Affaire C-297/08

Commission européenne

contre

République italienne

«Manquement d’État — Environnement — Directive 2006/12/CE — Articles 4 et 5 — Gestion des déchets — Plan de gestion — Réseau adéquat et intégré d’installations d’élimination — Danger pour la santé humaine ou l’environnement — Force majeure — Troubles à l’ordre public — Criminalité organisée»

Sommaire de l'arrêt

1.        Environnement — Déchets — Directive 2006/12 — Obligation, pour les États membres, d'établir un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/12, art. 5, § 1, et 7, § 3)

2.        Environnement — Déchets — Directive 2006/12 — Obligation pour les autorités compétentes d'établir un ou plusieurs plans de gestion des déchets — Critères de localisation des installations d'élimination

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/12, art. 5, § 2)

3.        Environnement — Déchets — Directive 2006/12 — Obligation, pour les États membres, d'établir un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination — Choix de plans de gestion des déchets sur une base régionale

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/12, art. 7, § 1)

4.        États membres — Obligations — Manquement — Justification — Force majeure — Conditions

(Art. 258 TFUE)

5.        Environnement — Déchets — Directive 2006/12 — Obligation des États membres d'assurer la valorisation ou l'élimination des déchets

(Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/12, art. 4, § 1)

1.        Conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2006/12 relative aux déchets, les États membres doivent prendre les mesures appropriées en vue de l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination des déchets devant permettre, d’une part, à la Communauté dans son ensemble d’assurer elle-même l’élimination de ses déchets et, d’autre part, aux États membres de tendre individuellement vers ce but. À cette fin, les États membres doivent tenir compte des conditions géographiques ou du besoin d’installations spécialisées pour certains types de déchets.

Aux fins de l’établissement d’un tel réseau intégré, les États membres disposent d’une marge d’appréciation quant au choix de la base territoriale qu’ils jugent appropriée pour atteindre une autosuffisance nationale en termes de capacité d’élimination des déchets, et ainsi permettre à la Communauté d’assurer elle-même l’élimination de ses déchets.

Certains types de déchets peuvent présenter une telle spécificité, comme par exemple les déchets dangereux, que leur traitement peut être utilement regroupé aux fins de leur élimination au sein d’une ou de quelques structures à l’échelle nationale, voire, ainsi que le prévoient expressément les articles 5, paragraphe 1, et 7, paragraphe 3, de la directive 2006/12, dans le cadre d’une coopération avec d’autres États membres.

(cf. points 61-63)

2.        L’une des plus importantes mesures devant être adoptées par les États membres dans le cadre de l’obligation qui leur incombe, en vertu de la directive 2006/12 relative aux déchets, d’établir des plans de gestion pouvant inclure, en particulier, des mesures appropriées pour encourager la rationalisation de la collecte, du tri et du traitement des déchets, est celle, prévue à l’article 5, paragraphe 2, de cette directive, consistant à rechercher un traitement des déchets dans l’installation la plus proche possible.

Les critères de localisation des sites d’élimination des déchets doivent être choisis à la lumière des objectifs poursuivis par la directive 2006/12 au rang desquels figurent notamment la protection de la santé et de l’environnement ainsi que l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination, ledit réseau devant permettre en particulier l’élimination des déchets dans l’une des installations appropriées les plus proches. Ainsi de tels critères de localisation devraient porter, notamment, sur la distance de tels sites par rapport aux habitats où sont produits les déchets, l’interdiction de réaliser des installations à proximité de zones sensibles et l’existence d’infrastructures adéquates pour l’acheminement des déchets, telles que le raccordement à des réseaux de transport.

S’agissant de déchets urbains non dangereux, lesquels ne nécessitent pas, en principe, d’installations spécialisées telles que celles requises pour le traitement des déchets dangereux, les États membres doivent donc s’efforcer de disposer d’un réseau permettant de répondre aux besoins d’installations d’élimination des déchets au plus près des lieux de production, sans préjudice de la possibilité d’organiser un tel réseau dans le cadre de coopérations interrégionales, voire transfrontalières, qui répondent au principe de proximité.

(cf. points 64-66)

3.        Lorsqu’un État membre a singulièrement fait le choix dans le cadre du ou de ses plans de gestion des déchets, au sens de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2006/12 relative aux déchets, d’organiser la couverture de son territoire sur une base régionale, il convient d’en déduire que chaque région dotée d’un plan régional devra assurer, en principe, le traitement et l’élimination de ses déchets au plus près du lieu de leur production. En effet, le principe de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, principe établi pour l’action de la Communauté en matière d’environnement à l’article 191 TFUE, implique qu’il appartient à chaque région, commune ou autre entité locale de prendre les mesures appropriées afin d’assurer la réception, le traitement et l’élimination de ses propres déchets et que ceux-ci doivent donc être éliminés aussi près que possible du lieu de leur production, en vue de limiter leur transport autant que faire se peut.

Par conséquent, dans un tel réseau national défini par l’État membre, si l’une des régions ne dispose pas, dans une mesure et sur une durée significatives, d’infrastructures suffisantes pour couvrir ses besoins en termes d’élimination des déchets, il peut être déduit que de telles insuffisances graves au niveau régional sont susceptibles d’affecter ledit réseau national d’installations d’élimination des déchets, lequel ne présentera plus le caractère intégré et adéquat requis par la directive 2006/12 et devant permettre à l’État membre concerné de tendre individuellement vers l’objectif d’autosuffisance tel que défini à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive.

(cf. points 67-68)

4.        La procédure visée à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité ou un acte de droit dérivé.

Dès lors qu’un tel constat a été établi, il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté.

S’agissant de l’opposition manifestée par la population locale à l’égard de l’implantation de certaines installations d’élimination des déchets, un État membre ne saurait exciper de situations internes, telles que les difficultés d’application apparues au stade de l’exécution d’un acte communautaire, y compris celles liées à la résistance de particuliers, pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant des normes du droit communautaire. Il en va de même pour ce qui concerne la présence d’activités criminelles ou de personnes présentées comme agissant à la limite de la légalité qui seraient actives dans le secteur de la gestion des déchets.

S’agissant des inexécutions contractuelles de la part des entreprises en charge de la réalisation de certaines infrastructures d’élimination des déchets, même si la notion de force majeure ne présuppose pas une impossibilité absolue, elle exige néanmoins que la non-réalisation du fait en cause soit due à des circonstances étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées.

(cf. points 81-85)

5.        Si l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/12, relative aux déchets, ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, il n’en reste pas moins que cette disposition lie les États membres quant à l’objectif à atteindre, tout en laissant aux États membres une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures.

Il n’est donc, en principe, pas possible de déduire directement de la non-conformité d’une situation de fait avec les objectifs fixés audit article 4, paragraphe 1, que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par cette disposition, à savoir prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement. Toutefois, la persistance d’une telle situation de fait, notamment lorsqu’elle entraîne une dégradation significative de l’environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes, peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d’appréciation que leur confère cette disposition.

(cf. points 96-97)