszczalność – Charakter sądowy lub niesądowy tego organu – Brak wpływu
(karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; dyrektywa Rady 89/665, art. 2 ust. 3, art. 2a ust. 2)
(zob. pkt 46–50, 54, 57–59, 63, 65, 68–70, 74)
Streszczenie
W odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Krajský soud v Brně (sąd okręgowy w Brnie, Republika Czeska) Trybunał objaśnił wykładnię dyrektywy 89/665(1) w sprawie procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych, w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) w odniesieniu do prawa do skutecznego środka prawnego.
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego Statutární město Brno (miasto Brno, Republika Czeska), jako instytucja zamawiająca, otrzymało dwie oferty. Spółkę CROSS Zlín wykluczono z postępowania z powodu niespełnienia warunków zamówienia zawartych w specyfikacji, po czym w dniu 7 kwietnia 2020 r. udzielono zamówienia Siemens Mobility s. r. o.
CROSS Zlín wniosła na tę decyzję zażalenie, które oddalono decyzją z dnia 4 maja 2020 r. W następstwie tego oddalenia zażądała ona do Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (urzędu ochrony konkurencji, Republika Czeska) (zwanego dalej „Urzędem”) stwierdzenia nieważności rzeczonego ogłoszenia o wykluczeniu oraz decyzji o udzieleniu zamówienia spółce Siemens Mobility. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. Urząd oddalił wniosek CROSS Zlín. Spółka ta wniosła następnie odwołanie od tej decyzji, które prezes Urzędu, jako organ administracyjny drugiej instancji, oddalił decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. W dniu 18 listopada 2020 r. instytucja zamawiająca zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego z Siemens Mobility.
CROSS Zlín wniosła skargę na tę decyzję prezesa Urzędu do sądu okręgowego w Brnie, który jest sądem odsyłającym. Równolegle z tą skargą spółka CROSS Zlín wniosła o uznanie, że ma ona skutek zawieszający w odniesieniu do zawarcia umowy, oraz o zastosowanie środka tymczasowego polegającego na zakazie zawierania lub wykonywania przez instytucję zamawiającą wspomnianej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Sąd odsyłający oddalił ten wniosek na podstawie prawa czeskiego(2).
Sąd okręgowy w Brnie żywił wątpliwości co do tego, czy dyrektywa 89/665(3), a także wymóg zagwarantowania skutecznej kontroli sądowej wynikający z art. 47 Karty nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu czeskiemu, które zezwala na zawarcie przez instytucję zamawiającą umowy w sprawie zamówienia publicznego przed upływem terminu przewidzianego na wniesienie do sądu skargi na decyzję organu administracyjnego drugiej instancji lub przed wydaniem przez sąd rozpoznający sprawę rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o zastosowanie środka tymczasowego zakazującego tej instytucji zamawiającej zawarcia wspomnianej umowy do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w przedmiocie tej skargi, zwrócił się więc do Trybunału w trybie prejudycjalnym o udzielenie wykładni tej dyrektywy.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał zauważył, że dyrektywa 89/665 zawiera szczegółowe przepisy przewidujące spójny system procedur odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych. W tym względzie dyrektywa ta(4) stanowi, po pierwsze, że państwa członkowskie powinny zapewnić, aby podmioty, które mają lub miały interes w uzyskaniu danego zamówienia i które poniosły szkodę lub mogły ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia, dysponowały czasem wystarczającym na skuteczne odwołania od decyzji o udzieleniu zamówienia podjętych przez instytucje zamawiające, poprzez przyjęcie koniecznych przepisów uwzględniających minimalne okresy zawieszenia zawarcia umowy o udzielenie zamówienia(5), a po drugie, że w przypadku gdy podmioty te wnoszą takie odwołanie, instytucja zamawiająca nie może zawrzeć umowy przed wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych lub w przedmiocie tego odwołania.
Trybunał zauważył w drugiej kolejności, że z samej dyrektywy wynika, iż państwa członkowskie mają możliwość przyznania właściwości do rozpoznania odwołań od decyzji o udzieleniu zamówienia organom o charakterze niesądowym. W takim przypadku od wszystkich ewentualnie niezgodnych z prawem decyzji lub ewentualnych uchybień organu niesądowego powinna przysługiwać skarga do sądu lub środek prawny, który co do istoty jest „sądowy” w rozumieniu prawa Unii. Tymczasem dyrektywa 89/665, ustanawiając obowiązek zawieszenia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, nie odnosi się w żaden sposób do tej skargi do sądu.
W tych okolicznościach, w przypadku gdy państwo członkowskie zdecyduje się przyznać kompetencję do rozpoznawania procedur odwoławczych od decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego organowi pierwszej instancji, który nie ma charakteru sądowego, wyrażenie „organ odwoławczy” zawarte w tym art. 2 ust. 3 tej dyrektywy odnosi się do tego organu. Zatem państwa członkowskie powinny przewidzieć zawieszenie zawarcia danej umowy w sprawie zamówienia publicznego z mocy prawa do czasu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania albo przynajmniej do czasu wydania przez niego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych zmierzających do takiego zawieszenia.
W trzeciej kolejności Trybunał zauważył, że dyrektywa 89/665(6) nie wymaga, aby zawieszenie to trwało po zakończeniu postępowania przed takim niesądowym organem odwoławczym, na przykład do czasu wydania przez organ sądowy rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, która może zostać wniesiona na decyzję tego niesądowego organu odwoławczego.
Wniosek ten jest zgodny z celami realizowanymi przez dyrektywę 89/665, która ma na celu zapewnienie pełnego poszanowania prawa do skutecznego środka odwoławczego i dostępu do bezstronnego sądu, zgodnie z art. 47 akapit pierwszy i drugi Karty.
W czwartej kolejności Trybunał stwierdził, że na podstawie dyrektywy 89/665(7) państwo członkowskie może postanowić, iż w przypadku gdy umowa została zawarta po tym, jak okres zawieszenia jej zawarcia dobiegł końca, uprawnienia organu odpowiedzialnego za procedury odwoławcze są ograniczone do przyznawania odszkodowań wszelkim podmiotom, które poniosły szkodę w wyniku naruszenia prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo.
W tym względzie Trybunał podkreślił, że wykładni tej nie podważa wyrok Randstad Italia(8). W tym wyroku Trybunał zinterpretował pojęcie „niezależnego organu odwoławczego” w rozumieniu art. 2a ust. 2 akapit drugi dyrektywy 89/665 jako odnoszące się do niezawisłego i bezstronnego sądu, lecz wyraźnie ograniczył tę ostatnią wykładnię, wyjaśniając, że ma ona zastosowanie „do celów ustalenia, czy wykluczenie oferenta stało się ostateczne”.
Na koniec, w piątej kolejności Trybunał podkreślił, że w braku zawieszenia z mocy prawa w ustawodawstwie państwa członkowskiego zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego do dnia, w którym organ odwoławczy pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania, i gdy ten organ odwoławczy nie ma charakteru sądowego, od oddalenia przez ten organ wniosku o zastosowanie środków tymczasowych mających na celu zakazanie zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego do chwili wydania przez ten organ rozstrzygnięcia w przedmiocie tego odwołania powinna przysługiwać skarga do sądu ze skutkiem zawieszającym do czasu wydania przez sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie tych środków tymczasowych.
Wymóg ten wynika z brzmienia dyrektywy 89/665. Tak więc w celu zapewnienia skuteczności skargi na decyzję organu niesądowego pierwszej instancji oddalającą wniosek o zastosowanie środków tymczasowych mających na celu zakazanie zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego do chwili wydania rozstrzygnięcia przez ten organ, po pierwsze, danemu oferentowi powinien przysługiwać rozsądny termin zawieszenia typu standstill, aby umożliwić mu wniesienie tej skargi, a po drugie, jeśli zostanie ona wniesiona, zawieszenie zawarcia tej umowy musi trwać do czasu wydania przez sąd, do którego wniesiono skargę, rozstrzygnięcia w przedmiocie tej skargi.
Trybunał doszedł więc do wniosku, że czeskie uregulowania, które zakazują instytucji zamawiającej zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego jedynie do dnia, w którym organ pierwszej instancji wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania od decyzji o udzieleniu tego zamówienia, nie są niezgodne z dyrektywą 89/665, przy czym nie ma w tym względzie znaczenia, czy ten organ odwoławczy ma charakter sądowy, czy też nie.