MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 18. siječnja 2024.(1)
Predmet C‑601/22
Umweltverband WWF Österreich,
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung,
Naturschutzbund Österreich,
Umweltdachverband,
Wiener Tierschutzverein
protiv
Tiroler Landesregierung
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landesverwaltungsgericht Tirol (Zemaljski upravni sud u Tirolu, Austrija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje divlje faune – Lov na vukove – Valjanost – Članak 12. stavak 1. i Prilog IV. – Sustav stroge zaštite određenih životinjskih vrsta – Članak 16. – Izuzeće – Jednako postupanje prema državama članicama – Utjecaj odgovora Suda na glavni postupak – Dopuštenost tog pitanja – Tumačenje – Članak 16. stavak 1. – Uvjeti za odstupanje od sustava stroge zaštite – Teritorijalno područje primjene pojma ‚stanje očuvanosti’ – Članak 16. stavak 1. točka (b) – Pojam ‚ozbiljna šteta’ – Članak 16. stavak 1. – Pojam ‚zadovoljavajuća alternativa’ – Gospodarski razlozi”
I. Uvod
1. Vukovi su česti likovi u pričama(2). Vuk iz naše priče poznat je pod imenom 158MATK. Smatra ga se odgovornim za smrt znatnog broja ovaca koje se uzgajaju na alpskim pašnjacima u Tirolu, u Austriji.
2. Iz tog je razloga Tiroler Landesregierung (Vlada savezne zemlje Tirola, Austrija) donio odluku kojom se odobrava usmrćivanje tog vuka. Više organizacija za zaštitu životinja i okoliša podnijelo je tužbu za poništenje te odluke sudu koji je uputio zahtjev, Landesverwaltungsgerichtu Tirol (Zemaljski upravni sud u Tirolu, Austrija).
3. Vuk (canis lupus) je vrsta kojoj je potrebna stroga zaštita u skladu s Direktivom o staništima(3). Stoga je sud koji je uputio zahtjev zatražio od Suda da pojasni nekoliko pitanja koja se javljaju u vezi s tom direktivom. To bi mu trebalo omogućiti da odluči može li se prihvatiti odluka Vlade savezne zemlje Tirola.
II. Okolnosti spora iz glavnog postupka, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
4. U svojem izvješću od 25. srpnja 2022. (u daljnjem tekstu: stručno izvješće), stručni odbor „Vuk – Medvjed – Ris”, (Tirol, Austrija)(4) utvrdio je da je vuk 158MATK odgovoran za usmrćivanje otprilike 20 ovaca u određenom zemljopisnom području, u razdoblju između 10. lipnja i 2. srpnja 2022. Nadalje, isti vuk vjerojatno je bio odgovoran za usmrćivanje još 17 ovaca u razdoblju između 22. i 24. srpnja 2022.
5. U istom je izvješću utvrđeno da na predmetnom području trenutačno nije moguća zaštita stoke. Stoga je zaključio da vuk 158MATK predstavlja neposrednu i znatnu opasnost za pašne životinje.
6. Uredbom od 26. srpnja 2022. (u daljnjem tekstu: uredba 158MATK), Vlada savezne zemlje Tirola je vuka pod imenom 158MATK proglasila neizbježnom znatnom opasnošću za pašne životinje, poljoprivredne usjeve i objekte. Ta uredba stupila je na snagu 29. srpnja 2022. i njezina primjena nije vremenski ograničena.
7. Vlada savezne zemlje Tirola istog je dana donijela odluku (u daljnjem tekstu: sporna odluka) kojom se vuk 158MATK izuzima iz cjelogodišnje zabrane lova na vukove(5). Objasnila je da je to nužno kako bi se spriječila ozbiljna šteta usjevima i stoci u određenim lovnim područjima u kojima je viđen 158MATK. Izuzeće primjenjivo na vuka 158MATK bilo je na snazi do 31. listopada 2022. (završetak alpske poljoprivredne sezone) ili bi prestalo vrijediti ranije ako bi se vuka 158MATK u više navrata na temelju molekularno biološkog praćenja jasno otkrilo izvan područja obuhvaćenog mjerom.
8. Obrazloženje sporne odluke temelji se na zaključcima stručnog odbora „Vuk‑medvjed‑ris” i, konkretnije, na odgovorima različitih stručnjaka u sektorima lova, poljoprivrede, veterine i divlje faune i flore te upravljanja lovom.
9. U spornoj se odluci usmrćivanje vuka 158MATK opravdava time da je ono nužno kako bi se izbjegla ne samo ozbiljna šteta koja se ne sastoji isključivo od izravne gospodarske i negospodarske štete uzrokovane konkretnim napadima, nego i dugoročna šteta za gospodarstvo.
10. Nadalje, objašnjava se da ne postoji zadovoljavajuća alternativna mjera usmrćivanju te jedinke jer su stočna stada na alpskim pašnjacima mala i nije ih moguće zaštititi. Stručno izvješće pokazalo je da 61 planinski pašnjak koji se nalazi na području na kojem je otkriven predmetni vuk treba klasificirati kao pašnjak koji nije moguće zaštititi ili ga je moguće zaštititi, ali bi to bilo nerazumno i neproporcionalno. Istodobno se nije smatralo prikladnom opcijom ukloniti vuka 158MATK iz divljine i držati ga u trajnom zatočeništvu jer se vukovi koji su prethodno živjeli na slobodi ne mogu prilagoditi životu u zatočeništvu, već im zatočeništvo uzrokuje znatne patnje.
11. Prema mišljenju jednog od konzultiranih stručnjaka, uklanjanje jednog vuka ne bi u načelu utjecalo na povoljno stanje očuvanosti alpske potpopulacije vukova. U Austriji, međutim, stanje očuvanosti vukova još uvijek nije povoljno. Ipak, u izvješću se zaključilo da, čak i ako se razmatra samo Austrija, ne bi trebalo doći do pogoršanja stanja očuvanosti niti do prepreka ponovnom uspostavljanju povoljnog stanja.
12. Pet organizacija za zaštitu okoliša, to jest Umweltverband WWF Österreich, ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung, Naturschutzbund Österreich, Umweltdachverband i Wiener Tierschutzverein (u daljnjem tekstu: nevladine organizacije tužitelji), podnijelo je tužbu protiv sporne odluke Landesverwaltungsgerichtu Tirol (Zemaljski upravni sud u Tirolu), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu. U biti, tvrdili su da odluka od 29. srpnja 2022. ne ispunjava kriterije iz članka 16. stavka 1. Direktive o staništima.
13. Relevantan dio članka 16. stavka 1. Direktive o staništima glasi kako slijedi:
„Pod uvjetom da ne postoji zadovoljavajuća alternativa i da odstupanje ne šteti održavanju populacija dotičnih vrsta u povoljnom stanju očuvanosti u njihovom prirodnom arealu, države članice mogu odstupiti od odredaba članaka 12., 13., 14. i 15. točaka (a) i (b):
[…]
(b) radi sprečavanja ozbiljne štete, posebno na usjevima, stoci, šumama, ribnjacima i vodama te ostalim tipovima imovine”.
14. Osim pitanja koja su stranke postavile pred sudom koji je uputio zahtjev, a koja se odnose na tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive o staništima, sud koji je uputio zahtjev postavlja dodatno pitanje. Čini se da smatra da je članak 12. Direktive o staništima, koji je pravna osnova stroge zaštite vukova, u vezi s Prilogom IV. toj direktivi, ništav. Razlog je te ništavosti nejednako postupanje prema Austriji, protivno članku 4. stavku 2. UEU‑a, u usporedbi s državama članicama na koje se, na temelju Priloga IV., primjenjuje odstupanje od stroge zaštite vukova na cijelom njihovu području ili na njegovu dijelu, a koje se ne primjenjuje na Austriju.
15. U tim je okolnostima Landesverwaltungsgericht Tirol (Zemaljski upravni sud u Tirolu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Je li članak 12. [Direktive o staništima] u vezi s [njezinim] Prilogom IV. […], na temelju kojeg se na vuka primjenjuje sustav stroge zaštite, ali se iz njega isključuju populacije u više država članica, dok za Austriju nije predviđeno takvo odstupanje, u suprotnosti s ‚načelom jednakog postupanja prema državama članicama’ utvrđenim u članku 4. stavku 2. UEU‑a?
2. Treba li članak 16. stavak 1. [Direktive o staništima], prema kojem je odstupanje od sustava stroge zaštite vuka dopušteno isključivo ako, među ostalim, odstupanje ne šteti održavanju populacija dotičnih vrsta u ‚povoljnom stanju očuvanosti’ u njihovu ‚prirodnom arealu’, tumačiti na način da se povoljno stanje očuvanosti ne mora odnositi na područje države članice, nego da se mora održavati ili obnavljati u prirodnom arealu koji može obuhvaćati znatno veću prekograničnu biogeografsku regiju?
3. Treba li članak 16. stavak 1. točku (b) [Direktive o staništima] tumačiti na način da ‚ozbiljna šteta’ uključuje, osim izravnu štetu koju je prouzročio određeni vuk, i neizravnu (buduću) ‚gospodarsku’ štetu koja se ne može pripisati određenom vuku?
4. Treba li članak 16. stavak 1. [Direktive o staništima] tumačiti na način da se zbog prevladavajućih topografskih, alpsko‑stočarskih i operativnih struktura u saveznoj zemlji Tirolu ‚zadovoljavajuća alternativa’ treba ispitati isključivo na temelju njezine stvarne provedivosti ili također na temelju gospodarskih kriterija?”
16. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su Umweltdachverband, ÖKÖBURO – Allianz der Umweltbewegung, Umweltverband WWF Österreich, Vlada savezne zemlje Tirola, austrijska i danska vlada, Vijeće Europske unije i Europska komisija.
17. Usmena očitovanja na raspravi održanoj 25. listopada 2023. iznijeli su Umweltverband WWF Österreich, ÖKÖBURO – Allianz der Umweltbewegung i Umweltdachverbrand, Wiener Tierschutzverein, Vlada savezne zemlje Tirola, austrijska, francuska, finska i švedska vlada, Vijeće i Komisija.
III. Analiza
A. Dopuštenost
18. Prije nego što započnem s analizom, potrebno je razmotriti pitanje dopuštenosti ovog zahtjeva za prethodnu odluku.
19. Sporna odluka u međuvremenu je istekla. Njome je bilo dopušteno usmrtiti vuka 158MATK samo do 30. listopada 2022., tako da bi se pitanja o njezinoj valjanosti mogla činiti hipotetskima.
20. Međutim, a to je i jasno navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, ta se odluka temeljila na Uredbi 158MATK, kojom je predmetni vuk na neodređeno proglašen prijetnjom pašnim životinjama. Stoga bi se na temelju te uredbe u svakom trenutku mogla donijeti druga odluka kojom se odobrava usmrćivanje tog određenog vuka.
21. Stoga smatram da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
B. Uvodne napomene i struktura mišljenja
22. Direktivom o staništima nastoji se očuvati biološka raznolikost(6). Jedan od načina na koji se nastoji postići taj cilj je da se određene biljne i životinjske vrste obuhvate sustavom stroge zaštite. Životinjske vrste kojima je potrebna stroga zaštita, u skladu s njezinim člankom 12., navedene su u Prilogu IV. Direktivi. Taj sustav stroge zaštite nalaže, među ostalim, državama članicama da na cijelom svojem državnom području zabrane svaki oblik namjernog hvatanja ili ubijanja jedinki tih vrsta u divljini navedenih u Prilogu IV.(7)
23. Vukovi su, kao vrsta (canis lupus), uvršteni u Prilog IV. Direktivi o staništima(8). Međutim, neke države članice (ili dijelovi njihova državnog područja) izuzete su iz obveze stroge zaštite vukova tako što su izričito isključene iz Priloga IV.(9) Austrija nije među njima.
24. Države članice iznimno mogu odstupiti od zahtjeva stroge zaštite iz članka 12. Direktive o staništima u skladu s njezinim člankom 16. stavkom 1.
25. Vukovi su u Austriji prisutni u dvjema biogeografskim regijama: kontinentalnoj i alpskoj.
26. Kao što su to istaknule organizacije za zaštitu okoliša koje sudjeluju u ovom predmetu, kako bi se izbjegla zabuna, potrebno je objasniti da se alpska biogeografska regija razlikuje od alpske regije u kojoj je nastanjena potpopulacija vukova kojoj pripada vuk 158MATK. S jedne strane, alpska regija obuhvaća planinski lanac koji prolazi kroz jugoistočnu Francusku, Monako, Sjevernu Italiju, Švicarsku, Lihtenštajn, Južnu Njemačku, Austriju i Sloveniju. S druge strane, alpska biogeografska regija jedna je od europskih biogeografskih regija mreže Natura 2000(10), veća od samih Alpa, te obuhvaća različite planinske lance u EU‑u, ne samo Alpe(11).
27. Vuk o kojem je riječ, 158MATK, član je potpopulacije vukova čiji se prirodni areal nalazi na području Alpa. U skladu s podacima koje je austrijska vlada podnijela u ovom predmetu(12), u 2022. je u cijeloj Austriji uočeno ukupno 57 vukova. U austrijskom dijelu alpske regije postoje samo dva čopora, dok se procjenjuje da bi za održivost alpske potpopulacije vukova trebalo postojati najmanje 39 čopora u Austriji(13). Dakle, stanje očuvanosti vukova u Austriji trenutačno se ne može smatrati povoljnim.
28. Ovaj se predmet odnosi na pitanja u vezi sa strogom zaštitom jedinke vuka kojeg bi Austrija morala zaštititi na temelju članka 12. Direktive o staništima i mogućnošću odstupanja od takve stroge zaštite na temelju članka 16. te direktive.
29. Sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu dvije vrste pitanja. Svojim prvim pitanjem dovodi u pitanje valjanost stroge zaštite koja se zahtijeva za vukove kao vrstu, na temelju članka 12. Direktive o staništima u vezi s njezinim Prilogom IV. Mogući uzrok nevaljanosti na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev jest nejednako postupanje prema državama članicama, protivno članku 4. stavku 2. UEU‑a. Svojim ostalim pitanjima sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje općih uvjeta primjene članka 16. stavka 1. Direktive o staništima ili njezina članka 16. stavka 1. točke (b).
30. U ovom ću mišljenju najprije razmotriti pitanje valjanosti (odjeljak C).
31. Zatim ću prijeći na pitanja koja se odnose na tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive o staništima (odjeljak D). Prvo ću predložiti odgovor na pitanje da li tijelo koje ocjenjuje jesu li ispunjeni uvjeti za odobravanje odstupanja na temelju članka 16. stavka 1. Direktive o staništima može ili mora uzeti u obzir situaciju vukova u drugim zemljama. Nakon toga ću tumačiti pojam ozbiljne štete koji opravdava odstupanje od stroge zaštite, a nalazi se u članku 16. stavku 1. točki (b) Direktive o staništima, kako bih odgovorila na pitanje koje se vrste štete mogu uzeti u obzir pri ocjeni toga je li neka šteta ozbiljna (pododjeljak 2). Naposljetku ću ispitati kako bi trebalo ocijeniti postoji li zadovoljavajuća alternativa predloženoj mjeri odstupanja i mogu li se u okviru takve ocjene uzeti u obzir gospodarski razlozi (pododjeljak 3).
C. Valjanost članka 12. Direktive o staništima u vezi s njezinim Prilogom IV. (prvo pitanje)
32. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 1. Direktive o staništima, u vezi s njezinim Prilogom IV., smatrati ništavim jer se njime povređuje načelo jednakosti među državama članicama, kako je utvrđeno u članku 4. stavku 2. UEU‑a. Nejednakost navodno postoji jer se Prilogom IV. određene populacije vukova koje se nalaze na području drugih država članica izuzimaju iz sustava stroge zaštite utvrđenog u članku 12. te direktive, ali se ne izuzima populacija vukova u Austriji.
33. Devet država članica izuzeto je iz obveze stroge zaštite vukova. U trenutku donošenja Direktive o staništima Španjolska i Grčka bile su djelomično isključene iz Priloga IV. toj direktivi.(14) Sedam drugih država članica pregovaralo je o svojim izuzećima u trenutku njihova pristupanja Europskoj uniji.(15) Prilog IV. Direktivi o staništima nije izmijenjen u pogledu vukova od proširenja u 2007.(16)
34. Austrija, s obzirom na to da nije bila izuzeta iz Priloga IV., tako podliježe strogoj zaštiti vukova na cijelom svojem državnom području.
35. Kada je pristupala Europskoj uniji, Austrija nije zatražila isključenje iz Priloga IV. u pogledu vukova. To ne čudi jer u to vrijeme, kao što su to istaknule Vlada savezne zemlje Tirola i austrijska vlada, nije bilo vukova u Tirolu ni u Austriji. Međutim, vukovi su se počeli vraćati, što je, kao što to pokazuje ovaj predmet, ponekad u sukobu s interesima i navikama poljoprivrednog stanovništva koje uzgaja stoku u Alpama.
36. Je li u takvim okolnostima Austrija u nejednakom položaju u odnosu na one države članice na koje se primjenjuje odstupanje iz Priloga IV.?
1. Dopuštenost
37. Prije započinjanja analize osnovanosti takve tvrdnje, prvo se valja ukratko osvrnuti na pitanje dopuštenosti prvog pitanja, o čemu se diskutiralo na raspravi.
38. Nevladine organizacije tužitelji smatraju da odgovor na prvo pitanje ne utječe na glavni postupak. Vijeće također smatra da je pitanje nedopušteno. Prema njegovu mišljenju, glavni postupak odnosi se na članak 16. Direktive o staništima, a ne na njezin članak 12., zbog čega se potonja odredba ne primjenjuje u glavnom postupku.
39. Suprotno tomu, Vlada savezne zemlje Tirola, austrijska, finska i švedska vlada te Komisija zagovarale su dopuštenost prvog pitanja.
40. Konkretno, austrijska vlada istaknula je da, ako bi Sud eventualno utvrdio ništavost članka 12. Direktive o staništima u vezi s njezinim Prilogom IV., to bi svakako utjecalo na spor koji se vodi pred nacionalnim sudom jer se tada ta odredba ne bi primjenjivala.
41. U tom se pogledu slažem s austrijskom vladom. Stoga je prvo pitanje dopušteno.
2. Argumenti koji se odnose na povredu jednakosti
42. U članku 4. stavku 2. UEU‑a navodi se da „Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima […]”.
43. Nema mnogo sudske prakse o zahtjevu jednakosti kada se primjenjuje na države članice(17).
44. Prema mojem mišljenju, jednakost država članica u pravu Unije treba shvatiti kao poseban izraz općeg načela jednakog postupanja, kojim se zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(18).
45. U području politike zaštite okoliša, člankom 191. stavkom 3. UFEU‑a zahtijeva se, kao što je to istaknula Komisija, da Europska unija uzme u obzir različite uvjete okoliša u različitim regijama Unije. Stoga se radi postizanja ciljeva Unije u području zaštite okoliša zahtijeva da se prema svakoj državi članici postupa u skladu s njezinom konkretnom situacijom(19).
46. Ipak, ako se dvije države članice nalaze u sličnoj situaciji, ali se prema njima različito postupa, time dolazi do povrede načela jednakosti(20).
47. Isključenja navedena u Prilogu IV. Direktivi o staništima odražavaju specifičnu situaciju u svakoj izuzetoj državi članici(21). Osim toga, u većini slučajeva, kako je objašnjeno u točki 33. ovog mišljenja, izuzeća su rezultat pregovora o pristupanju(22).
48. Utvrđenje nejednakog postupanja podrazumijeva da se država članica nalazi u situaciji usporedivoj s onom druge države članice, ali se prema njoj postupa različito.
49. No ni austrijska vlada ni Vlada savezne zemlje Tirola nisu dostavile nikakve dokaze o tome zašto bi Sud morao smatrati da se Austrija nalazi u situaciji usporedivoj sa situacijom druge države članice izuzete iz Priloga IV. Jedini argument koji su iznijeli jest da su se vukovi počeli vraćati u Austriju, što je, uostalom, jedan od ciljeva Direktive o staništima.
50. Dakle, ne smatram da je u ovom slučaju utvrđeno da se prema Austriji nejednako postupa u odnosu na druge države članice.
3. Argumenti koji se odnose na povredu članka 19. Direktive o staništima
51. Istaknut je još jedan argument ništavosti koji se odnosi na strogu zaštitu vukova u Austriji, a temelji se na članku 19. Direktive o staništima, a ne na povredi načela jednakosti, te ga stoga treba ispitati u ovom mišljenju.
52. U skladu s člankom 19. Direktive o staništima, Vijeće bi na prijedlog Komisije trebalo prilagoditi priloge toj direktivi s obzirom na tehnički i znanstveni napredak. Prema mišljenju austrijske vlade i Vlade savezne zemlje Tirola, nepokretanje tog postupka i neprilagođivanje Priloga IV. trenutačnoj situaciji u Austriji dovodi do ništavosti tog priloga, što bi Sud trebao utvrditi u ovom slučaju.
53. Točno je da se, zahvaljujući Direktivi o staništima(23), vukovi doista vraćaju u Austriju. Danas to uzrokuje probleme alpskom uzgoju stoke gdje je, navodno, teško, čak nemoguće, provesti učinkovite mjere za zaštitu ovaca i druge stoke od napada vukova. Mora li Komisija u takvim okolnostima, kako to tvrdi austrijska vlada, u skladu s člankom 19. Direktive o staništima pokrenuti postupak za izuzeće Austrije iz Priloga IV. Direktivi o staništima?
54. Taj mi argument nije uvjerljiv.
55. Da bi se vrstu moglo opravdano ukloniti iz priloga o zaštiti, njezino stanje očuvanosti trebalo bi biti povoljno. Nadalje, kako bi se poštovalo načelo opreznosti, neku se vrstu može ukloniti iz priloga o zaštiti tek nakon što se utvrdi da je njezino povoljno stanje očuvanosti izvjesno (to jest da nije kratkoročna promjena) i ako postoje razumni dokazi da se čimbenici koji su doveli do toga da je njezino stanje nepovoljno više ne primjenjuju(24). Naprotiv, kao što je prethodno navedeno, stanje očuvanosti vukova u Austriji daleko je od povoljnog (vidjeti točku 27. ovog mišljenja). Stoga u takvim okolnostima Komisija možda jednostavno nije mogla pronaći valjani razlog za pokretanje postupka predviđenog člankom 19. Direktive o staništima i izuzimanje Austrije iz Priloga IV. toj direktivi.
56. Osim toga, kao što to ističu Komisija i Vijeće, ni Europska unija ni Austrija nisu stavile rezervu na vukove u Austriji u Prilog II. Bernskoj konvenciji(25), na temelju koje vukovi podliježu strogoj zaštiti. Budući da je Europska unija stranka te konvencije(26), izuzimanje Austrije iz Priloga IV. Direktivi o staništima moglo bi dovesti do kršenja obveza koje Unija ima u skladu s međunarodnim pravom.
57. Stoga smatram da se u trenutačnim okolnostima Austrija, ili dio njezina državnog područja, ne može isključiti iz Priloga IV. Direktivi o staništima.
58. Međutim, ako država članica smatra da je Komisija trebala pokrenuti postupak za izmjenu Priloga IV. Direktivi o staništima, ali da to nije učinila, ona ima na raspolaganju pravno sredstvo predviđeno Ugovorom – tužbu zbog propusta predviđenu člankom 265. UFEU‑a. Međutim, Austrija nije pokrenula taj postupak.
59. Sudska praksa je već objasnila da nacionalni sud ne može tražiti od Suda da u okviru prethodnog postupka utvrdi propust institucije(27).
60. Stoga eventualni Komisijin propust da u odnosu na Austriju pokrene postupak za izmjenu Priloga IV. Direktivi o staništima na temelju članka 19. te direktive ne može biti razlog za utvrđivanje ništavosti tog priloga u okviru prethodnog postupka.
61. Možda bi trebalo promisliti o načinima suživota ljudi i velikih zvijeri(28). Međutim, Sud nije nadležan za to. Ova vrsta pitanja trebala bi se rješavati u zakonodavnom postupku i čini se da je Komisija napravila prvi korak u tom smislu(29).
62. Zakonodavnim izborom izraženim u Direktivi o staništima, kako je trenutačno na snazi, Austriji se nalaže da poštuje obveze kojima se zahtijeva stroga zaštita populacije vukova na cijelom njezinu državnom području. Nije u nadležnosti Suda da mijenja zakonodavstvo, uključujući priloge poput onih koji su dio Direktive o staništima, ili da zaobiđe postojeće postupke, poput onog predviđenog u članku 19.
63. Stoga predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori na sljedeći način: Izuzimanje određenih država članica iz Priloga IV. Direktivi o staništima ne predstavlja samo po sebi nejednako postupanje prema državi članici kojoj takvo izuzeće nije odobreno. U ovom predmetu nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost članka 12. stavka 1. Direktive o staništima u vezi s njezinim Prilogom IV. zbog povrede članka 4. stavka 2. UEU‑a.
D. Tumačenje članka 16. Direktive o staništima
64. Drugim, trećim i četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev zatražio je pojašnjenje članka 16. Direktive o staništima.
65. Tom se odredbom utvrđuju uvjeti pod kojima države članice mogu odstupiti od stroge zaštite vukova predviđene njezinim člankom 12.(30).
66. Članak 16. Direktive o staništima iznimka je od sustava zaštite utvrđenog tim aktom. Stoga ga se mora usko tumačiti. Sud je također presudio da je na nacionalnom tijelu koje odobrava takvo odstupanje da dokaže da su ispunjeni uvjeti iz te odredbe(31).
67. Preostala pitanja suda koji je uputio zahtjev ispitat ću uzimajući u obzir prethodno navedeno.
1. Teritorijalni doseg procjene stanja očuvanosti vrste u prirodnom arealu u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive o staništima (drugo pitanje)
68. Drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev zahtijeva tumačenje zajedničkog uvjeta iz članka 16. Direktive o staništima za mogućnost odstupanja, prema kojem su mjere odstupanja moguće samo ako ne štete održavanju populacija vukova u povoljnom stanju očuvanosti u njihovu prirodnom arealu. Sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li prilikom ocjene ispunjenja tog uvjeta uzeti u obzir samo državno područje države članice o kojoj je riječ ili šire prekogranično područje u kojem živi određena populacija vukova, u ovom slučaju alpska regija (vidjeti točku 26. ovog mišljenja).
69. Sud je u presudi LSL Tapiola objasnio da nacionalno tijelo koje odobrava odstupanje mora provesti ocjenu u dvije faze(32). U prvoj se fazi utvrđuje stanje očuvanosti vrste, a u drugoj se procjenjuje kako će odstupanje utjecati na stanje očuvanosti te vrste(33).
70. Odstupanje se načelno može odobriti samo ako je stanje očuvanosti vrste (utvrđeno u prvoj fazi) povoljno(34). Međutim, Sud je također utvrdio da se odstupanje iznimno može odobriti čak i kada stanje očuvanosti vrste nije povoljno, ako se propisno utvrdi da to odstupanje neće pogoršati takvo nepovoljno stanje niti spriječiti povrat određene vrste u povoljno stanje očuvanosti(35). Stoga, iznimno, nadležno tijelo može nastaviti s drugom fazom čak i ako u prvoj fazi nije utvrdilo da je stanje očuvanosti vrste povoljno.
71. Pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev o području koje treba uzeti u obzir kako bi se ocijenila mogućnost određivanja mjera odstupanja čini mi se relevantnim za svaku od dviju faza zasebno.
72. Što se tiče prve faze, Vlada savezne zemlje Tirola te austrijska i finska vlada tvrde da bi državna područja trećih zemalja, kao što su Švicarska i Lihtenštajn, trebalo uzeti u obzir kako bi se utvrdilo stanje očuvanosti vukova u alpskoj regiji. Uzimajući u obzir cijeli prirodni areal potpopulacije vukova o kojoj je riječ, koja uključuje i populaciju u tim dvjema zemljama, stanje je očuvanosti te potpopulacije povoljno. Takvo utvrđenje dovelo bi do zaključka da nije bitno to što u Austriji, promatrano zasebno, to stanje nije povoljno.
73. Sud je, prema mojem shvaćanju, u presudi LSL Tapiola objasnio da se, čak i ako bi se prekogranično područje također eventualno trebalo uzeti u obzir, ne može se donijeti zaključak o povoljnom stanju, a da se takav status ne utvrdi na državnom području(36). Drugim riječima, povoljno stanje mora prvo i nužno postojati na nacionalnoj razini. Ako je stanje na nacionalnoj razini povoljno, nepovoljno stanje na široj prekograničnoj razini moglo bi i dalje dovesti u pitanje mogućnost donošenja mjere odstupanja. Međutim, suprotno tomu, nepovoljno nacionalno stanje ne može se nadoknaditi povoljnim stanjem na prekograničnoj razini.
74. Tako, prema mojem shvaćanju te presude, Sud nije namjeravao, kao što to zaključuje sud koji je uputio zahtjev, reći da ako je u pogledu neke vrste stanje povoljno kada se ocjenjuje u cijelom njezinu prirodnom arealu, koji obuhvaća više zemalja, to što je stanje očuvanosti u Austriji još uvijek nepovoljno – nije bitno. Smatram da Sud nije imao nikakvu namjeru reći da se nepovoljno stanje populacije vukova u Austriji može nadoknaditi povoljnim stanjem očuvanosti kada se uzme u obzir širu alpsku regiju(37).
75. Drukčije tumačenje moglo bi negativno utjecati na napore država članica da donesu odgovarajuće mjere za poboljšanje stanja očuvanosti vrste na njihovu državnom području. Time bi moglo doći do prikrivanja nepovoljnog stanja u državi članici i davanja lažnog dojma da je očuvanje vrste sigurno.
76. Usto, kao što je to Komisija naglasila na raspravi, nacionalna razina jedina je razina na kojoj države članice raspolažu pouzdanim podacima(38). Komisija je priznala da bi se u idealnom scenariju procjena stanja očuvanosti neke vrste utvrđivala s obzirom na njezin prirodni areal, što se međutim još ne čini mogućim. To je još jedan razlog zbog kojeg povoljno stanje mora prvo postojati na lokalnoj i nacionalnoj razini prije nego što se situacija ocijeni na višoj razini.
77. Dakle, procjena se može proširiti na veće područje tek nakon što je stanje očuvanosti ocijenjeno povoljnim na nacionalnoj razini.
78. Cilj uzimanja u obzir stanja očuvanosti na prekograničnoj razini jest spriječiti državu članicu da uvede iznimku čak i ako je stanje neke vrste povoljno na njezinu državnom području. U tom pogledu ne bi trebalo biti važno je li treća zemlja stranka Bernske konvencije. Svrha je Direktive o staništima očuvati bioraznolikost, što također ovisi o stanju prirode u trećim zemljama, te o tome obvezuju li se one na visoku razinu zaštite prirode. Stoga bi nepovoljno stanje vrste u trećoj zemlji moglo utjecati na odluku o (ne)donošenju mjere odstupanja unatoč povoljnom nacionalnom stanju očuvanosti. U tim okolnostima ne vidim zašto se u tu svrhu ne bi uzeli u obzir podaci iz Švicarske i Lihtenštajna, ako nacionalna tijela imaju pristup tim podacima.
79. Budući da podaci podneseni Sudu ne upućuju na to da je stanje očuvanosti vukova u Austriji povoljno (vidjeti točku 27. ovog mišljenja), provedbi druge faze može se pristupiti samo u okviru iznimke uspostavljene u predmetu Komisija/Finska i preuzete u presudi LSL Tapiola (vidjeti točku 69. ovog mišljenja). Ta iznimka omogućuje državi članici da odstupi od stroge zaštite vukova, čak i ako je stanje očuvanosti vukova u toj državi nepovoljno, ako se takvom mjerom ne može promijeniti stanje očuvanosti, to jest ako mjera ne utječe na populaciju vukova.
80. Pri primjeni te iznimke nužno je utvrditi, u drugoj fazi, koje bi se područje trebalo uzeti u obzir kako bi se zaključilo bi li posljedice odstupanja pogoršale ionako nepovoljno stanje ili bi li spriječile povrat neke vrste u povoljno stanje očuvanosti u budućnosti.
81. Sud je već dao neke smjernice o tom pitanju u presudi LSL Tapiola. Oslanjajući se na mišljenje nezavisnog odvjetnika H. Saugmandsgaarda Øea(39), Sud je objasnio da je ocjena posljedica odstupanja na razini područja lokalne populacije općenito nužna kako bi se utvrdio njegov utjecaj na stanje očuvanosti dotične populacije na širem području(40).
82. Stoga valja još jednom ocijeniti kako usmrćivanje jednog vuka utječe na lokalnu alpsku populaciju u Tirolu. Donošenje mjere odstupanja moguće je samo ako se utvrdi da takva mjera ne utječe na stanje populacije vukova u austrijskim Alpama.
83. Je li to dovoljno? Ili se svejedno još mora, koliko je to moguće, ocijeniti kako bi takva mjera utjecala na potpopulaciju kojoj taj vuk pripada u njezinu cijelom prirodnom prekograničnom arealu? Na kraju krajeva, odstupanja na jednom području mogu naštetiti istoj vrsti na susjednom području(41).
84. Pri odgovoru na to pitanje treba uzeti u obzir trenutačnu situaciju u kojoj se još ne mogu prikupiti pouzdane informacije o stanju vukova u drugim zemljama. U tim okolnostima smatram da se nacionalnim tijelima može nametnuti obveza samo u pogledu ocjene utjecaja mjere odstupanja na lokalnu/nacionalnu populaciju.
85. Međutim, ako ta tijela raspolažu podacima na temelju kojih mogu zaključiti da bi predložena mjera mogla pogoršati stanje očuvanosti potpopulacije u drugoj zemlji ili općenito, čak i ako ne bi bila utjecala na lokalno stanje očuvanosti, ona ne smiju zanemariti takve podatke, nego ih moraju uzeti u obzir i odbiti mjeru odstupanja.
86. U ovom slučaju, ako dostupni podaci upućuju na to da usmrćivanje vuka 158MATK nikako ne utječe na populaciju u Austriji (jer je taj vuk bio, primjerice, samo u prolazu), ali bi moglo negativno utjecati na čopor koji živi preko granica, takva bi spoznaja trebala spriječiti donošenje mjere odstupanja.
87. Stoga Sudu predlažem da odgovori da članak 16. stavak 1. Direktive o staništima treba tumačiti na način da se njime zahtijeva provođenje ocjene nalazi li se vrsta u povoljnom stanju očuvanosti i utječu li mjere odstupanja negativno na mogućnost postizanja ili održavanja povoljnog stanja očuvanosti uzimajući u obzir lokalno i nacionalno područje, čak i ako prirodni areal dotične populacije obuhvaća širu, prekograničnu biogeografsku regiju. Međutim, ako ta tijela raspolažu podacima iz kojih mogu zaključiti da bi predložena mjera mogla pogoršati stanje očuvanosti potpopulacije u drugoj zemlji ili općenito, čak i ako ne bi utjecala na lokalno stanje očuvanosti, ona ne smiju zanemariti takve podatke, nego ih moraju uzeti u obzir i odbiti mjeru odstupanja.
2. Uključuje li ozbiljna šteta i neizravnu štetu gospodarstvu? (treće prethodno pitanje)
88. Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita uključuje li pojam ozbiljne štete iz članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive o staništima buduću štetu koja se ne može pripisati jedinki na koju se primjenjuje odstupanje.
89. Najprije treba podsjetiti na to da se mjera odstupanja može donijeti samo kako bi se ostvario jedan ili više ciljeva iz članka 16. stavka 1. točaka (a) do (e). Mjera o kojoj je riječ u ovom predmetu donesena je kako bi se spriječila ozbiljna šteta, kao što je predviđeno točkom (b).
90. Člankom 16. stavkom 1. točkom (b) Direktive o staništima dopuštaju se odstupanja „radi sprečavanja ozbiljne štete, posebno na usjevima, stoci, šumama, ribnjacima i vodama te ostalim tipovima imovine”.
91. Stoga na pitanje obuhvaća li ozbiljna šteta i buduću štetu koja se ne može pripisati određenoj jedinki valja odgovoriti s obzirom na taj cilj.
92. U sudskoj praksi već je objašnjeno da bi šteta u smislu točke (b) mogla biti buduća šteta jer se tom odredbom nastoji spriječiti šteta(42). Međutim, ta buduća šteta ne smije biti samo hipotetska. Stoga se slažem s Komisijom da sama mogućnost nastanka štete nije dovoljna. Naprotiv, vjerojatnost nastanka štete mora biti visoka(43). Dakle, „ozbiljna šteta” u smislu članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive o staništima uključuje buduću štetu čiji je nastanak vrlo vjerojatan.
93. U ovom slučaju, u kojem je utvrđeno da je vuk 158MATK u dvije različite prilike već napao i usmrtio ili ozlijedio ovce na alpskim pašnjacima, može se prihvatiti da bi se to vrlo vjerojatno moglo ponoviti(44). Čini se da se takvo stajalište zauzima u uredbi 158MATK, u kojoj se navodi da ta jedinka predstavlja neposrednu i znatnu opasnost za pašne životinje.
94. Pri ocjeni toga je li šteta o kojoj je riječ ozbiljna, može se uzeti u obzir samo vrlo vjerojatna buduća šteta. Sud koji je uputio zahtjev pita se koja se vrsta buduće štete može uzeti u obzir pri donošenju zaključka o tome je li šteta ozbiljna. Taj je sud u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje naveo tri različite vrste štete: prva je izravna ili neizravna materijalna šteta uzrokovana napadom određenog vuka (izgubljene ovce, trošak organizacije preuranjenog spuštanja s planinskih pašnjaka ili povećanje troškova prehranjivanja životinja nakon spuštanja). Takvu štetu nesumnjivo treba uzeti u obzir.
95. Druga vrsta navedene štete jest nematerijalna šteta koja se može pripisati napadima određenog vuka, koja je uzgajivačima nastala jer više ne mogu uzgajati ovce ili zbog pretrpljenog psihološkog stresa. Kao što je to istaknula Komisija, takva se šteta može uključiti na temelju teksta točke (b) te odredbe. Glavni je cilj te odredbe spriječiti ozbiljnu štetu. Šteta nastala stoci ili imovini koja se navodi u ostatku te presude samo je ilustrativna. Stoga nije isključeno sprečavanje drugih vrsta štete, poput nematerijalne štete. Međutim, ta šteta mora biti posljedica napada određenog vuka na koji se primjenjuju mjere odstupanja o kojima je riječ.
96. Čini se da sud koji je uputio zahtjev uglavnom muči treća vrsta štete, to jest buduća neizravna šteta gospodarstvu. Spominje dugoročna makroekonomska kretanja koja proizlaze iz mogućeg nestanka alpske ispaše, što može utjecati na rekreacijske aktivnosti ili turizam.
97. Kao što je istaknula Komisija, takve se posljedice ne mogu smatrati vrlo vjerojatnima (nikako nije sigurno da će alpska ispaša nestati ako su vukovi prisutni i povremeno napadaju ovce(45) ili da bi turizam oslabio, a ne ojačao u slučaju prisutnosti vukova u planinama(46)).
98. Ako se te posljedice pojave, one će najvjerojatnije biti rezultat više uzroka i različitih čimbenika. Čini mi se teško zamislivim da je sudbina austrijskih alpskih pašnjaka u šapama vuka 158MATK.
99. Stoga se takva neizravna dugoročna makroekonomska kretanja koja se ne mogu pripisati određenom vuku ne mogu uzeti u obzir u okviru pojma „ozbiljna šteta” u smislu članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive o staništima kako bi se opravdala odluka o usmrćivanju neke jedinke vuka.
100. Te bi poteškoće trebalo riješiti sustavnim mjerama i planovima koje države članice moraju donijeti kako bi se uskladile s člankom 12. Direktive o staništima(47).
101. Kao odgovor na treće pitanje predlažem Sudu da pojam „ozbiljna šteta” iz članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive o staništima protumači tako da ne obuhvaća neizravnu (buduću) gospodarsku štetu koju nije moguće pripisati jednom vuku.
3. Ekonomska razmatranja prilikom odlučivanja o mogućoj zadovoljavajućoj alternativi (četvrto pitanje)
102. Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li „zadovoljavajuće alternative” u smislu članka 16. stavka 1. Direktive o staništima ispitati samo na temelju stvarne izvedivosti mjere ili su relevantni i ekonomski kriteriji.
103. Svaka ocjena postojanja zadovoljavajuće alternative mora započeti utvrđivanjem dostupnih mogućnosti za postizanje cilja odstupanja. Ako tijelo nadležno za donošenje odluka odabere jednu od tih mogućnosti, ono mora objasniti taj odabir, uključujući razloge odbacivanja drugih mogućnosti.
104. U ovom je slučaju cilj odstupanja spriječiti ozbiljnu štetu koja bi vrlo vjerojatno mogla nastati zbog opetovanih napada vuka 158MATK. Vlada savezne zemlje Tirola odlučila je da je odgovarajuća mjera dopustiti usmrćivanje te jedinke, a da druge dostupne mjere nisu zadovoljavajuće. Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati mogu li ekonomski troškovi biti razlog za odbijanje drugih tehnički mogućih opcija.
105. Prema mojem mišljenju, ekonomski troškovi tehnički dostupne mjere mogu se uzeti u obzir kao jedan od elemenata pri ocjenjivanju toga je li takva mjera zadovoljavajuća alternativa. Taj se zaključak može izvesti iz teksta i sustava Direktive o staništima. Primjerice, članak 16. stavak 1. točka (b) te direktive, o kojem je riječ u ovom predmetu, dopušta uzimanje u obzir gospodarskih razloga jer se njime dopuštaju odstupanja radi sprečavanja ozbiljne štete. Člankom 2. stavkom 3. Direktive o staništima propisuje se i da „[m]jere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike”(48).
106. Ipak, čak i ako se ekonomski razlozi mogu uzeti u obzir, moguće se mjere ne mogu odmah odbaciti na temelju toga da bi bile preskupe(49).
107. Provjera proporcionalnosti koju se provodi radi opravdanja odabranog rješenja mora biti odvagivanje stricto sensu(50) koje zahtijeva odvagivanje svih relevantnih interesa o kojima je riječ: onih uzgajivača stoke i onih navedenih u Direktivi o staništima kako bi se očuvala raznolikost, među ostalim, strogom zaštitom određenih vrsta.
108. U tom smislu valja podsjetiti na to da na temelju Direktive o staništima, a osobito njezina članka 12., države članice imaju obvezu izraditi preventivne programe koji omogućuju postizanje povoljnog stanja očuvanosti zaštićenih vrsta (vidjeti točku 100. ovog mišljenja). Ako se ekonomski troškovi uzgoja stočarskih pasa ili educiranja pastira procjenjuju u okviru svake pojedinačne odluke u pogledu opasnosti koju predstavlja samo jedna jedinka, oni će uvijek biti preskupi(51). Suprotno tomu, ako su dio nacionalnog preventivnog plana, zaključak bi mogao biti drukčiji. Stoga se ekonomski troškovi u okviru ocjene dostupnosti zadovoljavajuće alternative moraju sagledati u kontekstu obveza država članica da uvedu mjere i planove nužne za strogu zaštitu vukova.
109. U stručnom izvješću na kojem se temelji sporna odluka zaključuje se da tri mogućnosti koje su uzete u obzir: podizanje ograda, korištenje stočarskih pasa ili pastirska pratnja stada nisu razumno i razmjerno dostupne(52). Taj zaključak donesen je na temelju općih pravila(53) kojima se unaprijed utvrdilo koje vrste pašnjaka nisu mogle biti razumno zaštićene, ne samo zato što je to bilo tehnički nemoguće, nego i zato što se to smatralo preskupim(54). U stručnom izvješću analiziran je 61 pašnjak u pogledu kojeg se smatralo da vuk 158MATK predstavlja opasnost za stoku te je utvrđeno da se na svima njima zbog barem jednog razloga ne mogu razumno primijeniti te mjere za zaštitu stada. Istodobno, u spornoj odluci takav zaključak nije stavljen u kontekst nijednog plana Vlade savezne zemlje Tirola ili austrijske vlade, koji su usvojeni radi rješavanja problema zaštite stoke na alpskim pašnjacima od napada vuka.
110. Nepostojanje nikakvih planova za upravljanje novom situacijom koja proizlazi iz povratka vukova, spojeno s prethodno utvrđenim općim kriterijima u pogledu pašnjaka na kojima se ne mogu provesti mjere zaštite stoke, rezultira mogućnošću da se brani svaka odluka kojom se dopušta usmrćivanje vuka samotnjaka zbog nepostojanja nikakve ekonomski razumne alternative. To je bjanko ček za ubijanje bilo kojeg vuka koji se pojavi u tom području prije nego što se u pogledu njega službeno utvrdi odstupanje od sustava stroge zaštite općenito primjenjivog na vukove.
111. To nije bio cilj članka 16. stavka 1. Direktive o staništima. Predviđena odstupanja izvanredne su mjere i ne bi trebala postati instrument za sprečavanje prisutnosti vukova u određenim područjima. Suživot s vukovima podrazumijeva neke prilagodbe i uzgajivači u Alpama moraju također snositi s time povezane troškove(55). Takvi neizbježni troškovi ne smiju se zanemariti u ocjeni proporcionalnosti mogućih mjera.
112. Sud je već presudio da članak 16. stavak 1. točka (b) Direktive o staništima ne dopušta tijelima da odstupe od zabrana predviđenih člankom 12. te direktive samo zato što poštovanje tih zabrana dovodi do promjene u poljoprivrednim, šumskim ili ribogojilišnim djelatnostima(56). Te promjene nisu bez troškova. Stoga neke troškove radi ostvarenja povratka vukova valja prihvatiti kao intrinzične ciljevima Direktive o staništima. Oni su dio onoga što je austrijska vlada na raspravi nazvala procesom ponovnog učenja kako živjeti s vukovima.
113. U ovom slučaju, primjerice, trošak ranijeg spuštanja stada s planine u samo jednoj godini nije dovoljan da bi se zaključilo da to nije zadovoljavajuća alternativna mjera. Potrebno je vrijeme za organizaciju zaštite, podizanjem ograda gdje god je to moguće, treniranjem stočarskih pasa i njihova eventualna udruživanja za više stada(57) i možda takva zaštita neće biti dostupna u godini u kojoj vuk samotnjak prolazi kroz određene alpske pašnjake. Međutim, takve bi mjere mogle biti uspostavljene za sljedeću godinu alpske ispaše ako postoje planovi za uvođenje takvih mjera. Troškovi takvih mjera mogli bi se čak ublažiti različitim javnim izvorima financiranja, uključujući na razini EU‑a(58).
114. Stoga se ekonomski troškovi dostupnih mjera ne mogu ocjenjivati odvojeno od preventivnih planova koji su nužni za ostvarenje stroge zaštite na temelju članka 12. Direktive o staništima. Tijelo koje odobrava odstupanje mora jasno objasniti kako su ekonomski čimbenici utjecali na odluku da druge mjere nisu zadovoljavajuća alternativa i donijeti svoju odluku s obzirom na širi kontekst obveza koje države članice imaju na temelju Direktive o staništima.
115. U presudi Komisija/Finska Sud je smatrao da su „takve odluke […] koje ne sadržavaju jasno i dostatno obrazloženje u pogledu nepostojanja zadovoljavajuće alternative u suprotnosti s člankom 16. stavkom 1. Direktive o staništima”(59). Je li u spornoj odluci jasno objašnjeno na koji su način ekonomski čimbenici utjecali na zaključak o nepostojanju zadovoljavajuće alternative usmrćivanju vuka mora utvrditi sud koji je uputio zahtjev.
116. Stoga Sudu predlažem da na četvrto pitanje odgovori na sljedeći način: u okviru ocjene postojanja zadovoljavajuće alternative mogu se uzeti u obzir ekonomski troškovi mogućih mjera. Pri ocjeni utjecaja ekonomskih troškova dostupnih mjera moraju se odvagnuti svi uključeni interesi. U okviru utvrđivanja utjecaja ekonomskih čimbenika na zaključak da ne postoji zadovoljavajuća alternativa mora se uzeti u obzir da su neki troškovi i prilagodbe neizbježni za postizanje ciljeva te direktive. Ocjena se mora provesti od slučaja do slučaja i ne smije se temeljiti na općenito i prethodno utvrđenim kriterijima te treba biti donesena s obzirom na širi kontekst mjera i planova države članice kojima se omogućuje stroga zaštita vukova.
IV. Zaključak
117. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Landesverwaltungsgericht Tirol (Zemaljski upravni sud u Tirolu, Austrija) odgovori na sljedeći način:
1. Izuzimanje određenih država članica iz Priloga IV. Direktivi Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore ne predstavlja samo po sebi nejednako postupanje prema državi članici kojoj takvo izuzeće nije odobreno. U ovom predmetu nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost članka 12. stavka 1. Direktive o staništima u vezi s njezinim Prilogom IV. zbog povrede članka 4. stavka 2. UEU‑a.
2. Članak 16. stavak 1. Direktive 92/43 treba tumačiti na način da se njime zahtijeva provođenje ocjene nalazi li se vrsta u povoljnom stanju očuvanosti i utječu li mjere odstupanja negativno na mogućnost postizanja ili održavanja povoljnog stanja očuvanosti uzimajući u obzir lokalno i nacionalno područje, čak i ako prirodni areal dotične populacije obuhvaća širu, prekograničnu biogeografsku regiju. Međutim, ako ta tijela raspolažu podacima iz kojih mogu zaključiti da bi predložena mjera mogla pogoršati stanje očuvanosti potpopulacije u drugoj zemlji ili općenito, čak i ako ne bi utjecala na lokalno stanje očuvanosti, ona ne smiju zanemariti takve podatke, nego ih moraju uzeti u obzir i odbiti mjeru odstupanja.
3. Pojam „ozbiljna šteta” iz članka 16. stavka 1. točke (b) Direktive o staništima treba tumačiti tako da ne obuhvaća neizravnu (buduću) gospodarsku štetu koju nije moguće pripisati jednom vuku.
4. U okviru ocjene postojanja zadovoljavajuće alternative, kakva se zahtijeva člankom 16. stavkom 1. Direktive 92/43, mogu se uzeti u obzir ekonomski troškovi mogućih mjera. Pri ocjeni utjecaja ekonomskih troškova dostupnih mjera moraju se odvagnuti svi uključeni interesi. U okviru utvrđivanja utjecaja ekonomskih čimbenika na zaključak da ne postoji zadovoljavajuća alternativa mora se uzeti u obzir da su neki troškovi i prilagodbe neizbježni za postizanje ciljeva te direktive. Ocjena se mora provesti od slučaja do slučaja i ne smije se temeljiti na općenito i prethodno utvrđenim kriterijima te treba biti donesena s obzirom na širi kontekst mjera i planova države članice kojima se omogućuje stroga zaštita vukova.