C‑137/14. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Németországi Szövetségi Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – 2011/92/EU irányelv – Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 11. cikk – 2010/75/EU irányelv – Ipari kibocsátás (környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) – 25. cikk – Az igazságszolgáltatáshoz való jog – Nem összeegyeztethető nemzeti eljárásjogi szabályozás”
Összefoglaló – A Bíróság ítélete (második tanács), 2015. október 15.
1. Bírósági eljárás – A szóbeli szakasz újbóli megnyitása iránti kérelem – Kérelem a főtanácsnok indítványában felvetett jogkérdésekre vonatkozó észrevételek benyújtása iránt – Az újbóli megnyitás feltételei
(EUMSZ 252. cikk, második bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 23. cikk; a Bíróság eljárási szabályzata, 83. cikk)
2. Környezet – Egyes projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 2011/92 irányelv – Levegőszennyezés – 2010/75 irányelv – Az érintett közönség tagjainak keresetindítási joga – A jogellenes közigazgatási aktusok hatályon kívül helyezését a felperes alanyi joga megsértése feltételének alárendelő nemzeti szabályozás – Összeegyeztethetőség
(2010/75 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 25. cikk, (1) bekezdés, valamint 2011/92 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 11. cikk, (1) bekezdés)
3. Környezet – Egyes projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 2011/92 irányelv – Az érintett nyilvánosság tagjainak keresetindítási joga – Az e vitatást a környezeti hatásvizsgálat elmaradása esetére korlátozó, és azt az elvégzett, de szabálytalan hatásvizsgálat esetén kizáró nemzeti szabályozás – Kötelezettségszegés
(2011/92 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 11. cikk, (1) bekezdés)
4. Környezet – Egyes projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 2011/92 irányelv – Az érintett nyilvánosság tagjainak keresetindítási joga – Elfogadhatósági feltételek – Valamely jog sérelme – A hivatkozott eljárási hiba és a vitatott végleges határozat eredménye közötti okozati összefüggést megkövetelő nemzeti szabályozás – Az ügy érdemére vonatkozó bírósági felülvizsgálat korlátozása – Kötelezettségszegés
(2011/92 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 11. cikk, (1) bekezdés)
5. Környezet – Egyes projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 2011/92 irányelv – Levegőszennyezés – 2010/75 irányelv – Az érintett nyilvánosság tagjainak jogorvoslati joga – Az eljáráshoz fűződő érdeket és a bírósági felülvizsgálat terjedelmét a közigazgatási eljárás során szabott határidőn belül előterjesztett kifogásokra korlátozó nemzeti szabályozások – Kötelezettségszegés
(2010/75 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 25. cikk, (1) és (4) bekezdés, valamint 2011/92 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 11. cikk, (1) és (4) bekezdés)
6. Környezet – Egyes projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 2011/92 irányelv – Levegőszennyezés – 2010/75 irányelv – A nem kormányzati környezetvédelmi szervezetek jogorvoslathoz való joga – Terjedelem – E jogot az említett szervezeteknek a kizárólag a helyi önkormányzat érdekeit oltalmazó szabályok megszegése tekintetében el nem ismerő nemzeti szabályozás – Megengedhetetlenség – Az irányelv e jogot biztosító rendelkezéseinek közvetlen hatálya
(2010/75 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 25. cikk, (3) bekezdés, valamint 2011/92 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 11. cikk, (3) bekezdés)
7. Környezet – Egyes projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata – 2011/92 irányelv – Levegőszennyezés – 2010/75 irányelv – A nem kormányzati környezetvédelmi szervezetek jogorvoslathoz való joga – Időbeli hatály – A 2003/35 irányelv átültetésére rendelkezésre álló határidő lejárta után kibocsátott engedélyekre való azonnali alkalmazás – Az eljáráshoz fűződő érdeket és a bírósági felülvizsgálat terjedelmét az ezen időpont után indult eljárásokban korlátozó nemzeti szabályozás – Kötelezettségszegés
(2010/75 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 25. cikk, valamint 2011/92 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 11. cikk)
1. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 21–23. pont)
2. Amennyiben az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92 irányelv 11. cikkének és az ipari kibocsátásokról (környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) szóló 2010/75 irányelv 25. cikkének megfelelően az érintett nyilvánosság tagjainak rendelkezniük kell az arra vonatkozó bírósági jogorvoslat lehetőségével, hogy vitassák az ezen irányelvek hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűségét, valamely tagállam nemzeti rendelkezése, amelynek értelmében a közigazgatási aktus megsemmisítése megköveteli, hogy a bíróság által megállapított jogellenesség a felperes alanyi jogának sérelmével járjon, nem tekinthető összeegyeztethetetlennek az irányelvek fent említett rendelkezéseivel.
Ugyanis, ha a tagállamok a 2011/92 irányelv és a 2010/75 irányelv fent hivatkozott rendelkezései szerint a magánszemélyek által az ezen irányelvek hatálya alá tartozó határozatokkal, aktusokkal vagy mulasztásokkal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmek elfogadhatóságát olyan feltételektől tehetik függővé, mint az alanyi jog sérelmének követelménye, e tagállamok annak előírására is jogosultak, hogy valamely közigazgatási határozat illetékes bíróság által történő megsemmisítéséhez a felperes alanyi jogának megsértése szükséges. A nemzeti jogalkotónak különösen lehetősége van arra, hogy az alanyi jogokra korlátozza azokat a jogokat, amelyek megsértésére valamely magánszemély hivatkozhat a 2011/92 irányelv 11. cikkében szereplő határozatokkal, jogi aktusokkal vagy mulasztásokkal szembeni jogorvoslati eljárás keretében. Mindazonáltal az ilyen a korlátozás mint olyan nem alkalmazható a környezetvédelmi szervezetekre.
(vö. 28., 29., 32–34., 63–65. pont)
3. Ellentétes az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92 irányelv 11. cikkével, ha a tagállamok az ezen cikket átültető rendelkezések alkalmazhatóságát kizárólag arra az esetre korlátozzák, amikor a határozat jogszerűségét a környezeti hatásvizsgálat elmulasztása miatt vitatják, e rendelkezések alkalmazhatóságát arra az esetre azonban nem terjesztik ki, amikor a hatásvizsgálatot ugyan elvégezték, de szabálytalan módon. Következésképpen az olyan átültető nemzeti rendelkezést, amely szerint csak akkor semmisíthető meg valamely közigazgatási engedély, ha azt nem eljárásjogi szempontból szabályos környezeti hatásvizsgálat vagy előzetes vizsgálat alapján adták meg, összeegyeztethetetlennek kell tekinteni az említett 11. cikkel.
E tekintetben, az a körülmény, hogy valamely más nemzeti rendelkezés rögzíti a bírósági jogorvoslat lehetőségét abban az esetben, amikor a környezeti hatásvizsgálat vagy előzetes vizsgálatot elvégezték, de ezek eljárási hibákban szenvedtek, mindazonáltal maguk is korlátokat megállapítva a 2011/92 irányelv 11. cikke szerinti jogorvoslatok kezdeményezésével kapcsolatban, nem alkalmas arra, hogy felszámolja az említett összeegyeztethetetlenséget. Ugyanis az a tagállam amely ilyen rendelkezéseket fogad el, nem teljesíti arra irányuló kötelezettségét, hogy az irányelvek rendelkezéseit vitathatatlan kötelező erővel, valamint a szükséges konkrétsággal, pontossággal és egyértelműséggel ültesse át annak érdekében, hogy teljesüljön a jogbiztonság követelménye.
(vö. 36., 49–52. pont)
4. Nem teljesíti az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92 irányelv 11. cikkéből eredő kötelezettségeit az a tagállam, amely a határozatok eljárási szabálytalanság miatti megsemmisítését a kötelező környezeti hatásvizsgálat vagy a kötelező előzetes vizsgálat elmulasztására, és azon esetekre korlátozza, amelyekben a felperes bizonyítja, hogy az eljárási szabálytalanság okozati összefüggésben áll a határozat eredményével. Az ilyen korlátozás rendkívül nehézzé teszi az említett irányelv 11. cikkében foglalt jogorvoslathoz való jog gyakorlását, és sérti ezen irányelvnek az érintett nyilvánosság tagjainak az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jog biztosítására irányuló célját. Ugyanis a valamely eljárási szabály megsértésével elfogadott közigazgatási határozat megsemmisítésének azon egyetlen indokkal történő elutasítása, hogy a felperes nem bizonyítja e szabálytalanságnak az említett határozat megalapozottságára való hatását, megfosztja az uniós jog e rendelkezését a hatékony érvényesülésétől, figyelembe véve különösen a szóban forgó eljárások összetett jellegét vagy a környezetvédelmi hatásvizsgálatok technikai jellegét.
Ekképpen a 2011/92 irányelv 11. cikke szerinti jogsérelem csakis akkor zárható ki, ha az e rendelkezésben hivatkozott eljáró bíróság vagy hatóság, anélkül hogy az eljárási hiba és a vitatott határozat eredménye közötti okozati összefüggés bizonyításának terhét a felperesre hárítaná, adott esetben a projektgazda vagy a hatáskörrel rendelkező hatóságok által szolgáltatott bizonyítékok, illetve általánosabban a benyújtott iratok összessége alapján megállapíthatja, hogy a felperes által hivatkozott eljárási szabálytalanság nélkül sem született volna az említett határozattól eltérő határozat.
Végül, bár e megfontolások a bírósági jogorvoslat elfogadhatóságának egyik feltételére vonatkoznak, továbbra is jelentőséggel bírnak a nemzeti jogalkotó által előírt, az érdemi bírósági felülvizsgálat korlátozásával járó egyik feltételt illetően.
(vö. 56., 57., 59–61., 104. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
5. Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92 irányelv 11. cikkével és az ipari kibocsátásokról (környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) szóló 2010/75 irányelv 25. cikkével ellentétes a kereshetőségi jognak és a bírósági felülvizsgálat terjedelmének valamely nemzeti rendelkezés értelmében történő, olyan kifogásokra való korlátozása, amelyekre már a határozat meghozatalához vezető közigazgatási eljárásban a kifogás emelésére nyitva álló időszak alatt hivatkoztak.
E tekintetben, habár sem a 2011/92 irányelv 11. cikkének (4) bekezdése, sem pedig a 2011/75 irányelv 25. cikkének (4) bekezdése nem zárja ki, hogy valamely közigazgatási hatóság előtti felülvizsgálati eljárás előzze meg a bírósági jogorvoslatot, és nem akadályozza meg, hogy a nemzeti jog előírja a bírósági jogorvoslat kezdeményezését megelőzően a közigazgatási felülvizsgálati eljárások kimerítésének a felperesre háruló követelményét, az uniós jog ezen rendelkezései nem teszik lehetővé az e felperes által a bírósági jogorvoslat alátámasztására hivatkozott jogalapok korlátozását.
Ezenfelül a felperest terhelő, az őt érintő közigazgatási határozat jogszerűségének vizsgáló bíróság előtt hivatkozható jogalapok jellegére vonatkozó ilyen korlátozás nem igazolható a jogbiztonság elvének tiszteletben tartására alapított megfontolásokkal. Nem bizonyított ugyanis, hogy az említett határozat megalapozottságára vonatkozó teljes körű bírósági felülvizsgálat sérti ezen elvet.
Továbbá, ami a közigazgatási eljárások hatékonyságát illeti, habár valamely jogalapnak a bírósági jogorvoslat keretében történő első felvetése egyes esetekben akadályozhatja ezen eljárás megfelelő lefolytatását, maga a 2011/92 irányelv 11. cikke és a 2010/75 irányelv 25. cikke által követett cél nemcsak a jogalanyoknak a bírósági felülvizsgálathoz történő hozzáféréshez való minél szélesebb jog biztosításában áll, hanem annak lehetővé tételében is, hogy e felülvizsgálat összességében a megtámadott határozat mind anyagi jogi, mind pedig eljárásjogi jogszerűségére is vonatkozzon.
Mindazonáltal a nemzeti jogalkotó előírhat olyan különös eljárási szabályokat – mind például a visszaélésszerűen vagy rosszhiszeműen előadott érv elfogadhatatlansága –, amelyek megfelelő mechanizmusok a bírósági eljárás hatékonyságának biztosításához.
(vö. 76., 79–81., 104. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
6. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 90–92. pont)
7. Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92 irányelv 11. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a jogalkotó által a belső jogba történő átültetés érdekében elfogadott rendelkezéseket az olyan hatósági engedélyezési eljárásokra is alkalmazni kell, amelyeket a környezettel kapcsolatos egyes tervek és programok kidolgozásánál a nyilvánosság részvételéről szóló 2003/35 irányelv átültetésére nyitva álló határidő, 2005. június 25‑e előtt indítottak, amennyiben ezen eljárások csak ezen időpontot követően vezettek engedélyek kiadására. E tekintetben, amennyiben a 2011/92 irányelv 11. cikke (3) bekezdése, valamint az ipari kibocsátásokról (környezetszennyezés integrált megelőzése és csökkentése) szóló 2010/75 irányelv 25. cikke értelmében a környezetvédelmi szervezetek megfelelően érdekeltnek tekintendők vagy olyan jogokkal rendelkeznek, amelyek sérelmet szenvedhetnek, az a tagállam, amely a 2005. június 25. után indult és 2011. május 12. előtt lezárt eljárások vonatkozásában azon jogszabályoknak megfelelően korlátozza az ilyen szervezetek kereshetőségi jogát, valamint e szervezetek jogorvoslatai nyomán a bírósági felülvizsgálat terjedelmét, amelyek a magánszemélyek számára keletkeztetnek jogokat, nem teljesíti a fenti rendelkezések alapján fennálló kötelezettségeit. Ugyanez vonatkozik azon, az irányelvek fent említett rendelkezéseit átültető előírásokra, amelyek kizárják hatályuk alól a 2005. június 25. előtt indult közigazgatási eljárásokat.
E vonatkozásban, függetlenül attól, hogy a jogerő elve milyen jelentőséggel bír mind az uniós, mind a nemzeti jogrendben, a szóban forgó tagállam nem hivatkozhat ezen elv tiszteletben tartására, amikor az alkalmazhatóság említett időbeli korlátai végrehajthatóvá vált közigazgatási határozatokat érintenek.
Másrészt el kell utasítani ezen tagállam azon érvét, amely szerint a szóban forgó időbeli korlátok szükségesek voltak annak érdekében, hogy a végrehajthatóvá vált közigazgatási határozatok tekintetében tiszteletben tartsák a jogerő elvét, amennyiben e korlátok lehetővé tennék számára, hogy új átültetési időszakot biztosítsanak maguknak.
(vö. 90., 95–99., 104. pont és a rendelkező rész 1. pontja)