Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
TAMARA ĆAPETA
της 18ης Ιανουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
κατά
Tiroler Landesregierung
[αίτηση του Landesverwaltungsgericht Tirol (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, Αυστρία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση της άγριας πανίδας – Θήρα λύκων – Κύρος – Άρθρο 12, παράγραφος 1, και παράρτημα IV – Καθεστώς αυστηρής προστασίας ορισμένων ζωικών ειδών – Άρθρο 16 – Εξαίρεση – Ίση μεταχείριση μεταξύ των κρατών μελών – Αντίκτυπος της απάντησης του Δικαστηρίου στη διαφορά της κύριας δίκης – Παραδεκτό του ερωτήματος – Ερμηνεία – Άρθρο 16, παράγραφος 1 – Προϋποθέσεις παρέκκλισης από το καθεστώς αυστηρής προστασίας – Εδαφικό πεδίο αξιολόγησης της “κατάστασης διατήρησης” – Άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ – Έννοια της “σοβαρής ζημίας” – Άρθρο 16, παράγραφος 1 – Έννοια της “άλλης αποτελεσματικής λύσης” – Οικονομικές εκτιμήσεις»
I. Εισαγωγή
1. Οι λύκοι απαντούν συχνά ως χαρακτήρες σε ιστορίες (2). Ο λύκος της ιστορίας μας ονομάζεται 158MATK. Θεωρείται υπεύθυνος για τον θάνατο σημαντικού αριθμού προβάτων που εκτρέφονται στους αλπικούς βοσκοτόπους του Τιρόλου, στην Αυστρία.
2. Για τον λόγο αυτό, η Tiroler Landesregierung (Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, Αυστρία) εξέδωσε απόφαση με την οποία επιτράπηκε η θανάτωση του συγκεκριμένου λύκου. Διάφορες οργανώσεις για την προστασία των ζώων και του περιβάλλοντος άσκησαν προσφυγή ενώπιον του Landesverwaltungsgericht Tirol (περιφερειακού διοικητικού πρωτοδικείου του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, Αυστρία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου, με αντικείμενο την ακύρωση της εν λόγω αποφάσεως.
3. Κατά την οδηγία για τους οικοτόπους (3), ο λύκος (canis lupus) αποτελεί είδος που χρήζει αυστηρής προστασίας. Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να αποσαφηνίσει διάφορα ζητήματα που εγείρονται στο πλαίσιο της οδηγίας αυτής. Τούτο θα του επιτρέψει να αποφανθεί εάν η απόφαση της Κυβέρνησης του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου μπορεί να διατηρηθεί σε ισχύ.
II. Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
4. Με τεχνική έκθεση που εξέδωσε στις 25 Ιουλίου 2022 (στο εξής: έκθεση εμπειρογνωμόνων), η ειδική επιτροπή εμπειρογνωμόνων «Λύκος – Αρκούδα – Λύγκας» (Τιρόλο, Αυστρία) (4) διαπίστωσε ότι ο λύκος 158MATK ευθύνεται για τον θάνατο 20 περίπου προβάτων σε οριοθετημένη γεωγραφική περιοχή κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ της 10ης Ιουνίου 2022 και της 2ας Ιουλίου 2022. Επιπλέον, στον ίδιο λύκο ενδέχεται να οφείλονται άλλοι 17 θάνατοι προβάτων κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ της 22ας και της 24ης Ιουλίου 2022.
5. Με την ίδια ως άνω έκθεση διαπιστώθηκε ότι η προστασία του ζωικού κεφαλαίου στην επίμαχη περιοχή δεν είναι δυνατή επί του παρόντος. Ως εκ τούτου, η έκθεση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο λύκος 158MATK συνιστά άμεσο και σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα βοσκής.
6. Με διάταξη που εξέδωσε στις 26 Ιουλίου 2022 (στο εξής: διάταξη 158MATK), η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου έκρινε ότι ο λύκος με κωδικό αναγνώρισης 158MATK συνιστά άμεσο και σοβαρό κίνδυνο για τα ζώα βοσκής καθώς και για τις αγροτικές καλλιέργειες και εγκαταστάσεις. Η διάταξη τέθηκε σε ισχύ στις 29 Ιουλίου 2022 και έχει απεριόριστη διάρκεια.
7. Την ίδια ημέρα η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου εξέδωσε απόφαση (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση) με την οποία εξαιρεί τον λύκο 158MATK από την ισχύουσα για όλο το έτος απαγόρευση θήρας λύκων (5). Διευκρίνισε, δε, ότι τούτο ήταν αναγκαίο προκειμένου να αποτραπούν σοβαρές ζημίες σε αγροτικές καλλιέργειες και ζωικό κεφάλαιο σε συγκεκριμένες θηρευτικές ζώνες στις οποίες είχε εντοπιστεί ο λύκος 158MATK. Η εξαίρεση για τον λύκο 158MATK θα παρέμενε σε ισχύ μέχρι τις 31 Οκτωβρίου 2022 (τέλος της αλπικής καλλιεργητικής περιόδου) ή θα έληγε νωρίτερα εάν από επανειλημμένες βιομοριακές αναλύσεις διαπιστωνόταν με βεβαιότητα ότι ο λύκος 158MATK είχε εγκαταλείψει την περιοχή εφαρμογής.
8. Το σκεπτικό της προσβαλλομένης αποφάσεως στηρίζεται στις διαπιστώσεις της ειδικής επιτροπής εμπειρογνωμόνων «Λύκος – Αρκούδα – Λύγκας» και, ακριβέστερα, στις απαντήσεις διαφόρων ειδικών στη θήρα, τις αγροτικές καλλιέργειες, την κτηνιατρική και τη βιολογία άγριας ζωής, καθώς και στη βιομηχανία διαχείρισης θήρας.
9. Η προσβαλλόμενη απόφαση δικαιολογεί τη θανάτωση του λύκου 158MATK ως αναγκαία προκειμένου να αποτραπούν όχι μόνο σοβαρές ζημίες οι οποίες συνίστανται στις άμεσες οικονομικές και μη οικονομικές ζημίες που οφείλονται σε συγκεκριμένες επιθέσεις, αλλά και μακροπρόθεσμες ζημίες για την οικονομία.
10. Περαιτέρω, διευκρινίζεται ότι δεν υπάρχουν άλλα αποτελεσματικά μέτρα πλην της θανατώσεως του εν λόγω δείγματος, καθόσον τα λιβάδια βοσκής στους αλπικούς βοσκοτόπους είναι μικρά και η προστασία τους δεν είναι εφικτή. Στην έκθεση εμπειρογνωμόνων διαπιστώνεται ότι 61 ορεινοί βοσκότοποι εντός της περιοχής στην οποία έχει εντοπιστεί ο συγκεκριμένος λύκος χαρακτηρίζονται είτε ως μη επιδεχόμενοι κανένα μέτρο φύλαξης είτε ως μη επιδεχόμενοι πρόσφορα και αναλογικά μέτρα φύλαξης. Παράλληλα, η απομάκρυνση του λύκου 158MATK από την άγρια φύση και η διατήρησή του σε καθεστώς μόνιμης αιχμαλωσίας θεωρήθηκε ότι δεν αποτελεί κατάλληλη επιλογή, δεδομένου ότι λύκοι οι οποίοι προηγουμένως έχουν ζήσει σε άγρια κατάσταση είναι αδύνατον να προσαρμοστούν στο καθεστώς αυτό, το οποίο είναι γι’ αυτούς βασανιστικό.
11. Κατά την άποψη ενός εκ των εμπειρογνωμόνων που συμμετείχαν στις διαβουλεύσεις, η απομάκρυνση ενός μόνο λύκου δεν είναι ικανή να επηρεάσει την ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης του αλπικού υποπληθυσμού των λύκων εν γένει. Ωστόσο, στην Αυστρία, δεν έχει επιτευχθεί ακόμη ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης των λύκων. Παρά ταύτα, η έκθεση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, ακόμη και εάν ληφθεί μεμονωμένα υπόψη η Αυστρία, δεν πρέπει να αναμένεται επιδείνωση της καταστάσεως διατήρησης ή παρεμπόδιση της επαναφοράς των πληθυσμών σε ικανοποιητική κατάσταση.
12. Πέντε περιβαλλοντικές οργανώσεις, η Umweltverband WWF Österreich, η ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, η Naturschutzbund Österreich, η Umweltdachverband και η Wiener Tierschutzverein (στο εξής: προσφεύγουσες ΜΚΟ), άσκησαν προσφυγή κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως ενώπιον του Landesverwaltungsgericht Tirol (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου), αιτούντος δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση. Υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι η απόφαση της 29ης Ιουλίου 2022 δεν πληροί τα κριτήρια του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
13. Το σχετικό χωρίο του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη, υπό τον όρο ότι δεν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση και ότι η παρέκκλιση δεν παραβλάπτει τη διατήρηση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των πληθυσμών των συγκεκριμένων ειδών στην περιοχή της φυσικής του κατανομής, μπορούν να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις των άρθρων 12, 13, 14 και 15, στοιχεία αʹ και βʹ:
[…]
β) για να προλάβουν σοβαρές ζημίες, ιδίως των καλλιεργειών, της κτηνοτροφίας, των δασών, των πληθυσμών ιχθύων και των υδάτων και ιδιοκτησιών άλλης μορφής».
14. Πέραν των ζητημάτων που τίθενται από τους διαδίκους ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, τα οποία αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους, το αιτούν δικαστήριο εγείρει ένα πρόσθετο ζήτημα. Εκτιμά, κατά τα φαινόμενα, ότι το άρθρο 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, δηλαδή η νομική βάση για την αυστηρή προστασία των λύκων, σε συνδυασμό με το παράρτημα IV της εν λόγω οδηγίας, πάσχει ακυρότητα. Ο προβαλλόμενος λόγος στον οποίον ερείδεται η ακυρότητα αυτή συνίσταται στην άνιση μεταχείριση της Αυστρίας, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, σε σχέση με τα κράτη μέλη τα οποία, δυνάμει του παραρτήματος IV, απολαύουν εξαιρέσεων από την αυστηρή προστασία των λύκων στο σύνολο ή σε μέρος των εδαφών τους, μεταχείριση της οποίας δεν χαίρει η Αυστρία.
15. Υπ’ αυτές τις περιστάσεις, το Landesverwaltungsgericht Tirol (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αντιβαίνουν στην “αρχή της ίσης μεταχείρισης μεταξύ των κρατών μελών”, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, οι διατάξεις του άρθρου 12, σε συνδυασμό με εκείνες του παραρτήματος IV της [οδηγίας για τους οικοτόπους] […], οι οποίες προβλέπουν ότι ο λύκος υπάγεται στο καθεστώς αυστηρής προστασίας, εξαιρώντας, όμως, από αυτό πληθυσμούς που διαβιούν σε αρκετά κράτη μέλη, ενώ δεν έχει προβλεφθεί αντίστοιχη παρέκκλιση για την Αυστρία;
2) Έχει το άρθρο 16, παράγραφος 1, της [οδηγίας για τους οικοτόπους], βάσει του οποίου παρέκκλιση από το σύστημα αυστηρής προστασίας του λύκου επιτρέπεται μόνον εφόσον, μεταξύ άλλων, παρά την επιτραπείσα παρέκκλιση, οι πληθυσμοί του συγκεκριμένου είδους διατηρούνται σε “ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης” στην “περιοχή φυσικής κατανομής” τους, την έννοια ότι η υποχρέωση για την προστασία ή επαναφορά της ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης δεν αφορά την επικράτεια ενός κράτους μέλους αλλά την περιοχή φυσικής κατανομής ενός πληθυσμού ο οποίος είναι δυνατόν να καλύπτει σημαντικά μεγαλύτερη βιογεωγραφική περιοχή σε διασυνοριακό επίπεδο;
3) Έχει το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της [οδηγίας για τους οικοτόπους] την έννοια ότι, εκτός από την άμεση ζημία που προξενείται από έναν συγκεκριμένο λύκο, πρέπει επίσης να συνυπολογίζεται στη “σοβαρή ζημία” η έμμεση (μελλοντική) οικονομική ζημία, η οποία δεν μπορεί να αποδοθεί σε συγκεκριμένο λύκο;
4) Έχει το άρθρο 16, παράγραφος 1, της [οδηγίας για τους οικοτόπους] την έννοια ότι “άλλες αποτελεσματικές λύσεις” πρέπει να εξετάζονται, σε συνάρτηση με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της κτηνοτροφίας σε αλπικούς βοσκοτόπους, τις τοπογραφικές συνθήκες και τις επιχειρησιακές δομές που υπάρχουν στο ομόσπονδο κράτος του Τιρόλου, αποκλειστικά με βάση τις υπάρχουσες δυνατότητες υλοποίησης των εν λόγω λύσεων ή πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και οικονομικά κριτήρια;»
16. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν στο Δικαστήριο η Umweltdachverband, η ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, η Umweltverband WWF Österreich, η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, η Αυστριακή και η Δανική Κυβέρνηση, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
17. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 25 Οκτωβρίου 2023, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους η Umweltverband WWF Österreich, η ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung και η Umweltdachverband, η Wiener Tierschutzverein, η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, η Αυστριακή, η Γαλλική, η Φινλανδική και η Σουηδική Κυβέρνηση, το Συμβούλιο και η Επιτροπή.
III. Ανάλυση
Α. Α. Επί του παραδεκτού
18. Πριν ξεκινήσω την ανάλυση, επιβάλλεται να εξεταστεί το ζήτημα που άπτεται του παραδεκτού της υπό κρίσης αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
19. Κατά το χρονικό διάστημα που παρήλθε, έληξε η ισχύς της προσβαλλομένης αποφάσεως. Η συγκεκριμένη απόφαση επέτρεπε τη θανάτωση του λύκου 158MATK μόνο μέχρι την 30ή Οκτωβρίου 2022, με αποτέλεσμα τα ζητήματα που αφορούν το κύρος της να φαίνεται, ενδεχομένως, ότι έχουν υποθετικό χαρακτήρα.
20. Εντούτοις, και αυτό διευκρινίζεται με σαφήνεια στη διάταξη περί παραπομπής, η απόφαση αυτή στηρίζεται στη διάταξη 158MATK, με την οποία ο συγκεκριμένος λύκος χαρακτηρίζεται ως απειλή για τα ζώα βοσκής επ’ αόριστον. Κατά συνέπεια, με βάση την ως άνω διάταξη, μπορεί, ανά πάσα στιγμή, να εκδοθεί άλλη απόφαση με την οποία θα επιτρέπεται η θανάτωση του συγκεκριμένου λύκου.
21. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
Β. Β. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις και η διάρθρωση των παρουσών προτάσεων
22. Η οδηγία για τους οικοτόπους αποσκοπεί στη διασφάλιση της βιολογικής ποικιλομορφίας (6). Ένας από τους τρόπους που μετέρχεται για την επίτευξη του σκοπού αυτού είναι η υπαγωγή ορισμένων φυτικών και ζωικών ειδών σε καθεστώς αυστηρής προστασίας. Τα ζωικά είδη τα οποία απαιτούν αυστηρή προστασία, δυνάμει του άρθρου 12 της εν λόγω οδηγίας, απαριθμούνται στο παράρτημά της IV. Αυτό το καθεστώς αυστηρής προστασίας απαιτεί, μεταξύ άλλων, από τα κράτη μέλη να απαγορεύουν στο σύνολο της επικράτειάς τους κάθε μορφή σύλληψης ή θανάτωσης, εκ προθέσεως, δειγμάτων αυτών των ειδών λαμβανομένων στη φύση, όπως αυτά απαριθμούνται στο παράρτημα IV (7).
23. Οι λύκοι, ως είδος (canis lupus), περιλαμβάνονται στο παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους (8). Εντούτοις, ορισμένα κράτη μέλη (ή τμήματα της επικράτειάς τους) απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυστηρής προστασίας των λύκων μέσω της ρητής εξαιρέσεώς τους από το παράρτημα IV (9). Η Αυστρία δεν συγκαταλέγεται μεταξύ αυτών των κρατών μελών.
24. Τα κράτη μέλη μπορούν, κατ’ εξαίρεση, να παρεκκλίνουν από τις απαιτήσεις αυστηρής προστασίας του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
25. Στην Αυστρία, οι λύκοι απαντούν σε δύο βιογεωγραφικές περιοχές: την ηπειρωτική και την αλπική.
26. Όπως επισημάνθηκε από τις μετέχουσες στην υπό κρίση υπόθεση περιβαλλοντικές οργανώσεις, προς αποφυγή συγχύσεως, επιβάλλεται να διευκρινιστεί ότι η αλπική βιογεωγραφική περιοχή είναι διαφορετική από την περιοχή των Άλπεων όπου ενδημεί ο υποπληθυσμός των λύκων στους οποίους ανήκει ο λύκος 158MATK. Αφενός, η περιοχή των Άλπεων περιλαμβάνει τους ορεινούς όγκους που καλύπτουν τη νοτιοανατολική Γαλλία, το Μονακό, την βόρεια Ιταλία, την Ελβετία, το Λιχτενστάιν, τη νότια Γερμανία, την Αυστρία και τη Σλοβενία. Αφετέρου, η αλπική βιογεωγραφική περιοχή αποτελεί μία από τις ευρωπαϊκές βιογεωγραφικές περιοχές του δικτύου Natura 2000 (10), η οποία είναι ευρύτερη από τις ίδιες τις Άλπεις και καταλαμβάνει διάφορους ορεινούς όγκους στην Ευρωπαϊκή Ένωση και όχι μόνο τις Άλπεις (11).
27. Ο περί ου ο λόγος λύκος 158MATK ανήκει σε έναν υποπληθυσμό λύκων των οποίων η περιοχή φυσικής κατανομής βρίσκεται εντός της περιοχής των Άλπεων. Σύμφωνα με τα δεδομένα που προσκόμισε η Αυστριακή Κυβέρνηση στην υπό κρίση υπόθεση (12), το 2022 εντοπίστηκαν 57 συνολικά λύκοι σε ολόκληρη την Αυστρία. Στο αυστριακό τμήμα της περιοχής των Άλπεων απαντούν δύο μόνον αγέλες, ενώ εκτιμάται ότι για τη βιωσιμότητα του αλπικού υποπληθυσμού των λύκων θα έπρεπε να υπάρχουν τουλάχιστον 39 αγέλες στην Αυστρία (13). Ως εκ τούτου, η κατάσταση διατήρησης των λύκων στην Αυστρία δεν μπορεί επί του παρόντος να χαρακτηριστεί ικανοποιητική.
28. Η υπό κρίση υπόθεση εγείρει ζητήματα σχετικά με την αυστηρή προστασία ενός δείγματος λύκου, του οποίου η προστασία επιβάλλεται στην Αυστρία δυνάμει του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, καθώς και με τη δυνατότητα παρεκκλίσεως από την αυστηρή αυτή προστασία δυνάμει του άρθρου 16 της εν λόγω οδηγίας.
29. Το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε δύο ειδών ερωτήματα στο Δικαστήριο. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, αμφισβητεί την ισχύ της αυστηρής προστασίας που επιβάλλεται για τους λύκους ως είδος, στηριζόμενο στον συνδυασμό του άρθρου 12 και του παραρτήματος IV της οδηγίας για τους οικοτόπους. Ο πιθανός λόγος ακυρότητας που προβάλλει το αιτούν δικαστήριο συνίσταται στην άνιση μεταχείριση των κρατών μελών, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Με τα λοιπά προδικαστικά ερωτήματα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί την παροχή ερμηνευτικών διευκρινίσεων είτε ως προς τις γενικές προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους είτε ως προς το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της ίδιας οδηγίας.
30. Στις παρούσες προτάσεις, θα εξετάσω αρχικώς το ζήτημα του κύρους (υπό κεφάλαιο Γ).
31. Ακολούθως, θα εξετάσω τα ζητήματα που αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους (υπό κεφάλαιο Δ). Αρχικώς, θα προτείνω την απάντηση που πρέπει να δοθεί ως προς το εάν η κατάσταση των λύκων σε άλλες χώρες μπορεί ή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από φορέα ο οποίος εξετάζει κατά πόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις για την χορήγηση παρεκκλίσεως δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους (υπό τμήμα 1). Ακολούθως, θα προβώ στην ερμηνεία της έννοιας «σοβαρή ζημία» που δικαιολογεί την παρέκκλιση από την αυστηρή προστασία, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους, προκειμένου να απαντήσω στο ερώτημα ποιες κατηγορίες ζημιών μπορούν να λαμβάνονται υπόψη κατά την εξέταση του ζητήματος εάν μια συγκεκριμένη ζημία λογίζεται ως σοβαρή (υπό τμήμα 2). Τέλος, θα εξετάσω με ποιον τρόπο θα πρέπει να εξετάζεται εάν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση στο προτεινόμενο μέτρο παρέκκλισης και εάν, στο πλαίσιο της αξιολογήσεως αυτής, μπορούν να λαμβάνονται υπόψη οικονομικές εκτιμήσεις (υπό τμήμα 3).
3. Γ. Επί του κύρους του άρθρου 12 σε συνδυασμό με το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους (πρώτο προδικαστικό ερώτημα)
32. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, κατ’ ουσίαν, εάν πρέπει να θεωρηθεί ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους, σε συνδυασμό με το παράρτημα IV της ίδιας οδηγίας, πάσχει ακυρότητα στο μέτρο που προσβάλλει την αρχή της ισότητας μεταξύ των κρατών μελών, όπως αυτή αποτυπώνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Υποστηρίζεται ότι η άνιση μεταχείριση συνίσταται στο γεγονός ότι το παράρτημα IV εξαιρεί ορισμένους πληθυσμούς λύκων που διαβιούν στο έδαφος άλλων κρατών μελών από το καθεστώς αυστηρής προστασίας που θεσπίζει το άρθρο 12 της εν λόγω οδηγίας, αλλά δεν εξαιρεί τους πληθυσμούς λύκων στην Αυστρία.
33. Εννέα κράτη μέλη απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυστηρής προστασίας των λύκων. Η Ισπανία και Ελλάδα εξαιρούνται μερικώς από το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους ήδη από την έκδοση της εν λόγω οδηγίας (14). Επτά ακόμη κράτη μέλη διαπραγματεύτηκαν την εξαίρεσή τους κατά τον χρόνο προσχωρήσεώς τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση (15). Από τη διεύρυνση του 2007 και έπειτα, το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν έχει τροποποιηθεί όσον αφορά τους λύκους (16).
34. Ως εκ τούτου, η Αυστρία, η οποία δεν έχει εξαιρεθεί από το παράρτημα IV, υποχρεούται σε αυστηρή προστασία των λύκων στο σύνολο της επικράτειάς της.
35. Κατά την προσχώρησή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση, η Αυστρία δεν ζήτησε να εξαιρεθεί από το παράρτημα IV όσον αφορά τους λύκους. Τούτο δεν προκαλεί καμία έκπληξη, καθόσον, κατά τον χρόνο εκείνο, όπως υπογραμμίζουν η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου και η Αυστριακή Κυβέρνηση, δεν υπήρχαν λύκοι ούτε στο Τιρόλο ούτε στην Αυστρία. Ωστόσο, οι λύκοι άρχισαν να επιστρέφουν, γεγονός το οποίο, όπως αποδεικνύεται από την υπό κρίση υπόθεση, έρχεται ενίοτε σε σύγκρουση με τα συμφέροντα και τις συνήθειες των αγροτικών πληθυσμών που εκτρέφουν ζώα στις Άλπεις.
36. Υπ’ αυτές τις περιστάσεις, βρίσκεται όντως η Αυστρία σε άνιση θέση σε σχέση με τα κράτη μέλη που τυγχάνουν της εξαίρεσης που προβλέπεται από το παράρτημα IV;
1. Επί του παραδεκτού
37. Πριν εισέλθω στην ουσία του ισχυρισμού αυτού, είναι, καταρχάς, απαραίτητο να εξεταστεί εν συντομία το ζήτημα του παραδεκτού του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, για το οποίο υπήρξε αντιδικία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
38. Οι προσφεύγουσες ΜΚΟ φρονούν ότι η απάντηση που θα δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα ουδόλως επηρεάζει τη διαφορά της κύριας δίκης. Το Συμβούλιο θεωρεί επίσης ότι το πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο. Κατά την άποψή του, η διαφορά της κύριας δίκης αφορά το άρθρο 16, και όχι το άρθρο 12, της οδηγίας για τους οικοτόπους και, ως εκ τούτου, η τελευταία διάταξη δεν έχει εφαρμογή στη διαφορά της κύριας δίκης.
39. Αντιθέτως, η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, η Αυστριακή, η Φινλανδική και η Σουηδική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή τάσσονται υπέρ του παραδεκτού του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος.
40. Ειδικότερα, η Αυστριακή Κυβέρνηση διατείνεται ότι πιθανή διαπίστωση του Δικαστηρίου ότι το άρθρο 12, σε συνδυασμό με το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους, πάσχει ακυρότητα θα έχει ασφαλώς αντίκτυπο στη διαφορά που εκκρεμεί ενώπιον του εθνικού δικαστή, καθόσον η συγκεκριμένη διάταξη θα καταστεί ανεφάρμοστη.
41. Συντάσσομαι με την άποψη της Αυστριακής Κυβέρνησης επί του συγκεκριμένου ζητήματος. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι το πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι παραδεκτό.
2. Επιχειρήματα σχετικά με την προσβολή της αρχής της ισότητας
42. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, ορίζει ότι «[η] Ένωση σέβεται την ισότητα των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών […]».
43. Η νομολογία που αφορά την απαίτηση ισότητας όσον αφορά τα κράτη μέλη σπανίζει (17).
44. Κατά τη γνώμη μου, η ισότητα μεταξύ των κρατών μελών κατά το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να ερμηνεύεται ως ειδική έκφραση της γενικής αρχής της ισότητας, η οποία επιτάσσει να μην αντιμετωπίζονται παρόμοιες καταστάσεις κατά τρόπο διαφορετικό και να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικές καταστάσεις καθ’ όμοιο τρόπο, εκτός εάν μια τέτοιου είδους αντιμετώπιση δικαιολογείται αντικειμενικώς (18).
45. Στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, το άρθρο 191, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ επιβάλλει στην Ευρωπαϊκή Ένωση να λαμβάνει υπόψη της τις διαφορετικές περιβαλλοντικές παραμέτρους στις διάφορες περιοχές της. Ως εκ τούτου, για την επίτευξη των στόχων της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης απαιτείται η μεταχείριση κάθε κράτους μέλους να είναι κατάλληλη για την ιδιαίτερη κατάστασή του (19).
46. Ωστόσο, εάν δύο κράτη μέλη βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση, αλλά αντιμετωπίζονται διαφορετικά, τούτο συνιστά προσβολή της αρχής της ισότητας (20).
47. Οι εξαιρέσεις που προβλέπονται από το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους αντικατοπτρίζουν την ιδιαίτερη κατάσταση που επικρατεί σε καθένα από τα εξαιρούμενα κράτη μέλη (21). Επιπλέον, στις περισσότερες περιπτώσεις, όπως διευκρινίζεται στο σημείο 33 των παρουσών προτάσεων, οι εξαιρέσεις είναι το αποτέλεσμα των διαπραγματεύσεων προσχώρησης (22).
48. Για τη διαπίστωση άνισης μεταχειρίσεως απαιτείται το κράτος μέλος να τελεί σε συγκρίσιμη κατάσταση με άλλο κράτος μέλος, αλλά η αντιμετώπισή τους να είναι διαφορετική.
49. Παρά ταύτα, ούτε η Αυστριακή Κυβέρνηση ούτε η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου προσκόμισαν οποιοδήποτε αποδεικτικό στοιχείο από το οποίο να προκύπτει για ποιον λόγο πρέπει το Δικαστήριο να δεχθεί ότι η Αυστρία βρίσκεται σε συγκρίσιμη κατάσταση με οποιοδήποτε άλλο κράτος μέλος που έχει εξαιρεθεί από το παράρτημα IV. Το μοναδικό επιχείρημα που προβάλλουν είναι ότι οι λύκοι άρχισαν να επιστρέφουν στην Αυστρία, το οποίο, σε τελική ανάλυση, αποτελεί έναν από τους στόχους της οδηγίας για τους οικοτόπους.
50. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι στην υπό κρίση υπόθεση δεν αποδείχθηκε άνιση μεταχείριση της Αυστρίας σε σχέση με τα λοιπά κράτη μέλη.
3. Επιχειρήματα σχετικά με την παράβαση του άρθρου 19 της οδηγίας για τους οικοτόπους
51. Προβάλλεται επίσης ένα ακόμη επιχείρημα ακυρότητας όσον αφορά την αυστηρή προστασία των λύκων στην Αυστρία, το οποίο στηρίζεται στο άρθρο 19 της οδηγίας για τους οικοτόπους και όχι στην προσβολή της αρχής της ισότητας και, κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο των παρουσών προτάσεων.
52. Κατά το άρθρο 19 της οδηγίας για τους οικοτόπους, το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, τροποποιεί τα παραρτήματα της εν λόγω οδηγίας σύμφωνα με την τεχνική και επιστημονική πρόοδο. Η παράλειψη κινήσεως της συγκεκριμένης διαδικασίας και η μη προσαρμογή του παραρτήματος IV στην κατάσταση που ισχύει στην Αυστρία συνεπάγεται, κατά την Αυστριακή Κυβέρνηση και την Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, την ακυρότητα του εν λόγω παραρτήματος, την οποία καλείται να αναγνωρίσει το Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση.
53. Είναι αληθές ότι χάρη στην οδηγία για τους οικοτόπους (23), οι λύκοι πράγματι επιστρέφουν στην Αυστρία. Στις μέρες μας, το γεγονός αυτό προκαλεί προβλήματα στην εκτροφή ζώων βοσκής στις Άλπεις, όπου, όπως υποστηρίζεται, η λήψη αποτελεσματικών μέτρων για την προστασία των προβάτων και των λοιπών εκτρεφόμενων ζώων από τις επιθέσεις των λύκων είναι δυσχερής, εάν όχι αδύνατη. Υπ’ αυτές τις περιστάσεις, υποχρεούται η Επιτροπή, όπως υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 19 της οδηγίας για τους οικοτόπους προκειμένου να εξαιρεθεί η Αυστρία από το παράρτημα IV;
54. Το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό.
55. Για να αφαιρεθεί ένα ζωικό είδος από τα παραρτήματα προστασίας, η κατάσταση διατήρησής του θα πρέπει να είναι ικανοποιητική. Επιπροσθέτως, προκειμένου να είναι σύμφωνη προς την αρχή της προφυλάξεως, η αφαίρεση ενός είδους από το παράρτημα προστασίας μπορεί να πραγματοποιηθεί αφ’ ης στιγμής διαπιστωθεί ότι η ικανοποιητική κατάσταση διατήρησής του είναι βέβαιη (δηλαδή, δεν συνιστά μια βραχυπρόθεσμη διακύμανση) και ότι υπάρχουν ενδείξεις από τις οποίες συνάγεται ευλόγως ότι δεν ισχύουν πλέον οι όροι που είχαν ως αποτέλεσμα η κατάσταση να χαρακτηρίζεται μη ικανοποιητική (24). Αντιθέτως, όπως προαναφέρθηκε, η κατάσταση διατηρήσεως των λύκων στην Αυστρία είναι κάθε άλλο παρά ικανοποιητική (βλ. σημείο 27 των παρουσών προτάσεων). Συνεπώς, υπ’ αυτές τις περιστάσεις, η Επιτροπή ενδέχεται απλώς να μη διαθέτει ικανούς λόγους προκειμένου να κινήσει τη διαδικασία που προβλέπεται από το άρθρο 19 της οδηγίας για τους οικοτόπους και να εξαιρέσει την Αυστρία από το παράρτημα IV της οδηγίας αυτής.
56. Επιπλέον, όπως υποστηρίζουν η Επιτροπή και το Συμβούλιο, ούτε η Ευρωπαϊκή Ένωση ούτε η Αυστρία έχουν διατυπώσει, όσον αφορά τους λύκους στην Αυστρία, επιφυλάξεις στο παράρτημα II της Συμβάσεως της Βέρνης (25), κατά το οποίο οι λύκοι υπόκεινται σε αυστηρή προστασία. Λαμβανομένου υπόψη ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί συμβαλλόμενο μέρος στην εν λόγω σύμβαση (26), η εξαίρεση της Αυστρίας από το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους θα συνιστούσε παράβαση των υποχρεώσεων που υπέχει η Ένωση κατά το διεθνές δίκαιο.
57. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι υπό τις παρούσες περιστάσεις η Αυστρία δεν μπορεί να τύχει εξαίρεσης από το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους ούτε στο σύνολό της ούτε κατά ένα τμήμα της επικράτειάς της.
58. Πάντως, εάν ένα κράτος μέλος φρονεί ότι η Επιτροπή όφειλε να κινήσει τη διαδικασία για τροποποίηση του παραρτήματος IV της οδηγίας για τους οικοτόπους, αλλά παρέλειψε να το πράξει, έχει στη διάθεσή του ένα ένδικο βοήθημα που προβλέπεται από τη Συνθήκη, την προσφυγή κατά παραλείψεως που θεσπίζει το άρθρο 265 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, η Αυστρία δεν κίνησε τέτοια διαδικασία.
59. Κατά την προμνημονευθείσα νομολογία, τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν τη δυνατότητα να ζητούν από το Δικαστήριο να διαπιστώσει με προδικαστική απόφαση την παράλειψη ενός θεσμικού οργάνου (27).
60. Κατά συνέπεια, η πιθανή παράλειψη της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία τροποποιήσεως του παραρτήματος IV της οδηγίας για τους οικοτόπους βάσει του άρθρου 19 της οδηγίας αυτής δεν μπορεί να αιτιολογήσει τη διαπίστωση της ακυρότητας του εν λόγω παραρτήματος στο πλαίσιο της προδικαστικής διαδικασίας.
61. Θα χωρούσε, ενδεχομένως, επανεξέταση των λεπτομερειών της συμβίωσης ανθρώπων και μεγάλων σαρκοβόρων (28). Ωστόσο, το Δικαστήριο δεν αποτελεί το κατάλληλο προς τούτο φόρουμ. Αυτού του είδους τα ζητήματα πρέπει να εξετάζονται στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας και, κατά τα φαινόμενα, η Επιτροπή έχει ήδη κάνει το πρώτο βήμα προς αυτήν την κατεύθυνση (29).
62. Η νομοθετική επιλογή που εκφράζεται στην οδηγία για τους οικοτόπους, υπό την ισχύουσα μορφή της, απαιτεί από την Αυστρία να συμμορφώνεται προς τις υποχρεώσεις που επιτάσσουν την αυστηρή προστασία των πληθυσμών λύκου σε ολόκληρη την επικράτειά της. Το Δικαστήριο δεν έχει την αρμοδιότητα να αναδιατυπώνει νομικές διατάξεις, συμπεριλαμβανομένων παραρτημάτων όπως αυτά που αποτελούν μέρος της οδηγίας για τους οικοτόπους, ούτε να καταστρατηγεί υφιστάμενες διαδικασίες όπως αυτή που προβλέπεται από το άρθρο 19.
63. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα ως ακολούθως: Η εξαίρεση ορισμένων κρατών μελών από το παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν συνιστά αφ’ εαυτής άνιση μεταχείριση κράτους μέλους στο οποίο δεν έχει χορηγηθεί η εξαίρεση αυτή. Στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως δεν προέκυψε κανένα στοιχείο το οποίο να θίγει το κύρος του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους, σε συνδυασμό με το παράρτημα IV της ίδιας οδηγίας, λόγω παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
Δ. Δ. Ερμηνεία του άρθρου 16 της οδηγίας για τους οικοτόπους
64. Με το δεύτερο, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να αποσαφηνισθεί το άρθρο 16 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
65. Η εν λόγω διάταξη θέτει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να παρεκκλίνουν από την αυστηρή προστασία που επιτάσσει το άρθρο 12 της ως άνω οδηγίας (30).
66. Το άρθρο 16 της οδηγίας για τους οικοτόπους αποτελεί εξαίρεση στο σύστημα προστασίας που θεσπίζει το εν λόγω νομοθέτημα. Ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά. Το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει ότι απόκειται στην εθνική αρχή που λαμβάνει την απόφαση για την εν λόγω παρέκκλιση να αποδείξει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις της εν λόγω διατάξεως (31).
67. Θα εξετάσω τα υπόλοιπα προδικαστικά ερωτήματα υπό το πρίσμα των ανωτέρω διαπιστώσεων.
1. 1. Το εδαφικό πεδίο της αξιολόγησης της κατάστασης διατηρήσεως ενός είδους στην περιοχή φυσικής κατανομής του δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα)
68. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ζητείται η ερμηνεία της βασικής προϋπόθεσης που θέτει το άρθρο 16 της οδηγίας για τους οικοτόπους προκειμένου να επιτραπεί παρέκκλιση, κατά την οποία προϋπόθεση η λήψη μέτρων παρέκκλισης είναι δυνατή μόνον εάν αυτά δεν παραβλάπτουν τη διατήρηση του πληθυσμού των λύκων σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης στην περιοχή φυσικής κατανομής τους. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να αποσαφηνισθεί εάν, κατά την εξέταση του κατά πόσον πληρούται η συγκεκριμένη προϋπόθεση, οφείλει να λάβει υπόψη του μόνο την επικράτεια του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους ή την ευρύτερη διασυνοριακή περιοχή στην οποία ζει ο συγκεκριμένος πληθυσμός λύκων, εν προκειμένω την περιοχή των Άλπεων (βλ. σημείο 26 των παρουσών προτάσεων).
69. Στην απόφαση LSL Tapiola, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η εθνική αρχή που χορηγεί την παρέκκλιση πρέπει να διενεργεί μια εξέταση δύο σταδίων (32). Το πρώτο στάδιο συνίσταται στη διαπίστωση της κατάστασης διατηρήσεως του είδους και το δεύτερο στην εξέταση του τρόπου με τον οποίον η παρέκκλιση θα επηρεάσει την κατάσταση διατηρήσεως του είδους αυτού (33).
70. Καταρχήν, η παρέκκλιση επιτρέπεται μόνον εάν η κατάσταση διατηρήσεως ενός είδους (η οποία διαπιστώθηκε στο πρώτο στάδιο) είναι ικανοποιητική (34). Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει επίσης δεχθεί ότι, κατ’ εξαίρεση, μπορεί να χορηγηθεί παρέκκλιση ακόμη και εάν η κατάσταση διατηρήσεως δεν είναι ικανοποιητική, εφόσον αποδεικνύεται δεόντως ότι η παρέκκλιση αυτή δεν μπορεί να επιδεινώσει τη μη ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των εν λόγω πληθυσμών ή να παρεμποδίσει την επαναφορά των ειδών σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης (35). Συνεπώς, κατ’ εξαίρεση, η αρμόδια αρχή μπορεί να προχωρήσει στο δεύτερο στάδιο ακόμη και εάν κρίνει στο πρώτο στάδιο ότι η κατάσταση διατηρήσεως του είδους δεν είναι ικανοποιητική.
71. Το ερώτημα που θέτει το αιτούν δικαστήριο σχετικά με το έδαφος που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όταν εξετάζεται η δυνατότητα λήψης μέτρων παρέκκλισης φρονώ ότι αφορά καθένα από τα δύο στάδια χωριστά.
72. Όσον αφορά το πρώτο στάδιο, η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου και η Αυστριακή και Φινλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι οι επικράτειες τρίτων χωρών, όπως της Ελβετίας και του Λιχτενστάιν, πρέπει να ληφθούν υπόψη προκειμένου να αποσαφηνισθεί η κατάσταση διατηρήσεως των λύκων στην περιοχή των Άλπεων. Στην περίπτωση που ληφθεί υπόψη όλη η περιοχή φυσικής κατανομής του υποπληθυσμού των συγκεκριμένων λύκων, στην οποία περιλαμβάνεται και ο πληθυσμός που διαβιοί στις δύο αυτές χώρες, η κατάσταση διατηρήσεως του εν λόγω υποπληθυσμού κρίνεται ικανοποιητική. Η διαπίστωση αυτή θα καθιστούσε άνευ σημασίας το γεγονός ότι στην Αυστρία, εάν αυτή εξεταστεί μεμονωμένα, η κατάσταση δεν είναι ικανοποιητική.
73. Στην απόφαση LSL Tapiola, το Δικαστήριο, εξ όσων αντιλαμβάνομαι, διευκρινίζει ότι, ακόμη και εάν ληφθεί επίσης κατά προτίμηση υπόψη μια διασυνοριακή περιοχή, δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η κατάσταση είναι ικανοποιητική χωρίς να διαπιστωθεί ότι ισχύει το ίδιο και στην εθνική επικράτεια (36). Με άλλα λόγια, η ικανοποιητική κατάσταση πρέπει να υφίσταται κατά πρώτο και κύριο λόγο σε εθνικό επίπεδο. Εφόσον σε εθνικό επίπεδο η κατάσταση είναι ικανοποιητική, η ύπαρξη μη ικανοποιητικής καταστάσεως σε ευρύτερο διασυνοριακό επίπεδο ενδέχεται να θέσει υπό αμφισβήτηση τη δυνατότητα λήψεως μέτρων παρέκκλισης. Ωστόσο, αντιστρόφως, η μη ικανοποιητική κατάσταση σε εθνικό επίπεδο δεν θεραπεύεται από την ικανοποιητική κατάσταση σε διασυνοριακό επίπεδο.
74. Συνεπώς, η ερμηνεία που αποδίδω στη συγκεκριμένη απόφαση είναι ότι πρόθεση του Δικαστηρίου δεν ήταν να αποφανθεί, όπως ερμηνεύει το αιτούν δικαστήριο, ότι εάν για ένα είδος η κατάσταση διατηρήσεως είναι ικανοποιητική όταν αυτό εξετάζεται στο σύνολο της περιοχής φυσικής κατανομής του, η οποία περιλαμβάνει αρκετές χώρες, ουδεμία σημασία έχει το γεγονός ότι η κατάσταση διατηρήσεως στην Αυστρία εξακολουθεί να μην είναι ικανοποιητική. Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο δεν σκόπευε επ’ ουδενί να δηλώσει ότι η μη ικανοποιητική κατάσταση του πληθυσμού των λύκων στην Αυστρία μπορεί να θεραπευθεί από την ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως στην ευρύτερη περιοχή των Άλπεων (37).
75. Μια διαφορετική ερμηνεία μπορεί να έχει αρνητικό αντίκτυπο στις προσπάθειες που καταβάλλουν τα κράτη μέλη να θεσπίσουν κατάλληλα μέτρα ώστε να βελτιώσουν την κατάσταση διατηρήσεως ενός είδους στην επικράτειά τους. Θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την απόκρυψη της μη ικανοποιητικής καταστάσεως σε ένα κράτος μέλος και της ψευδούς εντυπώσεως ότι η διατήρηση του είδους είναι διασφαλισμένη.
76. Επιπλέον, όπως υπογράμμισε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Επιτροπή, το εθνικό επίπεδο είναι το μοναδικό επίπεδο στο οποίο τα κράτη μέλη διαθέτουν αξιόπιστα δεδομένα (38). Η Επιτροπή παραδέχθηκε ότι, σε μια ιδεατή περίπτωση, η κατάσταση διατηρήσεως των ειδών θα έπρεπε να εξετάζεται στη γεωγραφική περιοχή φυσικής κατανομής τους, ωστόσο κάτι τέτοιο δεν φαίνεται εφικτό μέχρι σήμερα. Αυτός είναι ο πρόσθετος λόγος για τον οποίον η ύπαρξη ικανοποιητικής καταστάσεως πρέπει, καταρχάς, να διαπιστώνεται σε τοπικό και εθνικό επίπεδο πριν την εξέταση της καταστάσεως σε ευρύτερο επίπεδο.
77. Κατά συνέπεια, μόνο εάν από την εξέταση σε εθνική κλίμακα προκύψει ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης μπορεί η προοπτική της αξιολόγησης να διευρυνθεί.
78. Ο σκοπός της συνεκτίμησης της κατάστασης διατηρήσεως σε διασυνοριακό επίπεδο συνίσταται στην αποτροπή των κρατών μελών από τη λήψη μέτρων παρέκκλισης ακόμη και εάν η κατάσταση διατήρησης ενός είδους στην επικράτειά τους είναι ικανοποιητική. Υπ’ αυτήν την έννοια, το ζήτημα εάν μια χώρα αποτελεί συμβαλλόμενο μέρος στη Σύμβαση της Βέρνης δεν πρέπει να ασκεί επιρροή. Η οδηγία για τους οικοτόπους αποσκοπεί στη διατήρηση της βιολογικής ποικιλομορφίας, η οποία εξαρτάται επίσης από την κατάσταση στην οποία βρίσκεται η φύση σε τρίτες χώρες και το κατά πόσον οι χώρες αυτές δεσμεύονται να παρέχουν υψηλό επίπεδο προστασίας της φύσης. Ως εκ τούτου, η μη ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως ενός είδους σε μια τρίτη χώρα ενδέχεται να επηρεάσει την απόφαση περί (μη) λήψης μέτρων παρεκκλίσεως παρά την ύπαρξη ικανοποιητικής καταστάσεως διατηρήσεως σε εθνικό επίπεδο. Υπ’ αυτήν την έννοια, αδυνατώ να διακρίνω για ποιον λόγο δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη για τον συγκεκριμένο σκοπό τα δεδομένα από την Ελβετία και Λιχτενστάιν εφόσον είναι προσβάσιμα στις εθνικές αρχές.
79. Λαμβανομένου υπόψη ότι από τα δεδομένα που προσκομίστηκαν στο Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι η διατήρηση των λύκων στην Αυστρία βρίσκεται σε ικανοποιητικό επίπεδο (βλ. σημείο 27 των παρουσών προτάσεων), η μετάβαση στο δεύτερο στάδιο είναι δυνατή μόνο δυνάμει της εξαιρέσεως που εισήχθη με την απόφαση Επιτροπή κατά Φινλανδίας και επαναδιατυπώθηκε στην απόφαση LSL Tapiola (βλ. σημείο 69 των παρουσών προτάσεων). Η εξαίρεση αυτή επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν ακόμη και εάν η κατάσταση διατηρήσεως των λύκων στο έδαφός τους δεν είναι ικανοποιητική, εφόσον το μέτρο αυτό δεν μπορεί να μεταβάλει την κατάσταση διατηρήσεως, δηλαδή, εάν το μέτρο είναι ουδέτερο όσον αφορά τον πληθυσμό των λύκων.
80. Κατά την εφαρμογή της ως άνω εξαιρέσεως, επιβάλλεται να απαντηθεί, στο δεύτερο στάδιο, ποια εδάφη πρέπει να ληφθούν υπόψη προκειμένου να διαπιστωθεί εάν οι συνέπειες της παρεκκλίσεως δεν επιδεινώνουν μια κατάσταση η οποία είναι ήδη μη ικανοποιητική ή παρεμποδίζουν την επαναφορά των πληθυσμών του είδους σε ικανοποιητική κατάσταση στο μέλλον.
81. Ορισμένες διευκρινίσεις επί του ζητήματος αυτού έχουν ήδη παρασχεθεί από το Δικαστήριο με την απόφαση LSL Tapiola. Στηριζόμενο στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα H. Saugmandsgaard Øe (39), το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η αξιολόγηση των συνεπειών μιας παρεκκλίσεως στο επίπεδο της περιοχής στην οποία κινείται μια τοπική αγέλη αποδεικνύεται εν γένει αναγκαία, προκειμένου να διαπιστωθούν οι συνέπειές της επί της καταστάσεως διατηρήσεως του συγκεκριμένου πληθυσμού σε μεγαλύτερη κλίμακα (40).
82. Ως εκ τούτου, επαναλαμβάνεται ότι είναι αναγκαίο να αξιολογηθούν καταρχάς οι συνέπειες που θα έχει η θανάτωση ενός λύκου στον τοπικό αλπικό πληθυσμό του Τιρόλου. Η λήψη μέτρων παρεκκλίσεως είναι δυνατή μόνο εφόσον διαπιστωθεί ότι το μέτρο αυτό είναι ουδέτερο σε σχέση με την κατάσταση του πληθυσμού λύκων στις αυστριακές Άλπεις.
83. Είναι αρκετό αυτό; Ή μήπως παραμένει αναγκαίο να αξιολογηθούν, στο μέτρο του δυνατού, οι συνέπειες που θα έχει το συγκεκριμένο μέτρο στον υποπληθυσμό στον οποίον ανήκει ο συγκεκριμένος λύκος σε ολόκληρη τη διασυνοριακή περιοχή φυσικής κατανομής του; Σε τελική ανάλυση, οι παρεκκλίσεις σε μια έννομη τάξη ενδέχεται να είναι επιζήμιες για το ίδιο είδος σε μια γειτονική έννομη τάξη (41).
84. Για την απάντηση που θα δοθεί στο συγκεκριμένο ερώτημα πρέπει να συνεκτιμηθεί η σημερινή πραγματικότητα στο πλαίσιο της οποίας δεν είναι ακόμη εφικτή η συλλογή αξιόπιστων πληροφοριακών στοιχείων σχετικά με την κατάσταση των λύκων σε άλλες χώρες. Υπ’ αυτές τις περιστάσεις, φρονώ ότι η μοναδική υποχρέωση που μπορεί να επιβληθεί στις εθνικές αρχές αφορά αποκλειστικά την αξιολόγηση των συνεπειών των μέτρων παρέκκλισης στους τοπικούς/εθνικούς πληθυσμούς.
85. Ωστόσο, εάν οι αρχές αυτές έχουν στη διάθεσή τους δεδομένα από τα οποία μπορούν να συμπεράνουν ότι το προτεινόμενο μέτρο ενδέχεται να επιδεινώσει περαιτέρω την κατάσταση διατηρήσεως του υποπληθυσμού, είτε σε μια άλλη χώρα είτε εν γένει, ακόμη και εάν είναι ουδέτερο για την τοπική κατάσταση διατηρήσεως, δεν μπορούν να αγνοήσουν τα στοιχεία αυτά, αλλά οφείλουν να τα λάβουν υπόψη τους και να απορρίψουν το μέτρο παρέκκλισης.
86. Στην υπό κρίση υπόθεση, εάν θεωρηθεί ότι τα διαθέσιμα δεδομένα καταδεικνύουν ότι η θανάτωση του λύκου 158MATK δεν θα επιφέρει καμία συνέπεια στον πληθυσμό της Αυστρίας (λόγω του ότι ο λύκος αυτός, για παράδειγμα, ήταν απλώς διερχόμενος), αλλά μπορεί να έχει δυσμενείς συνέπειες για μια αγέλη που ζει πέραν των συνόρων, η συγκεκριμένη διαπίστωση θα πρέπει να αποτρέψει τη λήψη του μέτρου παρεκκλίσεως.
87. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ότι το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η εκτίμηση περί του αν η κατάσταση διατηρήσεως ενός είδους είναι ικανοποιητική και αν τα μέτρα παρεκκλίσεως επηρεάζουν δυσμενώς την πιθανότητα επίτευξης ή διατήρησης ικανοποιητικής κατάστασης διατηρήσεως πρέπει να πραγματοποιείται στη βάση του τοπικού και εθνικού εδάφους, ακόμη και εάν η περιοχή φυσικής κατανομής του επίμαχου πληθυσμού καταλαμβάνει ευρύτερη διασυνοριακή βιογεωγραφική περιοχή. Ωστόσο, εάν οι αρχές αυτές έχουν στη διάθεσή τους δεδομένα από τα οποία μπορούν να συμπεράνουν ότι το προτεινόμενο μέτρο ενδέχεται να επιδεινώσει την κατάσταση διατηρήσεως του υποπληθυσμού, είτε σε μια άλλη χώρα είτε εν γένει, ακόμη και εάν είναι ουδέτερο για την τοπική κατάσταση διατηρήσεως, δεν μπορούν να αγνοήσουν τα δεδομένα αυτά, αλλά οφείλουν να τα λάβουν υπόψη τους και να απορρίψουν το μέτρο παρέκκλισης.
2. 2. Περιλαμβάνει η έννοια της σοβαρής ζημίας και την έμμεση οικονομική ζημία; (τρίτο προδικαστικό ερώτημα)
88. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, κατ’ ουσίαν, εάν η έννοια της σοβαρής ζημίας στο άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους περιλαμβάνει μελλοντικές ζημίες οι οποίες δεν μπορούν να αποδοθούν στο δείγμα που αποτελεί το αντικείμενο της παρέκκλισης.
89. Επιβάλλεται να υπενθυμιστεί εκ προοιμίου ότι μέτρα παρέκκλισης μπορούν να ληφθούν αποκλειστικά και μόνο προκειμένου να εκπληρωθεί ένας ή περισσότεροι από τους σκοπούς που προβλέπονται από το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ έως εʹ. Το επίμαχο στην υπό κρίση υπόθεση μέτρο ελήφθη προκειμένου να αποτραπούν σοβαρές ζημίες όπως προβλέπεται από το στοιχείο βʹ.
90. Το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιτρέπει τη χορήγηση παρεκκλίσεων προκειμένου τα κράτη μέλη να «προλάβουν σοβαρές ζημίες, ιδίως των καλλιεργειών, της κτηνοτροφίας, των δασών, των πληθυσμών ιχθύων και των υδάτων και ιδιοκτησιών άλλης μορφής».
91. Κατά συνέπεια, στο πλαίσιο αυτού ακριβώς του σκοπού πρέπει να απαντηθεί το ζήτημα εάν στην έννοια της σοβαρής ζημίας περιλαμβάνονται και μελλοντικές ζημίες οι οποίες δεν μπορούν να αποδοθούν σε συγκεκριμένο δείγμα.
92. Στη νομολογία έχει ήδη διευκρινιστεί ότι η ζημία κατά την έννοια του στοιχείου βʹ μπορεί να αφορά μελλοντικές ζημίες, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη αποσκοπεί στην πρόληψη των ζημιών (42). Ωστόσο, οι μελλοντικές αυτές ζημίες δεν μπορούν να είναι αμιγώς υποθετικού χαρακτήρα. Συνεπώς, συμφωνώ με την Επιτροπή ότι απλώς και μόνο η πιθανότητα επελεύσεως ζημίας δεν αρκεί. Αντιθέτως, η πιθανότητα επελεύσεως της ζημίας πρέπει να είναι μεγάλη (43). Ως εκ τούτου, η έννοια «σοβαρή ζημία» κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους περιλαμβάνει μελλοντικές ζημίες η επέλευση των οποίων είναι πολύ πιθανή.
93. Στην υπό κρίση υπόθεση, στην οποία έχει ήδη αποδειχθεί ότι ο λύκος 158MATK επιτέθηκε και σκότωσε ή τραυμάτισε πρόβατα στους αλπικούς βοσκοτόπους σε δύο διαφορετικές περιπτώσεις, μπορεί να γίνει δεκτό ότι το συμβάν είναι αρκετά πιθανό να επαναληφθεί (44). Η διάταξη 158MATK, η οποία χαρακτηρίζει το συγκεκριμένο δείγμα ως άμεση και σοβαρή απειλή για τα ζώα βοσκής, φαίνεται ότι υιοθετεί την ως άνω θέση.
94. Μόνον οι πολύ πιθανές μελλοντικές ζημίες μπορούν να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να εκτιμηθεί εάν η επίμαχη ζημία είναι σοβαρή. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ποιες κατηγορίες μελλοντικών ζημιών μπορούν να ληφθούν υπόψη προκειμένου να εξακριβωθεί εάν η ζημία είναι σοβαρή. Στη διάταξη περί παραπομπής, το δικαστήριο αυτό μνημονεύει τρεις διαφορετικές κατηγορίες ζημιών, με πρώτη τις άμεσες ή έμμεσες υλικές ζημίες που προκαλούνται από τις επιθέσεις συγκεκριμένου λύκου (απολεσθέντα πρόβατα, κόστος οργανώσεως της πρόωρης καθόδου από τους ορεινούς βοσκοτόπους ή αύξηση του κόστους διατροφής των ζώων μετά την κάθοδο). Ουδεμία αμφιβολία υπάρχει ότι οι ζημίες αυτές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη.
95. Η δεύτερη κατηγορία ζημιών που αναφέρεται είναι οι μη υλικές ζημίες που μπορούν να αποδοθούν στις επιθέσεις συγκεκριμένου λύκου και συνδέονται με τη συνακόλουθη απροθυμία των κτηνοτρόφων να εκτρέφουν πρόβατα ή με την ψυχολογική πίεση που αυτοί υφίστανται. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, το γράμμα της οικείας διατάξεως στο στοιχείο βʹ παρέχει τη δυνατότητα συνυπολογισμού των ζημιών αυτών. Ο βασικός σκοπός της εν λόγω διάταξης συνίσταται στην πρόληψη σοβαρών ζημιών. Οι ζημίες στην κτηνοτροφία ή στις ιδιοκτησίες που μνημονεύονται στο υπόλοιπο κείμενο της διατάξεως είναι απλώς ενδεικτικές. Συνεπώς, η πρόληψη άλλων ειδών ζημιών, όπως η μη υλική ζημία, δεν αποκλείεται. Ωστόσο, οι ζημίες αυτές θα πρέπει να οφείλονται στις επιθέσεις συγκεκριμένου λύκου ο οποίος αποτελεί το αντικείμενο των επίμαχων μέτρων παρέκκλισης.
96. Το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να το απασχολεί κυρίως η τρίτη κατηγορία ζημιών, δηλαδή οι μελλοντικές έμμεσες οικονομικές ζημίες. Κάνει λόγο για τις μακροπρόθεσμες μακροοικονομικές εξελίξεις που ενδέχεται να προκύψουν από την πιθανή εξαφάνιση των αλπικών βοσκότοπων, η οποία μπορεί να έχει επιπτώσεις στις δραστηριότητες αναψυχής ή στον τουρισμό.
97. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, οι συνέπειες αυτές δεν μπορούν να θεωρηθούν πολύ πιθανές (κάθε άλλο παρά βέβαιο είναι ότι θα εγκαταλειφθεί η βοσκή στους αλπικούς βοσκοτόπους λόγω της παρουσίας λύκων και των περιστασιακών επιθέσεών τους σε πρόβατα (45) ή ότι ο τουρισμός θα μειωθεί και δεν θα αυξηθεί εάν υπάρχουν λύκοι στα βουνά (46)).
98. Σε περίπτωση που επέλθουν οι συγκεκριμένες συνέπειες, τούτο θα οφείλεται, κατά πάσα πιθανότητα, σε πολλαπλά αίτια και διάφορους παράγοντες. Δυσκολεύομαι να δεχθώ ότι η μοίρα της κτηνοτροφίας στις αυστριακές Άλπεις εξαρτάται από τον λύκο 158MATK.
99. Κατά συνέπεια, τέτοιες έμμεσες μακροπρόθεσμες μακροοικονομικές εξελίξεις, οι οποίες δεν μπορούν να αποδοθούν σε συγκεκριμένο λύκο, δεν μπορούν να συνεκτιμώνται κατά την εξέταση της έννοιας «σοβαρή ζημία» που προβλέπεται από το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους, προκειμένου να δικαιολογηθεί η απόφαση θανατώσεως ενός δείγματος λύκου.
100. Οι ως άνω ανησυχίες πρέπει να αντιμετωπιστούν στο πλαίσιο των συστημικών μέτρων και σχεδίων που καλούνται να θεσπίσουν τα κράτη μέλη προκειμένου να συμμορφωθούν προς το άρθρο 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους (47).
101. Ως απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι ο όρος «σοβαρή ζημία» κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι δεν καλύπτει τις έμμεσες (μελλοντικές) οικονομικές ζημίες που είναι αδύνατον να αποδοθούν σε έναν και μόνο λύκο.
3. 3. Οικονομικές εκτιμήσεις κατά την απόφαση σχετικά με τη διαθεσιμότητα άλλης αποτελεσματικής λύσης (τέταρτο προδικαστικό ερώτημα)
102. Με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν η ύπαρξη «άλλης αποτελεσματικής λύσης» κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να εξετάζεται αποκλειστικά με γνώμονα τις πραγματικές δυνατότητες υλοποίησης ενός μέτρου ή εάν είναι κρίσιμα και τα οικονομικά κριτήρια.
103. Οποιαδήποτε εξέταση της υπάρξεως άλλης αποτελεσματικής λύσεως επιβάλλεται να εκκινεί από τον καθορισμό των διαθέσιμων δυνατοτήτων για την επίτευξη του σκοπού της παρέκκλισης. Αφ’ ης στιγμής η αποφασίζουσα αρχή επιλέξει μία από αυτές τις δυνατότητες, οφείλει να εξηγήσει τη συγκεκριμένη επιλογή, συμπεριλαμβανομένων των λόγων για τους οποίους απέρριψε τις υπόλοιπες.
104. Στην υπό κρίση υπόθεση, ο σκοπός της παρέκκλισης συνίσταται στην αποτροπή σοβαρών ζημιών, οι οποίες είναι αρκετά πιθανό να επέλθουν από τις επαναλαμβανόμενες επιθέσεις του λύκου 158MATK. Η Κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου αποφάσισε ότι το κατάλληλο μέτρο είναι να επιτρέψει τη θανάτωση του συγκεκριμένου δείγματος, ενώ έκρινε τα υπόλοιπα διαθέσιμα μέτρα μη αποτελεσματικά. Με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να μάθει εάν το οικονομικό κόστος μπορεί να αποτελεί τον λόγο απόρριψης των λοιπών τεχνικώς εφικτών λύσεων.
105. Κατά τη γνώμη μου, το οικονομικό κόστος των τεχνικώς εφικτών διαθέσιμων μέτρων μπορεί να λαμβάνεται υπόψη ως ένα από τα στοιχεία της αξιολόγησης του κατά πόσον το συγκεκριμένο μέτρο αποτελεί άλλη αποτελεσματική λύση. Το συμπέρασμα αυτό συνάγεται τόσο από το γράμμα όσο και από την οικονομία της οδηγίας για τους οικοτόπους. Για παράδειγμα, το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας επιτρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές εκτιμήσεις, καθόσον επιτρέπει τη χορήγηση παρεκκλίσεων προκειμένου να αποτραπούν σοβαρές ζημίες. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει επίσης ότι, «κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες» (48).
106. Εντούτοις, παρά το γεγονός ότι οι οικονομικές εκτιμήσεις μπορούν να λαμβάνονται υπόψη, τα εναλλακτικά μέτρα δεν μπορούν να απορρίπτονται εκ προοιμίου με την αιτιολογία ότι συνεπάγονται αυξημένη οικονομική επιβάρυνση (49).
107. Ο έλεγχος αναλογικότητας που διενεργείται προκειμένου να δικαιολογηθεί η επιλεγείσα λύση πρέπει να αποτελεί μια εν στενή εννοία στάθμιση (50), η οποία απαιτεί τη συνεκτίμηση όλων των επίμαχων σχετικών συμφερόντων: των συμφερόντων των κτηνοτρόφων και των συμφερόντων για τη διατήρηση της βιολογικής ποικιλομορφίας μέσω, μεταξύ άλλων, της αυστηρής προστασίας ορισμένων ειδών, όπως εκφράζονται στην οδηγία για τους οικοτόπους.
108. Υπ’ αυτήν την έννοια, επιβάλλεται να υπενθυμιστεί ότι κατά την οδηγία για τους οικοτόπους, και ειδικότερα δυνάμει του άρθρου 12 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη οφείλουν να εκπονούν προληπτικά προγράμματα τα οποία θα καθιστούν δυνατή την ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των προστατευόμενων ειδών (βλ. σημείο 100 των παρουσών προτάσεων). Εάν το οικονομικό κόστος της εκτροφής σκύλων φύλαξης ή της εκπαίδευσης βοσκών αξιολογηθεί στο πλαίσιο κάθε μεμονωμένης αποφάσεως που αφορά τον κίνδυνο που συνεπάγεται ένα μεμονωμένο δείγμα, το κόστος αυτό θα αποτιμάται πάντοτε ως υψηλό (51). Αντιθέτως, εάν το κόστος αυτό αποτελεί μέρος ενός εθνικού σχεδίου πρόληψης, το συμπέρασμα ενδέχεται να είναι διαφορετικό. Κατά συνέπεια, το οικονομικό κόστος ως μέρος της αξιολόγησης της διαθεσιμότητας άλλων αποτελεσματικών λύσεων πρέπει να εντάσσεται στο πλαίσιο των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέτρα και να εκπονούν σχέδια τα οποία είναι απαραίτητα για την αυστηρή προστασία των λύκων.
109. Η έκθεση εμπειρογνωμόνων, στην οποία στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι τρεις εναλλακτικές λύσεις που εξετάστηκαν –η κατασκευή περιφράξεων, η χρήση σκύλων φύλαξης ή η συνοδεία των κοπαδιών από βοσκούς–, δεν είναι εφικτές από απόψεως λογικής και αναλογικότητας (52). Το συμπέρασμα αυτό συνάγεται με βάση τους γενικούς κανόνες (53), οι οποίοι είχαν καθορίσει εκ των προτέρων ποια είδη βοσκότοπων δεν επιδέχονται προστασίας, επειδή αυτό θεωρήθηκε όχι μόνο τεχνικώς ανέφικτο, αλλά και ιδιαιτέρως κοστοβόρο (54). Στο πλαίσιο της εκθέσεως εμπειρογνωμόνων εξετάστηκαν 61 βοσκότοποι στους οποίους θεωρήθηκε ότι ο λύκος 158MATK συνιστά απειλή για το ζωικό κεφάλαιο και κρίθηκε ότι όλοι τους πληρούν τουλάχιστον ένα κριτήριο βάσει του οποίου δεν θεωρήθηκε εύλογη η εφαρμογή των ως άνω μέτρων προστασίας των κοπαδιών. Παράλληλα, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν εντάσσει το ως άνω συμπέρασμα στο πλαίσιο οποιωνδήποτε σχεδίων, είτε της Κυβέρνησης του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου είτε της Αυστριακής Κυβέρνησης, τα οποία έχουν εγκριθεί για την αντιμετώπιση του προβλήματος της προστασίας του ζωικού κεφαλαίου στους αλπικούς βοσκοτόπους από τις επιθέσεις λύκων.
110. Η απουσία σχεδίων για τη διαχείριση της νέας κατάστασης που οφείλεται στην επιστροφή των λύκων, σε συνδυασμό με τα γενικά κριτήρια που έχουν θεσπιστεί εκ των προτέρων σχετικά με τους βοσκοτόπους στους οποίους δεν μπορούν να εφαρμοστούν τα μέτρα για την προστασία του ζωικού κεφαλαίου, έχει ως αποτέλεσμα να καθίσταται δυνατή η υπεράσπιση οποιασδήποτε αποφάσεως επιτρέπει τη θανάτωση ενός μοναχικού λύκου, συνεπεία της μη διαθεσιμότητας οικονομικώς λογικής εναλλακτικής λύσης. Πρόκειται περί μιας γενικής άδειας θανάτωσης οποιουδήποτε λύκου εμφανίζεται στην περιοχή πριν χαρακτηριστεί επισήμως ως εξαίρεση από το καθεστώς αυστηρής προστασίας που έχει εφαρμογή στους λύκους εν γένει.
111. Το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν αποσκοπεί σε αυτό. Οι προβλεπόμενες παρεκκλίσεις αποτελούν έκτακτα μέτρα και δεν πρέπει να καθίστανται εργαλεία προκειμένου να αποτραπεί η παρουσία λύκων σε συγκεκριμένες περιοχές. Η συμβίωση με τους λύκους απαιτεί ορισμένες προσαρμογές και οι σχετικές δαπάνες θα πρέπει να βαρύνουν και τους κτηνοτρόφους των Άλπεων (55). Αυτές οι αναπόφευκτες δαπάνες δεν μπορούν να παραβλεφθούν κατά την εξέταση της αναλογικότητας των εναλλακτικών μέτρων.
112. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν επιτρέπει στις αρχές να παρεκκλίνουν από τις απαγορεύσεις που θέτει το άρθρο 12 της εν λόγω οδηγίας απλώς και μόνο για τον λόγο ότι η συμμόρφωση προς τις απαγορεύσεις αυτές συνεπάγεται τη μεταβολή των γεωργικών, δασικών ή ιχθυοκαλλιεργητικών δραστηριοτήτων (56). Οι αλλαγές αυτές δεν επέρχονται χωρίς οικονομική επιβάρυνση. Κατά συνέπεια, ορισμένες δαπάνες οι οποίες θα καταστήσουν δυνατή την επιστροφή των λύκων πρέπει να γίνουν αποδεκτές ως εγγενείς προς τους στόχους της οδηγίας για τους οικοτόπους. Αποτελούν μέρος της κατάστασης την οποία η Αυστριακή Κυβέρνηση χαρακτήρισε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ως διαδικασία εκ νέου εκμάθησης συμβίωσης με τους λύκους.
113. Στην υπό κρίση υπόθεση, για παράδειγμα, οι δαπάνες για την κάθοδο των κοπαδιών από τα βουνά νωρίτερα εντός του ίδιου έτους ενδέχεται να μην αρκούν ώστε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι αυτή δεν αποτελεί αποτελεσματικό εναλλακτικό μέτρο. Η οργάνωση της προστασίας μέσω της κατασκευής περιφράξεων, όπου είναι εφικτό, ή η εκπαίδευση σκύλων φύλαξης και, ενδεχομένως, η χρησιμοποίησή τους από κοινού για περισσότερα κοπάδια (57) απαιτεί χρόνο και ενδέχεται να μην είναι διαθέσιμη εντός του έτους κατά το οποίο ένας μοναχικός λύκος θα διέλθει από συγκεκριμένους αλπικούς βοσκοτόπους. Ωστόσο, τα μέτρα αυτά μπορούν να τεθούν σε ισχύ για το επόμενο έτος αλπικής βοσκής, εάν υπάρχουν σχέδια για τη λήψη τους. Το κόστος των εν λόγω μέτρων μπορεί επίσης να μετριαστεί μέσω διαφόρων δημόσιων πηγών χρηματοδότησης, ακόμη και σε επίπεδο Ένωσης (58).
114. Συνεπώς, το οικονομικό κόστος των διαθέσιμων μέτρων δεν μπορεί να εξετάζεται χωριστά από τα προληπτικά σχέδια που είναι αναγκαία για να καταστεί εφικτή η αυστηρή προστασία δυνάμει του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους. Η δημόσια αρχή που επιτρέπει την παρέκκλιση πρέπει να εξηγήσει με σαφήνεια με ποιον τρόπο οι οικονομικές παράμετροι επηρέασαν την απόφαση ότι τα λοιπά μέτρα δεν αποτελούν αποτελεσματική λύση, εντάσσοντας την απόφασή της εντός του ευρύτερου πλαισίου των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη δυνάμει της οδηγίας για τους οικοτόπους.
115. Στην απόφαση Επιτροπή κατά Φινλανδίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι «οι αποφάσεις αυτές […] που δεν περιλαμβάνουν καμία συγκεκριμένη και πρόσφορη αιτιολογία όσον αφορά την έλλειψη άλλης ικανοποιητικής λύσης, αντίκεινται στο άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους» (59). Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει εάν στην προσβαλλόμενη διοικητική απόφαση διευκρινίζεται σαφώς με ποιον τρόπο οι οικονομικές εκτιμήσεις επηρέασαν τη διαπίστωση σχετικά με την απουσία άλλης αποτελεσματικής λύσης σε σχέση με τη θανάτωση του λύκου.
116. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα ως ακολούθως: στο πλαίσιο εξετάσεως της διαθεσιμότητας άλλης αποτελεσματικής λύσεως μπορεί να λαμβάνεται υπόψη το οικονομικό κόστος των εναλλακτικών μέτρων. Κατά την αξιολόγηση των συνεπειών του οικονομικού κόστους των διαθέσιμων μέτρων, πρέπει να σταθμίζονται όλα τα εμπλεκόμενα συμφέροντα. Κατά την εκτίμηση της επιρροής των οικονομικών παραμέτρων επί του συμπεράσματος ότι δεν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση πρέπει να συνεκτιμάται το αναπόφευκτο ορισμένων δαπανών και προσαρμογών προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι της εν λόγω οδηγίας. Η αξιολόγηση πρέπει να διεξάγεται κατά περίπτωση και δεν μπορεί να στηρίζεται σε κριτήρια τα οποία έχουν καθοριστεί κατά τρόπο γενικό εκ των προτέρων, πρέπει, δε, να εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο των μέτρων και σχεδίων που θεσπίζουν τα κράτη μέλη προκειμένου να καταστεί εφικτή η αυστηρή προστασία των λύκων.
IV. Πρόταση
117. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που του υποβλήθηκαν από το Landesverwaltungsgericht Tirol (περιφερειακό διοικητικό δικαστήριο του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου) ως ακολούθως:
1) Η εξαίρεση ορισμένων κρατών μελών από το παράρτημα IV της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, δεν συνιστά αφ’ εαυτής άνιση μεταχείριση κράτους μέλους στο οποίο δεν έχει χορηγηθεί η εξαίρεση αυτή. Στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως δεν προέκυψε κανένα στοιχείο το οποίο να θίγει το κύρος του άρθρου 12, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το παράρτημα IV, της οδηγίας 92/43, λόγω παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
2) Το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι η εκτίμηση περί του αν η κατάσταση διατηρήσεως ενός είδους είναι ικανοποιητική και αν τα μέτρα παρεκκλίσεως επηρεάζουν δυσμενώς την πιθανότητα επίτευξης ή διατήρησης ικανοποιητικής κατάστασης διατηρήσεως πρέπει να πραγματοποιείται στη βάση του τοπικού και εθνικού εδάφους, ακόμη και εάν η περιοχή φυσικής κατανομής του επίμαχου πληθυσμού καταλαμβάνει ευρύτερη διασυνοριακή βιογεωγραφική περιοχή. Ωστόσο, εάν οι αρχές αυτές έχουν στη διάθεσή τους δεδομένα από τα οποία μπορούν να συμπεράνουν ότι το προτεινόμενο μέτρο ενδέχεται να επιδεινώσει την κατάσταση διατηρήσεως του υποπληθυσμού, είτε σε μια άλλη χώρα είτε εν γένει, ακόμη και εάν είναι ουδέτερο για την τοπική κατάσταση διατηρήσεως, δεν μπορούν να αγνοήσουν τα δεδομένα αυτά, αλλά οφείλουν να τα λάβουν υπόψη τους και να απορρίψουν το μέτρο παρέκκλισης.
3) Ο όρος «σοβαρή ζημία», όπως αναφέρεται στο άρθρο 16, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 92/43, έχει την έννοια ότι δεν καλύπτει τις έμμεσες (μελλοντικές) οικονομικές ζημίες που είναι αδύνατον να αποδοθούν σε έναν και μόνο λύκο.
4) Στο πλαίσιο εξετάσεως της διαθεσιμότητας άλλης αποτελεσματικής λύσεως, η οποία απαιτείται από το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 92/43, μπορεί να λαμβάνεται υπόψη το οικονομικό κόστος των εναλλακτικών μέτρων. Κατά την αξιολόγηση των συνεπειών του οικονομικού κόστους των διαθέσιμων μέτρων, πρέπει να σταθμίζονται όλα τα εμπλεκόμενα συμφέροντα. Κατά την εκτίμηση της επιρροής των οικονομικών παραμέτρων επί του συμπεράσματος ότι δεν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση πρέπει να συνεκτιμάται το αναπόφευκτο ορισμένων δαπανών και προσαρμογών προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι της εν λόγω οδηγίας. Η αξιολόγηση πρέπει να διεξάγεται κατά περίπτωση και δεν μπορεί να στηρίζεται σε κριτήρια τα οποία έχουν καθοριστεί κατά τρόπο γενικό εκ των προτέρων, πρέπει, δε, να εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο των μέτρων και σχεδίων που θεσπίζουν τα κράτη μέλη προκειμένου να καταστεί εφικτή η αυστηρή προστασία των λύκων.