Mål C‑303/22
Cross Zlín a.s.
mot
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
(begäran om förhandsavgörande från Krajský soud v Brně)
Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 18 januari 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Prövningsförfaranden på området för offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten – Direktiv 89/665/EEG – Tillgång till prövningsförfaranden – Artikel 2.3 och artikel 2a.2 – Skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva ett prövningsförfarande med suspensiv verkan – Prövningsorgan i första instans – Prövning av ett beslut om tilldelning av kontrakt – Artikel 2.9 – Prövningsorgan som inte är en domstol – Upphandlingskontrakt som ingåtts före det att ett överklagande till domstol ingetts mot ett beslut som fattats av detta organ – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Effektivt domstolsskydd”
Tillnärmning av lagstiftning – Prövningsförfaranden på området för offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten – Direktiv 89/665 – Skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva ett prövningsförfarande med suspensiv verkan – Omfattning – Skyldighet att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel och tillgången till en opartisk domstol – Nationell lagstiftning enligt vilken det är förbjudet att ingå ett offentligt kontrakt endast fram till det att prövningsorganet i första instans meddelar sitt beslut – Tillåtet – Huruvida nämnda instans är en domstol eller inte – Saknar betydelse
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets direktiv 89/665, artiklarna 2.3 och 2a.2)
(se punkterna 46–50, 54, 57–59, 63, 65, 68–70 och 74)
Resumé
Efter en begäran om förhandsavgörande från Krajský soud v Brně (Regionala domstolen i Brno, Tjeckien) klargör domstolen tolkningen av direktiv 89/665(1) om förfaranden för prövning av offentlig upphandling, jämfört med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), som avser rätten till ett effektivt rättsmedel.
Inom ramen för en offentlig upphandling mottog Statutární město Brno (staden Brno, Tjeckien), i egenskap av upphandlande myndighet, två anbud. Efter det att bolaget Cross Zlín a.s. hade uteslutits på grund av att bolaget inte uppfyllde villkoren i förfrågningsunderlaget tilldelades Siemens Mobility s. r. o. kontraktet den 7 april 2020.
Cross Zlín ingav ett klagomål mot beslutet om uteslutning, vilket avslogs genom beslut av den 4 maj 2020. Till följd av detta avslag yrkade bolaget vid Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (myndigheten för konkurrensskydd, Tjeckien) (nedan kallad ÚOHS) att meddelandet om uteslutning och beslutet att tilldela Siemens Mobility det aktuella kontraktet skulle ogiltigförklaras. Genom beslut av den 5 augusti 2020 avslog ÚOHS Cross Zlíns yrkande. Cross Zlín ingav ett klagomål mot detta beslut, vilket direktören för ÚOHS, i egenskap av förvaltningsorgan i andra instans, avslog den 9 november 2020. Den 18 november 2020 ingick den upphandlande myndigheten ett offentligt kontrakt med Siemens Mobility.
Cross Zlín överklagade beslutet av ÚOHS:s direktör till Regionala domstolen i Brno, som är hänskjutande domstol i målet vid EU-domstolen. Parallellt med detta överklagande ingav Cross Zlín en begäran om att överklagandet skulle medföra att upphandlingen skjuts upp och att en provisorisk åtgärd skulle vidtas som förbjöd den upphandlande myndigheten att ingå eller genomföra det offentliga kontraktet. Den hänskjutande domstolen avslog denna begäran med tillämpning av tjeckisk rätt(2).
Regiondomstolen i Brno hyste tvivel kring huruvida direktiv 89/665(3) och kravet på att säkerställa en effektiv domstolsprövning enligt artikel 47 i stadgan utgör hinder för den tjeckiska lagstiftningen, enligt vilken en upphandlande myndighet får ingå ett offentligt kontrakt före utgången av fristen för att överklaga beslutet från förvaltningsorganet i andra instans, eller innan den domstol till vilken överklagandet har ingetts kan pröva en begäran om en provisorisk åtgärd om förbud mot att ingå kontraktet fram till dess att beslutet angående överklagandet har blivit slutgiltigt. Regiondomstolen i Brno begärde därför ett förhandsavgörande från EU-domstolen angående tolkningen av detta direktiv.
Domstolens bedömning
För det första noterar domstolen att direktiv 89/665 innehåller detaljerade bestämmelser om ett enhetligt system för överklagandeförfaranden på området för offentlig upphandling. I detta direktiv(4) föreskrivs dels att medlemsstaterna ska se till att personer som har eller har haft intresse av att få ingå ett visst avtal och som har lidit skada eller riskerar att lida skada till följd av en påstådd överträdelse får de tidsfrister som krävs för att effektivt kunna pröva de upphandlande myndigheternas beslut om tilldelning av kontrakt, genom att införa de bestämmelser som krävs för att iaktta den minimiperiod under vilken avtal inte får ingås(5), dels att den upphandlande myndigheten, när dessa personer ansöker om sådan prövning, inte får ingå avtalet förrän prövningsorganet har fattat ett beslut om ansökan om provisoriska åtgärder eller om prövning.
För det andra påpekar domstolen att det följer av samma direktiv att medlemsstaterna har möjlighet att ge organ som inte är domstolar behörighet att pröva överklaganden av beslut om tilldelning av offentliga kontrakt. I ett sådant fall ska varje påstådd olaglig åtgärd och varje påstådd brist av ett prövningsorgan som inte är en domstol kunna prövas av domstol eller av ett annat organ som i huvudsak är en domstol i den mening som avses i unionsrätten. I direktiv 89/665 formuleras skyldigheten att skjuta upp ingåendet av ett offentligt kontrakt, men det innehåller inte någon hänvisning till ett sådant rättsmedel vid domstol.
Under dessa omständigheter, när en medlemsstat beslutar att ge behörigheten att pröva överklaganden av beslut om tilldelning av offentliga kontrakt till ett organ i första instans som inte är en domstol, syftar begreppet ”prövningsorgan” i artikel 2.3 i nämnda direktiv på detta organ. Medlemsstaterna ska således föreskriva att ingåendet av det aktuella offentliga kontraktet ska skjutas upp, antingen automatiskt till dess att nämnda organ har beslutat i ärendet, eller åtminstone till dess att organet har beslutat om en ansökan om provisoriska åtgärder som syftar till ett sådant uppskov.
För det tredje påpekar domstolen att det enligt direktiv 89/665(6) inte krävs att detta uppskov består efter det att förfarandet vid ett sådant prövningsorgan som inte är en domstol har avslutats, till exempel till dess att en domstol har avgjort det överklagande som kan ges in av det beslut som fattats av detta prövningsorgan som inte är en domstol.
Denna slutsats är förenlig med de mål som eftersträvas med direktiv 89/665. Detta direktiv syftar nämligen till att fullt ut säkerställa rätten till effektiva rättsmedel och opartiska domstolar, vilken fastställs i artikel 47 första och andra styckena i stadgan.
För det fjärde konstaterar domstolen att en medlemsstat, enligt direktiv 89/665, får föreskriva att prövningsorganets befogenheter, när ett avtal har ingåtts efter det att uppskovet har upphört att gälla, ska vara begränsade till beslut om skadestånd till den som lidit skada av en överträdelse av unionsbestämmelserna om offentlig upphandling eller av de nationella bestämmelser genom vilka unionsrätten införlivas med den nationella rättsordningen.
Domstolen påpekar i detta hänseende att denna tolkning inte påverkas av domen i målet Randstad Italia(7). I den domen tolkade domstolen begreppet ”oberoende prövningsorgan”, i den mening som avses i artikel 2a.2 andra stycket i direktiv 89/665, på så sätt att det avser en oavhängig och opartisk domstol. Domstolen begränsade emellertid denna tolkning genom att precisera att den gäller ”vid bedömningen av huruvida uteslutningen av en anbudsgivare har vunnit laga kraft”.
För det femte och sista understryker domstolen att om det i en medlemsstats lagstiftning inte föreskrivs att upphandlingen automatiskt ska skjutas upp till dess att prövningsorganet i första instans beslutar i ärendet om överklagande, och då detta prövningsorgan inte är en domstol, ska organets beslut att avslå en ansökan om provisoriska åtgärder som syftar till att förhindra att ett offentligt kontrakt ingås fram till dess att prövningsorganet beslutar i ärendet om överklagande kunna överklagas till domstol med suspensiv verkan, till dess att denna domstol har fattat beslut i frågan om dessa provisoriska åtgärder.
Detta krav följer av en läsning av direktiv 89/665. För att säkerställa att ett rättsmedel, mot ett beslut av ett organ i första instans som inte är en domstol att avslå en ansökan om provisoriska åtgärder som syftar till att förbjuda att ett offentligt kontrakt ingås fram till dess att detta organ har avgjort målet, är effektivt, ska upphandlingen således skjutas upp under en rimligt lång tid så att den anbudsgivare som berörs av avslagsbeslutet ges möjlighet att överklaga. Dessutom får, om vederbörande överklagar, något avtal inte ingås fram till dess att den domstol som har att pröva överklagandet avgör målet.
Domstolen drar således slutsatsen att den tjeckiska lagstiftningen, enligt vilken det är förbjudet för den upphandlande myndigheten att ingå ett offentligt kontrakt endast fram till det att organet i första instans meddelar sitt beslut i ärendet om överklagande av tilldelningsbeslutet, inte strider mot direktiv 89/665; i detta hänseende saknar det betydelse huruvida detta prövningsorgan är en domstol eller inte.