Language of document : ECLI:EU:C:2015:683

Kohtuasi C‑137/14

Euroopa Komisjon

versus

Saksamaa Liitvabariik

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 2011/92/EL – Teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamine – Artikkel 11 – Direktiiv 2010/75/EL – Tööstusheited (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) – Artikkel 25 – Õiguskaitse kättesaadavus – Vastuolus olevad siseriiklikud menetlusnormid

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu otsus (teine koda), 15. oktoober 2015

1.        Kohtumenetlus – Menetluse suulise osa uuendamise taotlus – Taotlus esitada seisukohti õigusküsimustes, mis on tõstatatud kohtujuristi ettepanekus – Menetluse uuendamise tingimused

(ELTL artikli 252 lõige 2; Euroopa Kohtu põhikiri, artikkel 23; Euroopa Kohtu kodukord, artikkel 83)

2.        Keskkond – Teatavate projektide keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 2011/92 – Õhusaaste – Direktiiv 2010/75 – Asjaomase üldsuse kaebeõigus – Siseriiklikud õigusnormid, mis seavad õigusvastaste haldusaktide tühistamise tingimuseks kaebaja subjektiivse õiguse rikkumise – Kooskõla

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2010/75, artikli 25 lõige 1 ja direktiiv 2011/92, artikli 11 lõige 1)

3.        Keskkond – Teatavate projektide keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 2011/92 – Asjaomase üldsuse kaebeõigus – Siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad nimetatud õigust selliselt, et vaidlustada saab üksnes keskkonnamõju hindamata jätmise alusel ning vaidlustada ei ole võimalik juhul, kui keskkonnamõju küll hinnati, kuid see ei toimunud õiguspäraselt – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/92, artikli 11 lõige 1)

4.        Keskkond – Teatavate projektide keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 2011/92 – Asjaomase üldsuse kaebeõigus – Vastuvõetavuse tingimused – Õiguse kahjustamine – Siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab esinema põhjuslik seos väidetava menetlusnõuete rikkumise ja vaidlustatud lõpliku otsuse sisu vahel – Kohtuliku kontrolli teostamine üksnes sisu suhtes – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/92, artikli 11 lõige 1)

5.        Keskkond – Teatavate projektide keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 2011/92 – Õhusaaste – Direktiiv 2010/75 – Asjaomase üldsuse kaebeõigus – Siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad kaebuse esitamise õigust ja kohtuliku kontrolli ulatust nende vastuväidetega, mis esitati juba vastuväidete esitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul haldusmenetluses – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2010/75, artikli 25 lõiked 1 ja 4 ning direktiiv 2011/92, artikli 11 lõiked 1 ja 4)

6.        Keskkond – Teatavate projektide keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 2011/92 – Õhusaaste – Direktiiv 2010/75 – Valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide õigus esitada kaebus – Ulatus – Siseriiklikud õigusnormid, mis ei anna nendele organisatsioonidele sellist õigust juhul, kui tegemist on vaid üldsuse huve kaitsvate normide rikkumisega – Lubamatus – Sellist õigust ette nägevate direktiivi sätete vahetu õigusmõju

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2010/75, artikli 25 lõige 3 ja direktiiv 2011/92, artikli 11 lõige 3)

7.        Keskkond – Teatavate projektide keskkonnamõju hindamine – Direktiiv 2011/92 – Õhusaaste – Direktiiv 2010/75 – Valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide õigus esitada kaebus – Ajaline kohaldamine – Kohene kohaldamine lubade suhtes, mis on väljastatud pärast direktiivi 2003/35 ülevõtmise tähtaja möödumust – Siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad kaebuse esitamise õigust ja kohtuliku kontrolli ulatust pärast seda kuupäeva algatatud menetlustes – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2010/75, artikkel 25 ja direktiiv 2011/92, artikkel 11)

1.        Vt otsuse tekst.

(vt punktid 21–23)

2.        Kuna direktiivi 2011/92 teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 11 ja direktiivi 2010/75 tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) artikli 25 kohaselt peab asjaomasel üldsusel olema õigus esitada kaebus, et vaidlustada nende direktiivide kohaste otsuste, tegevuste või tegevusetuste sisulist või protseduurilist seaduslikkust, siis selline liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt on haldusakti tühistamiseks vaja, et kohtu tuvastatud õigusvastasus hõlmab ühtlasi kaebaja subjektiivse õiguse rikkumist, ei ole vastuolus direktiivide nende sätetega.

Nimelt, kui asjaomased liikmesriigid võivad seada direktiivide 2011/92 ja 2010/75 nimetatud sätete alusel eraõiguslike isikute poolt nende direktiivide kohaldamisalasse kuuluvate otsuste, tegevuste või tegevusetuste peale esitatavate kaebuste vastuvõetavusele tingimusi, nagu näiteks subjektiivse õiguse rikkumine, võivad need liikmesriigid ka ette näha, et pädev kohus saab haldusorgani otsuse tühistada üksnes kaebaja subjektiivse õiguse rikkumise korral. Selles osas võib siseriiklik seadusandja piirata õigusi, mille kahjustamisele eraõiguslik isik võib tugineda kaebuse raames, mis on esitatud direktiivi 2011/92 artiklis 11 viidatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse peale, subjektiivsete õigustega. Sellist piirangut ei saa aga iseenesest kohaldada keskkonnaorganisatsioonide suhtes.

(vt punktid 28, 29, 32–34 ja 63–65)

3.        Direktiivi 2011/92 teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artikliga 11 on vastuolus, kui liikmesriigid piiravad seda artiklit ülevõtvate sätete kohaldamist ainult olukorraga, kus otsuse õiguspärasus on vaidlustatud seetõttu, et keskkonnamõju hindamist ei ole toimunud, välistades selle kohaldamise olukorras, kus keskkonnamõju on küll hinnatud, kuid see ei ole toimunud kooskõlas menetlusnõuetega. Järelikult on direktiivi üle võttev liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt saab ametiasutuse antud loa tühistada vaid juhul, kui selle andmisel ei olnud aluseks võetud eelnevalt teostatud ja vorminõuetele vastavat keskkonnamõju hindamist või eelhindamist, vastuolus direktiivi artikliga 11.

Nimetatud vastuolu ei kõrvalda ka asjaolu, et ühes teises siseriiklikus õigusnormis on ette nähtud, et kohtule on võimalik esitada kaebus juhul, kui keskkonnamõju hindamine või eelhindamine on teostatud, kuid seejuures on rikutud menetlusnõudeid, piirates sellega ise kaebuse esitamist direktiivi 2011/92 artikli 11 tähenduses. Nimelt ei ole liikmesriik täitnud enda kohustust rakendada direktiivi sätteid õiguskindluse nõuete täitmiseks vaieldamatu sunnijõuga ning nõutava konkreetsuse, täpsuse ja selgusega.

(vt punktid 36 ja 49–52)

4.        Direktiivi 2011/92 teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artiklist 11 tulenevaid kohustusi on rikkunud liikmesriik, mis on näinud otsuste tühistamise menetlusnõuete rikkumise tõttu ette vaid juhul, kui keskkonnamõju on jäänud hindamata või kohustuslik eelhindamine on jäänud teostamata, ning juhtudel, kui kaebaja tõendab, et menetlusnõuete rikkumise ja otsuse tulemuse vahel on põhjuslik seos. Selline piirang teeb nimetatud direktiivi artiklis 11 ette nähtud kaebuse esitamise õiguse kasutamise ülemäära raskeks, mis on vastuolus direktiivi eesmärgiga pakkuda asjaomasele üldsusele laialdast juurdepääsu õigusemõistmisele. Nimelt, kui keeldutakse tühistamast sellist haldusorgani otsust, mille vastuvõtmisel on rikutud menetlusnõudeid, üksnes seetõttu, et kaebaja ei ole tõendanud sellise rikkumise toimet nimetatud otsuse põhjendustele, võtaks see säte liidu õiguselt igasuguse kasuliku mõju, arvestades eeskätt kõnealuste menetluste keerukuse ning keskkonnamõju hindamise tehnilisusega.

Seega võib õiguse kahjustamise direktiivi 2011/92 artikli 11 tähenduses välistada üksnes siis, kui selles artiklis nimetatud kohtul või organil on võimalik asuda seisukohale – ilma, et seejuures oleks kaebaja õlule asetatud tõendamiskoormist menetlusnõuete rikkumise ja vaidlustatud otsuse tulemuse vahel esineva põhjusliku seose osas, vaid vastavalt olukorrale kas ehitustööde juhataja või pädeva ametiasutuse esitatud tõendite alusel ning üldisemalt kohtule või organile esitatud toimiku materjalidest lähtuvalt –, et vaidlustatud otsus ei oleks olnud teistsugune, kui ei oleks toimunud menetlusnõuete rikkumist, millele kaebaja tugineb.

Lõpuks, ehkki need kaalutlused puudutavad kaebuse ühte vastuvõetavuse tingimust, kehtivad need ühtlasi siseriikliku seadusandja poolt kindlaks määratud iga sellise tingimuse suhtes, mis piirab kohtulikku kontrolli asja sisu üle.

(vt punktid 56, 57, 59–61, 104 ja resolutsiooni punkt 1)

5.        Direktiivi 2011/92 teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artikliga 11 ja direktiivi 2010/75 tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) artikliga 25 on vastuolus see, kui siseriikliku õigusnormiga on piiratud kaebuse esitamise õigust ja kohtuliku kontrolli ulatust nende vastuväidetega, mis esitati juba vastuväidete esitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul haldusmenetluses, mille tulemusena see otsus vastu võeti.

Direktiivi 2011/92 artikli 11 lõike 4 ja direktiivi 2010/75 artikli 25 lõike 4 järgi ei ole küll välistatud, et enne kohtule kaebuse esitamist toimub haldusmenetlus ning need sätted ei takista siseriiklikus õiguses ette näha kaebaja kohustust kasutada ära kõik haldusmenetluses vaidlustamiseks ette nähtud võimalused, enne kui tal tekib õigus kohtu poole pöörduda, need liidu õiguse sätted ei luba aga piirata väiteid, millele kaebaja võib kohtule esitatavas kaebuses tugineda.

Sellist kaebajale pandud piirangut nende väidete osas, mida ta võib esitada teda puudutava haldusorgani otsuse õiguspärasuse kontrollimiseks pädevale kohtule, ei saa ka õigustada õiguskindluse põhimõtte tagamise kaalutlustega. Nimelt ei ole mingil moel tõendatud, et nimetatud otsuse kõigi põhjenduste kohtulik kontroll võiks seda põhimõtet rikkuda.

Mis puudutab haldusmenetluse tõhusust, siis teatud juhtudel võib küll asjaolu, et mingi väide esitatakse esimest korda alles kohtus, takistada menetluse nõuetekohast kulgemist, kuid piisab, kui meenutada, et direktiivi 2011/92 artikli 11 ja direktiivi 2010/75 artikli 25 eesmärk ei ole mitte ainult tagada õigussubjektidele võimalikult laialdane juurdepääs kohtupidamisele, vaid ka võimaldada vaidlustatud otsuse sisulise ja protseduurilise seaduslikkuse kontroll terves ulatuses.

Kohtumenetluse tõhususe tagamiseks võib siseriiklik seadusandja siiski ka ette näha spetsiifilisi menetlusnorme, näiteks kuritarvitavate või pahausksete väidete vastuvõetamatuse kohta.

(vt punktid 76, 79–81, 104 ja resolutsiooni punkt 1)

6.        Vt otsuse tekst.

(vt punktid 90–92)

7.        Direktiivi 2011/92 teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta artiklit 11 tuleb tõlgendada nii, et õigusnorme, mille siseriiklik seadusandja on kehtestanud selle artikli ülevõtmiseks siseriiklikusse õigusesse, tuleb kohaldada ka selliste loamenetluste suhtes, mis on algatatud enne 25. juunit 2005, see tähendab enne direktiivi 2003/35 (milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse) ülevõtmise tähtaega, kuid mille tulemusel väljastati luba pärast nimetatud kuupäeva. Kuna vastavalt direktiivi 2011/92 artikli 11 lõikele 3 ja direktiivi 2010/75 tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) artikli 25 lõikele 3 käsitatakse keskkonnaorganisatsioone nii, et neil on kas küllaldane huvi või siis õigusi, mida saab kahjustada, siis on nendes sätetes ette nähtud kohustusi rikkunud liikmesriik, kes on näinud ette, et pärast 25. juunit 2005 algatatud ja enne 12. maid 2011 lõpetatud menetlustes on keskkonnaorganisatsioonidel kaebuse esitamise õigus üksnes selliste õigusnormide alusel ja kohtuliku kontrolli ulatus on piiratud üksnes selliste õigusnormidega, mis annavad õigusi eraõiguslikele isikutele. Sama kehtib direktiivi nimetatud sätteid ülevõtvate sätete kohta, mille kohaldamisalast on välistatud enne 25. juunit 2005 algatatud haldusmenetlused.

Olenemata otsuste lõplikkuse põhimõtte tähtsusest nii liidu õiguskorras kui ka siseriiklikes õiguskordades, ei saa liikmesriik tugineda otsuste lõplikkuse põhimõtte järgmisele, kui ajalise kohaldamise piirangud puudutavad haldusorgani vaidlustamatuks muutunud otsuseid.

Ka tuleb tagasi lükata liikmesriigi argument, mille kohaselt oli ajalise kohaldamise piiramine vajalik, et järgida lõpetatud haldusmenetluste puhul haldusaktide lõplikkuse põhimõtet, kui need piirangud annaksid liikmesriigile õiguse kehtestada uus üleminekuperiood.

(vt punktid 90, 95–99, 104 ja resolutsiooni punkt 1)