Language of document : ECLI:EU:C:2015:683

Asunto C‑137/14

Comisión Europea

contra

República Federal de Alemania

«Incumplimiento de Estado — Directiva 2011/92/UE — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente — Artículo 11 — Directiva 2010/75/UE — Emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) — Artículo 25 — Acceso a la justicia — Normativa procesal nacional no conforme»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 15 de octubre de 2015

1.        Procedimiento judicial — Solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento — Solicitud para la presentación de observaciones sobre los aspectos jurídicos suscitados por las conclusiones del Abogado General — Requisitos para la reapertura

(Art. 252 TFUE, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 23; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 83)

2.        Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Contaminación atmosférica — Directiva 2010/75/UE — Derecho de recurso de los miembros del público interesado — Normativa nacional que somete la anulación de los actos administrativos ilegales a la condición de la lesión de un derecho subjetivo del demandante — Compatibilidad

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo nos 2010/75/UE, art. 25, ap. 1, y 2011/92/UE, art. 11, ap. 1)

3.        Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Derecho de recurso de los miembros del público interesado — Normativa nacional que limita ese derecho a las impugnaciones basadas en la omisión de la evaluación de las repercusiones en el medio ambiente y lo excluye en caso de una evaluación realizada, aunque irregular — Incumplimiento

(Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11 ap. 1)

4.        Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/E — Derecho de recurso de los miembros del público interesado — Requisitos de admisibilidad — Lesión de un derecho — Normativa nacional que exige una relación de causalidad entre el vicio de procedimiento alegado y el resultado de la decisión final impugnada — Limitación del control jurisdiccional sobre el fondo — Incumplimiento

(Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11, ap. 1)

5.        Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Contaminación atmosférica — Directiva 2010/75/UE — Derecho de recurso de los miembros del público interesado — Normativas nacionales que limitan la legitimación activa y el alcance del control jurisdiccional a las objeciones ya formuladas dentro del plazo concedido en el procedimiento administrativo — Incumplimiento

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo nos 2010/75/UE, art. 25, aps. 1 y 4, y 2011/92/UE, art. 11, aps. 1 y 4)

6.        Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Contaminación atmosférica — Directiva 2010/75/UE — Derecho de recurso de las asociaciones no gubernamentales para la protección del medio ambiente — Alcance — Normativa nacional que no reconoce ese derecho a las citadas asociaciones en caso de infracción de reglas que protegen únicamente los intereses de la colectividad — Improcedencia — Efecto directo de las disposiciones de dicha Directiva que prevén ese derecho

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo nos 2010/75/UE, art. 25, ap. 3, y 2011/92/UE, art. 11, ap. 3)

7.        Medio ambiente — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Contaminación atmosférica — Directiva 2010/75/UE — Derecho de recurso de las asociaciones no gubernamentales para la protección del medio ambiente — Ámbito de aplicación temporal — Aplicación inmediata a las autorizaciones expedidas después de la fecha de terminación del plazo de transposición de la Directiva 2003/35/UE — Normativa nacional que limita la legitimación activa y el alcance del control jurisdiccional en los procedimientos iniciados después de esa fecha — Incumplimiento

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo nos 2010/75/UE, art. 25, y 2011/92/UE, art. 11)

1.        Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 21 a 23)

2.        Puesto que, conforme al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y al artículo 25, apartado 1, de la Directiva 2010/75, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), los miembros del público interesado deben tener la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de las decisiones, las acciones u omisiones sujetas a esas Directivas, una disposición nacional de un Estado miembro en virtud de la que la anulación de un acto administrativo exige que la ilegalidad constatada por el juez implique también la vulneración de un derecho subjetivo del demandante no se puede considerar compatible con esas disposiciones de las Directivas.

En efecto, dado que los Estados miembros pueden someter, en virtud de las disposiciones antes mencionadas de las Directivas 2011/92 y 2010/75, la admisibilidad de los recursos interpuestos por particulares contra las decisiones, actos u omisiones que entran en el ámbito de aplicación de esas Directivas a condiciones, como es la exigencia de una lesión de un derecho subjetivo, esos Estados también están facultados para prever que la anulación de una decisión administrativa por el tribunal competente requiere la vulneración de un derecho subjetivo del que sea titular el demandante. En ese sentido, el legislador nacional está facultado para limitar los derechos cuya vulneración puede ser invocada por un particular en el marco de un recurso jurisdiccional contra una de las decisiones, uno de los actos o una de las omisiones contemplados en el artículo 11 de la Directiva 2011/92 únicamente a los derechos subjetivos, pero esa limitación no puede aplicarse a las asociaciones de defensa del medio ambiente.

(véanse los apartados 28, 29, 32 a 34 y 63 a 65)

3.        El artículo 11 de la Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, se opone a que los Estados miembros limiten la aplicabilidad de las disposiciones de transposición al Derecho interno del referido artículo únicamente al supuesto de que se impugne la legalidad de una decisión por haberse omitido la evaluación del impacto medioambiental, sin extenderla al supuesto de que tal evaluación se haya llevado a cabo, pero al término de un procedimiento viciado. Por tanto, una disposición nacional de transposición según la que una autorización administrativa sólo puede ser anulada si no se ha concedido sobre la base de una evaluación o de un examen del impacto medioambiental previos, y regulares por su forma, se debe considerar incompatible con el referido artículo 11.

En ese sentido la circunstancia de que otra disposición nacional prevea la posibilidad de un recurso jurisdiccional en el caso de que se hayan realizado una evaluación o un estudio previo de las repercusiones en el medio ambiente, pero les afecte un vicio de procedimiento, imponiendo no obstante limitaciones al ejercicio de los recursos previstos en el artículo 11 de la Directiva 2011/92, no puede subsanar esa incompatibilidad. En efecto, el Estado miembro que establece esas disposiciones no cumple su obligación de ejecutar las disposiciones de la Directiva con indiscutible fuerza imperativa y con la especificidad, precisión y claridad requeridas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.

(véanse los apartados 36 y 49 a 52)

4.        Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, un Estado miembro que limita la anulación de las decisiones por vicios de procedimiento al supuesto de omisión de la evaluación o del examen previo del impacto medioambiental, y a los supuestos en los que el demandante acredite una relación de causalidad entre el vicio de procedimiento y el resultado de la decisión. Esa limitación hace excesivamente difícil el ejercicio del derecho de recurso previsto en el artículo 11 de la Directiva 2011/92, y perjudica el objetivo de ésta de ofrecer a los miembros del público interesado amplio acceso a la justicia. En efecto, denegar la anulación de una decisión administrativa adoptada con infracción de una regla de procedimiento por la sola razón de que el demandante no haya acreditado la incidencia de ese vicio en el fundamento de la referida decisión priva a esa disposición del Derecho de la Unión de todo efecto útil, habida cuenta, en especial, de la complejidad de los procedimientos de que se trata y del carácter técnico de las evaluaciones del impacto medioambiental.

Así pues, sólo cabe excluir la lesión de un derecho, en el sentido del artículo 11 de la Directiva 2011/92, si el tribunal o el órgano mencionados en este artículo pueden concluir, sin imponer en absoluto al demandante la carga de la prueba del nexo causal entre el vicio de procedimiento y el resultado de la decisión impugnada, sino atendiendo, en su caso, a los medios de prueba aportados por el promotor o por las autoridades competentes y, más en general, al conjunto de los documentos del expediente que se les haya presentado, que la decisión impugnada no habría sido diferente sin el vicio de procedimiento invocado por ese demandante.

Aunque es cierto que esas consideraciones atañen a una de las condiciones de admisibilidad del recurso jurisdiccional, éstas siguen siendo pertinentes respecto a una condición enunciada por el legislador nacional cuyo efecto es limitar el control jurisdiccional del fondo.

(véanse los apartados 56, 57, 59 a 61 y 104 y el punto 1 del fallo)

5.        El artículo 11 de la Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y el artículo 25 de la Directiva 2010/75, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), se oponen a la limitación por una disposición nacional dela legitimación activa y el alcance del control jurisdiccional a las objeciones que ya se hayan formulado dentro del plazo concedido en el procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la decisión objeto del recurso.

En ese sentido, aunque es cierto que ni el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 ni el artículo 25, apartado 4, de la Directiva 2010/75 excluyen que un recurso ante una autoridad administrativa preceda al recurso jurisdiccional, ni impiden que el Derecho nacional prevea la obligación a cargo del demandante de agotar todas las vías de recurso administrativo antes de que se admita la interposición de un recurso jurisdiccional, sin embargo esas disposiciones del Derecho de la Unión no permiten limitar los motivos que ese demandante puede aducir en apoyo de un recurso jurisdiccional.

Además, esa limitación impuesta al demandante acerca de la naturaleza de los motivos que se le permite aducir ante el tribunal al que corresponde el examen de la legalidad de la decisión administrativa que le afecta no puede justificarse por consideraciones ligadas al respeto del principio de seguridad jurídica. Nada acredita que un control jurisdiccional completo del fundamento de esa decisión pudiera vulnerar ese principio.

Por otra parte, en lo que atañe a la eficacia de los procedimientos administrativos, si bien es cierto que el hecho de aducir por primera vez un motivo en un recurso jurisdiccional puede obstaculizar en algunos caso el buen desarrollo del referido procedimiento, el objetivo mismo perseguido por el artículo 11 de la Directiva 2011/92 y por el artículo 25 de la Directiva 2010/75 consiste no sólo en facilitar al justiciable el acceso más amplio posible al control jurisdiccional, sino también en permitir que ese control abarque en su totalidad la legalidad de la decisión impugnada, en el fondo o en el procedimiento.

No obstante, el legislador nacional tiene la libertad de prever reglas procesales específicas, como la inadmisibilidad de un argumento presentado de forma abusiva o de mala fe, que constituyan mecanismos apropiados para asegurar la eficacia del proceso jurisdiccional.

(véanse los apartados 76, 79 a 81 y 104 y el punto 1 del fallo)

6.        Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 90 a 92)

7.        El artículo 11 de la Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que las disposiciones adoptadas por el legislador nacional para transponer este artículo en el Derecho interno deben aplicarse también a los procedimientos administrativos de autorización iniciados antes del 25 de junio de 2005, fecha de transposición de la Directiva 2003/35, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, que hayan concluido con la concesión de una autorización después de esa fecha. En ese sentido, toda vez que, en aplicación del artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2011/92 y del artículo 25, apartado 3, de la Directiva 2010/75, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), se considerará que las asociaciones de defensa del medio ambiente o bien tienen un interés suficiente o bien son titulares de derechos que puedan ser lesionados, incumple las obligaciones que le incumben en virtud de esas disposiciones un Estado miembro que limita en los procedimientos iniciados después del 25 de junio de 2005 y concluidos antes del 12 de mayo de 2011 la legitimación activa de las asociaciones medioambientales y el alcance del control jurisdiccional instado mediante los recursos de esas asociaciones a la observancia de las disposiciones jurídicas que confieren derechos a los particulares. Así sucede también en el caso de las disposiciones para la transposición de las citadas disposiciones de las Directivas que excluyen de su ámbito de aplicación los procedimientos administrativos iniciados antes del 25 de junio de 2005.

En ese sentido, no obstante la importancia que tiene el principio de fuerza de cosa juzgada tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, ese Estado miembro no puede invocar el respeto del principio de fuerza de cosa juzgada cuando los límites de aplicabilidad temporal afectan a las decisiones administrativas que han pasado a ser ejecutivas.

Por otra parte, el argumento de ese Estado miembro de que esas limitaciones temporales eran necesarias para respetar el principio de fuerza de cosa juzgada en relación con los procedimientos administrativos que han adquirido fuerza ejecutiva equivaldría a permitirle concederse un nuevo plazo de transposición.

(véanse los apartados 90, 95 a 99 y 104 y el punto 1 del fallo)