Language of document : ECLI:EU:C:2015:683

Processo C‑137/14

Comissão Europeia

contra

República Federal da Alemanha

«Incumprimento de Estado — Diretiva 2011/92/UE — Avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente — Artigo 11.° — Diretiva 2010/75/UE — Emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) — Artigo 25.° — Acesso à justiça — Regulamentação processual nacional não conforme»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 15 de outubro de 2015

1.        Processo judicial — Pedido de reabertura da fase oral — Pedido de apresentação de observações sobre as questões de direito suscitadas pelas conclusões do advogado‑geral — Requisitos da reabertura

(Artigo 252.°, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 23.°; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 83.°)

2.        Ambiente — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Diretiva 2011/92 — Poluição atmosférica — Diretiva 2010/75 — Direito de recurso dos membros do público em causa — Regulamentação nacional que sujeita a anulação dos atos administrativos ilegais à existência de violação de um direito subjetivo do recorrente — Compatibilidade

(Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2010/75, artigo 25.°, n.° 1, e 2011/92, artigo 11.°, n.° 1)

3.        Ambiente — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Diretiva 2011/92 — Direito de recurso dos membros do público em causa — Regulamentação nacional que limita este direito às contestações fundadas na falta de avaliação das consequências no ambiente e que o exclui em caso de avaliação realizada mas irregular — Incumprimento

(Diretiva 2011/92 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 11.°, n.° 1)

4.        Ambiente — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Diretiva 2011/92 — Direito de recurso dos membros do público em causa — Requisitos de admissibilidade — Violação de um direito — Regulamentação nacional que exige um nexo de causalidade entre o vício processual invocado e o sentido da decisão final impugnada — Limitação da fiscalização jurisdicional quanto ao mérito — Incumprimento

(Diretiva 2011/92 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 11.°, n.° 1)

5.        Ambiente — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Diretiva 2011/92 — Poluição atmosférica — Diretiva 2010/75 — Direito de recurso dos membros do público em causa — Regulamentação nacional que limita a legitimidade processual e o alcance da fiscalização judicial às objeções que já foram apresentadas no prazo fixado durante o procedimento administrativo — Incumprimento

(Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2010/75, artigo 25.°, n.os 1 e 4, e 2011/92, artigo 11.°, n.os 1 e 4)

6.        Ambiente — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Diretiva 2011/92 — Poluição atmosférica — Diretiva 2010/75 — Direito de recurso das organizações não governamentais de proteção do ambiente — Alcance — Regulamentação nacional que não reconhece esse direito às referidas organizações no que respeita à violação de regras que apenas protegem os interesses da coletividade — Inadmissibilidade — Efeito direto das disposições da diretiva que prevê esse direito

(Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2010/75, artigo 25.°, n.° 3, e 2011/92, artigo 11.°, n.° 3)

7.        Ambiente — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Diretiva 2011/92 — Poluição atmosférica — Diretiva 2010/75 — Direito de recurso das organizações não governamentais de proteção do ambiente — Aplicação no tempo — Aplicação imediata às autorizações concedidas após o termo do prazo de transposição da Diretiva 2003/35 — Regulamentação nacional que limita a legitimidade processual e o alcance da fiscalização judicial nos processos iniciados após essa data — Incumprimento

(Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2010/75, artigo 25.°, e 2011/92, artigo 11.°)

1.        V. texto da decisão.

(cf. n.os 21 a 23)

2.        Na medida em que, em conformidade com o artigo 11.° da Diretiva 2011/92, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, e com o artigo 25.° da Diretiva 2010/75, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), os membros do público interessado devem poder interpor recurso judicial a fim de impugnar a legalidade material ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangido por estas diretivas, uma disposição de direito nacional de um Estado‑Membro ao abrigo da qual a anulação de um ato administrativo exige que a ilegalidade constatada pelo juiz também implique a violação de um direito subjetivo do recorrente não pode ser considerada incompatível com as referidas disposições das diretivas.

Com efeito, embora os Estados‑Membros possam, ao abrigo das acima referidas disposições das Diretivas 2011/92 e 2010/75, subordinar a admissibilidade dos recursos interpostos pelos particulares contra decisões, atos ou omissões abrangidos pelo âmbito de aplicação destas diretivas a requisitos como a exigência de violação de um direito subjetivo, esses Estados também podem prever que a anulação de uma decisão administrativa pelo órgão jurisdicional competente exija a violação de um direito subjetivo na esfera jurídica do recorrente. A este respeito, o legislador nacional pode, nomeadamente, limitar os direitos cuja violação pode ser invocada por um particular no âmbito de um recurso judicial de uma das decisões, de um dos atos ou de uma das omissões visados no artigo 11.° da Diretiva 2011/92 unicamente aos direitos subjetivos públicos. Essa limitação não pode ser aplicada, como tal, às associações de defesa do ambiente.

(cf. n.os 28, 29, 32 a 34, 63 a 65)

3.        O artigo 11.° da Diretiva 2011/92, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, opõe‑se a que os Estados‑Membros limitem a aplicabilidade das disposições de transposição deste artigo ao caso em que a legalidade de uma decisão é impugnada porque não houve avaliação dos efeitos no ambiente, sem que alarguem o seu âmbito de aplicação ao caso em que tal avaliação foi realizada, mas no termo de um processo que padece de um vício. Por conseguinte, uma disposição nacional nos termos da qual uma autorização administrativa só pode ser anulada se não tiver sido concedida com base numa avaliação ou num exame prévio dos efeitos no ambiente formalmente regulares deve ser considerada incompatível com o referido artigo 11.°

A este respeito, o facto de outra disposição nacional prever a possibilidade de interposição de um recurso judicial, caso tenham sido realizados uma avaliação ou um exame prévio dos efeitos no ambiente, que no entanto padeçam de um vício processual, impondo todavia limites à interposição dos recursos previstos no artigo 11.° da Diretiva 2011/92, não pode eliminar a referida incompatibilidade. Com efeito, o Estado‑Membro do qual provêm estas disposições não cumpre a sua obrigação de transposição das disposições de uma diretiva com incontestável natureza vinculativa, e com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas, para cumprir a exigência da segurança jurídica.

(cf. n.os 36, 49 a 52)

4.        Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.° da Diretiva 2011/92, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, um Estado‑Membro que limita a anulação das decisões por vício processual à falta de avaliação ou de exame prévio dos efeitos no ambiente e aos casos em que o recorrente demonstrou que existe um nexo de causalidade entre o vício processual e o resultado da decisão. Essa limitação torna excessivamente difícil o exercício do direito de recurso previsto no artigo 11.° da referida diretiva e viola o seu objetivo que consiste em proporcionar ao público interessado um amplo acesso à justiça. Com efeito, recusar a anulação de uma decisão administrativa adotada em violação de uma norma processual, apenas pelo facto de o recorrente não conseguir demonstrar os efeitos deste vício no bem‑fundado da referida decisão, priva esta disposição do direito da União de qualquer efeito útil.

Daqui decorre que a violação de um direito, na aceção do artigo 11.° da Diretiva 2011/92, só pode ser afastada se o tribunal ou o órgão referido nesta disposição puderem considerar, sem de modo algum fazer pesar sobre o recorrente o ónus da prova do nexo de causalidade referido no número anterior do presente acórdão, mas atendendo, sendo caso disso, aos elementos de prova apresentados pelo dono da obra ou pelas autoridades competentes e, mais em geral, ao conjunto dos documentos dos autos que lhes são submetidos, que a decisão impugnada não teria sido diferente sem o vício processual invocado pelo recorrente.

É certo que estas considerações dizem respeito a um dos requisitos de admissibilidade do recurso jurisdicional, mas as mesmas continuam a ser relevantes quando está em causa um requisito enunciado pelo legislador nacional que tenha por efeito limitar a fiscalização jurisdicional quanto ao mérito.

(cf. n.os 56, 57, 59 a 61, 104 e disp. 1)

5.        O artigo 11.° da Diretiva 2011/92, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, e o artigo 25.° da Diretiva 2010/75, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), opõem‑se à limitação, ao abrigo de uma disposição de direito nacional, da legitimidade processual e do âmbito da fiscalização jurisdicional das objeções que já foram apresentadas no prazo fixado durante o procedimento administrativo que conduziu à adoção da decisão objeto de recurso.

A este respeito, embora seja certo que nem o artigo 11.°, n.° 4, da Diretiva 2011/92 nem o artigo 25.°, n.° 4, da Diretiva 2010/75 excluem a possibilidade de o recurso judicial ser precedido de um recurso e que não impedem que o direito nacional preveja a obrigação de o recorrente esgotar todas as vias de recurso administrativo antes de ser autorizado a interpor um recurso judicial, estas disposições do direito da União não permitem, contudo, limitar os fundamentos que podem ser invocados pelo recorrente em apoio de um recurso judicial.

Essa limitação, imposta ao recorrente, quanto à natureza dos fundamentos que ele pode invocar perante o órgão jurisdicional competente para analisar a legalidade da decisão administrativa que lhe diz respeito, não pode ser justificada por considerações relativas ao respeito do princípio da segurança jurídica. Com efeito, não está de modo nenhum demonstrado que uma fiscalização jurisdicional completa do bem‑fundado da referida decisão possa violar este princípio.

Por outro lado, no que diz respeito ao argumento relativo à eficácia dos procedimentos administrativos, embora seja verdade que a apresentação de um fundamento pela primeira vez num recurso judicial pode entravar, em certos casos, a boa tramitação deste processo, basta recordar que o próprio objetivo prosseguido pelo artigo 11.° da Diretiva 2011/92 e pelo artigo 25.° da Diretiva 2010/75 consiste não só em garantir aos particulares um acesso o mais amplo possível à fiscalização jurisdicional mas também permitir que esta fiscalização incida sobre a legalidade material ou processual da totalidade da decisão impugnada.

O legislador nacional pode, de resto, prever regras processuais específicas, como a inadmissibilidade de um argumento apresentado abusivamente ou de má‑fé, que constituam mecanismos adequados para garantir a eficácia do processo judicial.

(cf. n.os 76, 79 a 81, 104 e disp. 1)

6.        V. texto da decisão.

(cf. n.os 90 a 92)

7.        O artigo 11.° da Diretiva 2011/92, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, deve ser interpretado no sentido de que as disposições adotadas pelo legislador para transpor este artigo para o direito interno devem igualmente ser aplicadas aos procedimentos administrativos de licenciamento iniciados antes de 25 de junho de 2005, data de transposição da Diretiva 2003/35, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente, quando esses procedimentos tenham conduzido à emissão de uma licença após esta data. A este respeito, na medida em que, em aplicação do artigo 11.°, n.° 3, da Diretiva 2011/92 e do artigo 25.°, n.° 3, da Diretiva 2010/75, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição), as associações de defesa do ambiente têm um interesse suficiente ou direitos que podem ser lesados, consoante a legislação nacional recorra a um ou a outro destes requisitos de admissibilidade dos recursos, viola as obrigações que lhe incumbem ao abrigo destas disposições um Estado‑Membro que limite, nos processos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e encerrados antes de 12 de maio de 2011, a legitimidade processual das referidas associações, bem como o alcance da fiscalização judicial dos recursos interpostos por essas associações às disposições que conferem direitos aos particulares. O mesmo se diga das disposições transitórias das referidas disposições das diretivas que excluem do seu domínio de aplicação os procedimentos administrativos iniciados antes de 25 de junho de 2005.

A este respeito, apesar da importância que reveste o princípio da autoridade do caso julgado quer na ordem jurídica da União quer nas ordens jurídicas nacionais, o referido Estado‑Membro não pode invocar o respeito desse princípio quando os referidos limites de aplicabilidade temporal disserem respeito a decisões administrativas que adquiriram força executória.

Por outro lado, deve ser rejeitado o argumento segundo o qual as referidas limitações temporais são necessárias para respeitar o princípio da autoridade do caso julgado nos procedimentos administrativos que se tornaram executórios quando essas limitações equivalham a permitir que o Estado‑Membro em causa conceda a si mesmo um novo período de transposição.

(cf. n.os 90, 95 a 99, 104 e disp. 1)